hållbara transporter
Kunskapssammanställning och
förslag till vidare studier
Stadsutveckling för
hållbara transporter
Kunskapssammanställning och förslag till vidare studier
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: [email protected]
Postadress: CM-Gruppen, Box 11 093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: [email protected]
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5496-1.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2005
Elektronisk publikation Omslagbild: Larsolov Olsson
3
Förord
Vi kan begränsa ökningen av miljöbelastningen från transporterna. Vi kan t.o.m. minska den. Men hur gör vi för att långsiktigt hållbart anpassa transporterna till vad människa och natur tål? Transporterna måste troligen minskas rejält. För att kunna göra detta måste vi veta hur transportbehoven skapas. Riktigt långsiktigt handlar det bl.a. om hur långa avstånden blir. Det blir en fråga om samhällsutbyggnad. Fle-ra av miljöproblemen är mest akuta i stadsmiljön varför en nyckelfaktor blir stads-planeringen. Uppenbara stötestenar för utvecklingen av transportsnålare tätorter är bl.a. ökat bilinnehav, lokalt stadsplaneringsperspektiv och regionsförstoring. Bättre förståelse av dessa faktorer behövs, liksom bättre kunskap om de transportgenere-rande sambanden. Förtätningen framstår som ett nyckelord i denna förstudie av kunskapsläget om sambandet stadsplanering och transportbehov.
Rapporten har författats av Lars Mossfeldt och Mats Reneland, verksamma vid Tema Stad & Trafik vid Chalmers tekniska högskola, som ensamma står för de värderingar som kan förekomma i framställningen.
Rapporten ingår som ett av underlagen i Naturvårdsverkets arbete som ankny-ter till strategin för effektivare energianvändning och transporankny-ter. Strategin ska bi-dra till att miljökvalitetsmålen frisk luft, bara naturlig försurning, begränsad kli-matpåverkan, ingen övergödning och god bebyggd miljö kan uppnås på ett effek-tivt och kostnadsmässigt gynnsamt sätt. Rapporten är en del i den inventering av omvärldsfaktorer och åtgärder som behövs för att utveckla strategin.
Stockholm i juni 2005 Naturvårdsverket
5
Innehåll
Förord 3 Innehåll 5 Sammanfattning 7 Summary 9 1 Naturvårdsverkets uppdrag åt Tema Stad & Trafik 131.1 Uppdraget 13
1.2 Bakomliggande problem 13
1.3 Definitioner och avgränsningar 13
2 Politik för en långsiktigt hållbar utveckling 16
2.1 De femton miljömålen 16
2.2 Ny transportpolitik 17
2.3 Transportsystemets inverkan på miljömålen 19 3 Transporter och mark användning – teoretiska utgångspunkter 22 3.1 Markanvändning och trafiksystem är delar i ett dynamiskt system 22 3.2 Markanvändningseffekter av olika trafikstrategier 26 3.3 Den uthålliga staden– ett systemperspektiv. 29
4 Utvecklingstendenser 35
4.1 Urbanisering och regionförstoring 35
4.2 Städernas trafik- och bebyggelsestruktur 40
4.3 Befolkning, hushåll och bostäder 46
4.4 Utglesningen leder till ökat transportarbete 49
4.5 Transporter 52
4.6 Tendenser på lång sikt 58
5 Strukturer som gynnar olika färdsätt 61
5.1 Biltrafik 61
5.2 Gång- och cykeltrafik 61
5.3 Buss och spårbunden kollektivtrafik 62 6 Varför förverkligas inte de politiska besluten? 63
6.1 Kommun, region och stat 63
7 Angelägna forskningsfrågor 68
7.1 Identifiera stadsregioner och invånarnas tillgänglighet till arbete och service 68 7.2 Stadsutveckling genom förtätning och utvecklade
trafikplaneringsprinciper 69
7.3 Utveckla styrmedel och incitament 69
7
Sammanfattning
Naturvårdsverket har uppdragit åt Tema Stad & Trafik vid Chalmers tekniska hög-skola att genomföra en förstudie med kunskapssammanställning och förslag till vi-dare studier. Tre frågor ha bedömts vara centrala:
• Vilka viktiga förhållanden påverkar transportbehoven och transportut-vecklingen i stadsområden på lång sikt?
• Vad kan man göra för att påverka utvecklingen i riktning mot hållbara transportsystem?
• Vad behöver vi veta mer om?
Urbaniseringen som påbörjades med industrialismens intåg innebar framväxt av den så kallade rutnätsstaden. Från 1950-talet ändrades inriktningen i enlighet med tidens stadsbyggnadsideal till ett förortsbyggande. Bostads- och arbetsområden se-parerades och lokaliserades i stadslandskapet som öar i en arkipelag. Med bilismen och effektiva biltrafiksystem kom urbaniseringen att leda till bosättning allt längre utanför den ursprungliga staden. Arbetsplatser har till stor del lokaliserats till stä-dernas centrala delar eller utefter infarts- och ringleder. Boende inom pendlingsav-stånd har i växande utsträckning börjat arbeta på dessa centralt belägna arbetsplat-ser varvid stadsregionen ytterligare förstoras. Konsekvensen av denna utveckling har blivit en årlig tillväxt av biltrafiken på städerna infartsleder.
Utvecklingen mot allt större och glesare städer och stadsregioner i kombination med strukturomvandlingen inom offentlig och kommersiell service och inom nä-ringslivet har lett till allt färre och större enheter. Detta har i sin tur resulterat i att invånarnas tillgänglighet till service och arbetsplatser successivt försämrats. Förut-sättningarna för att gå och cykla till olika målpunkter och skapa kostnadseffektiva kollektiva trafiksystem har minskat. Denna utveckling har medfört en bebyggelse-struktur som gynnar bilanvändningen och missgynnar övriga färdmedel. En stads-utveckling som gynnar hållbara transportsystem som gång- och cykeltrafik kräver hög boendetäthet och därmed liten yta. Effektiva kollektivtrafiksystem förutsätter hög bebyggelsetäthet med tyngre målpunkter som den centrala staden, sjukhus, större arbetsplatser lokaliserade längs linjenätet. Från 1960 har utrymmesstandar-den nästan fördubblats, vilket har lett till låg befolkningstäthet.
Ökat bilinnehav och en trafikpolitik som prioriterat framkomlighet för bilar har tillsammans med städernas hittillsvarande bebyggelseutveckling starkt bidragit till att biltrafiken har ökat och att utvecklingen går i motsatt riktning mot de trafik- och miljöpolitiska målen. Inget tyder på att denna utveckling kommer att förändras inom överskådlig tid.
De transport- och miljöpolitiska målen fastställs av riksdag och regering samti-dig som markanvändningen i de flesta fall suveränt beslutas på primärkommunal nivå genom det så kallade planmonopolet. Det är uppenbart att de centralt formule-rade målen i flertalet kommunala markanvändningsärenden har lägre prioritet rela-tivt den kommunala drifts- och investeringsbudgeten än dessa mål. I expansiva stadsregioner som omfattar fler än en kommun är konkurrensen om skattebetalare förståelig men den gynnar knappast utvecklingen av en stadsstruktur som ger
förut-8
sättningar för utvecklingen av hållbara transportsystem. Regionförstoring som ett politiskt mål förbättrar inte dessa förutsättningar trots den uttalade ambitionen att resorna skall utföras med kollektiva transportmedel.
En förutsättning för att på sikt skapa bebyggelsestrukturer som ger förutsätt-ningar för att utveckla hållbara transportsystem i enlighet med beslutade mål är att regering och riksdag får ett utökat inflytande över strukturellt viktiga markanvänd-ningsbeslut i kommunerna såsom i många europeiska länder även om formerna härför kan variera. Det måste betraktas som en angelägen forskningsfråga att un-dersöka möjliga former härför.
Kunskapen om karaktär hos och omfattning av funktionella stadsregioner och deras bebyggelse-, boende- och pendlingsstrukturer är bristfällig och måste fördju-pas.
För att ge fler människor realistiska möjligheter att gå, cykla och använda kol-lektivtrafiken är förtätning av de glesa svenska stadsregionerna nödvändig. Förtät-ning innebär i många fall en svår balansgång mellan att värna existerande kvaliteter och önskemålen att ta i anspråk lågutnyttjade områden, gatumark/parkering, låg-kvalitativa grönområden etc. för bebyggelse. Fördjupad kunskapsutveckling är nödvändig även inom detta område.
9
Summary
The Swedish Environmental Protection Agency has commissioned the Department of City & Mobility at Chalmers University of Technology to perform a pre-study about knowledge and suggested further studies to achieve sustainable
transportation in urban areas. Three research questions are central to the subject: • What important conditions influence the needs and development of urban
transportation in the long run?
• What can be done to direct the development towards sustainable transportation systems?
• What do we need to know more about?
As a consequence of the industrialization, urbanization started by building blocks in grid street networks. From the 1950th the development changed according to the modern city concept. Residential areas and work place areas were separated like islands in an archipelago. Based on car use and efficient street networks the urbanization led to settlements at longer distances to the city. Work place areas are located to the city centres and along approach roads and ring roads. An increasing number of people living at commuting distance work in these central areas, and therefore the urban region increases. A consequence of this development is increased car traffic on the approach roads of a city.
From the 1960th the standard of space has almost doubled, which has led to low urban population density. The development towards larger and sparsely populated urban regions, in combination with a structural transformation within public and private services with fewer and larger units, has resulted in decreased accessibility to services and work places for the urban population. The possibilities to walk and bicycle to different destinations are reduced, as are the prerequisites for cost effi-cient public transportation systems. This development has given an urban structure, which favours car use before other means of transportation. An urban development, which favours sustainable transport systems as walking and cycling, demands high population density and small urban area. Cost efficient public transportation sys-tems demands high population density and localization of important destinations like the central city, hospitals and important work places along public transport lines.
Increased car ownership and a transportation policy for private car mobility to-gether with the present land use development have contributed to increased use of private cars and to a development contradictory to environmental and transporta-tion objectives. Nothing indicates a change in the current development within the foreseeable future.
Transportation and environmental objectives are decided at the state level while land uses in most cases are decided by local authorities. It seems as if central objec-tives have lower priority than the local budget in most land use decisions. In ex-panding regions with more than one local authority the competition over tax payers is understandable, but it does not favour a development of an urban structure with good prerequisites for the development of sustainable transport systems. The
po-10
litical goal to enlarge urban regions does not benefit these conditions although the political ambition is to increase public transport.
It is a prerequisite for building structures with possibilities for the development of sustainable transport systems in the long term to give the government and the parliament a wider responsibility over important structural local land use decisions, like in many European countries. It is an important research question to investigate possible ways to do this.
We lack both width and depth in knowledge about the existence and character of functional urban regions and their building, dwelling and commuting structures.
Densification of the Swedish sparsely populated urban regions is necessary to give more people realistic possibilities to walk, bicycle and use public transport. In many situations, densification means a difficult balancing between the protection of existing qualities and the need for building on low density areas, land used for streets and parking, low quality green areas etc. Also in this field new knowledge must be created.
It is shown that the development up till now, with few exceptions, has meant that the number of service units in Swedish towns has decreased. Due to structural transformation within both private and public services the number of retail food stores, post offices, libraries, primary and secondary schools have become fewer. At the same time the population density has become lower as people live in small households and can afford large apartments. The consequence is that more people have longer distances from home to work place, services and recreational activities. Although the Swedish towns are small compared to international standards, the dis-tances within them tend to become so long that the prerequisite for walking and bi-cycling is reduced. Low urban population density also increases the costs of public transportation, which coordinates the trips of many individuals. Today the car is the dominating mean of transportation and the current development improves the com-petitiveness of the car.
Walking, bicycling and public transportation benefit from car use restrictions, as reduced parking facilities at work places and other frequent destinations. Public transportation particularly benefits from destinations gathered in service centres, which are easy to support with public transport and from public transport lines with a balance of work places and dwellings at both ends. Walking and bicycling benefit from short distances between home and destinations as work places and services.
A great proportion of trips by foot, bicycle and public transport demands a land use with high population density and therefore small area consumption. In the long term it will probably be necessary to build on land which is today used for parking and streets, as the car uses such a great proportion of the urban area. Other ways to increase urban population density is to use low quality green urban areas for densi-fication and to make additions to existing buildings to increase population density in existing urban areas. It will be hard to argue against preservation policies to achieve sustainability, because the interest for preservation of parking spaces, ur-ban green structures and existing buildings is strong in public opinion and political parties. The policy for regional balance is also supposed to counteract urban devel-opment for a sustainable transportation system.
11
Local political decisions about land use must be subordinate to the striving af-ter urban development for a sustainable transportation system.
This pre-study suggests three of many research questions for further studies. • Identification of regions and the inhabitants’ accessibility to work and
services. The project will answer the following questions:
How many work places and what types of private and public service are accessible within different travel time zones by real road network and different means of transportation?
How will different types of changes in the transportation system change accessibility?
• Urban development by densification. The project will answer the following questions:
How large is the densification potential in Swedish towns? What kind of misused land is suitable for densification?
In which ways are different users affected by the consequences of densification?
13
1 Naturvårdsverkets uppdrag
åt Tema Stad & Trafik
1.1 Uppdraget
Naturvårdsverket har uppdragit åt Tema Stad & trafik vid Chalmers tekniska hög-skola att genomföra en ”förstudie med kunskapssammanställning och förslag till vidare studier om villkoren för stadsplaneringen om den skall främja utbyggnaden av ett hållbart transportsystem. De förhållanden som bedöms viktigast bör beskri-vas”. Vi har valt att kalla projektet Stadsutveckling för hållbara transporter. Arbetet har pågått från 2004-11-01 till 2005-02-28.
1.2 Bakomliggande problem
Det perspektiv som ligger till grund för Naturvårdsverkets arbete med att utveckla förslag till styrmedel för en miljömässigt hållbar utveckling och då inte minst inom transportområdet finns enligt uppdraget angivet i Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, prop. 2000/01:130, och främst i strategin för effektivare energi-användning och transporter. I Tema Stad & Trafiks uppdrag gäller det att utarbeta underlag för långsiktig stadsplanering och ett möjligt konstruktivt bidrag till plane-ringsunderlaget. Vilka viktiga förhållanden påverkar transportutvecklingen och transportbehoven i stadsområden på lång sikt, vad kan man göra för att påverka ut-vecklingen i riktning mot hållbara transportsystem och vad behöver vi veta mer om är de centrala frågeställningarna i uppdraget.
1.3 Definitioner och avgränsningar
1.3.1 Stadsplanering
Begreppet stadsplanering är sammansatt av de två delarna stad och planering. Den första delen, begreppet stad, har efter en period då alla lokalpolitiska enheter be-nämnts kommuner återkommit och ett stort antal kommuner kallar sig idag för stad. Den tydlighet som fanns före kommunreformen, då en stad var ett samhälle med stadsrättigheter finns inte kvar. Gränsen mellan kommun och stad är därför idag odefinierad och löslig i konturerna, vilket i förlängningen medför en otydlig-het också när gränsen mellan stads- och landsbygd diskuteras.1
Begreppet stad uppfattas av vissa forskare som missvisande i en svensk kon-text, eftersom den politiska arenan i Sverige är kommunen och kommunfullmäkti-ge. Å andra sidan omfattar den funktionella stadsregionen i många fall flera kom-muner. I Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (Ett
1
Formas 2004. Kunskapssammanställning, Långsiktigt hållbar stadsutveckling. Projektnummer: 151-2004-2254. Stockholm.
14
stem för utveckling av transportinfrastrukturen, kap. 10)2 står att läsa ”att invester-ingar i infra-strukturen bör planeras utifrån ett brett samhällsperspektiv och sam-ordnas med utvecklingen inom andra samhällssektorer. Senast år 2010 bör fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för hur ett va-rierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurs-snåla transporter förbättras”. Staten svarar idag för anläggningar som svarar mot nationella och internationella trafikbehov dvs. det nationella väg- och järnvägsnä-tet. Beslut om transportförsörjning som främst rör lokala och regionala transport-behov såsom lokal- och regional kollektivtrafik fattas på läns- och kommunnivå medan kommunerna har ansvar för det kommunala väg- och gatunätet. Inom trans-portsystemet finns således en nivåindelad fördelning av beslut medan beslut om förändringar av markanvändningen genom det s.k. kommunala planmonopolet all-tid fattas på kommunal nivå.
Den andra delen av begreppet stadsplanering, planering, har många olika inne-börder. Stadsplan och byggnadsplan var fram till 1987 då Plan- och bygglagen (PBL) fastställdes och ersatte Byggnadslagen från 1947, de två planinstitut som kommunerna förfogade över för att reglera markanvändningsförändringar. Dessa planinstitut ersattes i PBL med ett institut benämnt detaljplan. För personer inom eller nära planerarprofessionen uppfattas begreppet stadsplanering ofta som upprät-tandet av detaljplaner, medan det för en bredare allmänhet uppfattas som alla de beslut som leder till förändringar av stadens fysiska struktur och då främst på kommunal nivå. Begreppet samhällsplanering inkluderar politiska beslut inom samtliga politikområden på olika beslutsnivåer i samhället.
Sammanfattningsvis väljer vi att tolka stadsplanering i detta sammanhang som planerade åtgärder med mark inom tätbebyggda områden. Det är alltså åtgärder av-seende både bebyggelse och obebyggda områden inom tätbebyggelse, exempelvis grönområden av olika slag. Vidare ingår gator och andra kommunikationsstråk samt de verksamheter som finns inom bebyggelsen, service, kontor, industri m.m. En sådan stadsplanering kallar vi fortsättningsvis stadsutveckling för att också be-tona att det är fråga om åtgärder för att förändra/utveckla befintliga städer/- tätbe-byggda områden.
1.3.2 Långsiktigt hållbar stadsutveckling
Vad ”långsiktigt hållbar stadsutveckling” innebär är enligt Formas2 inte politiskt definierat idag och Boverket påpekar att även forskningen ger varierande och ibland motstridiga svar på frågan. Forskarsamhällets kritik mot det politiska håll-barhetsbegreppet är att där antas råda en grundläggande harmoni mellan dess eko-nomiska, ekologiska och sociala dimensioner medan aktuell forskning visar att det råder konflikt mellan dessa områden. Inom det här aktuella området hållbara trans-portsystem råder exempelvis en motsättning mellan det regionalpolitiska målet om
2
Formas 2004. Kunskapssammanställning Långsiktigt hållbar stadsutveckling. Projektnummer 151-2004-2254, Stockholm.
15
regionförstoring, ett ekonomiskt och socialt mål, och målet om ett hållbart trans-portsystem, ett i stor utsträckning ekologiskt mål.
Vi har tolkat det som vår uppgift inom uppdraget att också identifiera sådana uppenbara konflikter mellan olika miljökvalitetsmål, som riksdag/regering bedömt utgöra kärnan i en långsiktigt hållbar utveckling.
1.3.3 Avgränsningar
Teknikförändringar såsom alternativa bränslen, effektivare farkoster mm. skall en-ligt uppdraget inte behandlas explicit. Fokus skall riktas mot möjligheterna att inom stadsplanering och stadsutveckling skapa förutsättningar för ett hållbart trans-portsystem.
16
2 Politik för en långsiktigt
hållbar utveckling
2.1 De femton miljömålen
1999 antog riksdagen enhälligt femton nationella miljökvalitetsmål som beskriver de tillstånd som är nödvändiga för en hållbar utveckling. För varje miljökvalitets-mål finns en ansvarig myndighet. Till varje miljökvalitetsmiljökvalitets-mål hör ett antal delmiljökvalitets-mål, som anger inriktningen i ett kortare tidsperspektiv, i de flesta fall till år 2010. 1 Begränsad klimatpåverkan Naturvårdsverket
2 Frisk luft Naturvårdsverket
3 Bara naturlig försurning Naturvårdsverket
4 Giftfri miljö Kemikalieinspektionen
5 Skyddande ozonskikt Naturvårdsverket
6 Säker strålmiljö Statens strålskyddsinstitut
7 Ingen övergödning Naturvårdsverket
8 Levande sjöar och vattendrag Naturvårdsverket
9 Grundvatten av god kvalitet Sveriges Geologiska Undersökning
(SGU)
10 Hav i balans samt levande kust och skärgård Naturvårdsverket
11 Myllrande våtmarker Naturvårdsverket
12 Levande skogar Skogsstyrelsen
13 Ett rikt odlingslandskap Jordbruksverket
14 Storslagen fjällmiljö Naturvårdsverket
15 God bebyggd miljö Boverket, SGU (grus)3
Av sammanställningen framgår att Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för nio av de femton miljökvalitetsmålen. En viktig uppgift är att följa upp och på olika sätt kvantifiera utvecklingen med avseende på de olika miljökvalitetsmålen. Läns-styrelserna fyller en viktig funktion i detta arbete liksom också i utarbetandet av regionala delmål. Ett speciellt inrättat Miljömålsråd sammanställer de ansvariga verkens rapportering för regeringen som i sin tur årligen rapporterar till riksdagen. För närvarande skapas ett gemensamt program för länsstyrelsernas uppföljning av miljömålen, Regionalt UppföljningsSystem, RUS, som ska:
• ”ge underlag för att följa upp de nationella miljömålen på regional och lokal nivå
• ge underlag för uppföljning av regionala miljömål och kunna leverera data till den nationella miljömålsuppföljningen
3
Nielsen, K. 2003. Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål, Rapport 2003:52, Länsstyrel-sen Västra Götaland.
17
• ge underlag för utvärdering av miljöarbetet genom att visa i vilken riktning och vilken takt situationen utvecklas i förhållande till miljömålen samt om vidtagna åtgärder ger resultat
• göra informationen allmänt tillgänglig.”4
2.2 Ny transportpolitik
Det övergripande målet för den rådande transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för med-borgarna och näringslivet i hela landet. Som de femton miljökvalitetsmålen är ock-så det transportpolitiska målet preciserat i delmål5:
• Ett tillgängligt transportsystem. Transportsystemet ska utformas så att
medbor-garnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses.
• Ett jämställt transportsystem. Transportsystemet ska vara utformat så att det
svarar mot både kvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt.
• En positiv regional utveckling. Transportsystemet ska främja en positiv
regio-nal utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd.
• En hög transportkvalitet. Transportsystemets utformning och funktion ska
medge hög transportkvalitet för medborgarna och näringslivet.
• En god miljö. Transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till
krav på en god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljön skyddas mot skador. En god hushållning med mark, vatten och andra naturre-surser ska främjas.
• En säker trafik. Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten är att ingen ska
dö-das eller skadö-das allvarligt till följd av trafikolyckor. Transportsystemets ut-formning och funktion ska anpassas efter de krav som följer av detta.
Transportpolitiken styrs även av andra mål än de renodlat transportpolitiska. Na-turvårdsverkets uppdrag till Tema Stad & Trafik åberopade Strategin för effektiva-re energianvändning och transporter i Svenska miljömål – delmål och
åtgärdsstra-tegier.6 Där anges regeringens bedömning:
”Strategin för effektivare energianvändning och transporter bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad kli-matpåverkan samt vissa delmål under Ingen övergödning och God bebyggd miljö. De miljökvalitetsmål och delmål som enligt ovan främst berör det hållbara trans-port systemet är de som är relaterade till olika former av emissioner från biltrafiken
4
Nielsen, K. 2003, Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål, Rapport 2003:52,
Länsstyrel-sen Västra Götaland. S. 12.
5
Statens institut för kommunikationsanalys 2004. Uppföljning av det transportpolitiska målet och dess
delmål. Rapport 2004:3. S. 5–11.
6
18
men även till delmålet God bebyggd miljö. Enligt detta skall städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden skall tas till vara och ut-vecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöan-passat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra re-surser främjas.”
Regeringens bedömning är vidare enligt Strategin för effektivare energianvändning och transporter:7
”Den långsiktiga utvecklingen av framför allt person- och lastbilstrafiken kräver att den traditionella utbudspolitiken (infrastruktur och trafikplanering) förändras och kompletteras med åtgärder som syftar till att påverka efterfrågan på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att människors behov av dagliga transporter kan minska. En annan del i arbetet är att skapa alternativa transportfor-mer. En minskad bilanvändning skall eftersträvas där alternativ finns. För att mil-jökvalitetsmålen skall kunna nås inom en generation är det dessutom angeläget att vidta åtgärder för att skapa en infrastruktur för hållbar utveckling….”
Enligt Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem8 som regeringen hänvisar till i Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier är regeringens be-dömning att det finns ett ömsesidigt samband mellan ett långsiktigt hållbart trans-portsystem och utvecklingen i samhället.
Skälen för regeringens bedömning är att målet om en hållbar samhällsutveckling omfattar ekologiska, sociala, kulturella och ekonomiska aspekter. Ett väl fungeran-de transportsystem är därför mer än bara en fråga om vägar, järnvägar och annan transportinfrastruktur. Det är också en viktig rättvise- och jämlikhetsfråga. Ett väl fungerande transportsystem underlättar människors vardag och ger ökade möjlighe-ter att själva välja boende, arbete och fritid.
• En viktig välfärdsfråga. Väl fungerande och långsiktigt hållbara gods- och persontransporter är en förutsättning för Sveriges konkurrenskraft i en global miljö. Därmed ökar tillväxten och ger oss resurser till den ge-mensamma välfärden och möjligheter till ökad rättvisa.
• En viktig sysselsättningsfråga. Väl fungerande transporter och infrastruk-tur vidgar människors arbetsmarknad.
• En viktig fråga för regional utveckling och livskraft. Olika delar av Sve-rige har olika behov på infrastrukturområdet – men en väl fungerande infrastruktur i hela landet är en förutsättning för regional utveckling och livskraft.
• En viktig miljö- och hälsofråga. Ett långsiktigt ekologiskt hållbart Sveri-ge är inte möjligt att uppnå utan en hållbar transportpolitik. En omställ-ning av transportsystemet är också en förutsättomställ-ning för att de av
7
Regeringens proposition 2000 / 01:130, Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. S. 198-199.
8
19
gen beslutade nationella miljömålen skall nås. Ett säkert transportsystem är viktigt också ur folkhälsosynpunkt.
Transportsystemet skall således vara ett medel för att uppnå ett stort antal över-gripande samhällsmål. En del av dessa är förenliga medan andra kan vara mer eller mindre i konflikt med varandra.
2.3 Transportsystemets inverkan
på miljömålen
2.3.1 Inledning
Miljökvalitetsmålen pekar ut framtida önskvärda tillstånd i miljön. Orsakerna till nuvarande tillstånd och vad som behöver göras för att uppnå miljökvalitetsmålen riskerar därför att komma i skymundan. Speciellt gäller det inverkan av transport-systemet och då framför allt biltransporter av personer och gods. I den nyligen genomförda studien Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål kon-stateras att ”Trafiken berör alla de femton miljökvalitetsmålen och ett stort antal delmål, grovt räknat två tredjedelar av de 69 delmålen.”9
2.3.2 Inverkan av koldioxid
Av de totala utsläppen av koldioxid i Sverige står transporterna för ungefär 40 pro-cent, och av dessa står persontransporterna för cirka 2/3- delar.10 Transportsektorns
utsläpp av växthusgaser, av vilka koldioxiden är dominerande, har ökat med 8 pro-cent sedan 1990.11 För att minska koldioxidutsläppen krävs åtgärder som minskar
förbrukningen av fossila drivmedel. Detta kan ske genom minskat antal transporter, minskad bränsleförbrukning per körd sträcka, bränslesnålare fordon, anpassade hastigheter, övergång till mer energieffektiva transportslag och ökad användning av förnybara drivmedel.12 Mängden transporter och övergång till mer energieffektiva
transportslag - olika former av kollek-tiva transportslag för persontransporter - är åtgärder som påverkas av stadsutveckling, planering av markanvändning och trans-portsystem.
Utsläppen av koldioxid har stor inverkan på miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, som i sin tur påverkar de flesta av de andra miljökvalitetsmålen.13 2.3.3 Inverkan av kväveoxider och kolväten
Av kväveoxidutsläppen till luft kommer 46 procent från vägtrafiken.14 Utsläppen av kväveoxid från vägtrafiken har minskat under senare år och transportsektorns
9
Nielsen, K. 2003. Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål, Rapport 2003:52, Länsstyrel-sen Västra Götaland. S. 15.
10
Regeringens proposition 2001 / 02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. S. 69
11
Miljömålsrådet 2003. Miljömålen – når vi delmålen? de Facto.
12
Regeringens proposition 2001 / 02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. S. 71
13
Nielsen, K.2003. Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål, Rapport 2003:52, Länsstyrel-sen Västra Götaland. S. 15–18.
14
20
etappmål väntas enligt trafikverkens miljörapport kunna uppnås. I storstadsregio-nerna är detta mindre sannolikt. Det är de stora koncentratiostorstadsregio-nerna av fordon som under rusningstrafik skapar köer utefter infartslederna och genererar höga koncent-rationer av kväveoxider, vilket kan leda till att uppsatta gränsvärden överskrids.
Utsläppen av kolväten har minskat kraftigt genom katalytisk avgasrening och system som minskar avdunstningen av bränsle. En fortsatt minskning av kväveox-id- och kolväteutsläppen är angeläget för att minska bildningen av marknära ozon. Målet nås sannolikt bäst genom teknisk utveckling.
Utsläppen har stor inverkan på miljökvalitetsmålen: Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storsla-gen fjällmiljö samt God bebyggd miljö.15
2.3.4 Inverkan av svavel
Utsläpp av svavel följer av svavelhalten i de bränslen som används. En successiv sänkning av svavelhalten i bensin- och dieselbränslen kommer att ytterligare mins-ka utsläppen. Av de totala svensmins-ka utsläppen av svaveldioxid svarar trafiken endast för ca 2 procent.16
Utsläppen har inverkan framför allt på miljökvalitetsmålen: Frisk luft, Bara na-turlig försurning.17
2.3.5 Inverkan av buller
Transportsystemen orsakar buller och därmed bullerstörda människor både längs det statliga vägnätet och det kommunala inne i städerna. De beslutade gränsvärdena är lite olika för olika miljöer. För bostäder gäller att ekvivalentnivån inomhus ska vara lägre än 30dBA och 55 dBA utomhus. I en första etapp ska dock de bostäder som har ekvivalentnivå >65 dBA utomhus åtgärdas. Denna första etapp avser år 2003 för det statliga vägnätet och 2007 för det övriga. Dessa starkt bullerstörda miljöer berörde ca 49 000 individer längs det statliga vägnätet och ca 195 000 längs de kommunala gatorna.18
Trafikbuller har inverkan framför allt på miljökvalitetsmålet: God bebyggd miljö.19
2.3.6 Övrig inverkan på miljökvalitetsmålen
Partikelutsläpp från avgaser, däck, bromsar och vägbeläggning hamnar i trafikmil-jön. Cancerframkallande ämnen som bensen likaså. I transportsystemet fraktas
15
Nielsen, K. 2003, Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål, Rapport 2003:52, Länssty-relsen Västra Götaland. S. 15–18.
16
Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån, 2000, Naturmiljön i siffror.
17
Nielsen, K. 2003. Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål, Rapport 2003:52, Länssty-relsen Västra Götaland. S. 15–18.
18
Vägverket 1995, Mindre buller. Publikation 1995:58, Vägverket, Borlänge. S. 16-17.
19
Nielsen, K. 2003. Trafikindikatorer för uppföljning av regionala miljömål, Rapport 2003:52, Länssty-relsen Västra Götaland. S. 15–18.
21
ra mängder av starkt miljöfarliga ämnen som vid olyckor kan släppas fria. Snöbe-kämpning med vägsalt påverkar grundvattnet och vägbyggande kräver grusuttag. Transportsystemets infrastrukturanläggningar innebär hårdgörande av mark samt fragmentering av ekosystem och biotoper.
Sist men inte minst bör nämnas transportsystemets direkta påverkan på männi-skors liv och hälsa via trafikolyckor.
22
3 Transporter och mark
användning – teoretiska
utgångspunkter
203.1 Markanvändning och trafiksystem är delar
i ett dynamiskt system
Dagens städer bär vittnesbörd om en kontinuerlig samverkan mellan markanvänd-ning och transporter som pågått i generationer. Utan tillkomsten av snabba mekani-serade transportmedel hade alla städer sett annorlunda ut: En del hade haft betyd-ligt mindre befolkning, de allra flesta hade varit tätare bebyggda, några hade inte varit lokaliserade där de är, åter andra hade inte funnits alls. Stadsutvecklingen kan helt enkelt beskrivas i termer av transporttekniska eror, som i figuren 3.1 nedan:
Figur 3.1 Trafiksystem under olika transporttekniska eror.
Dessa eror har lett till två markant olika strukturer. Under erorna I (promenad, häst vagn och båt) och III (bilen för fritidsresor) utvecklades ett uniformt transportland-skap, där alla punkter var lika tillgängliga från centrat. Under erorna II (spårvagn) och IV (stadsmotorvägar) utvecklades en markant nätverksstruktur, med axial markanvändningsutveckling längs radiella transportvägar.
Markanvändningen styr trafikgenereringen, målpunktsfördelningen och nätför-deningen på kort sikt, eftersom både trafik- och bebyggelsesystemet i stort sett är oföränderligt. På lång sikt styrs markanvändningen i stor utsträckning av trafiksy-stemets egenskaper.
20
Hagson, A. Mossfeldt, L. 1994. Trafik och bebyggelseplanering, Kunskapsredovisning av sambandet
mellan olika åtgärder och deras effekter på det totala transportarbetet. Rapport 1994:4. Trafikplanering - Arkitektur, Chalmers tekniska högskola. Göteborg.
I II III
23
Det samband mellan transportsystem och markanvändning som beskrivs schema-tiskt i figur 3.1, kan lättast förklaras i termer av två dynamiskt samspelande mark-nader: fastighetsmarknaden och transportmarknaden, så som visas i figur 3.2.
Vid varje given tidpunkt genererar lokaliseringen av aktiviteter en efterfrågan på gods- och servicetransporter från områden med "produktion" till områden med "konsumtion". Häri ingår transporter av arbetskraft från hemmet till arbetsplatsen. När detta transportbehov läggs ut i trafiksystemet (nätfördelning) bestämmer sam-spelet mellan utbud och efterfrågan priset (tid/kostnad) från ett givet "produktions-område" (utbud) till ett givet "konsumtions"produktions-område" (efterfrågan). Transportpriset beskrivs i figuren med termen ”tillgänglighet” från utbudspunkten till efterfråge-punkten.
I den kontinuerligt pågående förändringen av stadens markanvändning är det tillgängligheten som är drivkraften. Varje förbättring i städernas interna transport-situation har stimulerat människor och företag att förändra lokalisering för att dra nytta av den nyuppkomna situationen. Detta har resulterat i nya bostadsområden, industriområden, kontorskomplex och externa center respektive förändrad anvä-ning i det befintliga byggnads- och lokalbeståndet. Samtidigt innebär varje sådan förändring i stadsstrukturen att nya res- och transportmönster uppstår. Trafikmöns-ter som i sin tur leder till t ex framkomlighetsproblem, som kan medföra såväl om-lokalisering av verksamhet som nyinvesteringar och åtgärder i transportsystemet. Och så vidare i en ständigt fortgående dynamisk process.
Pris Efterfrågan Markanvändning Mark, golvyta Aktiviteter Transporter Resor, frakter Trafiksystem Tid, kostnad Efterfrågan
Transport-efterfrågan
Tillgänglig-het
Figur 3.2 Interaktionen mellan markanvändning och transporter.
Figur 3.2 visar att när transporter blir billigare - i termer av tid eller pengar - mellan två platser, ökar tillgängligheten och därmed deras respektive attraktivitet. Som en följd härav ökar sannolikheten för interaktion mellan dessa bägge platser. Följakt-ligen påverkar strukturen och kapaciteten i trafiksystemet graden av tillgänglighe-ten till och därmed attraktivitetillgänglighe-ten hos ett givet stadsområde. Begreppet attraktivitet innefattar också de möjligheter som egenskaperna hos en given plats ger olika akti-viteter.
24
Vi kan således definiera tillgänglighet som den generaliserade kostnaden för att resa från en startpunkt (hur lätt det är att ta sig t ex från hemmet till alla andra akti-vitetsställen) till en målpunkt (hur lätt det är att ta sig dit från alla andra punkter). Observeras skall att dessa bägge mått inte är symmetriska, i det första fallet läggs vikten vid att få tillgänglighet till utbud lokaliserade i andra platser, i det andra fal-let läggs vikten vid de möjligheter som ligger i den specifika platsen. I bägge fallen handlar det emellertid om platsernas inplacering i trafiksystemet. Tillgängligheten är olika med olika färdmedel eftersom de till viss del nyttjar olika trafiksystem.
Att låta tillgänglighetsbegreppet utgöra en del av attraktiviteten är viktigt p.g.a. transporternas unika funktion som medel för rumslig interaktion. Transporter har inte något egenvärde, utan är en uppoffring i tid, kostnad, risk, miljöpåverkan m.m., för att möjliggöra deltagande i aktiviteter som arbete eller inköp respektive förflyttning av varor och gods i kedjan från råvara till försäljning.
Hur påverkas då tillgängligheten av en förändring i ett trafiksystem? Lättast il-lustreras detta med ett enkelt nätverksexempel, illustrerat av figur 3.3 och tabell 3.1. Varje nod i figur 3.3 representerar en möjlig start-/målpunkt och siffrorna mel-lan dem utgör res-/transporttiden. Vi börjar med trafiknätet i 3.3a och gör en för-bättring i nätet så att res/transporttiden mellan B och C minskar till hälften, så som visas i 3.3b. Trafiknätets tillgänglighet kan mätas genom att beräkna res-/ trans-porttiden från varje nod till alla andra noder samt summera för varje nod, så som visas i tabell 3.1a och b. Varje kolumnsumma utgör tillgänglighetsmåttet för en nod. Jämför vi kolumnsummorna i tabell 3.1a och b ser vi att den förbättring som genomförts i trafiknätet inte bara förbättrade tillgängligheten mellan B och C; åt-gärden kom hela nätet tillgodo.
Detta enkla exempel på tillgänglighetsförändring i ett enkelt nätverk demon-strerar hur en förbättring i trafiknätet, t ex en ny länk i ett stadsmotorledssystem el-ler en ny bro, påverkar både tillgängligheten mellan två direktförbundna platser och tillgängligheten i hela trafiknätet. Och när tillgängligheten förbättras ökar graden av rumslig interaktion, eftersom resan/transporten blivit billigare.
Figur 3.3a Figur 3.3b
A
B
C
D
E
(30) (20)
(10)
(15)
A
B
C
D
E
(30) (10)
(10)
(15)
25 Km Avstånd 0 5 10 20 40 Areal i Km 5,026 1,257 316 78 Km Avstånd 0 5 10 20 40 5,026 1,257 316 78
Tabell 3.1a Tabell 3.1b
F rån/till A B C D E ∑ F rån/till A B C D E ∑
Procentuell för- ändring i restid
A 0 30 50 60 65 205 A 0 30 40 50 55 175 - 14 B 30 0 20 30 35 115 B 30 0 10 20 25 85 - 26 C 50 20 0 10 15 95 C 40 10 0 10 15 75 - 21 D 60 30 10 0 25 125 D 50 20 10 0 25 105 - 24 E 65 35 15 25 0 140 E 55 25 15 25 0 120 -14
Denna förbättrade tillgänglighet med ett färdmedel till en specifik plats ökar även dess attraktivitet för sådana verksamheter för vilka tillgängligheten har stor bety-delse som lokaliseringsfaktor och för vilka platsens möjligheter i övrigt är de efter-frågade. Eftersom varje förändring i trafiksystemet påverkar tillgängligheten i sy-stemet som helhet förändras den relativa attraktiviteten för samtliga stadens eller regionens områden.
Figur 3.4
Av ovanstående följer att varje föränd-ring av trafiksystemet på ett eller an-nat sätt på lång sikt har effekter på den framtida markanvändningen. Lite drastiskt kan detta uttryckas så att det är förändringar i trafiksystemet som bestämmer den framtida markanvänd-ningen. I trafikplaner och objektsana-lyser förekommer emellertid inte nå-gon analys av dessa effekter. I avsnitt 3.2 belyses principiellt dels vilka effekter olika trafikstrategier har på markanvändningen och dels vilka effekter olika markanvändningar har på trafiken.
26
3.2 Markanvändningseffekter av olika
trafikstrategier
3.2.1 Trafiksystemet har både centraliserande och decentraliserande effekter
Fördubblas reshastigheten, ökar den areal som kan nås på samma tid fyrfaldigt vil-ket illustreras i figur 3.4. Med en timmes promenad från centrum under 1800-talet kunde man täcka en yta med 5 km radie. På samma tid täcks en yta med 10 km ra-die när man färdas med häst och vagn, en yta med 20 km rara-die när man åker med spårvagn och en yta med 40 km radie när man färdas med bil eller pendeltåg.
Som vi såg i figur 3.1, som schematiserar stadsutvecklingen efter fyra trans-port-tekniska eror, är transportsystemet i de flesta städer av historiska skäl inriktat mot ett centrum. I enlighet med figur 3.3 innebär det att ett tillgänglighetsmonopol skapas i stadskärnan vilket leder till att verksamheter som kan betala högt pris per m2 konkurrerar ut de som inte kan betala. Dessa kommer att lokaliseras mera
peri-fert.
50% av dagens bebyggelse i svenska städer har tillkommit sedan 1960-talet och stora utbyggnader i vägtrafiksystemet har genomförts. Denna utbyggnad har skett efter en hierarkisk och funktionell princip (differentiering och separering) och re-sultatet har blivit radiella stadsmotorvägar, motorvägsförbifarter samt ett stadsmo-torledssystem innefattande ringleder. Genom det nya trafiksystemets uppbyggnad "avskaffas" stadskärnans tillgänglighetsmonopol.
I de fall vägtrafiksystemet fått en rutnätsform, uppstår i princip en situation där tillgängligheten för biltransporter (person och gods) fördelas jämnt över markytan. Vägsystemet är med andra ord så välförgrenat och finmaskigt att någon domine-rande centrumbildning inte uppstår på sikt. I stället utvecklas verksamhetsband längs trafiklederna samtidigt som befolkningen fördelas jämt över ytan. Fördelen härmed är framför allt att större delen av stadens utbud av service och arbetsplatser blir tillgängligt för var och en som disponerar bil. Förutsättningen för en bra "matchning" mellan utbud och efterfrågan blir god.
I de fall trafiknätet antar formen radiell-ring förskjuts tillgängligheten från stadskärnan till noderna på den innersta ringen, dit centrumfunktionerna lokalise-ras, samtidigt som extensiv markanvändning förskjuts utåt i systemet. De nya högtillgängliga noderna tenderar att specialiseras sinsemellan, vilket gör match-ningen mellan utbud och efterfrågan sämre än i rutnätet.
På lång sikt tenderar rutnätsstaden att växa ytmässigt snabbare än radiell-ring-staden samtidigt som exploateringsgraden i innerstadsområden, lägenhet/hektar el-ler rumsenhet/hektar (lgh/ha elel-ler re/ha) sjunker. I radiell-ring-staden tenderar ex-ploateringsgraden däremot att stiga i innerstadsområdet (utanför stadskärnan) sam-tidigt som den funktionella stadsregionen breder ut sig.
3.2.2 Dynamiska effekter på markanvändningen av policyn fritt flöde
Byggandet av kapacitetsstarka kringfarter och ringleder ingår som ett huvudele-ment i arbetet med att förbättra framkomligheten och miljön i Stockholm, Göteborg
27
och Malmö (där ca 25% av rikets totala vägtrafik finns på ca 2% av rikets totala vägnät). I de s.k. storstadspaketen ingår också nya länkar. Genom att lägga de största trafikådrorna utanför bostads- och centrumområden är avsikten att avlasta dessa från genomfartstrafik. De nya vägarna föreslås delvis gå i tunnel, något som också anses bidra till att reducera lokala trafikmiljöproblem. I paketen ingår också planskildheter, intelligentare signalregleringar m.m. På sikt ställs förhoppningar till att man med elektronikens hjälp skall kunna åstadkomma effektivare användning av både gator och vägar, vilket förväntas minska nyinvesteringsbehovet samtidigt som biltrafikens utsläpp minskar genom jämnare körning.
Den planerade vägutbyggnaden skall inte bara reducera lokala föroreningar, utan också bidra till att minska bilismens samlade energiförbrukning och utsläpp. Tankegången är att ökad vägkapacitet minskar trängsel och därmed ger bättre flyt i trafiken, något som gör att varje fordon framförs på ett bränsleekonomiskt effekti-vare sätt, vilket bekräftas i s.k. provcykler. Detta resonemang illustreras i figur 3.5.
Figur 3.5 Effekter av ”fritt flöde”.
Men effekterna på energiförbrukning och utsläpp av trafiktekniska åtgärder som till exempel vägbyggnad kan inte analyseras enbart på fordonsnivå - då upp-står en rad felaktiga slutsatser. Man måste också beakta dynamiska effekter på bil-användning, färdmedelsval, val av målpunkter och val av lokaliseringsställe. I figur 3.6 nedan illustreras dynamiska effekter av "fritt flöde".
Figur 3.6 Dynamiska effekter av fritt flöde.
Figurerna 3.5 och 3.6 är en utveckling av det tidigare redovisade nätverksex-emplet, som visade att en förbättring i en nätdel inte bara påverkar tillgängligheten mellan de direktförbundna platserna utan också tillgängligheten i hela systemet.
Fritt flyt i
trafiken högre Genomsnitts- hastigheter lägre
Fossil bränsle- förbrukning och utsläpp från enskilda fordon Total fossil bränsleförbruk- ning och utsläpp lägre Fritt flyt i trafiken lägre Bränsleför- brukning och utsläpp Total fossil bränsleförbruk- ning och utsläpp
lägre högre Färre kollektivtrafi-
kanter, fotgängare och cyklister Ökad bilanvändning Längre resavstånd genom ändrade mål- punkter Ändrad tillgänglighet ger längre resavstånd genom ändrad lokali- sering av verksamheter och bostäder
högre
28
Feedback-modellen tar alltså hänsyn till att graden av framkomlighet (eller till-gänglighet beräknad som generaliserad kostnad) också påverkar :
• bilanvändningen genom att fler finner det fördelaktigt att använda bil jäm-fört med alternativa färdsätt och
• reslängderna genom att privatpersoner och företag finner att de kan nå al-ternativa eller flera målpunkter med samma tidsinsats och genom att hus-håll och företag finner att de kan bosätta sig/lokalisera sig längre ut i stads-regionen och
• färdmedelsfördelningen genom att färre väljer att/kan resa kollektivt eller gå och cykla. Alla dessa effekter bidrar till att öka den samlade fossila energiförbrukningen för transporter i stadsområdet.
Den samlade empiriska kunskapen från de jämförande statistiska analyserna av städers trafik visar att både ökad vägkapacitet och ökat utbud av parkeringsplatser är starkt positivt korrelerat med transporternas fossila energiförbrukning. Högt ut-bud, "gata" per capita, är också positivt korrelerat med dålig standard och lågt re-sande i kollektivtrafiken.
3.2.3 Dynamiska effekter på markanvändningen av policyn bilrestriktioner
Sedan 1960-talet har "trafiksanering" tillämpats i stadskärnor och innerstadsområ-den parallellt med att nya kapacitetsstarka trafikådror har byggts ut. Saneringen har bestått av zonsystem, parkeringstaxor som främjar korttidsparkering m.m. Åtgär-derna konsekvensbedöms eller utvärderas inte med avseende på andra effekter än trafikströmmar.
Bilrestriktioner - administrativa, fysiska eller ekonomiska - syftar till att mins-ka tillgängligheten till vissa områden eller framkomligheten i vissa länmins-kar. Mins-kad tillgänglighet till specifika punkter och minsMins-kad framkomlighet i specifika flö-den leder till dynamiska effekter av flera slag som sammanhänger med att det tra-fiksanerade området blir mindre attraktivt som målpunkt respektive mindre attrak-tivt för lokalisering för verksamheter som bygger på att nås av eller nå ut med bil-transporter.
Den slutsats vi kan dra av ovan gjorda kunskapsredovisning om sambandet be-byggelse - trafik samt effekter av olika åtgärder som kommunen kan genomföra på detta område är att trafiksystemets geometriska uppbyggnad och kapacitet i olika länkar och noder har en betydande påverkan på de långsiktiga markanvändnings-förändringarna.
Till skillnad från bebyggelseutvecklingen har kommunerna och
statli-ga/regionala myndigheter full kontroll över trafiksystemets utformning, uppbygg-nad, drift och underhåll. Likaså har kommuner och myndigheter kontroll över den kollektiva trafikservicen genom att de själva driver eller köper upp den. Vid s.k. objektanalyser har man hittills utgått från föreställningen att infrastrukturinvester-ingar, kapacitetsbegränsningar och andra åtgärder inte påverkar markanvändning-en. Detta är ett anmärkningsvärt förhållningssätt, eftersom investeringar och åtgär-der i trafiksystemet i ett historiskt perspektiv alltid verkat styrande på
verksamhe-29
ters lokalisering, människornas boendepreferenser och servicenäringarnas rumsliga fördelning.
3.3 Den uthålliga staden–
ett systemperspektiv.
213.3.1 Tillgänglighet i stället för framkomlighet
Den ekologiska aspekten av de inledningsvis redovisade miljö- och trafikpolitiska målen leder till att fokus riktas mot åtgärder som minskar den totala mängden bil-transporter. I enlighet med redovisningen i kapitel 3.1 och 3.2 ställer detta krav på en samordnad stads- och trafikplanering, som behandlar både förändringar av markanvändning som lokalisering av bostäder, arbetsplatser, anläggningar för of-fentlig och kommersiell service och rekreation samt investeringar och restriktioner i trafiknäten.
Den hitintills bedrivna trafikpolitiken som prioriterat framkomlighet måste då ersättas med en prioritering av tillgänglighet. Den ökade rörligheten med personbil och lastbil har lett till föroreningar, buller och olyckor i den moderna staden. Den önskvärda utvecklingen mot långsiktigt uthålliga samhällen fordrar att denna ökan-de rörlighet ersätts med att människors och verksamheters önskemål/behov i stor utsträckning kan tillgodoses med långsiktigt uthållig rörlighet d.v.s. IT-teknik, kor-ta person- och godstransporter och användning av uthålliga färdmedel. Ur ett ekologiskt hållbarhetsperspektiv är fötterna och cykeln överlägsna andra färdme-del. De kollektiva färdmedlen är i städer under vissa förutsättningar överlägsna bi-len.
Stadens människor och verksamheter önskar, respektive har behov av, att utfö-ra vissa aktiviteter som att arbeta, handla dagligvaror, slutmonteutfö-ra, förse kunder med varor, meddela sig m.m. (figur 3.7). Vissa aktiviteter kan utföras med hjälp av IT-teknik (bankärenden, meddelanden m.m.). Andra fordrar förflyttning av perso-ner och/eller gods, varvid det uppstår ett transportbehov, vars omfattning bl.a. på-verkas av stadens fysiska struktur och de avstånd som denna skapar. Städer är en-ligt More22en uppfinning för att maximera utbyte (kultur, varor, vänskap, kunskap) och minimera resande.
Olika människor och verksamheter har också olika rörlighetsresurser. För män-niskorna kan de bero av personliga förhållanden som ålder, bilinnehav, inkomst, handikapp m.m. men naturligtvis även av transportnäten för bil, gång och cykel samt den service som stadens kollektivtrafik erbjuder (nätets yttäckning, turtäthet, pris, förekomst av servicelinjer m.m.). Det kan vara så att en individs eller en verk-samhets rörlighetsresurser inte är tillräckliga för att ett eller flera önskemål ska
21
Reneland, M. 1998. Begreppet tillgänglighet – GIS-projektet Tillgänglighet i svenska städer 1980 och
1985. STACTH 1998:4. Stads- och trafikplanering, Chalmers tekniska högskola. Göteborg.
22
Moore, J. A. et al. 1994. Transportation, Land use and Sustainability, Florida Center for Community Design + Research, University of South California.
30
kunna tillgodoses. Rörligheten uteblir eller substitueras av andra transportmedel, vilket kan leda till en sämre livskvalitet.
Mot bakgrund av de existerande rörlighets- och IT-resurserna väljer männi-skorna och verksamheterna att tillgodose sina behov/önskemål genom att utnyttja IT-tekniken eller i form av transportbehov genom att välja lämpligt transportmedel och lämpligt utbuds-/aktivitetsställe. Vissa utbuds-/aktivitetsställen väljs tämligen fritt (såsom butiker för inköp av dagligvaror och sällanköpsvaror, restauranger, bil-verkstäder m.fl.) medan andra är mer eller mindre bestämda (såsom arbetsplats, skola, den enda idrottsplatsen, m.fl.). En tredje kategori utbuds-/aktivitetsställen väljs oftast efter närhetskriterium eftersom de sinsemellan inte skiljer sig åt beträf-fande pris eller service (postkontor, bensinstation, apotek, kiosk m.fl.).
Genom en serie val (av start- och målpunkt, transportmedel, tidpunkt och färd-väg) skapas trafikflöden i stadens olika trafiknät (gång-, cykel-, kollektivtrafik- och gatunät, IT-nät m.m.) bestämda till riktning och storlek vid olika tidpunkter. Dessa flöden ger upphov till kostnads- och nyttoeffekter som, ibland via det politiska sy-stemet, påverkar stadens strukturella uppbyggnad.
Genom denna serie av val preciseras tillgänglighetsbegreppet genom att avse en viss relation (t. ex..från startpunkt i bostaden till målpunkt i livsmedelsbutik), ett visst färdmedel (t. ex. med kollektivtrafik), en viss tid (t. ex. vardagar mellan 08.00 och 17.00 sommartid) samt en viss färdväg (t. ex. linje 75).
Såväl uppbyggnad, förändring och underhåll av stadens strukturer liksom män-niskornas och verksamheternas val sker mot bakgrund av de ekonomiska förhål-landen och krafter som brukar benämnas Marknaden, offentligt beslutade Regler och tillgänglig Teknik.
3.3.2 Uthållig rörlighet kräver tillgänglighet
Tillgänglighet är primärt rumslig. När människorna/verksamheterna befinner sig på en annan plats än där de önskar utföra någon aktivitet eller ta del av någon annans aktivitet existerar en rumslig relation mellan de två platserna, som antingen kan leda till att aktiviteten inte blir utförd, att den kan utföras med hjälp av Informa-tionsteknik eller till att den ger upphov till förflyttning. En betoning av den rumsli-ga aspekten hos begreppet tillgänglighet syftar också till att klargöra sådana struk-turella egenskaper hos markanvändningen som har betydelse för samhällets uthål-lighet. Avståndet är mycket viktigt ur ett hushållningsperspektiv i och med att själ-va förflyttningen blir kort och resursuppoffringen därmed liten. Dessutom möjlig-gör korta avstånd också användning av uthålliga transportmedel, som att gå och cykla, för att nå aktiviteterna och utbuden.
31
Figur 3.7 En systemsyn på stadens markanvändning och trafik.
3.3.3 Precisering av begreppet tillgänglighet
Begreppet tillgänglighet ska kunna beskriva en komplex verklighet på ett uttöm-mande och meningsfullt sätt. Ett innehållsrikt begrepp fordrar strukturering för att skapa förutsättningar för tydlighet, så att en läsare vet vad som avses med begrep-pet i just det aktuella sammanhanget. En strukturering är också nödvändig för att kunna skapa mått och metoder att mäta och vara medveten om hur den del man mäter förhåller sig till hela begreppet tillgänglighet.
Begreppet tillgänglighet kräver alltså en struktur som medger olika former av preciseringar för att bli tydligt och operationellt, så att det kan användas för att skapa meningsfulla utsagor om tillgänglighet med olika färdmedel, i olika städer, vid olika tillfällen etc. (figur 3.8).
Utöver denna utgångspunkt redogör strukturen för fyra preciseringar, som ingår i begreppet och som alla bedöms vara vanliga och nödvändiga i samband med
be-K o n t e x t a v a k t u e lla R e g e ls y s t e m , M a r k n a d e r o c h T e k n ik e r S t a d e n s V e r k s a m h e t e r S t a d e n s B o e n d e S t a d e n s A v s tå n d B il, c yk e l, e k o n . T illg ä n g lig h e t A v s tå n d , h in d e r R ö r lig h e ts o c h I T -S t a d e n s s t r u k t u r e r V a l a v S t a r t & m å l T r a n s p o r t - m e d e l T id - G e r b e te e n d e n F lö d e n i o lik a n ä t K o lle k t iv - t r a f i k I T G c m K o s t n a d s / N y t t o - e f f e k t e r Ö n s k e m å l B e h o v T r a n s p o r t I n f o r m a t io n s - T e k n o lo g i G a t o r P r e c is e r a d T illg ä n g lig h e t b e h o v S ta rt e lle r m å l. S ta rt e lle r m å l F ä r d -v ä g p u n k t I T & o c h t r a f ik -s y -s te m r e s u r s e r
32
skrivningar av tillgänglighet i faktiska situationer. Därutöver kan finnas en hel ho-per av ytterligare preciseringar i form av ekonomiska, psykiska och fysiska hinder för att använda rummet och olika färdmedel. Dessa kommenteras endast kortfattat.
Den första preciseringen, Mål och startpunkt, utgår från att relationerna i rum-met har två komponenter, å ena sidan lokaliseringen av startpunkter i rumrum-met, å andra sidan lokaliseringen av målpunkter i rummet. Start- respektive målpunkterna kan vara utbud/aktiviteter av olika slag, såsom verksamheter, boende, service m.m. Det är klargörande att i varje studerad situation avgöra vilken typ av relation till-gängligheten avser att beskriva och därmed vad som är start- respektive målpunkt. "Tillgänglighet till" fokuserar målpunkten medan "Tillgänglighet från" fokuserar startpunkten. Tillgänglighet i dessa avseenden kan mätas som avstånd: fågelvägs-avstånd, teoretiskt verkligt fågelvägs-avstånd, kortaste avstånd i verkligt nät eller verkligt av-stånd i verkligt nät. Det sista måttet beaktar hinder av olika slag, som gör det omöj-ligt att välja den kortaste vägen. Det kan gälla barriäreffekter som hindrar gående och cyklister, kollektiv-trafikresenärer som åker buss i en bestämd linjesträckning, tunga transporter som på grund av administrativa restriktioner eller vägens bärighet tvingas köra andra vägar än den kortaste. Tillgängligheten preciseras genom att svara på frågorna "till vad?" och "från vad?".
Den andra preciseringen, Färdmedel, beaktar att färdmedlet är en väsentlig aspekt av tillgängligheten. I en och samma relation är exempelvis restiden olika för olika färdmedel. En precisering av tillgänglighet ska alltså visa på skillnader som beror av färdmedel. Detta är, som nämnts ovan, speciellt viktigt ur ett hushåll-ningsperspektiv. Eftersom olika färdmedel följer olika trafiknät och har olika has-tighet är det nödvändigt att övergå till att mäta tillgängligheten i tid. Tillgänglighe-ten preciseras genom att svara på frågan "med vad?".
Den tredje formen av precisering, Tidpunkt, utgår bl.a. från att de olika former-na av kollektiv trafik följer tidtabeller med olika linjedragningar och turtätheter sommar och vinter, vardagar, lördagar och söndagar, samt på olika tider av dygnet. Även biltrafikens maxtimme och administrativa regler för vilka gator som får an-vändas vid vilka tidpunkter utgör en sådan tidsbunden påverkan på tillgänglighe-ten. Förutsättningarna för att gå och cykla varierar med årstiden och på dygnet. Tillgängligheten preciseras genom att svara på frågan "när?".
Den fjärde preciseringen, Brukare, förbinder tillgänglighetsmått med olika bru-kare, boende och verksamheter. Viktiga kriterier för en ytterligare indelning av brukarkategorin boende är ålder (lågstadiebarn, pensionärer), kön, hushållsinkomst och tillgång till färdmedel (cykel, bil). I litteraturen, lagstiftningen och den politis-ka retoriken inkluderas ofta individegenspolitis-kaper och individvärderingar i begreppet tillgänglighet. Individer med psykiska och/eller fysiska funktionshinder kan kanske inte åka kollektivtrafik eller törs inte gå ensamma från busshållplatsen till bostaden nattetid. Andra har inte råd med centrala stadens parkeringsavgifter och ytterligare andra åker inte med pendeltåget för att komforten inte är tillräckligt bra o.s.v. Så-dana aspekter kan givetvis också beaktas speciellt vid djupstudier, och de fordrar insamling av empirisk data genom enkäter, intervjuer och observationer och kan inte bygga på generell data från existerande statistik.
33
Beträffande brukarkategorin verksamheter kan de preciseras ytterligare efter flödet av gods och människor (in eller ut från verksamheten), deras storlek, branch-tillhörighet och vilken typ av färdmedel de använder sig av i egna transporter (city-distributionsbilar, långtradare, järnväg m.m.). Tillgängligheten kan mätas i tid ända ned på denna preciserade nivå. Tillgängligheten preciseras genom att svara på frå-gan "för vem?".
Med dessa nödvändiga preciseringar kan en mycket stor mängd av tillgänglig-hetssituationer beskrivas, mätas och därmed jämföras:
Figur 3.8 Precisering av begreppet tillgänglighet.
TILLGÄNGLIGHET Relationer i det fysiska rummet
Tillgänglighet till målp. Tillgänglighet från startp.
Gång Cykel Bil Buss Tåg
Preciseringar av begreppet TILLGÄNGLIGHET Mål- och startpunkt Färdmedel Svarar på frågan: ´Tillgänglighet med vad?
Svarar på frågan: Tillgänglighet till och Från vad? T-bana spårv. båt Året sommar vinter semester Tidpunkt Svarar på frågan: ´Tillgänglighet när? Boende Verksamheter Brukare Svarar på frågan: ´Tillgänglighet för vem?
Indelning efter ex.vis Avstånd och hinder
flyg båt Dygnet dagtid natt max.h. Veckan vardag lördag söndag
Indelning efter ex.vis
ålder kön- in-komst rörlig- hetsre-surser handi-kapp in-flöde gods folk typ ut flöde gods folk för- flytt- nings-resurs stor-lek
34
• Pensionärers (75-w år) tillgänglighet från bostaden till närmaste vårdcentral med speciell servicelinje under dagtid vintervardagar. Denna kan mätas i tid som genomsnitt för en stads (stadsdels eller annan geografisk enhets) alla 75-w-åringar.
• Tillgänglighet från bostaden till Stormarknaden Konsumtionspalatset med bil lördag förmiddag. Denna kan mätas i tid som genomsnitt för en stads (stadsdels eller annan geografisk enhets) alla hushåll som disponerar bil.
Avsikten är att de ovan beskrivna preciseringarna av begreppet tillgänglighet ska vara mätbara, på något sätt, i enheten tid. Det är också möjligt att göra jämförelser i tid/kostnad genom olika former av prissättningar. Ingångsuppgifterna är den rums-liga organisationen av boende, verksamheter och trafiknät. Nödvändiga uppgifter om boende och i viss mån verksamheter och trafiknät finns i form av digitala kartor och digital statistik. Kollektivtrafik och utbuds-/aktivitetsställen av olika slag måste i Sverige än så länge skapas utifrån tidtabeller och adressförteckningar.
