Naturvårdsverkets internationella arbete

Naturvårdsverkets

internationella arbete

internationella arbete

Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel 08-698 12 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 91-620-5355-8.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2004

Elektronisk publikation

Innehåll

The Agency’s work towards EU and some multilateral organisations 14 Conclusions 15

1 Inledning 17

1.1 Uppdrag och syfte 17

1.2 Genomförande av projektet 17

1.3 Avgränsningar och målgrupp 18

1.4 Disposition 19

2 Omvärldsanalys 21

2.1 Allmänt om utvecklingen av det internationella miljösamarbetet 21 2.2 Sveriges engagemang i det internationella miljösamarbetet 22

2.3 Det globala multilaterala samarbetet 22

2.4 EU:s miljöpolitik i början av 2000-talet 23

2.5 Konventionsarbetet 25

2.6 Övrigt internationellt miljösamarbete 26

3 Prioriteringar i Naturvårdsverkets multilaterala arbete 27

3.1 Inledning 27

3.2 Redovisning av Naturvårdsverkets nuvarande internationella arbete 29

3.3 Miljöforskning 33

3.4 Generellt rapporteringsarbete och indikatorer 36

3.5 Biologisk mångfald 40

3.6 Kemikalier 45

3.7 Klimat 49

3.8 Luft 53

3.9 Marina konventionerna och övrigt internationellt vattensamarbete 58

3.10 Processer för hållbar utveckling 63

3.11 Miljö och handel 67

3.12 Mark 69

3.13 Internationella avfallsfrågor 71

4 Bilateralt projektsamarbete 75

4.1 Kort bakgrund 75

4.2 Förändrade förutsättningar för verkets internationella projektverksamhet 77 4.3 Inhämtade synpunkter från diskussioner med enheterna 78 4.4 Utvärdering av verkets projektverksamhet 79 4.5 Förslag till verkets engagemang i den bilaterala projektverksamheten 80 5 Stöd till u-länder för att genomföra åtaganden i miljökonventioner 85

5.2 Huvuddragen i Sidas handlingsplaner 86

5.3 Naturvårdsverkets insatser hittills 86

5.4 Vad kan Naturvårdsverket bistå med? 87

5.5 Överväganden och förslag 87

6 Naturvårdsverkets arbete i EU och internationella organisationer 91

6.1 Inledning 91

6.2 EU 91

6.3 Det globala multilaterala miljösamarbetet i CSD och UNEP 94

6.4 OECD 95

6.5 Öst-väst miljösamarbete inkl. ECE 96

6.6 Nordiskt samarbete 98

7 Arbetsmetoder 101

7.1 Allmänt 101

7.2 Naturvårdsverket som strategisk aktör i det internationella

miljösamarbetet 102 7.3 Synpunkter framförda under diskussioner med enheterna 103 7.4 Naturvårdsverkets interna hantering av internationella miljöfrågor 104

7.5 Samarbetet med Miljödepartementet 106

7.6 Överväganden och förslag för samarbetet mellan Naturvårdsverket

och Miljödepartementet 107

Bilaga 1 - Akronymer 109

Bilaga 2 - Definition av internationellt miljösamarbete 113 Bilaga 3 - Tidsredovisning rörande Naturvårdsverkets internationella arbete 115

Bilaga 4 - Organisationstablåer 117

Sammanfattning

Generaldirektören för Naturvårdsverket beslutade i januari 2003 att göra en över-syn av verkets internationella arbete. I denna rapport lämnar vi vissa rekommenda-tioner dels om vilka internationella frågor verket särskilt bör satsa på de kommande åren, dels hur dessa frågor ska hanteras.

Vi konstaterar att miljöfrågorna har sjunkit något på den övergripande interna-tionella dagordningen. arbetet är nu centralt i Sveriges miljöpolitik och EU-arbetet står inför stora förändringar. Vi bedömer att EU-kommissionens roll kom-mer att stärkas, bl.a. till följd av de omfattande konsultationer man nu har med medlemsländerna och intressenter innan man presenterar sina förslag till rättsakter och program. Till detta kommer att arbetet i Ministerrådet kommer att bli tyngre till följd av EU-utvidgningen. Vi konstaterar vidare att det nordiska arbetet allt mer inriktas på att förbereda förhandlingar i EU och i internationella förhandlingar. OECD:s arbete blir alltmer inriktat på att upprätthålla en dialog mellan EU och länder som USA och Japan (kap 2 ).

I rapporten har vi valt att fokusera på ett antal sakfrågor (kap 3). Vi redovisar de prioriteringsgrunder vi använt för att välja ut de sakfrågor som vi anser att Na-turvårdsverket ska kraftsamla kring de närmaste åren. Vidare lämnar vi en redovis-ning av utfallet av den enkätsammanställredovis-ning vi gjort över verkets internationella engagemang. Vi konstaterar att EU- arbetet dominerar och utgör nästan lika stor del av arbetet som verkets totala multilaterala arbete. Forskningsfrågornas roll lyfts fram som särskilt betydelsefulla att ha som grund för åtgärder inom EU och inter-nationellt. Vi understryker vikten av att kraftsamla resurser till ett begränsat antal områden där Sverige har goda förutsättningar att nå framgång och behovet att häm-ta hem forskningsresulhäm-tat från andra länder.

Sex huvudområden har valts ut som vi anser Naturvårdsverket ska prioritera de närmaste åren. Till dessa områden kommer ett antal övriga områden som vi anser bör lyftas fram.

Inom området biologisk mångfald anser vi att konventionen om biologisk mångfald ska prioriteras medan arbetet i vissa naturkonventioner bör kunna mins-kas något. Verket bör hålla förnyade överläggningar med Miljödepartementet i syfte att verka för en ökad samordning mellan de gröna konventionerna och identi-fiera de områden där den svenska ambitionsnivån ska ligga kvar på en hög nivå och de där de kan minskas. Genresursfrågan ser vi som en stor kommande politiskt känslig fråga, där arbetsfördelningen måste klaras ut och där verket måste avdela vissa resurser.

I kemikaliearbetet kommer EU-arbetet för verkets del att dominera de kom-mande åren, med de förestående förhandlingarna om en ny EU-förordning,

REACH. Verkets roll är att bidra med underlag till Kemikalieinspektionen (KemI) och Miljödepartementet på främst effektsidan i enlighet med den rådande arbets-fördelningen med Kemi. Kemikaliearbetet i de marina konventionerna kan mins-kas. Det globala kemikaliearbetet berör för närvarande Naturvårdsverket endast i begränsad omfattning.

Klimatfrågan är en högt prioriterad internationell förhandlingsfråga för verket. De frågor vi anser verket ska ägna störst uppmärksamhet är rapportering, arbete med sänkor och framtidsfrågor. Behovet av arbetsinsatser är något svårbedömbart med tanke på osäkerheten om Rysslands ratificering av Kyotoprotokollet. Vi föresprå-kar också ett ökat samarbete mellan klimat- och luftområdet, främst på åtgärds-sidan.

Internationella luftfrågor drivs nu utifrån såväl försurnings- som luftkvalitets-grunder. Nyare rön ger vid handen att försurningssituationen inte är så ljus som man hade anledning att tro för ett par år sedan. Förestående arbete med en tematisk strategi i EU, CAFE-programmet, bör prioriteras i verkets arbete. Nära kopplat till EU-arbetet är arbetet i den europeiska luftkonventionen och den förestående om-förhandlingen av Göteborgsprotokollet. I Göteborgsslutsatserna framgår att frågor om transporter och energi kommer att få ökad uppmärksamhet, inte minst i EU:s Lissabonprocess. Vi förutser inga förändrade resursbehov de närmaste åren men detta bör omprövas efter att CAFE-programmet antagits och Göteborgsprotokollet har omförhandlats.

Marina frågor uppmärksammas alltmer i EU. EU:s utvidgning som innebär att Östersjön blir ett innanhav i EU samt arbetet med en marin strategi kan eventuellt komma att ersätta delar av det arbete som nu äger rum i de marina konventionerna OSPAR och HELCOM. Vi anser att verket ska prioritera EU-arbetet de närmaste åren och att verket kan minska insatserna i de marina konventionerna. Frågor som är viktiga för verket att arbeta med är miljötillståndsanalyser, ekosystemutredning-ar och biologisk mångfald samt mekosystemutredning-arina reservat.

Internationella processer för hållbar utveckling sker i många fora. EU-arbetet präglas numera av att hållbar utveckling är ett tema som kommer upp vid varje vårtoppmöte i den s.k. Lissabon-Göteborg processen. Frågor som verket kan bidra med är bedömningar av den årliga miljötillståndsrapporten, av EU-kommissionens hållbarhetsbedömningar och speciella frågeställningar som indikatorer och frågan om hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Några stora förändringar av resursinsatserna från verkets sida förutser vi inte.

Bland övriga frågor kan nämnas följande:

Internationell rapportering är dels grunden för att kunna avgöra hur gjorda åta-ganden genomförs, dels grund för en analys av kommande åtgärder. Uppföljningen av efterlevnaden av beslutade regler har fått ökad prioritet. Antalet rapporterings-krav i EU- direktiv och konventioner har ökat kraftigt på senare år. Detta har lett till att arbetet med internationell rapportering vid Naturvårdsverket ökat påtagligt i volym. Verket bör fortsätta att verka för förenklingar och rationalisering av den internationella rapporteringsverksamheten, inte minst i ansträngningarna att sam-ordna rapporteringskraven mellan EU och olika internationella organisationer. EU-arbete med att ta fram ett förslag till ett ramdirektiv för rapportering bör stödjas från svensk sida.

Avfallsfrågorna är idag aktuella med tanke på arbetet med EU:s tematiska stra-tegier för avfall resp. resursfrågor. Vi föreslår att verkets insatser ska ta sin ut-gångspunkt i förebyggande åtgärder för att minska volymen avfall och att avfalls-målen ska sättas utifrån ländernas förutsättningar.

Miljö-handel är ett vitt begrepp som lyfts upp alltmer i det internationella miljö-samarbetet. Frågor som verket bör koncentrera sig på är analyser, framförallt inom OECD av miljöavtalens ställning i WTO, miljömärkning samt liberalisering av handel med miljöprodukter.

Markfrågan, där arbete pågår inom EU med att ta fram en tematisk strategi, är intressant från svensk synpunkt främst gällande miljöövervakning samt förore-ningsfrågorna. Vi anser att dessa frågor har en lämplig ambitionsnivå på verket för närvarande.

Det bilaterala projektsamarbetet (kap 4) står inför stora förändringar. Det Sida-finansierade projektbiståndet till Baltikum och andra tillträdande länder till EU upphör på ett par års sikt. Vi föreslår att verket ska vara berett att öka sina insatser i Ryssland och bibehålla samarbetet med Vitryssland och Ukraina på ungefär dagens (begränsade) nivå. I andra regioner som Balkan och i vissa u-länder bör verket vara berett att öka sina insatser om dessa länder och Sida efterfrågar detta. Ur miljösyn-vinkel är de mer utvecklade u-länderna i Sydostasien av speciellt intresse, såsom Kina och Vietnam. Om det är möjligt bör våra insatser koordineras med EU:s och andra viktiga biståndsgivares insatser i dessa områden. En förutsättning för sådana biståndsfinansierade insatser är dock att verket får en bättre framhållning så att verkets enheter bättre kan planera in sina insatser i verksamhetsplanerna och att handläggare som åtar sig projektledaransvar får ökat administrativt stöd. Om efter-frågan på verkets insatser kommer att öka för insatser i länder som verket i dagens läge inte är engagerade i behöver verkets projektsekretariat byggas ut.

Ett särskilt kapitel (kap 5) ägnar vi åt frågan om verkets deltagande i svenskt ut-vecklingssamarbete med syfte att stödja u-ländernas deltagande i internationella miljökonventioner. Detta kapitel är också underlaget till redovisning av det reger-ingsuppdrag som verket fått angående vårt deltagande i utvecklingssamarbetet. Den slutsats vi drar är att verket bör välkomna att Sida ämnar engagera sig i denna typ av utvecklingssamarbete och att verket är berett att bistå Sida under förutsätt-ning att långsiktiga överenskommelser kan träffas med Sida inom ramen för det utvidgade bilaterala projektsamarbetet.

Mot bakgrund av analysen av de olika sakfrågorna gör vi en bedömning av ver-kets arbete i EU och i ett par multilaterala organisationer (kap 6). Vi förutser att EU- arbetet kommer att bli klart dominerande i verkets arbete även framöver. I OECD-arbetet anser vi att verkets insatser ska koncentreras på policyfrågor om miljöhandel och miljöekonomi. Det nordiska arbetet är värdefullt genom de pro-jektmedel man förfogar över och att samarbetet bl.a. är inriktat på att förbereda underlag till kommande förhandlingar i EU och i internationella organisatio-ner/konventioner. Vi förutser inte att verket kommer att bli särskilt hårt engagerat i arbetet inom CSD eller UNEP med undantag för vissa sakfrågor. Detsamma gäller det allmänna öst-västliga miljösamarbetet. Däremot är konventionsarbetet en viktig arbetsuppgift för verket.

Slutligen diskuterar vi metod- och processfrågor (kap 8). Vi föreslår vissa åt-gärder för det multilaterala arbetet, såsom att Internationella sekretariatet på verket ska få en mer strategisk roll bl.a. genom att ge stöd till avdelningarna i EU-frågor och internationella förhandlingsfrågor och ta fram underlag för

avdelningar-nas/enheternas verksamhetsplanering. Vi föreslår också att tydligare riktlinjer arbe-tas fram för såväl EU som det internationella miljösamarbetet på verket. Dessa bör om möjligt införas i verkets nya ledningssystem. Det gäller sådana frågor som samråd med utomstående svenska intressenter, rapporteringsfrågor och behovet att ta fram tidiga svenska positioner. Vikten av att få med de internationella frågorna i verksamhetsplanerna på verket understryks. Vi framför också några förslag till hur samarbetet mellan verket och Miljödepartementet bör utvecklas. Vi föreslår även att internationella prioriteringsfrågor diskuteras vid de dialogmöten som hålls mel-lan ledningarna på departementet och verket.

Slutsatser

Miljöfrågorna är gränsöverskridande och omfattas av ett stort nätverk av interna-tionella överenskommelser. Inom EU finns det ca 250 rättsakter på miljöområdet vilket gör frågan till ett av de mest omfattande policyområdena mätt i antal rättsak-ter. Ett mycket stort antal miljökonventioner har beslutats vilket medför omfattande arbetsinsatser från verkets sida. Miljöfrågorna har internationellt och i EU under många år haft en central plats men motståndet mot nya miljöåtaganden ökar i takt med de ekonomiska svårigheterna i världsekonomin för närvarande.

Naturvårdsverket har ett mycket omfattande internationellt arbete. Arbetet är främst fokuserat på EU-arbetet, miljökonventioner och bilateralt samarbete. Totalt sett kan verkets sammanlagda arbete, inkl EU beräknas till ca 2000 personveckor per år. Räknar vi in även de konsulter som arbetar t ex med i det internationella rapporteringsarbetet blir det drygt 4600 personveckor.

Vår bedömning är att EU-arbetet och det internationella arbetet kommer att fortsätta att vara en mycket viktig och sannolikt ökande del av verkets arbete och troligtvis kommer EU-arbetet bli ännu mer dominerande de kommande åren. En viss överflyttning av resurser från det nationella arbetet till EU bör eftersträvas, något som skulle kunna ge effektivitetsvinster.

Vi har i denna rapport lyft fram sex frågor som vi tror kommer att bli domine-rade i EU-arbetet samt det internationella arbetet under den kommande femårsperi-oden: biologisk mångfald, kemikalier, klimat, luft, marina frågor och hållbar ut-veckling. Inom EU-arbetet vill vi också betona vikten av det arbete som pågår i EU- kommissionen när det gäller de åtta tematiska strategierna. Det arbetet kom-mer att vara vägledande en lång tid framöver.

Det bilaterala projektsamarbetet kommer att förändras till följd att samarbetet med de baltiska länderna fasas ut och att efterfrågan på verkets insatser i Balkan och i vissa u-länder ökar. Vi föreslår att verket ska ställa sig positivt till ökade engagemang i dessa regioner under förutsättning att ökad långsiktighet i samarbetet med Sida kan uppnås. Naturvårdsverkets insats ska främst inriktas på att bygga upp dessa länders kunskap och institutioner.

I Naturvårdsverkets arbete med strategiskt internationella frågor är det angelä-get att verket hittar förhållningssätt och processer som gör det möjligt att successivt anpassa analyser och verksamhet samt fatta nya beslut utifrån förändrade omstän-digheter.

Verkets rutiner för internationellt arbete bör stärkas och sammanfattas i en interna-tionell strategi. U bör ges i uppdrag att i början av april resp. i början av september varje år komma med underlag till verksamhetsplaneringen. Rutiner för samarbetet med Miljödepartementet bör stärkas i syfte att tidigt lägga fast svenska positioner i internationella- och EU- förhandlingsfrågor.

Vi tror att strategiska prioriteringar och kraftsamling kring några frågor är en stark framgångsfaktor i det internationella arbetet. Försurningsarbetet kan lyftas fram som ett exempel där en sådan kraftsamling skett. Vi menar att ett systematiskt prioriteringsarbete och en aktiv samverkan med olika aktörer på nationell nivå ska leda till att Sverige kan identifiera vilka frågor som är viktigast för oss att driva.

Även inom de prioriterade sakområdena är det viktigt att bedöma behovet av arbetsinsatser. Verket bör t.ex. arbeta för att under- och expertgrupper bör få speci-ficerade och tidsbundna mandat. Vidare ska behovet av att delta i varje möte prö-vas noga. Ökad arbetsfördelning mellan länder skulle också kunna spara resurser.

Slutligen bör framhållas att allt fler miljöfrågor avgörs i andra fora än i interna-tionella miljöfora eller i EU:s miljöministerråd. Ökade resurser kommer därför att behövas för att bevaka andra politikområdens miljöarbete.

Summary

In January 2003 the Director-General of the Swedish Environmental Protection Agency ordered a review of international environmental protection work conducted by the Agency. The reason for the review was that the Agency's international ef-forts are becoming increasingly extensive and, in view of its limited human re-sources, the Agency must begin to concentrate its international efforts on a number of priority areas. In this report the authors submit some recommendations as to the international issues that should be the subject of particular emphasis in the coming years, and also how those issues should be dealt with.

Central administration in Sweden is divided between ministries and govern-ment agencies. As regards the environgovern-ment, for example, the Ministry of the Envi-ronment employs some 150 people, whereas the two agencies mostly involved in international environmental cooperation, viz., the Swedish EPA and the National Chemicals Inspectorate, together employ over 700 people. The most important tasks of the government agencies are to supply the ministries with background material for forthcoming government decisions, and also to implement decisions taken by the Government and Parliament. The division of responsibilities in rela-tion to internarela-tional environmental protecrela-tion is that the Ministry of the Environ-ment has overall responsibility, exercised, for example, in the form of instructions issued prior to important meetings etc. The role of the Agency is to assume respon-sibility for Swedish participation in sub-committees and expert groups in the EU, under environmental conventions and in other international bodies. The Agency also supports the ministry in preparing for meetings of a policy nature, where the ministry has primary responsibility for negotiations. There is a tendency for Agency representatives to participate in more and more in policy meetings in EU, international organisations, partly because of a scarcity of resources at the ministry, partly because most of the expertise in specialist subjects of a technical nature is to be found at the Agency. The Agency's international commitments, including those in the EU, are constantly on the increase, particularly following Swedish accession to the European Union in 1995.

The report begins with a comparative analysis. We point out in the report that environmental issues have slipped somewhat further down on the overall interna-tional agenda. EU environmental policy is now central to Swedish environmental policy. We consider that the EU Commission will assume a more prominent role as a consequence of the far-reaching consultation currently in progress with mem-ber states and stakeholders prior to presentation of draft legislation and pro-grammes. This will affect the Swedish EPA, since the Agency is the main Swedish participant in Commission expert groups and implementation committees. We are also of the view that Nordic cooperation will focus increasingly on preparing for EU and international negotiations. The OECD will focus increasingly on maintain-ing a dialogue between the EU and countries such as the US and Japan.

We have chosen in the report to focus on a number of substantive issues We present criteria we have used when selecting a number of priority issues on which

we consider the Swedish EPA should concentrate its resources over the next few years. We also present the results of the survey by questionnaire we have con-ducted into the Agency's international commitments. We have found that EU commitments dominate, comprising almost as large a proportion of work at the Agency as its total multilateral commitments. Research issues are highlighted as being a particularly important basis for EU action and international measures. We emphasise the importance of concentrating resources on a limited number of areas in which Sweden has real potential to achieve results, and also stress the need to obtain research findings from other countries.

Focus areas

We have selected six main areas to which we consider the Swedish EPA should give priority over the coming years; biodiversity, chemicals, climate, International air quality, the marine environment and sustainable development. We also identify a number of additional areas we consider should be highlighted; international re-porting, waste, environment-trade and soil.

Biodiversity. We consider that the Convention on Biodiversity must be given

priority at the expense of work being done under certain nature conservation con-ventions. The Agency should conduct renewed negotiations with the Ministry of the Environment to achieve greater coordination between the "green" conventions, and identify the areas where the Swedish EPA after coordination with the Ministry of Environment should adopt more modest objectives. We are of the view that genetic resources will be a politically sensitive and major issue, where the division of responsibilities must be clearly defined. This is an area to which the Agency must allocate more resources.

Chemicals. EU commitments will be the main feature of Agency work on

che-micals over the next few years, as the impending negotiations on a new EC Regula-tion (REACH) get under way. The role of the Agency is to provide the NaRegula-tional Chemicals Inspectorate and the Ministry of the Environment with background data on effects in line with the current division of responsibilities between the Agency and the Chemicals Inspectorate. Work on chemicals under the marine conventions can be reduced. Global work in the chemicals field only concerns the Agency to a limited extent at present.

Climate .Climate is a high priority international negotiating issue for the

Agen-cy. The issues to which we believe the Agency should devote most attention are reporting, carbon sinks and futures issues. It is somewhat difficult to estimate the human resources required in view of the uncertainty over whether Russia will ratify the Kyoto Protocol. We also recommend increased cooperation between those involved in climate issues and those working on air quality, particularly in terms of action.

International air quality. International air quality issues are now pursued on

the basis of acidification as well as air quality criteria. New findings suggest that the acidification situation is not as good as we had reason to believe two or three years ago. The Agency should give priority to the forthcoming EU thematic strat-egy (the CAFE Programme). Efforts being made under the European air pollution

convention and the forthcoming renegotiation of the Gothenburg Protocol are closely related to EU involvement. The conclusions in the protocol make it clear that transport and energy will be given more attention, particularly within the EU as part of the Lisbon process. We do not expect any changes in resource require-ments over the next few years, although this should be reviewed once the CAFE Programme has been adopted and the Gothenburg Protocol has been renegotiated.

The marine environment. The marine environment is being given increasing

attention in the EU. The expansion of the union will render the Baltic Sea a mar-ginal sea within its borders. This, combined with the efforts to formulate a marine strategy, may replace some of the work now being done under the OSPAR and HELCOM marine conventions. We consider that the Agency should give priority to its EU commitments over the next few years and that it will be able to reduce its contributions under the marine conventions. Key issues requiring further work by the Agency are analyses of environmental status, ecosystem studies, biodiversity and marine reserves.

Sustainable development. Global efforts to achieve sustainable development

are being made within many forums. The EU approach now reflects the fact that sustainable development is a topic arising at every summit meeting held as part of the "Lisbon-Gothenburg process". The Agency can contribute assessments of the annual environmental status report, of EU Commission sustainability assessments and specific issues such as indicators and the question of sustainable patterns of consumption and production. We do not anticipate any major changes in the re-sources deployed in this area by the Agency.

The following additional issues may also be mentioned.

International reporting. This forms the basis for determining the extent to

which commitments are being met, and also for analysing future action. Monitor-ing compliance with regulations has been given higher priority. The number of reporting requirements in EC directives and conventions has increased sharply in recent years and, as a result, the Agency now does considerably more work on preparing international reports. The Agency should continue to press for simplifi-cation and rationalisation of international reporting, particularly in the context of the efforts being made to coordinate reporting requirements between the EU and various international bodies. EU efforts to produce a framework reporting directive should be actively supported by Sweden.

Waste. Waste is a topical issue in view of the work being done on EU thematic

strategies for waste and resources issues. We propose that Agency work in this field should focus on preventive measures to reduce the volume of waste and that waste targets be set on the basis of the situation in each country.

Environment-trade. This is a broad term coming increasingly to the fore in

in-ternational environmental cooperation. Issues on which the Agency should concen-trate are analyses, particularly in the OECD, of the status of environmental conven-tions in the WTO, eco-labelling and deregulation of trade in environmental prod-ucts.

Soil. The EU is in the process of formulating a thematic strategy for soil. The

envi-ronmental monitoring and pollution. We consider that the Agency's objectives in this field are appropriate at present.

Bilateral cooperation

Radical changes are to occur in joint bilateral projects. Funding supplied by Sida (the Swedish International Development Agency) for projects in the Baltic States and other EU candidate countries will be ending in two or three years' time. We propose that the Agency should be prepared to increase its commitments in Russia and continue its cooperation with Belarus and Ukraine at the current (limited) le-vel. In other regions, such as the Balkans and in certain developing countries, the Agency should be prepared to increase its commitment if those countries and Sida so require. From an environmental viewpoint, emerging countries in South-East Asia, such as China and Vietnam, are of particular interest. If possible, our efforts should be coordinated with those of the EU and other important donors in these regions. However, aid-funded projects will require more effective forward planning at the Agency so that Agency sections are able to produce better operational plans and staff assuming responsibility as project leaders receive greater administrative support. If demand increases for Agency resources to be deployed on projects in countries to which the Agency is not currently committed, more resources will have to be allocated to the Project Secretariat.

A separate chapter is devoted to the question of Agency involvement in Swed-ish development cooperation with a view to supporting the participation of devel-oping countries in international environmental conventions. That chapter also pro-vides the basis for the report on the government assignment received by the Agency with regard to our participation in development cooperation. We conclude that the Agency should welcome Sida's intention to commit to this type of devel-opment cooperation and that the Agency is prepared to assist Sida provided that long-term agreements can be reached with Sida within the framework of the ex-panded joint bilateral projects programme.

The Agency’s work towards EU and some

multilateral organisations

We assess the Agency's work in the EU and a few multilateral organisations in the light of our analysis of the various specific issues. We predict that EU-related work will clearly predominate at the Agency in future. We consider that the Agency's work vis-à-vis the OECD should concentrate on policy issues concerning environ-ment-trade and environment-economics. Nordic cooperation is valuable owing to the project funds available and the fact that one focal point of the cooperation is to prepare background material for forthcoming negotiations in the EU and interna-tional bodies and under conventions. We do not predict that the Agency will be particularly involved in work in progress at CSD or UNEP, except for certain

spe-cific issues. The same applies to the general east-west environmental cooperation. Work under the various conventions is an important Agency task, however.

Finally, we discuss methods and processes. We propose certain measures for multilateral projects, eg, that the International Secretariat at the Agency should be given a more strategic role, including supporting the Agency's specialist depart-ments in relation to EU issues and international negotiations, and producing back-ground material for operational planning by departments and sections. We also suggest that clearer guidelines be developed for EU work and international envi-ronmental cooperation at the Agency. If possible, these should be incorporated in the Agency's new management system. Areas involved include consultation with external Swedish parties, reporting issues and the need to develop a stance on given issues in good time. The importance of incorporating international issues in opera-tional planning at the Agency is emphasised. We also present a number of propos-als as to how cooperation between the Agency and the Ministry of the Environment should be developed. We further suggest that international priority issues be dis-cussed at the dialogue meetings held between senior officials at the ministry and the Agency.

Conclusions

Environmental issues cross national borders and are the subject of an extensive network of international agreements. There are about 250 EU statutes in the envi-ronmental field, which makes the environment one of the most extensive policy areas in this sense. A very large number of environmental conventions have been concluded, which entails a great deal of work on the part of the Agency. Environ-mental issues have occupied centre stage internationally and in the EU for many years, but resistance to acceptance of new environmental commitments is growing in line with the current problems facing the global economy.

The Swedish Environmental Protection Agency does a great deal of interna-tional work. Most of its efforts focus on the EU, environmental conventions and bilateral cooperation. Total work done by the Agency, including EU-related mat-ters, may be estimated at 2,000 man-weeks a year. If other consultants are in-cluded, for example those involved in international reporting, the total is just over 4,600 man-weeks.

We are of the view that EU and other international work will remain a central, and probably growing, element of the Agency's work; it is likely that EU work will predominate even more in the coming years. Efforts should be made to redeploy some resources from national work to EU-related work, which might increase effi-ciency.

In this report we have highlighted six issues we believe will be central to EU and international work over the next five years: biodiversity, chemicals, climate, air quality, marine issues and sustainable development. As regards EU-related work, we would also like to emphasise the importance of the working being done on the eight thematic strategies at the EU Commission. These strategies will provide gui-dance for a long time to come. We propose that discussions with the Ministry of

the Environment be initiated to identify the specific issues in the field of biodiver-sity and marine pollution on which the Agency should focus.

Changes will be occurring in the field of joint bilateral projects as joint projects with the Baltic countries are phased out and the demand for contributions by the Agency in the Balkans and certain developing countries increases. We propose that the Agency adopt a positive attitude to increased involvement in these regions, provided that a more long-term approach to cooperation with Sida can be achieved. The Agency's contributions should primarily consist in helping to develop compe-tence and institutions in the countries concerned.

When the Agency deals with strategic international issues, it is essential that it find approaches and processes that enable it to progressively adapt analyses and operations, and to make new decisions based on changed circumstances. Agency procedures in the field of international work should be improved and summarised in an international strategy. The International Secretariat should be charged with the task of presenting a documentary basis for operational planning in early April and early September each year. Procedures for cooperation with the Ministry of the Environment should be improved so that the Swedish stance in international and EU negotiations can be established at an early stage.

We believe that strategic priorities and a focus of resources on certain specific issues will be a major factor in successful international work. Work on acidifica-tion may be menacidifica-tioned as an example of such focus. We consider that a systematic review of priorities and active cooperation with various actors at national level will enable Sweden to identify the issues to which we should give priority.

It is also important to determine how much work will be needed within the pri-ority areas. For example, the Agency should endeavour to ensure that

sub-committees and expert groups are given specified mandates, limited in time. The need to attend every meeting should also be carefully considered. Greater division of responsibilities between countries could also conserve resources.

Finally, it should be stressed that an increasing number of environmental issues are being decided in forums other than international environmental forums or the EU Council of Ministers. Greater resources will therefore be needed to monitor environmental progress being made in other policy areas.

1 Inledning

1.1 Uppdrag och syfte

Det internationella miljöarbetet har ökat i stadig takt de senaste åren, inte minst genom Sveriges medlemskap i EU. Det är viktigt att Naturvårdsverket har en bra grund för hur arbetet ska prioriteras och var resurser ska läggas. I januari 2003 beslöt generaldirektören att tillsätta ett internt projekt om verkets internationella miljösamarbete.

Syftet med projektet är ta fram underlag för hur Naturvårdsverkets internatio-nella och bilaterala samarbete ska bedrivas på ett strategiskt och koordinerat sätt, bl. a. genom att:

· göra en inventering av verkets nuvarande satsningar samt identifiera framtida tendenser

· göra en omvärldsanalys

· analysera verkets roll i det internationella miljösamarbetet i relation till Miljödepartementets

· komma med förslag till prioriteringar för verkets arbete vad gäller det multilaterala miljösamarbetet såväl som det bilaterala projektsamarbetet, inklusive uppföljningen av toppmötet i Johannesburg.

1.2 Genomförande av projektet

Projektet har bedrivits under tiden januari t.o.m. oktober 2003. Projektledare har varit Ulf Svidén, Internationella Sekretariatet samt Maria Daléus, Avdelningen för hållbar samhällsutveckling. Styrgruppen för projektet har bestått av cheferna för Internationella sekretariatet (ordförande), H-, R-, N- och M-avdelningarna, F- sek-retariatet och planeringschefen. Styrgruppen har sammanträtt fem gånger. Möten med avdelningarnas ledningsgrupper har hållits med N-, M-, R- och

H-avdelningarna. Ett seminarium med generaldirektören, överdirektören, styrgruppen och inbjudna gäster hölls den 15 september. Möten har ägt rum med enhetschefer på Miljödepartementet.

I början av projektet skickades en enkät ut till i stort sett samtliga enheter på Naturvårdsverket med förfrågan om omfattningen av enhetens internationella arbe-te och arbe-tendenser för de kommande åren. Enkäarbe-terna har följts upp med diskussioner på de flesta enheter. I många fall har dessa diskussioner kompletterats med diskus-sioner med enskilda handläggare på verket. Vi tackar alla som tagit sig tid att läm-na synpunkter till projektet. Vi har sökt tillgodose dessa i denläm-na rapport. Av läm- natur-liga skäl har vi dock inte kunnat inlemma alla konkreta skrivningsförslag som vi fått in.

Samtal har förts i Bryssel med representanter för EU–kommissionen och några Europeiska miljöorganisationer samt i Genève med Economic Commission for Europe (ECE) för att höra deras åsikter om den miljöpolitiska utvecklingen under de kommande tre till fem åren. Dessutom har ett antal rapporter legat till underlag

för arbetet. Däribland bör särskilt nämnas proposition 2002/03:122 Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling samt regeringens skrivelse 2003/04:9 EU-prioriteringar för att nå miljömålen.

1.3 Avgränsningar och målgrupp

Rapporten riktar sig främst till Naturvårdsverkets ledning. Rapporten ger förslag till Naturvårdsverkets prioriteringar och arbete. Rapporten har beretts inom verket. Flera förslag är sådana att de behöver diskuteras med Miljödepartementet innan de kan fastställas.

Rapporten gör inte anspråk på att vara heltäckande. Vi har i denna rapport sökt fokusera på att ge förslag till förändringar i pågående internationellt arbete. Vi har med tanke på att målgruppen främst är personer med god inblick i det internatio-nella arbetet inte sett det nödvändigt att i alla frågor ge en fullständig bakgrund. Den internationella miljöpolitiken är fylld av mer eller mindre etablerade akrony-mer. I bilaga 1 finns en lista över de akronymer som används i denna rapport.

Vi har definierat internationellt miljösamarbete som sådant arbete som avser förberedelser inför, deltagande i samt uppföljning av internationella mellanstatliga förhandlingar av multilateral och bilateral karaktär. Definitionen omfattar också rapportering till internationella organ som en följd av tagna beslut i dessa fora.1 När det gäller EU-arbetet har regeringen nyligen förelagt riksdagen en skrivelse,2 baserad på underlag och förslag från Naturvårdsverket och därmed är sakpriorite-ringar i EU-arbetet fastlagda. Mot denna bakgrund och med tanke på att verket snart ska anta en ny strategi för hur verket ska arbeta med EU-frågor, berörs sådana EU- relaterade frågor endast översiktligt i denna rapport.

När det gäller arbetssätt och processfrågor behandlas dock EU utförligt i denna rapport med hänsyn till EU-arbetets omfattning och inriktningen på bindande lag-stiftningsfrågor. Ett ytterligare skäl är att EU numera är en viktig, oftast den vikti-gaste, aktören i många internationella miljöförhandlingar. EU täcker med sina drygt 250 rättsakter på miljöområdet stora delar av de överenskommelser som Sverige ingått internationellt. Många gånger uppstår en situation där valet står mel-lan att satsa resurser i EU- arbetet eller i konventionerna. De marina frågorna är ett bra exempel där EU sedan länge är en aktiv aktör och där befintliga rättsakter, såsom vattendirektivet, och kommande arbete, som den marina strategin, utgör grund för det internationella miljöarbetet på det marina området. Allt detta sam-mantaget gör att det är naturligt att även i denna rapport behandla EU- frågor med utgångspunkt från regeringsskrivelsens prioriteringar.

I internationella multilaterala förhandlingar företräder tjänstemän från verket regeringen och agerar utifrån av Regeringskansliet utfärdade instruktioner. Vi har därför lagt speciell tonvikt i rapporten på verkets samarbetsformer med Miljödepar-tementet.

I projektet har vi fokuserat på olika sakfrågor och försökt bedöma dess olika vikt ur verkets perspektiv. Vi har ansett det mer relevant att behandla de olika

sak-1

En mer utförlig definition av internationellt miljösamarbete, se bilaga 1.

2

frågorna först och därefter dra slutsatser om i vilka organisationer dessa bör drivas och på vilket sätt de bör hanteras.

Det är viktigt att betona att det här är ett förslag till en strategisk planering för verkets internationella miljösamarbete de kommande 3-5 åren och att detta är något som behöver uppdateras kontinuerligt. Vi ger i denna rapport förslag på hur arbetet kan bedrivas utifrån dagens situation, men vi anser också att en huvuduppgift är att presentera förslag till hur detta arbete successivt kan uppdateras och hur varaktiga former för samarbete kan skapas.

Generaldirektören har utifrån rapporten fattat ett antal beslut den 18:e decem-ber 2003 om uppföljningsåtgärder (se bilaga 5).

1.4 Disposition

I Sammanfattningen presenteras ett antal övergripande slutsatser från arbetet. Det finns även en sammanfattning på engelska. I kapitel 2 görs en kort historik över utvecklingen sedan 1990 med tonvikt på omvandlingen i Öst- och Centraleuropa och det svenska medlemskapet i EU. Skälet till att vi har tagit 1990 som utgångs-punkt är att då gjordes en motsvarande historisk tillbakablick i SOU 1990:88 Sve-riges internationella miljösamarbete: Nya mål och nya möjligheter av Utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete. I kapitel 2 presenteras också en om-världsanalys.

I kapitel 3 sker huvudanalysen av verkets pågående internationella multilaterala samarbete. Vi gör en bedömning av omfattningen av samarbetet och tendenser i den internationella utvecklingen. Analysen sker utifrån ett sakfrågeperspektiv.

I kapitel 4 analyseras utvecklingen av verkets bilaterala projektsamarbete. Vi analyserar statsmakternas intentioner och diskuterar de förändringar verksamheten får när de baltiska länderna och Polen blir medlemmar i EU år 2004. Speciell upp-märksamhet ägnas åt bilateralt projektsamarbete med u-länder. En viktig fråga är med vilka länder Sverige bör samarbeta och under vilka förutsättningar verket kan bidra.

I kapitel 5 behandlas frågan om Naturvårdsverket möjligheter att medverka i Sveriges utvecklingsarbete vad gäller att bistå u-länder med att uppfylla de åtagan-den man iklätt sig genom att ratificera internationella miljökonventioner och proto-koll.

I kapitel 6 drar vi på basis av resonemangen i tidigare kapitel några kortfattade slutsatser när det gäller verkets förhållningssätt gentemot vissa multilaterala orga-nisationer, såsom OECD samt det nordiska samarbetet.

I kapitel 7 slutligen diskuteras s.k. metod- och processfrågor. Vi redovisar in-tryck från våra diskussioner med enheterna såväl vad gäller organisationen inom verket som samarbetet med Miljödepartementet. Vi lägger fram förslag om hur arbetet kan förbättras på flera punkter.

Stockholm den 18 december 2003.

Ulf Svidén Maria Daléus

2 Omvärldsanalys

2.1 Allmänt om utvecklingen av det

internationella miljösamarbetet

Det internationella samarbetet kring miljöfrågor utvecklades snabbt under 1970-och 80- talen. Startskottet var 1972 års FN konferens om den mänskliga miljön 1970-och skapandet av UNEP. Därefter blev miljöfrågan allt viktigare i många länder. En starkt bidragande orsak till miljöfrågornas ökande vikt var Tysklands svängning runt 1983 från ett bromsande till ett drivande miljöland. Ett stort antal konventioner och protokoll ingicks. Miljöfrågorna utvecklades i EU samt en rad andra organisa-tioner som FN, Världsbanken, OECD och Norden. Successivt växte insikten om att allt fler miljöproblem är gränsöverskridande och fordrar internationell samverkan för att kunna lösas.

I början av nittiotalet stod miljöfrågorna högt på den politiska dagordningen i många länder och internationella organisationer. Bruntlandkommissionens lanse-ring av begreppet hållbar utveckling fick fäste och präglade förberedelserna inför Riokonferensen 1992. Riokonferensen blev en stor framgång. FN-konferensen fick ett stort inflytande och gav inspiration såväl inom det internationella samfundet som regionalt, nationellt och lokalt, bl. a genom att lansera Agenda 21 begreppet. Undertecknandet av i synnerhet klimat- och biomångfaldskonventionerna bidrog också till att göra Riokonferensen till en miljöpolitisk milstolpe.

En viktig del i utvecklingen är att miljöfrågorna under de senaste decennierna har börjat tas upp inte bara i internationella miljöinstitutioner utan i många andra internationella fora. Miljön har successivt integrerats på ett tydligt sätt i de interna-tionella finansieringsinstitutionernas verksamhet, något som fått stor betydelse i många u-länder. En positiv utveckling är också att ett antal tunga internationella fora idag behandlar miljöfrågor på ett helt annat sätt än tidigare. Det gäller t.ex. WTO, FN centralt samt FAO.

Ett antal faktorer har bidragit till att miljöfrågan kommit fram tydligare de se-naste decennierna. Tydligare vetenskapligt underlag presenterades som stöd för förslag till nya miljöåtaganden internationellt. Inom EG fick miljöfrågorna allt starkare fäste vilket reflekterade dels frågans politiska vikt, dels önskan om att ha gemensamma regler inom ramen för den inre marknaden. Sovjetunionens fall gav helt nya möjligheter till samarbete med länderna i Öst- och Centraleuropa. Besluten att inleda förhandlingar med drygt tio nya medlemsländer bidrog också till att EU:s miljöregler började tillämpas i de kommande medlemsländerna.

Under senare år har det internationella samarbetsklimatet ändrats på nytt. Den nya administrationen i USA företräder en mycket restriktiv politik vad gäller inter-nationella miljöåtaganden. Det visas inte minst igenom att man inte avser ratificera Kyotoprotokollet och den restriktiva linje man förde vid toppmötet i Johannesburg. I Europa märks också en förändring såtillvida att flera tidigare drivande miljö-länder nu intar en mer försiktig linje. Det gäller t ex Danmark och Nedermiljö-länderna.

En bidragande orsak till detta är att miljöfrågorna har blivit allt mer komplexa till sin natur.

2.2 Sveriges engagemang i det internationella

miljösamarbetet

Sverige har sedan 1970- talet varit en av de mest drivande länderna inom miljöom-rådet. Stockholmstoppmötet 1972, arbetet inom försurningsområdet och på kemi-kalie- och bekämpningsmedelsområdet är bara några exempel. Sverige var också tidigare ute med konkreta åtgärder än andra länder. Under senare år har skillnaden mellan svensk miljöpolitik och andra länders miljöpolitik reducerats något, främst till följd av framväxten av ett omfattande regelverk på miljöområdet, globalt, euro-peiskt och regionalt.

EU:s bedömning under de svenska medlemsförhandlingarna var att Sverige som medlem skulle vara pådrivande vad gäller EU:s miljöpolitik. Sveriges priorite-ring av miljöfrågor i EU visades också genom att framhäva miljön som en av de tre huvudfrågorna för det svenska ordförandeskapet våren 2001. Ett annat tecken på detta var att regeringen prioriterade posten som miljökommissionär när den nya kommissionen skulle tillsättas 1999.

Sverige har sedan början av 1990-talet utvecklat ett omfattande bilateralt sam-arbete med Ryssland, de baltiska länderna och i viss mån med Polen. Erfarenheter-na av det omfattande samarbetsprogrammet, inte minst verkets Östeuropaprogram, har gett Sverige en avsevärd good-will som kan bli av nytta då dessa länder blir fullvärdiga medlemmar i EU.

Från svensk utgångspunkt gjorde medlemskapet i EU och den förändrade eko-nomisk-politiska situationen i vårt närområde att villkoren för Sveriges internatio-nella agerande fick helt andra förutsättningar.

Sverige var drivande vad gäller besluten om ett åtgärdsprogram för Östersjö-området i början av 1990-talet. Det nordiska samarbetet kom att präglas dels av att tre länder är med i EU och två inte, dels av att det konkreta arbetet på arbets-gruppsnivå utvecklades och bidrar idag till att de nordiska länderna kan hålla en hög profil i många internationella förhandlingar. Östersjösamarbetet har utvecklats, dels genom fortsatt arbete inom HELCOM, dels genom inrättandet av Baltic 21.

2.3 Det globala multilaterala samarbetet

Johannesburg blev inte den stora framgång som många hade hoppats på. Man kun-de dock enas om ett omfattankun-de aktionsprogram som löper unkun-der 10 år som nu CSD och UNEP i huvudsak ska ansvara för. Fortfarande måste man dock konstate-ra att miljöfrågorna har en undanskymd roll i FN-systemet. Man har t.ex. ännu inte kunnat enas om att ge UNEP status som ett fackorgan i FN-systemet.

En positiv utveckling under senare tid är att begreppet hållbar utveckling har fått en allt fastare förankring internationellt. Det finns dock fortfarande en utbredd oenighet om begreppets innebörd. Den tydligaste definitionen har EU gjort i ett

meddelande från kommissionen inför toppmötet i Göteborg våren 2001 och i slut-satserna från detta möte.

De geopolitiska förändringarna i världen har medfört att det miljöpolitiska samarbetet i andra fora påverkats. OECD:s roll diskuteras till exempel för närva-rande. Organisationen präglas av viss blandning av ett forum för övergripande policydiskussioner mellan i-länder (inte minst mellan USA, Japan och EU) och ett tekniskt samarbete på speciella sakområden. OECD:s miljökommitté, där Sverige f.n. är ordförande, kan ge möjligheter att påverka dagordningen och ansträngning-arna att föra in miljöfrågorna tydligare i OECD.

2.4 EU:s miljöpolitik i början av 2000-talet

EU har idag närmare 250 rättsakter på miljöområdet, vilket medför att det är ett av de mest omfattande politikområdena inom Unionen. Det gäller särskilt på område-na luft, vatten, avfall, kemikalier och område-naturfrågor. Genom sin omfattande interområde-na miljöpolitik har också EU blivit en allt viktigare part i det internationella miljöarbe-tet. Detta gäller såväl i det allmänna internationella arbetet som vid toppmötet i Johannesburg och det senaste regionala miljöministermötet i Kiev som i konven-tionsarbetet på global och regional nivå. Samtidigt kan konstateras att utan många av de åtaganden som gjorts i olika konventionssammanhang hade inte EU:s politik varit så omfattande som den är idag.

Sannolikt har de flesta sakområden som ska behandlas på EU nivå nu täckts in genom existerande förordningar och direktiv och få helt nya frågor eller områden förväntas bli reglerade under kommande år. Däremot sker en successiv utveckling och uppgradering av existerande direktiv.

Flera betydelsefulla förändringar kan noteras i EU:s miljöpolitik för närvaran-de. För det första lade EU-kommissionen, Ministerrådet och Europaparlamentet ner stor möda på att utarbeta och enas om det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Det utgör nu ett viktigt vägledande dokument för EU:s miljöarbete.

I takt med att EU:s miljölagstiftning blir allt mer heltäckande har också kom-missionen ändrat sina arbetsmetoder. I betydligt högre grad än tidigare arbetar man nu stegvis. Första steget är ofta att man utarbetar ett meddelande i en fråga där man testar vissa idéer. Det resulterar oftast i rådsslutsatser från miljöministerrådet, något som blir vägledande för kommissionens vidare arbete. I det andra steget engagerar sig kommissionen numera i en alltmer omfattande konsultationsprocess. Förutom att på traditionellt sätt anlita experter i framtagande av nya förslag så blir det allt vanligare att ordna seminarier, temadagar under den gröna veckan, webbkonsulta-tioner etc. i syfte att få in synpunkter från intresseorganisawebbkonsulta-tioner och medlemslän-der.

En annan ny arbetsform är att man på åtta bredare policyområden i det sjätte miljöhandlingsprogrammet har slagit fast att man först ska utarbeta tematiska stra-tegier innan man börjar skriva förslag om konkreta rättsakter. De områden det gäller är luft, mark, stadsmiljöfrågor, bekämpningsmedel, marina frågor, avfall, resursfrågor samt hälsorelaterade miljöfrågor, som har lyfts fram alltmer under senare tid. Denna tydliga utveckling mot ett mer stegvis beslutsförfarande kommer

sannolikt att leda till att kommissionens kommande förslag får en ökad legitimitet. Detta tillsammans med ett mer återhållsamt Europaparlament och östutvidgningen leder sannolikt till att kommissionens förslag får en allt tyngre roll i det slutliga besluten framöver.

En annan tendens i EU-arbetet är Europaparlamentets mer försiktiga roll. Tidi-gare var det i det närmaste självklart att Europaparlamentet lade fram förslag till mer långtgående miljöåtaganden. Numera är det inte sällsynt att Europaparlamentet tvärtom är bromsande i förhållande till kommissionens och rådets synpunkter. Allt oftare röstas dessutom många av miljöutskottets förslag ner när den slutliga om-röstningen äger rum i plenum.

Östutvidgningen innebär en stor förändring för hela EU. De flesta är överens om att nästan alla nya medlemsländer har gjort ett imponerande arbete med att införliva EU:s miljörättsakter i sin nationella lagstiftning. Detta medför utan tvekan stora miljövinster för Europa som sin helhet. Samtidigt måste man utgå från att med tanke på det omfattande anpassningsarbete som återstår i dessa länder i kom-bination med dess ekonomiska svårigheter knappast kommer att bli särskilt drivan-de i miljöfrågorna undrivan-der drivan-de kommandrivan-de åren.

Till detta kommer en tendens, inte minst uttryckt i Europaparlamentet, att det finns behov av att konsolidera miljöarbetet. Många hävdar att EU:s största miljö-problem f.n. är bristen på att leva upp till åtaganden i de olika rättsakter man enats om. Caroline Jackson, ordförande i miljöutskottet i EP, har vid upprepade tillfällen betonat att högsta prioritet nu ska ges åt genomförandefrågor, något som miljö-kommissionären i stort uttryckt stöd för.

Begreppet hållbar utveckling har under senare år fått en fastare struktur i EU. Till följd av besluten vid toppmötet i Göteborg ska efterföljande vårtoppmöten behandla hållbar utveckling, vilket innebär att miljöfrågorna nu tydligt finns med på dagordningen i Lissabonprocessen. En årscykel av olika händelser har också utmejslats. På höstkanten lägger kommissionen i samarbete med EEA fram en årsrapport om aktuella miljöfrågor av större vikt. Miljöministrarna kommer att anta rådsslutsatser på grundval av denna rapport vid sitt oktobermöte. Dessa dokument går sedan in i förberedelseprocessen inför kommande vårtoppmöte (Ecofin, syntes-rapporten etc.). Detta innebär att miljöfrågor på ett mer systematiskt sätt än tidigare kommer att behandlas vid vårtoppmötena, vilket ger miljösidan en ny spelplan att agera på.

Inom ramen för arbetet med hållbar utveckling har kommissionen beslutat att utföra s.k. hållbarhetsbedömningar på ett femtiotal viktiga policyförslag man pre-senterar varje år. Dessa bedömningar ska innefatta ekonomiska, sociala och miljö-mässiga effekter av de framlagda förslaget. Enligt uppgifter i DG Miljö har dessa hållbarhetsbedömningar gett miljösidan inom kommissionen nya möjligheter att bevaka miljöfrågor i andra sektorer på ett bättre sätt än tidigare.

Arbetet med sektorsintegration har gått framåt sedan arbetet påbörjades i och med mötet i Cardiff 1998. Nio utvalda rådskonstellationer har nu arbetat ut en första version av strategier för miljöintegration. Arbetet med sektorsintegration i olika former kommer rimligen att vara viktigt även framöver då mycket av det som

påverkar miljön, t ex transporter och energi hanteras i andra DG. Genom slutsat-serna vid vårtoppmötet 2003 har Cardiffprocessen fått ett förnyat mandat.

2.5 Konventionsarbetet

Arbetet i de olika miljökonventionerna uppvisar en splittrad bild. Konventionsarbe-tet är mycket omfattande och de flesta miljökonventioner har under årens lopp upparbetat en mycket omfattande under- och expertgruppsstruktur. Erfarenheten visar att det har varit lättare att upprätta nya grupper än att avveckla dem. Det inne-bär att det i många konventioner finns grupper som det inte längre finns behov av. I motsats till en del andra politikområden präglas miljökonventionsarbetet av upp-delning på en lång rad olika konventioner, de flesta med små eller medelstora sek-retariat. Beslut har dock tagits att försöka samordna de globala konventionerna under UNEP:s regi och i Europa diskuteras ansvarsfördelningen mellan EU och de regionala konventionerna på det marina området. Även om de flesta konventioner regelbundet har ministermöten så är ändå ett utbrett intryck att många av konven-tionerna arbetar utan tydliga politiska mandat och ledning.

En svaghet med denna splittring har varit att miljösidan sällan kan mobilisera resurser på samma sätt som motparten i förhandlingar med andra politikområden, t.ex. handel och jordbruk.

På det globala planet är det klimatkonventionen tätt följt av konventionen om biologisk mångfald som står i fokus i dagens läge. Klimatkonventionen präglas f.n. av stor osäkerhet till följd av Rysslands tvekan att ratificera Kyotoprotokollet, som därmed sätter hela protokollets existens i fara. Förhoppningarna att ikraftträdandet av konventionen om biologisk mångfald skulle leda till en rationalisering (ned-läggning) av vissa internationella konventioner på naturområdet har hittills kommit på skam. USA:s allt tydligare skepsis till multilaterala avtal påverkar idag i hög grad konventionsarbetet på global nivå.

På europeisk bog har, åtminstone för Sveriges del, luft- och marina konventio-ner tilldragit sig störst intresse. Såväl LRTAP som OSPAR/HELCOM påverkas av EU:s allt mer omfattande lagstiftning samt givetvis den förestående östutvidgning-en. På luftsidan har man kommit fram till en god arbetsfördelning mellan luftkon-ventionens sekretariat i Genève och EU där LRTAP kan bidra med forskningsun-derlag, beräkningsmodeller mm medan EU har sin styrka i sina möjligheter att fatta legalt bindande beslut för medlemsländerna. En styrka med LRTAP är att konven-tionen omfattar betydligt fler medlemsländer.

De marina konventionerna har i någon mån kommit i skuggan av EU:s lagstift-ningsarbete, speciellt EU:s ramdirektiv vatten och det pågående arbetet med att ta fram en tematiska strategi för de marina frågorna. En del medlemsländer samt kommissionen menar att det nu, när EU kommer att omfatta (nästan) alla medlems-länder i dessa konventioner, är naturligt att mer arbete läggs på EU inte minst med tanke på de större möjligheterna att genomföra beslutade åtgärder. Andra med-lemsstater menar att det vore olyckligt att inlemma alltför mycket ansvar i EU-maskineriet.

HELCOM- och OSPAR-arbetet har också fått kritik för att det saknar långsiktiga och övergripande politiska mål och att arbetet präglas av alltför mycket

självgene-rerande expertarbete. Nästa möte med Nordsjökonferensen år 2006, som Sverige ska stå som värd för, väcker fortfarande litet intresse i andra länder.

Inom ECE förtjänar förutom luftkonventionen den s.k. Århuskonventionen om allmänhetens rätt till miljöinformation, om deltagande i miljöbeslut och om rätt att föra rättslig talan i miljöfrågor, ett särskilt omnämnande. Det är en viktig konven-tion som syftar till att öka det demokratiska inflytandet i miljöarbetet och som kan få motsvarigheter på andra politikområden.

2.6 Övrigt internationellt miljösamarbete

Det nordiska samarbetet har fortfarande sin grund i näraliggande nationella intres-sen och relativt goda ekonomiska resurser för projektarbete inom ramen för de fem permanenta arbetsgrupperna. Samordningen inför internationella möten har dock blivit allt mindre omfattande efter Finlands och Sveriges inträde i EU. Det nordiska samarbetet spelar fortfarande en värdefull roll som en länk mellan de tre länderna som är medlemmar i EU och de två som är EES medlemmar. Upprättandet av NEFCO, det nordiska miljöfinansieringsorganet, har allmänt setts som en mycket framgångsrik och konkret form av nordiskt samarbete.

Under 1990-talet öppnades nya möjligheter till samarbete med Ryssland i en rad miljöfrågor. Särskilt i Barents- och Arktissammanhang har nu arbetet intensifi-erats. Arbetsprogram fastlades för Barents och Östersjösamarbetet vid ett miljömi-nistermöte i Luleå i augusti 2003.

Även det all-europeiska samarbetet har utvecklats. Ungefär vart femte år hålls Pan-europeiska miljöministermöten, det senaste i Kiev våren 2003. Även här kan dock märkas en viss utveckling mot en ”FN-iering” av verksamheten. Kievdeklara-tionen blev i långa stycken mycket allmänt formulerad utan konkreta förpliktelser. De kommande åren kommer sannolikt ansträngningarna att inriktas allt mer på de s.k. EECCA-staterna (dvs. Ryssland, Vitryssland, Ukraina samt länder i Kaukasien och Centralasien) i takt med EU:s östutvidgning samt Balkanländernas långsamma närmande till EU.

På svenskt initiativ lanserades Baltic 21 i slutet av 1990-talet. Det ledde stund-tals till ansträngda relationer med HELCOM-sekretariatet och en del medlemslän-der. Baltic 21 är ett försök att få in hållbarhetstänkande i främst Ryssland, Polen och de baltiska länderna.

3 Prioriteringar i

Naturvårds-verkets multilaterala arbete

3.1 Inledning

Sammanfattning

· Det finns behov av prioriteringar och kraftsamling kring vissa tunga sak-frågor i verkets internationella arbete.

· Grund för prioriteringar bör vara regeringens skivelse om EU- priorite-ringar för att nå miljömålen (rskr. 2003/04:9), propositionen om global utveckling (prop 2002/03:122) och regeringens skrivelse om uppfölj-ningen av Johannesburg (rskr 2002/03:29). Ytterligare prioriteringsgrun-der är viktiga internationella möten och åtaganden, Naturvårdsverkets kompetens inom olika områden samt att EU-arbetet ska prioriteras i för-sta hand.

· Ett antal sakfrågor analyseras: Biologisk mångfald, kemikalier, klimat, luft, marina frågor, och hållbar utveckling. Ett antal tvärgående frågor diskuteras också: forskning och rapportering samt ett antal övriga frågor, såsom handel och miljö.

I detta kapitel diskuteras det internationella miljöarbetet utifrån ett sakfrågeper-spektiv. För varje fråga presenteras först en bild av var frågan står på den interna-tionella dagordningen och vilka fora som behandlar den. Vidare redovisas kortfat-tat hur Sveriges inställning till frågan ser ut och också hur Naturvårdsverket arbetar med frågan. Därefter följer för varje sakfråga en tidtabell över viktiga kommande möten eller kommande lagförslag inom EU som sätter de yttre ramarna för frågan. Slutligen görs en analys och ges förslag till hur verket i fortsättningen bör prioritera för de olika frågorna.

I nationella såväl som i internationella sammanhang betonas behovet av priori-teringar. Så har också gjorts i många av de samtal som förts med avdelning-ar/enheter och sekretariat inom ramen för detta Gd-projekt.

Prioriteringar i arbetet får inte förväxlas med en sakfrågas vikt. De sakfrågor som valts ut är de som är särskilt resurskrävande för verket eller sådana som står inför stora förändringar i verksamheten. Ambitionen har inte varit att täcka in allt internationellt samarbete på verket. Det är viktigt att framhålla att detta inte ska tolkas som att sådant internationellt samarbete som inte nämns i rapporten är mind-re angeläget än det som nämns i rapporten. Vad rapporten söker förmedla är att verket under kommande år ska kraftsamla kring vissa frågor. Det säger sig själv att förslag till prioriteringar som vi lägger fram i denna rapport successivt måste om-prövas i ljuset av den internationella utvecklingen. I kapitel 7 presenteras vissa förslag till hur en sådan successiv omprövning kan ske.

I de flesta fall går det att ganska väl att motivera och fastställa de viktiga övergri-pande prioriteringarna. Däremot har det visat sig svårare att komma fram till vilka delfrågor inom ett område som är särskilt viktiga att prioritera. Än svårare är det att få förslag och beslut om vilka frågor som arbetsmässigt bör nedprioriteras. Intryck-et är att Sverige och verkIntryck-et har svårare att fatta beslut om att t.ex. avstå från att delta i möten av för oss mindre vikt än andra länder har. Det gäller inte minst i den omfattande undergruppsstruktur som byggts upp i de flesta internationella organi-sationer.

Vi har i arbetet med det här projektet utgått i från vissa kriterier vid priorite-ringar mellan och inom olika sakfrågor. Dessa har således varit vägledande i analy-sen av de olika sakfrågorna.

En given prioriteringsgrund för det internationella arbetet är skrivelsen som re-geringen lämnat till riksdagen under hösten 2003 om prioriteringar i EU- arbetet på miljöområdet (rskr. 2003/04:9). Där läggs fast vilka frågor som Sverige bör driva inom EU för att vi ska kunna nå miljökvalitetsmålen. Dessa frågor är också vägle-dande för det internationella arbetet. Proposition 2002/03:122 Gemensamt ansvar för Sveriges politik för global utveckling och skrivelsen till riksdagen om uppfölj-ningen av toppmötet i Johannesburg (rskr. 2002/03:29) är också viktiga utgångs-punkter för Sveriges internationella arbete. En viktig utgångspunkt är att det i många fall fordras internationella åtgärder för att lösa svenska miljöproblem.

En övergripande prioriteringsgrund är att EU-arbetet är så centralt att det bör prioriteras i första hand.

En annan naturlig prioriteringsgrund är att utgå från kommande års viktiga in-ternationella möten och andra åtaganden och utifrån dessa göra en bedömning av vilka frågor som är speciellt intressanta och viktiga för Sverige och för Naturvårds-verket. Det är självklart att Sverige och verket i hög grad är styrt av den internatio-nella dagordningen och att det är naturligt att vi aktivt deltar vid viktiga miljömö-ten i konventioner och internationella organisationer. Samtidigt finns det miljömö-tendenser i det internationella förhandlingsmaskineriet till självgenererande verksamhet och en prövning av deltagande i internationella möten bör alltid göras.

Ytterligare en prioriteringsgrund är Sveriges och verkets kompetens inom olika sakfrågor. Det är inte säkert att verket nödvändigtvis ska göra omfattande insatser bara för att det är en svensk prioriterad fråga. Det kan finnas andra myndigheter eller institutioner som är bättre lämpade. Vilka möjligheter Naturvårdsverket har att nå framgång i frågan är viktigt att beakta.

En annan faktor som verket bör beakta är den betydelse som Sveriges agerande internationellt kan ha för möjligheterna till ökad miljöteknikexport, inte minst vad gäller systemkunnande. Erfarenheten visar att på de områden, som t ex luft och vattenrening som Sverige arbetat länge med nationellt, har också svenska företag haft nytta av detta i sina exportansträngningar.

I följande analys lyfts sex sakfrågor fram. Dessa frågor kommer att dominera den internationella dagordningen de kommande åren och är i linje med de priorite-ringar som regeringen aviserat i EU-skrivelsen nämligen luft, klimat, marina frå-gor, biologisk mångfald, kemikalier samt hållbar utveckling.

Utöver dessa sex frågor behandlas vi några andra frågor där det kan komma att ske stora förändringar de kommande åren.

I diskussionen om Naturvårdsverket prioriteringar under de kommande åren måste givetvis hänsyn tas till de resurser som verket förfogar över. Under samtalen med avdelningar/enheter har många förslag till prioriteringar och utökningar av verksamheten framförts. Däremot har avsevärt färre förslag kommit till frågor som bör nedprioriteras. Generaldirektören har redan tillkännagivit att EU-arbetet ska öka i omfattning. Det finns områden som bör kunna dras ner något. Processer bör sättas igång inom verket och i diskussioner med Miljödepartementet om vissa ned-skärningar i verksamheten i syfte att få resurser till de sakfrågor som under de kommande åren kommer att dominera EU- och det internationella miljösamarbetet. Följande sex frågor lyfts särskilt fram i rapporten:

· Biologisk mångfald där arbetet med att följa upp resultaten från toppmö-tet i Göteborg och i Johannesburg om att försöka hindra fortsatt utarm-ning av den biologiska mångfalden fortsätter.

· Kemikaliefrågan, där EU-kommissionen inom kort lägger fram sitt för-slag till förordning och som väntas bli EU:s mest omfattande lagstift-ningspaket någonsin.

· Klimatfrågan, som kommer att dominera mycket av EU:s arbete liksom arbetet i många internationella organisationer, inte minst mot bakgrund av svårigheterna att få Kyotoprotokollet ratificerat.

· Luftfrågan där senare års rön visar att situationen är allvarligare än vad man tidigare trott och där omförhandlingar av EU:s takdirektiv och Gö-teborgsprotokollet under LRTAP ska omförhandlas under de kommande åren.

· Marina frågor i Sveriges närområde, där EU:s marina strategi nu arbetas fram i EU-kommissionen och där de marina konventionernas roll kom-mer att omprövas i ljuset att EU-utvidgningen.

· Hållbar utveckling, där verket bistår Regeringskansliet i EU:s Lissabon-process, som kommer att ge nya möjligheter för miljösidan att driva frå-gor och där organisationer som OECD och Nordiska ministerrådet och CSD m. fl. har frågan högt på dagordningen.

3.2 Redovisning av Naturvårdsverkets

nuvarande internationella arbete

Sammanfattning

· Den enkätundersökning som gjorts på verket visar att verkets internatio-nella arbete är mycket omfattande. Det rör sig om ca 4600 personveckor som görs av verkets egen personal eller av verket betalda konsulter. · De sakfrågor där verket lägger ned mest tid i internationellt arbete är