Begränsad klimatpåverkan

Underlagsrapport till fördjupad utvärdering

av miljömålsarbetet

Begränsad klimatpåverkan

Underlagsrapport till fördjupad utvärdering

av

miljömålsarbetet

E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) www: naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5316-7.pdf

ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2003 Grafisk design: Johan Wihlke

Illustration omslag: Tobias Flygar

Kontaktperson: Eva Jernbäcker

3

Förord

I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella miljökvalitetsmål och en ny struktur i arbetet med miljömålen (bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljömålen skall utgöra basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Det övergri-pande syftet med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.

För att nå de beslutade miljökvalitetsmålen beslutade riksdagen i november år 2001 om delmål, åtgärder och strategier för fjorton av miljökvalitetsmålen( bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36 Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier). Delmålen anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. I mars 2002 fattade riksdagen beslut om delmål, långsiktiga mål och strategier som ska gälla för miljökvali-tetsmålet Begränsad Klimatpåverkan (bet. 2001/2002:MJU10 rskr. 2001/02:163 Sveriges klimatstrategi).

Denna rapport utgör en första fördjupad utvärdering och uppföljning av miljökvali-tetsmålet Begränsad klimatpåverkan och ett av underlagen för Miljömålsrådets och regeringens vidare arbete med målövergripande bedömning och syntes. Rapporten har tagits fram i samarbete med Energimyndigheten.

Eftersom Naturvårdsverket och Energimyndigheten har i uppdrag att till den 30 juni 2004 redovisa underlag inför utvärderingen av klimatpolitiken inför den s.k. kontrollsta-tionen 2004 kan den nu föreliggande fördjupade utvärderingen av klimatmålet ses som en första lägesredovisning av regeringsuppdraget.

Arbetet med den fördjupade utvärderingen har främst genomförts under perioden september 2002 till april 2003. Rapporten har därefter remissbehandlats och mindre justeringar och uppdateringar förts in. Förslag rörande skatteförändringar, genomförande av EU:s handelssystem för utsläppsrätter m.m. av stor betydelse för det nationella klimatmålet har lagts fram under senvåren och sommaren 2003. Dessa nämns i rapporten men en analys av den samlade effekten av förslagen på det sätt de kan komma att

genomföras kommer att göras först i samband med att det ovan nämnda regeringsuppdra-get redovisas.

Avgränsningar mot andra miljökvalitetsmål har främst skett genom att fysisk planering behandlas i Boverkets utvärdering av den övergripande miljömålsfrågan ”Fysisk

planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader” samt i den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Viktiga underlag till den fördjupade utvärderingen av klimatmålet utgör Energimyn-dighetens rapport ”Uppdatering av statistik och förutsättningar”, Energimyndigheten ER 9:2003, Naturvårdsverkets rapporter ”Styrmedels effektivitet i den svenska klimatstrate-gin” NV rapport 5286 och ”Strategi för effektivare användning av energi och transporter” NV rapport 5315. Arbetet med den fördjupade utvärderingen har även utgått från den redovisning som gavs i Sveriges tredje nationalrapport om klimatförändringar, Ds 2001:71.

Projektledare och ansvarig för denna rapport är Eva Jernbäcker, Naturvårdsverket. Övriga som deltagit i arbetet är:

4

• Karin Sahlin, Gunilla Karlsson, Tomas Levander och Bengt Boström vid Statens

Energimyndighet,

• Hillevi Eriksson vid Skogsstyrelsen

• Håkan Johansson vid Vägverket

• Anna Forsgren, Tea Alopaeus Sandberg, Mattias Lundblad, Håkan Staaf, Klas

Österberg, Bengt Johansson, Jessica Andersson, Maria Ingelsson, Mark Storey och Maria Ujfalusi vid Naturvårdverket.

5

Innehållsförteckning

Miljökvalitetsmålet Begränsad Klimatpåverkan - av riksdagen fastställt delmål och långsiktigt mål... 8

Vad vet vi om klimatproblemet idag?... 8

Hur har utvecklingen av klimatpolitiken sett ut under senare år?... 9

Hur har utsläppen av växthusgaser utvecklats? ... 10

Vad kan sägas om upptaget av kol i skog och mark? ... 10

Hur ser kunskaperna ut om styrmedel och åtgärder i den svenska klimatstrategin?... 11

Vad kan sägas idag om utvecklingen fram mot delmålet?... 12

Vad kan sägas idag om utvecklingen mot långsiktiga mål? ... 12

Klimatmålets struktur- utveckling och förbättringsmöjligheter? ... 13

Vad behöver göras nu?... 13

Summary of conclusions ... 17

The Swedish environmental quality objective ‘Reduced Climate Impact’: Interim and long-term targets approved by the Riksdag ... 17

What do we know about the climate problem today? ... 17

How has climate policy developed in recent years? ... 18

Emissions of GHGs: Where do we stand? ... 19

What is the position regarding carbon sinks and losses? ... 20

What is known about the Swedish climate strategy’s policy instruments and measures? ... 20

What is the state of progress towards the interim target? ... 21

What progress is being made towards long-term goals?... 22

The climate objective’s structural development and prospects for improvement?... 22

What needs to be done now? ... 23

1 Bakgrund... 25

1.1 Av riksdagen fastställt långsiktigt mål och delmål ... 25

Miljökvalitetsmålet och det långsiktiga målet ... 25

Delmål... 25

1.2 Uppdraget... 26

1.3 Syfte ... 26

1.4 Frågeställningar att besvara - tolkning av uppdraget ... 27

2 Utvecklingen av klimatfrågan under de senaste åren – internationellt, EU-gemensamt och nationellt... 28

2.1 Vad vet vi om klimatproblemet idag? ... 28

6

2.3 EU-gemensamma strategier och styrmedel... 34

Det sjätte miljöhandlingsprogrammet och EU:s hållbarhetsstrategi ... 35

Det europeiska klimatprogrammet, ECCP... 35

EU-system för handel med utsläppsrätter ... 36

Skyddsåtgärder mot klimatförändringar ... 36

2.4 Den nationella klimatstrategin ... 37

3 Utsläpp och upptag av växthusgaser... 39

3.1 Utsläpp av växthusgaser... 39

En historisk tillbakablick ... 39

Utsläpp från energi... 41

Utsläpp från transporter ... 43

Utsläpp från industriprocesser, inklusive fluorerade växthusgaser... 46

Lösningsmedelsanvändning ... 47 Utsläpp från avfallsdeponier ... 48 Utsläpp från jordbruk... 48 Osäkerheter ... 49 Kvalitetsförbättring av statistiken ... 49 Normalårskorrigering... 50

3.2 Sänkor för koldioxid - kolbalans i skog och mark ... 51

Rapportering av koldioxidflöde, markanvändning och skogsbruk (LUCF) ... 52

Nettoupptag, markanvändning och skogsbruk (LUCF) ... 52

4 Styrmedel och åtgärder i den svenska klimatstrategin ... 58

4.1 Inledning ... 59

4.2 Styrmedel och åtgärder - allmänt ... 59

4.2 Läget för förslagen i den svenska klimatstrategin... 60

4.3 Vilka effekter kan klimatstrategin ge? ... 61

Sektorsövergripande styrmedel... 63

Energitillförsel och användning ... 65

Näringsliv... 68

Transporter... 70

Jordbruk ... 72

Skogsbruk ... 73

Avfall ... 74

4.5 Åtgärders och styrmedels kostnadseffektivitet i den svenska klimatstrategin ... 74

Hur bedöms kostnadseffektiviteten hos ett styrmedel?... 74

Vad kan sägas om åtgärders kostnadseffektivitet?... 75

4.6 Utvecklingsbehov... 76

5 Kommer vi att nå målen?... 78

5.1 Delmålet ... 79

Nya prognoser för utsläpp av metan och lustgas från jordbruket ... 80

Prognoser för avfall... 82

Prognoser för utsläpp från industriprocesser ... 83

Prognoser för fluorerade växthusgaser ... 84

7

Prognoser för energi- och transportsektorns utsläpp av övriga växthusgaser... 87

5.2 Behov av ytterligare åtgärder ... 88

5.3. Det långsiktiga målet ... 89

Att nå internationell konsensus ... 89

När i tiden skall åtgärder sättas in? ... 90

Svenska framtidsstudier ... 92

6. Målstruktur och uppföljningssystem under klimatmålet ... 94

6.1 Bakgrund... 94

Miljökvalitetsmålen - delmål och åtgärdsstrategier ... 95

Delmål och långsiktigt mål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ... 95

Mål på EU-nivå... 96

Andra nationella mål som är av betydelse för Klimatmålet... 96

Regionala mål och åtgärdsprogram... 99

Lokala mål och åtgärdsprogram... 101

6.2 Nya delmål under miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan?... 101

Några kommentarer till målstrukturen och det nuvarande delmålets utformning under Begränsad klimatpåverkan... 101

Ytterligare delmål för perioden 2008-2010?... 102

6.3 Mål på längre sikt... 105

6.4 Förslag till indikatorer under målet... 106

7. Hinder och möjligheter i arbetet att nå det nationella klimatmålet ... 108

7.1 Några exempel på målkonflikter av betydelse för det nationella klimatmålet... 108

Inledning ... 108

Vägen mot delmålet ... 108

Det långsiktiga målet ... 112

8. Vad bör göras nu? ... 113

8

Sammanfattande slutsatser

Miljökvalitetsmålet Begränsad Klimatpåverkan - av riksdagen fastställt delmål och långsiktigt mål

Delmålet

De svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen skall räknas som koldiox-idekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Målet har utgångspunkt i Sveriges utsläppsprognos i den tredje nationalrap-porten till klimatkonventionen. Det svenska klimatarbetet och det nationella målet skall fortlöpande följas upp. Om utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam än man nu förutser, eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt, kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Härvid skall hänsyn tas till konsekvenser för svensk industri och dess konkurrenskraft.

Kontrollstationer införs år 2004 och år 2008. Det nationella målet om att minska utsläppen av växthusgaser med minst fyra procent skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid kontrollstationen år 2004 avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

Miljökvalitetsmålet och det långsiktiga målet

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten, räknat som koldioxid-ekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner tillsammans skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. Sverige skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.

År 2050 bör utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekviva-lenter per år och invånare, för att därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder.

Vad vet vi om klimatproblemet idag?

Att vi nu kan se effekter av de antropogena utsläppen av växthusgaser på klimatet råder det knappast längre några tvivel om. Klimatforskningen handlar istället mer om hur stor den förstärkta växthuseffekten kan komma att bli, hur snabbt den kan komma att

utvecklas och vilka områden på jorden som kan komma att drabbas mest. Förstärkningen av växthuseffekten beror i första hand på att luftens halt av koldioxid blir allt högre som följd av omfattande användning av fossila bränslen men också på grund av omfattande avskogning. Förutom koldioxid släpps även andra växthusgaser ut i större omfattning nu än i förindustriell tid. Till dem hör dikväveoxid, metan samt vissa fluorhaltiga ämnen. Även vissa andra luftföroreningar, främst partiklar, påverkar klimatsystemet. Det finns därför starka skäl att arbeta samtidigt med luftförorenings- och klimatproblemen.

9

Regionala klimatscenarier för, i första hand, det nordiska området och Sverige har tagits fram av det svenska forskningsprogrammet SWECLIM. Dessa scenarier beskriver hur klimatet kan komma att utvecklas under vissa förutsättningar. I SWECLIM:s senaste scenarier (från hösten 2002) ökar årsmedeltemperaturen för Sverige med 2,5-4,5 °C på 100-års sikt. Dessa modellberäkningar baseras på två globala utsläppsscenarier där atmosfärens koldioxidhalt antas öka till ca 600 resp. 850 ppm.

I SWECLIM:s scenarier stiger samtidigt årsmedeltemperaturen i Centraleuropa med upp till 6 °C och i en av simuleringarna ökar sommartemperaturen (juni-augusti) med upp till 10 °C samtidigt som nederbörden minskar kraftigt. Förändringar av denna storlek medför naturligtvis stora problem inom många områden samtidigt som det också är mycket troligt att antalet extrema vädersituationer, som skyfall och långvarig torka blir fler med ett förändrat klimat.

Hur har utvecklingen av klimatpolitiken sett ut under senare år?

Globalt nåddes stora genombrott i klimatförhandlingarna i Bonn 2000 och i Marrakech

2001då större delen av regelverket för Kyotoprotokollet färdigförhandlades och många länder ansåg att man nått så långt i preciseringen av regelverket att protokollet gick att ratificera. Om protokollet ska träda ikraft hänger nu på om Ryssland ratificerar.

Inom EU bedrivs ett omfattande klimatarbete. EU är och har varit pådrivande i de

internationella förhandlingarna för att minska utsläppen av växthusgaser. De höga ambitionerna följs nu upp av kommissionen med flera initiativ inom miljö- energi- och transportområdet. Många av dessa utgår från det Europeiska programmet mot klimatför-ändringar (ECCP). Ett viktigt inslag i EU:s klimatarbete är det nya direktivet om handel med utsläppsrätter. Systemet ska inledningsvis omfatta koldioxidutsläpp från större industrier, raffinaderier och energianläggningar och träda i kraft 2005.

Den nuvarande nationella klimatstrategin lades framförallt fast i propositionen ”Sveri-ges klimatstrategi” som antogs av riksdagen i mars 2002. Strategin bygger i hög grad på redan verksamma styrmedel, huvudsakligen energi- och koldioxidbeskattning samt styrmedel som införts och införs inom ramen för det energipolitiska programmet för omställning av energisystemet. Några av de särskilda satsningar som ingår i klimatstrate-gin håller nu på att genomföras, det handlar bland annat om den informationssatsning om klimat och det särskilda klimatinvesteringsstöd, KLIMP, som Naturvårdsverket ansvarar för. Energimyndigheten har i enlighet med beslutet om nya riktlinjer för energipolitiken 2002 fått ansvar för ett nytt program för insatser inom området effektivare energianvänd-ning. Koldioxidskatten har successivt höjts i enlighet med den skatteväxlingsstrategi som riksdagen antagit. Våren 2003 hade drygt 8 miljarder kr växlats av beräknade 30

miljarder under perioden 2001-2010. Regeringen har dessutom fattat beslut om s.k. pilotprojektundantag för biodrivmedel i transportsektorn i en betydligt större omfattning än tidigare. I maj 2003 har ett nytt system för elcertifikat för förnybar energiproduktion införts som ersättning för tidigare stödsystem. I den svenska klimatstrategin från 2002 ingår även genomförandet av en rad utredningar för vidareutveckling av åtgärdsförslag, t.ex. inom transportsektorn. Förslag till förändringar av energi- och koldioxidbeskattning-en och om hur det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter inledningsvis skulle

10

kunna implementeras i Sverige har lagts fram under senare tid av två utredningar. Om förslaget till förändring av energiskattesystemet skulle genomföras kan utsläppen växthusgaser befaras öka betydligt från industri- och energisektorn. Miljöstyrningsinsla-get i förslaMiljöstyrningsinsla-get till tilldelning och fördelning av utsläppsrätter är begränsat och kan inte rymmas i en effektiv klimatstrategi. Förslagen har remissbehandlats men de har ännu inte behandlats av regering och riksdag.

Hur har utsläppen av växthusgaser utvecklats?

Enligt den senaste statistiken var utsläppen av växthusgaser i Sverige 2001 ca 70,5 Mton vilket är 3 % lägre jämfört med 1990-års nivå. Mellan 1990 och 2000 var minskningen 5 %. Dessa siffror är inte normalårskorrigerade d.v.s. inte korrigerade för temperatur och nederbörd. Utsläppsstatistiken är behäftad med viss osäkerhet och arbete med att förbättra kvaliteten pågår. Senast den 1 januari 2007 måste den beräkningsmetodik som används och basårsnivån 1990 fastställas för att uppfylla bestämmelserna i Kyotoprotokollet. Vid denna tid ska även ett nationellt system för rapportering och inventering av växthusgaser senast finnas på plats men bl.a. med tanke på genomförandet av EU:s handelsdirektiv behöver det nationella systemet troligen vara i drift tidigare.

Utsläppen från el- och värmeproduktion, industrins energiproduktion samt bostäder och service, var år 2001 drygt 7 % lägre än år 1990. Variationerna är tämligen stora mellan olika år beroende på bland annat vattentillgång, temperaturförhållanden och industriproduktion. Utsläppen från förbränning i sektorn bostäder och service uppvisar dock en stadigt nedåtgående trend beroende på en övergång från olja till främst fjärrvär-me, men också till värmepumpar och biobränslen. En stor förändring i el- och värmepro-duktionen är den ändrade bränslemixen i fjärrvärmeprovärmepro-duktionen, där en övergång från olja och kol till biobränslen bidrar till utsläppsminskningen. Utsläppen från energiproduk-tion i industrin ökar något liksom utsläppen från industriprocesser.

Trafiksektorns utsläpp av växthusgaser har ökat med 8 % sedan 1990. Dominerande är vägtrafikens utsläpp av koldioxid. Ökningen beror på att transportarbetet ökar och de tunga godstransporterna står för en stor del av ökningen. Flyg och järnväg har marginellt minskat sina nationella utsläpp sedan 1990.

Jordbrukets utsläpp har minskat med cirka 7 % mellan 1990 och 2001. De minskade utsläppen av metan beror på en minskad djurhållning och minskningen av dikväveoxid sedan 1990 beror på att användningen av såväl handelsgödsel som stallgödsel har minskat. Utsläppen från avfallsdeponier har minskat med 23% under samma period.

Vad kan sägas om upptaget av kol i skog och mark?

Den årliga lagerökningen i den svenska skogen motsvarade under 1990-talet ett upptag av koldioxid på ca 7-8 M ton C per år (motsvarar ca.26-30 M ton CO2 per år). Denna

lagerökningstakt förändras fortlöpande till följd av skillnaden mellan skogens tillväxt och avverkningen, Lagerökningstakten i den svenska skogen kommer att minska under den närmaste 100-årsperioden.

Nya preliminära uppskattningar tyder på att den fasta skogsmarkens årliga upptag av koldioxid är lägre än vad man ansåg för några år sedan. Dessutom beräknas den dikade

11

skogsmarken vara en större växthusgaskälla än vad man tidigare trott. Osäkerheten i dessa uppskattningar är fortfarande stora. Koldioxidavgången från organogen jord-brukssmark bedöms vara 1-1,5 Mton C per år (3,7-5,6 Mton CO2 per år). För övrig

jordbruksmark bedöms kolinnehållet i princip befinna sig i jämvikt.

Hur ser kunskaperna ut om styrmedel och åtgärder i den svenska klimatstrategin?

Generellt verkande styrmedel som skatter och handel med utsläppsrätter har goda grundförutsättningar för en hög kostnadseffektivitet medan mer riktade styrmedel som normer, investeringsstöd och villkorsprövning kan vara mer resurskrävande vilket i de flesta fall leder till en lägre kostnadseffektivitet. I praktiken finns det dock en risk att de generella systemen, på grund av konflikter med andra mål, inte kan konstrueras på ett optimalt sätt. Kunskap om möjliga kostnadseffektiva åtgärder finns inte heller alltid tillgängliga hos aktörerna. Detta innebär att det i många fall kan vara kostnadseffektivt att kombinera generella och riktade styrmedel.

Den svenska klimatstrategin innehåller både skatter och handel med utsläppsrätter som styrmedel men de kommer inte att omfatta alla samhällssektorer och inte heller vara likformigt utformade. En rad andra styrmedel, både sektorsövergripande och riktade finns dessutom på plats eller är på förslag, styrmedlen är i vissa fall koordinerade och

kompletterar varandra, i andra fall riskerar de att krocka och minskar då den totala effektiviteten i systemet. Styrmedlen i den svenska klimatstrategin kan alltså behöva samordnas ytterligare för bästa kostnadseffektivitet och klimatstrategin behöver omfatta alla samhällssektorer.

Genomgången av miljöeffekterna och kostnadseffektiviteten av styrmedel och åtgärder i den svenska klimatstrategin visar att kvantitativa uppgifter saknas i flera fall men vissa slutsatser har ändå kunnat dras. Utvärderingar visar att utformningen av energi- och koldioxidskattesystemet har bidragit till betydande utsläppsminskningar under 1990- talet och kommer, med nuvarande utformning, att bidra till ytterligare lägre utsläpp under kommande år. Uppgifterna om åtgärdskostnader visar bland annat att det bland de åtgärder som idag genomförs med klimatinriktning både finns sådana som kan betecknas som särskilt kostnadseffektiva, t.ex. att ersätta fossila bränslen med biobränslen i

fjärrvärmeproduktion, men också sådana vars kostnader är relativt höga som t.ex. att ersätta bensin eller diesel med spannmålsbaserade biodrivmedel. När åtgärdskostnader jämförs behöver dock också vägas in hur åtgärderna i fråga kan passa in i en klimatstrate-gi på längre sikt och om det finns möjligheter att på sikt sänka kostnaderna.

Bristen på kvantitativa uppskattningar gör att det är svårt att bedöma om tillkommande åtgärder är tillräckliga för att bidra till att delmålet till år 2008-2012 nås. Resultaten av de grova skattningar som görs pekar mot att åtgärderna inte kommer att bidra i tillräcklig omfattning.

Det är viktigt att samspelet fungerar väl mellan befintliga och föreslagna styrmedel och att trycket på att genomföra kostnadseffektiva åtgärder inte minskar. De förslag som lagts fram under 2003 rörande energibeskattning och svensk implementering av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter kan inte sägas uppfylla dessa krav.

12

Metoder för utvärdering behöver utvecklas och systematiska utvärderingar och konse-kvensanalyser av åtgärder och styrmedel behöver genomföras.

Vad kan sägas idag om utvecklingen fram mot delmålet?

För energi- och transportsektorn har en uppdatering gjorts av statistik och prognosförut-sättningar fram till februari 2003. Genomgången ger sammantaget en bild som ändå stämmer förhållandevis väl överens med resultatet från den senaste prognosen över utsläppen från dessa sektorer som gjordes till den tredje nationalrapporten om klimatför-ändringar (NC 3) 2001. Eventuellt kan utsläppen komma att öka något mer från de berörda sektorerna bl.a. beroende på utvecklingen inom el- och fjärrvärmeanvändningen. Den största osäkerheten finns inom elproduktionssektorn inklusive den kombinerade kraft- och värmeproduktionen.

En ny prognos har tagits fram för jordbrukssektorns utsläpp. De nya beräkningarna över utsläpp av metan och dikväveoxid mellan 1990 – 2010 ger en högre reduktion än i den tidigare prognosen, nästan 13 % jämfört med de 8 % som redovisades i NC3.

Antagandena i prognoserna över utsläpp från avfallsdeponier, industriprocesser inklusive F-gaser som gjordes till NC3 bedöms fortfarande vara rimliga.

Det finns dock stora osäkerheter i dessa prognoser inklusive de konsekvensbedöm-ningar som görs av effekter av åtgärder och styrmedel med klimatinriktning. Genom-gången i den fördjupade utvärderingen visar att det finns ett tydligt behov av att en ny samlad prognos tas fram inför kontrollstation 2004.

Enligt genomgången kvarstår dock bedömningen från den tredje nationalrapporten att det finns ett gap till det nationella delmålet om en minskning av utsläppen med 4% till år 2008-2012. Ytterligare åtgärder kan alltså komma att krävas.

Utvecklingen i olika sektorer väntas fortsätta i olika riktningar. Utsläppen från trans-portsektorn och industrin väntas öka medan utsläppen från bostäder och service, avfall och jordbruk väntas fortsätta minska.

Vad kan sägas idag om utvecklingen mot långsiktiga mål?

Utsikterna att inom den närmaste framtiden sluta internationella överenskommelser om ett långsiktigt stabiliseringsmål som anger en viss haltnivå kan bedömas som små men ett alternativ är att försöka nå enighet kring mål på medellång sikt. Till diskussionen om mål på medellång sikt hör frågan om när i tiden åtgärder bör sättas in mot långsiktiga mål. I detta sammanhang framhåller vissa forskare fördelarna med s.k. ”hedging” strategier. Sådana strategier innebär en gardering genom att utsläppsreduktioner sker tidigt, vilket ger största möjliga flexibilitet om det i en framtid skulle visa sig att halten klimatgaser behöver stabiliseras på lägre nivåer än som tidigare antagits.

Framtidsstudier visar att det finns tekniska möjligheter att minska de svenska utsläppen från energi- och transportsystemen så att en måluppfyllelse skulle kunna nås. Studierna förutsätter dock att Sverige agerar tillsammans med andra länder annars kan effekterna bli betydligt mindre och kostnaderna högre. Styrmedlen för att minska klimatpåverkan behöver skärpas i Sverige och i andra länder för att långsiktiga mål ska vara möjliga att nå.

13

Klimatmålets struktur- utveckling och förbättringsmöjligheter?

Det nationella klimatmålet har i dag ett delmål och ett långsiktigt mål som båda rör de samlade utsläppen av klimatgaser. Det kan finnas anledning att överväga några ytterligare delmål. Vi har funnit att följande områden borde vara aktuella på sikt:

• Delmål på längre sikt (2020?) kopplad till en ny global överenskommelse efter Kyoto

• Delmål som innefattar de flexibla mekanismerna, d.v.s. ett delmål som kan inkludera att åtgärder genomförs i andra länder.

I den fortsatta uppföljningen och utvärderingen av klimatmålet skulle utvecklingen mot de mål med klimatinriktning/av betydelse för klimatfrågan som antagits inom energi- och för transportpolitiken även kunna redovisas under klimatmålet. Respektive sektorsmyn-digheter (Energimyndigheten och trafikverken/SIKA) ansvarar redan idag för den redovisning som görs av hur utvecklingen går mot dessa sektorsmål. De uppföljnings- och utvärderingsinsatser som görs i sammanhanget borde även tas till vara inom ramen för miljömålsarbetet. Så har delvis redan gjorts i den nu aktuella fördjupade utvärderingen men arbetssättet kan vidareutvecklas. Den redovisning som görs av Boverket av de delmål som har klimatinriktning under God Bebyggd Miljö kopplas även till klimatmålet. För några sektorer av särskild betydelse för klimatfrågan saknas i dag mål med klimatin-riktning. Arbete med att utveckla en klimatpolicy pågår dock inom Skogsstyrelsen. Ett liknande arbete borde på sikt kunna komma igång även inom jordbruket. Sektorsmål med klimatinriktning behöver inte handla om nivån på de utsläppsminskningar som ska uppnås. Sektorsmål som har formen av att en handlingsplan ska tas fram och genomföras kan till exempel vara ett alternativ.

Oavsett om nya sektorsmål med klimatinriktning utvecklats eller ej är det viktigt att den samlade klimatstrategin

• är tydlig och uppföljningsbar

• att den omfattar samtliga samhällssektorer och

• att styrmedel införs som möjliggör kostnadseffektiva anpassningar

Vad behöver göras nu?

Den nationella klimatstrategin är utformad så att det svenska klimatarbetet och utveck-lingen mot det nationella målet successivt skall följas upp. Särskilda kontrollstationer har lagts in år 2004 och 2008, då klimatarbetet ska utvärderas. Om utsläppsprognosen då visar sig vara mindre gynnsam kan nya åtgärder föreslås och/eller målen omprövas.

Naturvårdsverket har tillsammans med Energimyndigheten i uppdrag att ta fram ett underlag inför kontrollstation 2004. Uppdraget ska redovisas den 30 juni 2004. Den genomgång som nu redovisas till Miljömålsrådet kan ses som en första lägesredovisning

14

inför slutrapporten nästa år. Mer utvecklade förslag får dock anstå till redovisningen 2004. Enligt regeringsuppdraget1 behöver:

• En ny samlad prognos baserad på gemensamma grundantaganden tas fram.

• Utvärderingar göras av styrmedel och åtgärder. Fokus bör ligga på styrmedel med direkt klimatinriktning eller sådan som kvantitativt är av större betydelse för utsläp-pen.

• En ny bedömning göras av möjligheterna att med nuvarande styrmedel och åtgärder

nå delmålet för perioden 2008-2012. Vid behov skall konsekvensbedömda förslag på ytterligare/utökade kostnadseffektiva åtgärder lämnas. En analys av ytterligare åtgär-der skall göras i nära samråd med berörda sektorsmyndigheter.

• En ekonomisk och miljömässig bedömning göras av konsekvenserna av att integrera

de flexibla mekanismerna i delmålet för perioden 2008-2012.

• En kartläggning göras av nya kunskaper om klimatproblemet. I uppgiften ligger att göra uppdaterad bedömning av samhällets möjligheter att genomföra nödvändiga omställningar för att undvika konsekvenser av en ökad växthuseffekt. Särskild vikt bör läggas vid sådana uppgifter som har relevans för det långsiktiga målet.

Samtidigt behöver naturligtvis arbetet fortsätta med att genomföra den nuvarande

svenska klimatstrategin på alla fronter. Det handlar om internationellt arbete, arbete inom EU, lokalt och regionalt målarbete, klimatinformation, stöd till effektivare energianvänd-ning, KLIMP, elcertifikat, skatteväxling m.m.

Genomgången av utsläppsstatistik, prognoser och åtgärdsstrategier i den fördjupade utvärderingen pekar mot att det finns skäl att förstärka klimatstrategin särskilt med tanke på långsiktiga mål men även delmålet kan kräva ytterligare åtgärder. Ytterligare insatser kan vara särskilt motiverade i sektorer som står för en stor del av de samlade utsläppen i dag och där utsläppen fortsätter att öka. Det handlar då främst om transportsektorn och energiintensiv industri. Samtidigt bör de mest kostnadseffektiva åtgärderna prioriteras oavsett sektor.

Den energiintensiva industrin kommer tillsammans med större energianläggningar att inom några år omfattas av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter. Även andra förändringar av styrmedel som har betydelse för denna sektor är på förslag. Konsekvenserna av de förändringar som förslagen kan leda till får analyseras närmare i det ovan nämnda regeringsuppdraget.

När det gäller transportsektorn har sedan länge gällt att kostnaderna för de externa effekter som transporterna orsakar ska bäras av respektive transportslag, t.ex. genom skatter och avgifter. Denna princip har dock ännu inte genomförts fullt ut- det gäller särskilt för tunga vägfordon. Kostnaderna behöver bli högre för att ge ökade incitament till effektiviseringsåtgärder, byte av transportmedel och teknikutveckling. Ett centralt styrmedel i detta sammanhang är koldioxidskatten på drivmedel. Ett alternativ eller komplement kan på sikt vara att inkludera transportsektorn i ett system för handel med

1 _{Se vidare Uppdrag att utarbeta underlag inför utvärderingen av klimatpolitiken vid kontrollstationen 2004 M}

15

utsläppsrätter. Förslag till vidareutvecklade ekonomiska styrmedel på transportområdet som beräknas ge positiva effekter på bland annat utsläpp av koldioxid har under senare år lagts fram i olika sammanhang men ännu inte genomförts.

Det finns anledning att lyfta fram och påminna om några av dessa förslag även i den fördjupade utvärderingen utan att avvakta nästa etapp i regeringsuppdraget inför kontrollstationen. Nya utvecklade förslag på området kan också inom kort komma att läggas fram av Vägtrafikskatteutredningen (Fi 2001:08).

Det handlar om:

• Att ersätta den nuvarande vägavgiften (eurovinjetten) för tunga fordon med en

km-baserad vägskatt. Åtgärden medför utsläppsminskningar både vad gäller

kväveoxi-der, partiklar och koldioxid.

• Att införa koldioxiddifferentierade fordons- eller försäljningsskatter, bl.a. för att

förstärka effekterna på den svenska marknaden av biltillverkarnas åtagande inom EU om introduktion av bränslesnålare bilar. Den här typen av styrmedel kan även kom-bineras med en utvidgad konsumentinformation om bilars bränsleförbrukning. I Danmark och Nederländerna finns goda exempel på hur sådan information kan ut-formas.

17

Summary of conclusions

The Swedish environmental quality objective ‘Reduced Climate Impact’: Interim and long-term targets approved by the Riksdag

Interim target

The average Swedish emissions of greenhouse gases (GHGs) during the period 2008-2012 shall be at least 4 per cent lower than the emissions in 1990. The emissions are to be accounted for as carbon dioxide equivalents and include the six GHGs defined in the Kyoto Protocol and by the UN’s Intergovernmental Climate Panel (IPCC).

The target is based on Sweden’s emissions projections in the third national report to the UN Framework Convention on Climate Change. Swedish climate work and the national environmental quality objective (EQO) are to be continuously followed up. Should emission trends prove less favourable than currently foreseen, or if the action taken should fail to have the desired effect, the Government may propose further measures and/or, where necessary, propose that the EQO be revised. In this connection, the implications for Swedish industrial competitiveness must be taken into consideration.

Progress reviews will be carried out in 2004 and 2008. The national target of reducing GHG emissions by at least 4 per cent is to be achieved without compensation for carbon sinks or flexible mechanisms. In connection with the 2004 review, the Government plans to consider a supplementary target that would include flexible mechanisms.

The EQO and the long-term target

Under the Swedish EQO ‘Reduced Climate Impact’, the concentration of GHGs, as defined in the Kyoto Protocol and the IPCC, must be stabilised at a level below 550 ppm (parts per million) carbon dioxide (CO2) equivalents. Global efforts should be directed towards this end and Sweden is to press internationally for such a course of action.

By the year 2050, according to the Riksdag, Sweden’s total annual emissions must be lower than 4.5 tonnes of CO2 equivalents per capita, and subsequently decrease further. Achievement of this goal is largely dependent on international cooperation and efforts by all countries concerned.

What do we know about the climate problem today?

Few doubt today that we are now seeing the effects of anthropogenic emissions on the climate. Instead, climate research is focusing on the question of how powerful the intensified greenhouse effect will be, how rapidly it is going to develop and which parts of the earth will be affected most. Intensification of the greenhouse effect is primarily due to the increasing concentration of CO2 in the air resulting from the widespread use of fossil fuels but also from extensive deforestation. Besides CO2, other GHGs are now being released into the atmosphere in greater concentrations than in pre-industrial times.

18

Among these are nitrous oxide, methane and different fluorocarbons. Certain other air pollutants, too, affect the climate system, primarily particles. There is therefore every reason to tackle air pollution issues and the climate problem simultaneously.

Regional climate scenarios have been developed, primarily for the Nordic area includ-ing Sweden, as part of the Swedish climate research programme SWECLIM. These scenarios describe how the climate is likely to develop under certain conditions. In the latest SWECLIM scenario (from the autumn of 2002), the annual mean temperature in Sweden rises by 2.5 – 4.5 °C over a 100 year period. These model calculations are based on two emission scenarios according to which CO2 levels in the atmosphere are expected to rise to 600 ppm and 850 ppm respectively.

In SWECLIM’S scenarios, the annual mean temperature in Central Europe rises by 6 °C over the same period, and in one of the simulation models the summer temperature (June-August) increases by 10 °C while precipitation declines sharply. Changes of this magnitude naturally create substantial problems in many areas. There is every likelihood that extreme weather conditions such as torrential rainfall and lengthy periods of drought will become increasingly frequent as the climate changes.

How has climate policy developed in recent years?

On the global level, there were significant breakthroughs at the climate talks in Bonn in 2000 and in Marrakech in 2001, when negotiations on the bulk of the Kytolo Protocol’s regulatory framework were completed and many countries concluded that the provisions had been so clearly formulated that the document could finally be ratified. Whether or not the protocol enters into force now depends on whether Russia ratifies it.

Within the EU, extensive efforts are being made to tackle the climate issue. The EU is and has long been a driving force in international negotiations aimed at reducing GHG emissions. Its high level of ambition in this respect is now being followed up by the European Commission via a number of initiatives in the fields of environment, energy and transport. Many of these are based on the European Climate Change Programme (ECCP). An important feature of the EU’s work with the climate issue is its new Emissions trading Directive. Initially, the scheme will extend to CO2 emissions from major industries, refineries and energy facilities, and will take effect in 2005.

The present national climate strategy was established in a government bill, ‘A Swedish Climate Change Strategy’, approved by the Riksdag in March 2002. The strategy is based to a great extent on policy instruments already in place, primarily energy and CO2 taxation and instruments introduced as part of the energy policy programme for the realignment of the Swedish energy system. Some of the specific measures called for in the national climate strategy are currently being implemented, among them an informa-tion campaign focusing on climate change and a special climate investment programme, KLIMP, for which the Swedish Environmental Protection Agency (EPA) is responsible. In accordance with the 2002 decision to redirect Swedish energy policy, the Swedish National Energy Administration was given responsibility for a new programme aiming at a more efficient use of energy.

19

CO2 tax has been increased by stages in accordance with the tax shift strategy ap-proved by the Riksdag. By the spring of 2003, the programme had absorbed approx. SEK 8,000 million out of an estimated total of SEK 30,000 million for the period 2001-2010. In addition, tax exemption for the use of biofuels in pilot projects in the transport sector is now being granted to a far greater extent than before, following a Government initiative. In May 2003, a new system of electricity certificates promoting renewable energy production replaced other funding schemes in this area. Under the 2002 climate strategy, the further development of action proposals in the transport sector and other areas has been reviewed. Two reports were presented recently, one of which proposed changes in energy and CO2 taxation while the other concerned how implementation of the EU’s emissions trading scheme might be achieved in Sweden in the initial stages. Were the tax change proposals to be approved, it is feared this could lead to a substantial increase in GHG emissions from the industrial and energy sectors. The proposals concerning the initial allocation of emission allowances leads to limited environmental control effects and therefore has no place in an effective climate strategy. (The proposals have been referred for consideration to the appropriate bodies but have not yet been dealt with by the Government and the Riksdag.

Emissions of GHGs: Where do we stand?

According to the latest statistics, GHG emissions in Sweden in 2001 totalled 70.5 million tonnes (Mtonnes), which is 3 per cent lower than 1990 levels. From 1990 to 2000, the decline was 5 per cent. These figures have not been adjusted for significant annual variations in temperature and precipitation. There is an element of uncertainty surround-ing the accuracy of the emission statistics and work is under way to improve their quality. By 1 January 2007 at the latest, both the calculation method employed and the base level for 1990 must be determined in order to comply with the provisions of the Kyoto

Protocol. A national system for GHG reports and inventories under the Kyoto Protocol must also be in place by this date, but bearing in mind such imperatives as implementa-tion of the EU Emissions Trading Directive the naimplementa-tional system will probably need to begin operating earlier.

Emissions from power and heat production, from energy production in industry and from housing and services was approx. 7 per cent lower in 2001 than in 1990. Variations from year to year differed substantially, due to such factors as water supply, temperatures and industrial production levels. Emissions from combustion in the housing and services sector, however, declined steadily as a result of a shift away from oil, largely to district heating but also to heat pumps and biofuels. A major change in power and heat produc-tion is the different fuel mix in district heating producproduc-tion, where a switch from oil and coal to biofuels has helped reduce emissions. Emissions from energy production in industry are up slightly, as are emissions from industrial processes.

GHG emissions from the traffic sector have increased by 8 per cent since 1990. The dominant source is road traffic with its emissions of CO2. The increase is due to the growth of transportation, and heavy goods vehicles account for a large share of the rise in volume. Aviation and the railways have marginally reduced their national emissions since 1990.

20

Emissions from agriculture decreased by approx. 7 per cent between 1990 and 2001. The reduction in methane emissions is due to a decline in animal husbandry in Sweden, while the fall in nitrous oxide emissions since 1990 is due to a decline in the use of both commercial fertiliser and farm manure. Emissions from landfills decreased by 23 per cent during the same period.

What is the position regarding carbon sinks and losses?

Annual carbon buildup in Swedish forestland in the 1990s was equivalent to a CO2 uptake of 7-8 Mtonnes C p.a. (or approx. 26-30 Mtonnes CO2 p.a.). The buildup rate is constantly changing due to the discrepancy between forest growth and deforestation. Carbon uptake in Swedish forests will decline over the next 100 years. New preliminary estimates show that the annual uptake of CO2 in stable forestland is lower than was anticipated a few year ago. Also, drained forestland is now expected to be a more significant source of GHG than previously believed. These estimates, however, are still subject to considerably uncertainty. Total CO2 loss from organogenic farmland is an estimated 1-1.5 Mtonnes C p.a. (3.7-5.6 Mtonnes CO2 p.a.). Carbon content in other types of agricultural land is judged to be in equilibrium.

What is known about the Swedish climate strategy’s policy instruments and measures?

Generally applied instruments such as taxes and emissions trading have every prospect of maintaining a high level of cost efficiency, while instruments of a more targeted nature such as standards, investment funding and permit requirements tend to claim more resources, which in most cases leads to a decrease in cost efficiency. In practice, however, there is a danger that the general systems, due to their incompatibility with other objectives, cannot be constructed to best advantage. Nor do stakeholders always act on the cost-reducing options available to them. Accordingly, a combination of general and targeted policy instruments is often the most cost-effective approach.

The Swedish climate strategy incorporates both taxes and emissions trading as policy instruments but these do not extend to all sectors and the CO2tax level varies between different sectors. In addition, a range of other instruments, both cross- sectoral and targeted, are either in place or proposed. In some cases these are coordinated and

complement one another, in other they risk conflicting with each other, which reduces the overall efficiency of the system. National climate strategy instruments, then, require greater coordination in order to achieve maximum cost efficiency, and the climate strategy needs to be extended to all sectors of society.

An examination of the environmental impact and cost efficiency of policy instruments and measures in the Swedish climate strategy shows that while there is a lack of

quantitative data in some areas, certain conclusions can nevertheless be drawn. Evalua-tions show that the energy and CO2 tax system has helped reduce emissions significantly during the 1990s and will, if retained in its present form, help reduce them still further in coming years. Cost data shows that the climate-related measures currently being

21

substituting biofuels for fossil fuels in district heating production, but also ones that that are comparatively expensive, such as substituting grain-based biofuels for petrol or diesel oil. When comparing costs, however, questions such as whether a given measure can be easily accommodated in a long-term strategy and whether cost reductions may prove possible later on must also be considered.

The lack of quantitative estimates makes it difficult to judge whether forthcoming measures will be adequate for the achievement of the interim target by 2008-2012. The rough estimates provided so far suggest that the measures will not make a sufficiently large contribution.

It is essential that existing and proposed policy instruments interact smoothly and that the pressure on conducting cost efficient measures is not relaxed. The proposals

submitted in 2003 concerning energy taxation and a Swedish implementation of the European emissions trading scheme cannot be described as conducive to this goal.

Evaluation methods need improving and both systematic evaluations and impact assessments (IAs) of measures and instruments are required.

What is the state of progress towards the interim target?

In the case of the energy and transport sectors, statistics and forecasting data have been updated to February 2003. On the whole, the overall picture reflects fairly accurately the results of the latest projections concerning emissions from these sectors included in the third national report (NC3) on climate change, from 2001. Emissions may increase slightly more from the sectors due to such factors as new patterns in the use of electrical power and district heating. Uncertainty is greatest in relation to the power production sector, including combined heat and power (CHP) production.

A new projection has been drawn up for emissions from the agricultural sector. The new estimates concerning methane and nitrous oxide emissions between 1990 and 2010 indicate a greater rate of decline than in the previous forecast – almost 13 per cent as against the NC3 figure of 8 per cent. The assumptions underlying the projections for emissions from landfills and industrial processes (including F gases) included in the NC3 report are still considered valid. There is, however, a considerable element of uncertainty in these projections, for instance with respect to the IAs that gauge the impact of climate-related actions and instruments. The in-depth evaluation shows that there is a clear need to develop a cohesive overall projections for the 2004 progress review.

According to the present evaluation, the NC3 view that there is ground to be made up in pursuit of the national interim target of a 4 per cent reduction in emissions by 2008-2012 remains valid. This suggests that further measures may be required.

Developments in the various sectors are expected to continue in different directions. Emissions from the transport sector and industry are expected to increase while emissions from the housing and service sector, waste management and agriculture are expected to continue downwards.

22

What progress is being made towards long-term goals?

Prospects for concluding international agreements within the immediate future on a long-term stabilisation goal specifying GHG concentrations appear limited, but a possible alternative might be to seek agreement on medium-term goals. In pursuit of such goals, the question of when exactly to introduce measures focusing on the long-term objectives would need to be addressed. Some researchers argue in favour of what are known as hedging strategies. These represent a safeguard in that emission reductions are achieved early on, leaving maximum room for manoeuvre should it later transpire that GHG concentrations need to be stabilised at lower levels than previously thought.

Future studies show that the technological means are available for reducing Swedish emission from energy and transport systems to such an extent that the national objective can be achieved. According to the studies, this presupposes however that Sweden acts in collaboration with other countries, otherwise the impact may be significantly less and costs higher. Instruments and incentives for reducing climate impact must be strength-ened in Sweden and other countries if the long-term goals are to be achieved.

The climate objective’s structural development and prospects for improvement? Today, Sweden’s national climate objective incorporates an interim target and a long-term goal, both of which relate to the overall emission levels for GHG gases. It may be worth considering some additional interim targets. We have concluded that the following areas need addressing in time:

• An interim target in the longer term (2020) linked to a new global agreement after Kyoto.

• An interim target incorporating flexible mechanisms, i.e. one that could include the implementation of measures in other countries.

In the course of further follow-up and evaluation of the climate objective, reporting on progress towards climate-related goals/goals of relevance for the climate issue adopted for the energy and transport policy sectors could also be reported under this objective. The relevant sectoral authorities (the Swedish Energy Administration, STEM, and the national traffic authorities/the Swedish Institute for Transport and Communications Analysis, SIKA) are already responsible for reporting on the progress being made towards these sectoral goals. The follow-up and evaluation efforts undertaken in this connection should also be utilised in pursuit of the climate EQO. This has occurred to some extent in the present in-depth evaluation, but such an approach can be developed further. The reporting undertaken by the National Board of Building, Planning and Housing on the climate-related interim targets in the EQO ‘A Good Built Environment’ is also linked to the national climate objective.

Some sectors of particular relevance for the climate issue currently lack climate-related goals. Work on a new climate policy is, however, under way at the National Board of Forestry, and a similar undertaking should in time be possible in the agricultural sector. Climate-related sectoral targets need not be specifically about the achievement of given

23

emission reduction levels. Sectoral targets that involve developing an action plan and implementing it are a possible alternative.

Regardless of whether new climate-related targets are formulated or not, the overall climate strategy must

• be explicit and capable of being followed up • extend to all sectors of society

• include instruments for cost-effective adjustments.

What needs to be done now?

National climate strategy provides for regular follow-up of Swedish work on the climate issue and progress towards the EQO. Special evaluation reviews have been included for 2004 and 2008. Should emission forecasts on those occasions prove less favourable than anticipated, further measures may be proposed and/or the EQOs may be reconsidered. The Swedish EPA and the STEMhave been jointly commissioned to produce the material on which the 2004 review will be based. Their report is due for delivery on 30 June 2004. The account currently being presented to the Environmental Objectives Council could be viewed as an initial progress report prior to the final report next year. More detailed proposals, however, will have to wait until the 2004 report. Under the government mandate, the following is required:

• A new overall projection based on common basic assumptions.

• Evaluations of instruments and measures. The emphasis should be on instruments directly related to the climate or ones that have a significant quantitative impact on emissions.

• A new assessment of the prospects for attaining the interim target for the period 2008-2012 using present instruments and measures. Where necessary, impact-assessed proposals for additional/increased cost efficiency measures must be submit-ted. An analysis of further measures must be carried out in close consultation with the relevant sectoral authorities.

• An economic and environmental assessment of the implications of integrating flexible mechanisms into the interim target for the period 2008-2012.

• A survey of new knowledge and information concerning the climate problem. This

task should include providing an up-to-date assessment of the extent to which Swe-den can act to transform society and escape the consequences of an intensified green-house effect. Particular importance should be attached to tasks of relevance for the long-term climate objective.

Meanwhile, of course, efforts must continue on all fronts to implement the present Swedish climate strategy. This applies to efforts at international level and in the EU, local and regional EQO work, climate information, support for a more efficient use of energy,

24

the climate investment programmes (KLIMPs), electricity certificates and green tax shifts, etc.

Analysis of emission statistics, projections and action strategies in the in-depth evalua-tion suggests that there is reason to strengthen the Swedish climate strategy, especially where it relates to the long-term objectives but also in relation to the interim target, where further action may be needed. In particular, additional measures may be justified in sectors that today account for a large share of the overall volume of emissions and where emissions continue to increase. This applies first and foremost to the transport sector and to energy-intensive industry. At the same time, the most cost-effective initiatives should be given priority whatever the sector.

Within a few years’ time, energy-intensive industry and large-scale energy facilities will be subject to the European scheme for emissions trading. Other changes in instru-ments of relevance for this sector are also in the pipeline. The implications of the proposed changes will have to be analysed more closely as part of the government mandate described above.

In the Swedish transport sector, the various transport categories have long been required to bear the external environmental costs of their activities, via for instance taxes and charges. So far, however, this principle has not been fully applied, especially in the case of heavy goods vehicles. Costs must increase to provide the necessary incentives for efficiency improvements, shifts in modes of transport and technological development. A key instrument in this connection is CO2 tax on motor fuels. In time, an appropriate alternative or supplementary measure might be the introduction of the transport sector into an emissions trading scheme. A number of proposals for the further development of economic instruments in the transport field likely to have a favourable impact on CO2 emissions, etc, have been presented in different connections in recent years but have yet to be put into practice.

There is reason to call to mind and underline the importance of some of these proposals in the present in-depth evaluation without waiting for the next step in the government mandate ahead of the 2004 review. New and more extensive proposals for this sector can be expected shortly from a government commission studying road toll charges (Ministry of Finance 2001:08).

They concern:

• Substituting the present road charge for heavy goods vehicles (the Eurovignette) with a kilometre-based road charge. This measure would reduce emissions of nitrogen oxides, particles and CO2.

• Introducing CO2 -differentiated vehicle or sales tax, one of the aims being to

strengthen the effects on the Swedish market of carmakers’ voluntary commitment in the EU on the introduction of less fuel-intensive vehicles. This type of instrument can also be combined with more extensive information to consumers on fuel consump-tion in cars. Both Denmark and the Netherlands offer instructive examples of how such information may be formulated.

25

1 Bakgrund

1.1 Av riksdagen fastställt långsiktigt mål och delmål

Miljökvalitetsmålet och det långsiktiga målet

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatföränd-ringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.

Miljökvalitetsmålet Begränsad Klimatpåvekan innebär att halten, räknat som koldioxidekvivalen-ter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner tillsammans skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. Sverige skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.

År 2050 bör utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare, för att därefter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del

beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder.

Delmål

De svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008-2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen 1990. Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner. Målet har utgångspunkt i Sveriges utsläppsprognos i den tredje nationalrapporten till Klimatkonventionen. Delmålet skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.

26

1.2 Uppdraget

Regeringen har i propositionen 2001/2002:55 Sveriges klimatstrategi, angett att Naturvårdsverket ska vara ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan” och myndigheten har därmed getts ett ansvar för genomförandet av den fördjupade utvärderingen. Arbetet skall bedrivas i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer.

Riktlinjerna för uppdraget att ta fram underlag till de fördjupade utvärderingarna av miljömålen fastställdes av Miljömålsrådet i september 2002. Uppdraget har av Miljö-målskansliet preciserats i: Förslag till synopsis: Underlag till fördjupad utvärdering 2004-målvis redovisning och tvärgående redovisningar, daterad 2002-03-27 samt i en bilaga till denna från Arbetsgruppen för planering av arbetet med underlag till den fördjupade utvärderingen, daterad 2001-11-14.

Regeringen har den 18 mars 2003 dessutom beslutat om att ge Naturvårdsverket och Energimyndigheten i uppdrag att gemensamt och i samarbete med Statskontoret och andra berörda myndigheter ta fram underlag inför utvärderingen av klimatpolitiken vid kontrollstationen 2004. Redovisningen av den fördjupade utvärderingen kan ses som en lägesredovisning av detta regeringsuppdrag, men mottagaren i detta fall är Miljömålsrådet och inte regeringen.

1.3 Syfte

Syftet med myndigheternas arbete med de fördjupade utvärderingarna har preciserats i propositionen ”Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier”, prop. 2000/2001:130.

I den ovan nämnda planen för målmyndigheternas arbete med den fördjupade utvärde-ringen redovisas följande tolkning av syftet med uppdraget:

”Med en fördjupad utvärdering avses enligt propositionen den målövergripande bedömning och syntes med förslag på åtgärder, styrmedel, revidering av mål som

regeringen gör utgående från underlag i form av uppföljningar, utvärderingar, utredningar inklusive konsekvensanalyser, prognoser samt förslag från respektive myndigheter med miljömålsansvar. Underlaget sammanställs av Miljömålsrådet. Den fördjupade utvärde-ringen utgör alltså en bred rapportering. Utvärdering i gängse bemärkelse ingår som en del i den fördjupade utvärderingen. Målansvariga myndigheter skall alltså ta fram ett underlag som skall innehålla förslag till beslut om åtgärder, styrmedel, resurser, organisation samt eventuell revidering av målen eller uppföljningssystemet. Förslagen skall vara motiverade mot bakgrund av en redovisning av graden av måluppfyllelse, hinder och framgångsfaktorer i arbetet mot målen, målkonflikter eller annat av betydelse för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen.”

I propositionen ”Sveriges klimatstrategi”, prop. 2001/2002:55 anges följande: ”Det svenska klimatarbetet och det nationella målet skall fortlöpande följas upp. Om

utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam än man nu förutser, eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt, kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid

27

behov föreslå en omprövning av målet. Härvid skall hänsyn tas till konsekvenser för svensk industri och dess konkurrenskraft. Kontrollstationer införs år 2004 och år 2008”.

1.4 Frågeställningar att besvara - tolkning av uppdraget

Arbetet med att ta fram underlag till den fördjupade utvärderingen av klimatmålet har pågått under knappt ett år.

Följande frågeställningar har lyfts fram i arbetet:

• Hur har utvecklingen när det gäller utsläpp av växthusgaser sett ut hittills i Sverige och vart är den på väg?

• Når vi delmålet? (Hur säkra är de aktuella prognoserna på området, vad kan påverka utfallet och hur har utvecklingen sett ut sedan prognoserna gjordes?)

• Hur når vi målen?

• Finns ny kunskap från naturvetenskaplig forskning? Hur kan den sammanfattas? (rörande klimateffekter och kolbalans i jord och skog)

• Hur ser den svenska klimatstrategin ut och hur har den utvecklats?

• Hur ser kunskaperna ut om tillämpningen av styrmedel på klimatområdet?

• Hur ser kunskaperna ut om kostnader och effekter av klimatåtgärder i olika samhällssektorer ?

• Hur ser målstrukturen ut under klimatmålet? Hur kan den utvecklas? Förslag till lämpliga indikatorer under målet

• Hur ser vi på utvecklingen på längre sikt, strategier för fortsatt arbete. Vilka insatser bör vi lägga tyngdpunkten vid i det fortsatta arbetet med att ta fram underlag till kontrollstation 2004 inom ramen för Naturvårdsverkets och Energimyndighetens gemensamma regeringsuppdrag?

28

2 Utvecklingen av klimatfrågan

under de senaste åren –

internationellt, EU-gemensamt

och nationellt

2.1 Vad vet vi om klimatproblemet idag?

Att vi nu kan se effekter av de antropogena utsläppen av växthusgaser på klimatet råder det knappast längre några tvivel om. I IPCC: s2 tredje utvärderingsrapport3 konstateras att jordens klimat, både på global och regional skala, har förändrats sedan förindustriell tid. Rapporten bygger på tidigare bedömningar och nya resultat från de fem senaste årens klimatforskningsarbete där flera hundra forskare deltagit i arbetet och granskningen av materialet. Viktiga beståndsdelar till kunskaperna om klimatet och dess känslighet kommer från klimatmodellering, klimatobservationer, analys av dessa samt studier av förhistoriska klimat. För ytterligare läsning och fördjupning utöver det som sammanfattas i detta kapitel hänvisas till boken ”En varmare värld - Växthuseffekten och klimatets förändringar” som nyligen getts ut i Naturvårdsverkets Monitorserie4.

Det har blivit alltmer tydligt att utsläpp som påverkar atmosfärens sammansättning kan ändra klimatsystemet. Problemet har aktualiserats i kapp med den ökande användningen av fossila bränslen (figur 2.1). Förstärkningen av växthuseffekten beror i första hand på att luftens halt av koldioxid blir allt högre (figur 2.2) genom förbränning av fossilt kol men också genom att koldioxid frigörs vid den omfattande avskogningen i tättbefolkade delar av världen.

Utsläppen och skogsskövlingen i förening har medfört att atmosfärens koldioxidhalt i dag är ca 30 % högre än den var i förindustriell tid (för ca 200 år sedan). Varje år stiger den med ytterligare ca 0,4 %. Utvecklingen är praktiskt taget densamma över hela världen, eftersom koldioxiden har så lång livslängd i atmosfären att den får global spridning oavsett var på jorden den släpps ut. Förutom koldioxid släpps också andra växthusgaser ut i större mängder nu än i förindustriell tid. Till dem hör dikväveoxid (lustgas) och metan samt vissa fluorhaltiga ämnen.

Även andra luftföroreningar, främst partiklar, påverkar klimatsystemet. Dessa partiklar (aerosoler) bildas såväl vid naturliga processer (t.ex. vulkanutbrott) som av mänsklig

2 _{IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change (FN: s mellanstatliga klimatpanel)} 3_{IPCC Third Assessment Report - Climate Change 2001 Monitor-18}

29

aktivitet (t.ex. kol- och vedeldning). Några reflekterar solstrålning vilket kyler jorden medan andra absorberar solstrålning, värmer luften och bidrar till den globala uppvärm-ningen. I många u-länder som t.ex. Indien och Kina är sådana luftföroreningar ett större problem än utsläppen av växthusgaser och man bör därför, parallellt med att minska växthusgasutsläppen, även verka för att minska dessa utsläpp.

Den förstärkta växthuseffekten leder till en global uppvärmning samt andra klimatför-ändringar. Ett kontinuerligt ökande mätunderlag ger enligt IPCC en tydlig bild av en varmare jord. Globala sammanställningar av temperaturmätningar5 visar att mellan år 1860 och år 2000 har temperaturen i genomsnitt ökat med 0,6±0,2°C (figur 2.3).

Figur 2.1 Globala CO2 utsläpp från olika källor 1751-1999 6

.

Figur 2.2 Atmosfärens CO2 koncentration, Mauna Loa, Hawaii 7

.

5 _{IPCC Third Assessment Report - Climate Change 2001}

6 _{Källa: Marland, G., T.A. Boden, and R. J. Andres. 2002. Global, Regional, and National CO}

2 Emissions. In

Trends: A Compendium of Data on Global Change. Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National Laboratory, U.S. Department of Energy, Oak Ridge, Tenn., U.S.A..

30

årliga avvikelser från medeltemperaturen för 30-årsperioden, 1961-19908.

Den globala uppvärmningen under de senaste 50 åren beror enligt IPCC till en väsent-lig del på utsläppen av växthusgaser (figur 2.1). Halten av koldioxid och andra växthus-gaser i atmosfären kommer att fortsätta öka även om kraftfulla nationella och internatio-nella insatser för att minska utsläppen kommer till stånd. Varje år omsätts stora mängder koldioxid genom växternas upptag och genom utbyte mellan hav och atmosfär. Dessa flöden är mångdubbelt större än vad som släpps ut från fossil förbränning. Ändå är det tillskottet som förskjuter jämvikten mellan atmosfären, hav och terrestra system. Det saknas idag viktig kunskap om storlek och hastighet på dessa utbytesprocesser. Även om utsläppen bibehålls på nuvarande nivå kommer koldioxidhalten i både luft och hav att fortsätta stiga. Därmed kommer växthuseffekten gradvis att förstärkas allt mer.

Globala klimatsimuleringsmodeller har använts av olika forskargrupper för att studera möjliga orsaker till uppvärmningen. Naturliga faktorer; solvariationer, vulkanutbrott och klimatsystemets interna variabilitet spelar en viss roll men den tydliga uppvärmningen de senaste årtiondena går bara att förklara då utsläppen också beaktas.

Den globala medeltemperaturen har alltså ökat med ca 0,6°C under de senaste hundra åren (figur 2.3). I Europa har medeltemperaturen ökat med ca 0,8°C under samma tid. Den senaste tioårsperioden har varit den varmaste som hittills registrerats och det varmaste året hittills sedan 1861 är 1998. I Sverige har både temperaturen och nederbör-den ökat under de senaste decennierna.

En fortsatt mänsklig påverkan av atmosfärens sammansättning kan enligt IPCC förväntas under 2000-talet, vilken beräknas leda till en ökning av den globala medeltem-peraturen med mellan 1,4 och 5,8 ºC från år 1990 till år 2100. Denna temperaturökning leder till en höjning av havsytans nivå med mellan 0,09 och 0,88 m och förändringar i t. ex. nederbörden. I alla IPCC-scenarier där de antaganden som görs (om fortsatta utsläpp etc. ) inte är att betrakta som orealistiska blir det globala klimatet varmare under

network. In Trends: A Compendium of Data on Global Change. Carbon Dioxide Information Analysis Center, Oak Ridge National Laboratory, U.S. Department of Energy, Oak Ridge, Tenn., U.S.A.