Arbetssätt för biologisk mångfald och andra värden i ett landskapsperspektiv

biologisk mångfald

och andra värden i

ett landskapsperspektiv

En handledning

landskapsperspektiv

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6342-9.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation Omslagsfotografi ©www.flygfoto.com

Förord

Miljökvalitetsmålen är ramverket för arbetet med naturvård inom våra olika sektorer. Arbetet att nå våra miljökvalitetsmål kan stärkas av ett utvecklat arbetssätt som griper över hela landskapsavsnitt, detta naturligtvis i dialog med de människor som lever av och nyttjar de resurser som finns i omgivningen. Genom att ta hänsyn till de sammanhang som arter, naturtyper och ekosystem förekommer i, i stället för att se dem som oberoende enheter skapas en bättre helhet i ett landskapsperspektiv.

För att stärka landskapsperspektivet fick sju länsstyrelser i uppdrag av regeringen att driva pilotprojekt för att utveckla arbetsformer och processer som kan bidra till att naturresurserna bevaras och brukas hållbart utifrån en helhetssyn på landskapsnivå. Naturvårdsverket har följt och utvärderat dessa så kallade regionala landskapsstrategier. Med utgångspunkt från dessa regionala strategier och vår utvärdering av dem har vi utarbetat en handledning för hur man kan arbeta med den biologiska mångfalden i ett landskapsperspektiv. Det arbetssätt som hand-ledningen beskriver är ett led i att tillämpa ekosystemansatsen.

Fokus i handledningen ligger i huvudsak på biologisk mångfald och natur-miljön, men vår förhoppning är att arbetssättet ska kunna inbegripa även andra värden i landskapet. Handledningen är tänkt att vara övergripande och är upplagd som en uppslagsbok för att kunna användas flexibelt. Som ett komplement finns en kunskapssammanställning med fallstudier av praktiska tillämpningar på landskaps-strategier.

Handledningen vill visa på vägar att ta hänsyn till olika intressen och

anspråk på ett konstruktivt sätt. Tvärsektoriellt arbete genom samverkan inom och mellan myndigheter och med andra aktörer är en viktig framgångsfaktor. Målet är att kunna genomföra åtgärder för bevarande, skötsel, restaurering och hänsyn samlat och effektivt och på rätt plats i landskapet, för att nå ett hållbart nyttjande av våra naturresurser i ett landskapsperspektiv.

Det är Naturvårdsverket som har skrivit handledningen med gemensamt bidrag från forskarna Magnus Ljung, SLU Stad och land och Kristina Thorell, Göteborgs universitet. Företrädare för länsstyrelserna, Skogsstyrelsen,

Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet har på olika sätt varit med i arbetet att ta fram handledningen. Naturvårdsverket riktar ett stort tack till alla som bidragit med synpunkter under arbetets gång.

Innehåll

Kunskapssammanställning med fallstudier 10

BAKGRUND OCH VIKTIGA UTGÅNGSPUNKTER 11

Syfte och mål 12

Landskapsbegreppet – vad är ett landskap? 12 Vad innebär ett landskapsperspektiv för biologisk mångfald? 13 Vad är en landskapsstrategi för biologisk mångfald? 14 Vad är hållbart nyttjande av biologisk mångfald? 15 Ekologiska teorier och modeller 17 Ett processorienterat arbetssätt 20 Tvärsektoriellt arbete en förutsättning 21 Lokalt deltagande ger lokal delaktighet 22 Markägare och äganderätten 23 Under- och ovanifrånperspektiv 23 Landskapsperspektiv i relation till andra pågående processer 24

ATT ARBETA MED LANDSKAPSPERSPEKTIV OCH DELAKTIGHET –

EN ÖVERSIKT 26

Ett arbetssätt med biologisk mångfald i centrum 26 Landskapsstrategiskt arbete steg för steg 26 En principskiss av processen 27

INITIATIV OCH SYFTE 31

Initiativet kan komma från flera håll 31 Avgränsa syfte och mål 31 Några angelägna syften 32

PLANERING OCH VERKTYG 37

Övergripande styrning 37 Klara ut förutsättningar och utgångspunkter 37

Avgränsning och målformulering 43 Fortsatt planering = projektplanering 46 Resursåtgång 47

MOTSTÅENDE INTRESSEN BEHÖVER INTE LEDA TILL KONFLIKT 49

Lyssna för att undvika konflikt 49 Allt börjar med mötet 49 Att åstadkomma lokala initiativ 50 Skilj på intressemotsättningar och konflikter 51

PROCESSLEDNING 52

Litteraturtips om deltagarprocesser och planering 53

GEOGRAFISKA DATA, KARTOR OCH ANNAT UNDERLAG 54

Kartor och geografiska databaser 54 Inventeringar 55 Planeringsunderlag 55 Portaler 56 Satellit- och flygbilder 56

LANDSKAPSANALYSER 58 Ekologisk landskapsanalys 58 Historiska kartöverlägg 58 Marin miljö 59 Bristanalys 59 Historisk landskapsanalys 60 Naturliga störningar 60 Upplevelser, kulturhistoria, grönstruktur 61 Spridning av kartor och underlag 63

ATT KOMBINERA STYRMEDEL 64

RESULTAT: KUNSKAPER, STRATEGIER, ÅTGÄRDER 65

Visa och förmedla resultaten av arbetet 65 Forum för dialog, rutiner för konfliktlösning – andra resultat av samverkan 69 Att förankra resultat 70 Att föra resultaten vidare 70

UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 71

Uppföljning av biologiska värden 71 Utvärdering av processorienterad verksamhet 72

FRAMGÅNGSFAKTORER 74 FALLGROPAR 79 REFERENSER 83

Sammanfattning

För att kunna bevara biologisk mångfald och samtidigt hållbart nyttja natur-resurserna behöver ett landskapsperspektiv anläggas. Det innebär att ta hänsyn till de sammanhang som arter, naturtyper och ekosystem förekommer i, i stället för att se dem som oberoende enheter. Landskapsperspektivet innebär alltså att man höjer sig över objektsnivån och skapar en bättre helhet i vilken delarna ingår. På det sättet omfattas fler ekologiska aspekter och sammanhang som inte direkt är knutna till enskilda objekt.

Människans roll i landskapet är en viktig faktor att beakta om bevarande och hållbart nyttjande ska kunna förenas. Därför är det nödvändigt att beakta historiska och socioekonomiska aspekter vid såväl bevarandearbetet som vid det hållbara nyttjandet av naturresurser.

Den här handledningen beskriver ett arbetssätt som framför allt ska bidra till att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, men även andra relevanta miljö-kvalitetsmål på såväl nationell som regional nivå. Målet är att genomföra åtgärder för bevarande, skötsel, restaurering och hänsyn samlat och effektivt och på rätt plats i landskapet som en del i arbetet att uppnå hållbart nyttjande av naturresurser.

Arbetssättet som beskrivs i handledningen syftar till ökad samverkan mellan olika berörda aktörer, såsom statliga myndigheter, markägare, kommuner och ideella organisationer. Vägen till samverkan går via en dialog som tydliggör sambanden mellan brukande- och bevarandeintressen genom att olika intressenter redovisar sina anspråk, behov och mandat. Målet med detta sätt att arbeta är samsyn genom en gemensam lärandeprocess. Det syftar också till att skapa engagemang och förebygga konflikter.

Arbetssättet är processorienterat, det vill säga det bygger i huvudsak på att människor tillsammans diskuterar problem och så småningom kommer fram till lösningar. Hur processen utformas i detalj får anpassas till det särskilda landskapets karaktär och aktörernas problem.

Det här arbetssättet går att kombinera med andra processer som till exempel översyn av översiktsplaner, bildande av biosfärområden eller landsbygdsutveckling i landsbygdsprogrammets Leader-områden. Arbetssättet bör också kunna bidra med nytt kunskapsunderlag och erfarenheter från samverkan som kan komma till nytta i andra sammanhang, till exempel i kommunal och mellankommunal planering.

Faktiska resultat av arbetssättet kan vara nya ekologiska kunskaper som under-lag till planeringsprocesser och myndighetsbeslut. Det kan också vara gemen-samma strategidokument för hur de olika aktörerna tänker sig åstadkomma ett hållbart nyttjande av ekosystemtjänster. Åtgärdsplaner för bevarande, skötsel och hänsyn inom ett avgränsat landskapsavsnitt är ytterligare ett möjligt resultat. Själva processen och samverkan kan vara ett resultat i sig, om den till exempel skapar ett forum för förbättrad dialog mellan bevarande- och nyttjandeintressen eller formar nya rutiner för att förebygga konflikter.

Summary

A landscape perspective must be adopted if we are to conserve biodiversity and sustainably use natural resources at the same time. This means taking account of the contexts in which species, habitats and ecosystems occur, instead of seeing them as independent entities. Thus, the landscape perspective ‘pans out’ from focus on an individual site or species, creating a better whole made up of the

individual parts. This will allow the inclusion of more ecological aspects and factors that are not directly linked to individual habitats and species.

Human impact on the landscape is a key factor to take into account if conservation and sustainable use are to be reconciled. It is therefore necessary to consider historical and socio-economic aspects, both in conservation work, and in the sustainable use of natural resources.

This guide describes an approach whose primary purpose is to help to achieve the ‘Rich Diversity of Plant and Animal Life’ environmental quality objective, as well as other relevant national and regional environmental quality objectives. The aim is to take measures for conservation, management, restoration and

consideration that are coherent and effective and taken in the right place in the landscape, as part of the process of achieving sustainable use of natural resources.

The approach described in the guide is intended to increase collaboration between the actors concerned, such as government agencies, landowners, local authorities and non-governmental organisations. The route to collaboration goes via a dialogue to establish and define relationships between the interests of users and conservation interests. Here, the various stakeholders can present their claims, needs and mandates. The object of this approach is to achieve a consensus through a mutual learning process. It is also intended to ensure involvement and avoid conflicts.

The approach is process-orientated, i.e. it is largely based on people getting together to discuss problems and ultimately arriving at solutions. The exact form the process takes can be adapted according to the nature of the individual landscape and the problems faced by the stakeholders. This approach can be combined with other processes, such as review of general plans, creation of biosphere sites or rural development under the Leader rural development programme. The approach should also help in providing new information, knowledge and experience of collaboration that may be of use in other contexts, e.g., in municipal and inter-municipal

planning.

The results of this approach may be new ecological knowledge providing a basis in planning processes and for decisions made by public authorities. Other results may take the form of joint strategy documents setting out the way that various stakeholders intend to achieve sustainable use of ecosystem services. The process and collaboration may be an end in themselves, for example, if they create a forum for improved dialogue between conservation interests and land users, or result in new procedures for avoiding conflicts.

Läsanvisining

Handledningen innehåller 13 kapitel, en referenslista och en bilaga med

ord-förklaringar. Till handledningen hör en kunskapssammanställning med fallstudier1_. Innehållet i kunskapssammanställningen presenteras kortfattat i slutet av denna läsanvisning.

Kapitel 1, Bakgrund och viktiga utgångspunkter, beskriver bakgrund, syfte och mål

med handledningen. Här finns också introduktioner till begreppen landskap, land-skapsperspektiv i arbetet med den biologiska mångfalden och hur hållbart nyttjande kan tolkas ur ekologisk synvinkel. Kapitlet tar också upp bakomliggande eko-logiska teorier och modeller. Här beskrivs kort ett processorienterat arbetssätt och begrepp som tvärsektoriellt arbete, lokalt deltagande och under- och ovanifrån-perspektiv. Slutligen visas hur det beskrivna arbetssättet med landskapsperspektiv och delaktighet förhåller sig till andra arbetsprocesser.

Kapitel 2, Att arbeta med landskapsperspektiv och delaktighet, ger en kort översikt

över det arbetssätt handledningen förespråkar med syfte, arbetssteg och sam-verkansprocess. Kapitlet kan ses som en kort introduktion till arbetssättet. Där finns också hänvisningar till de följande kapitlen, som innehåller fördjupningar av olika aspekter av detta sätt att arbeta.

Kapitel 3, Initiativ och syfte, beskriver vem som kan ta initiativet till en

landskaps-strategi och ger flera exempel på syftet med landskapsperspektiv och delaktighet.

Kapitel 4, Planering och verktyg, innehåller beskrivningar av arbetssteg och

verktyg för planeringsfasen. Hur klarar man ut förutsättningar och utgångspunkter för arbetet? Vilka aktörer bör bjudas in och hur? Hur kan arbetet avgränsas och vad behöver beaktas vid målformuleringen? Vad kostar det och vilken kompetens behövs?

Kapitel 5, Motstående intressen behöver inte leda till konflikt, visar på hur

mot-stående intressen kan hanteras, hur man kan förebygga konflikter och hur de kan hanteras när de ändå uppstår.

Kapitel 6, Processledning, beskriver kortfattat vad man behöver tänka på när

planeringsfasen är avslutad och arbetet rullar på. Kapitlet tar också upp process-ledarens roll.

Kapitel 7, Geografiska data, kartor och annat underlag, berättar om de kartor och

underlag som kan behövas i arbetet.

Kapitel 8, Landskapsanalyser, presenterar olika typer av landskapsanalyser som

kan användas när man ska anlägga ett landskapsperspektiv.

Kapitel 9, Att kombinera styrmedel, redogör kort för styrmedel som kan samverka i

arbetet med landskapsperspektiv.

1

Kapitel 10, Resultat – kunskaper, strategier, åtgärder, visar på vad resultatet av

arbetet kan bli. Kapitlet knyter an till kapitel 3, Initiativ och syfte. Här beskrivs också hur resultaten kan förankras, följas upp, utvärderas och föras vidare.

Kapitel 11, Uppföljning och utvärdering, gör en kortfattad genomgång av modeller

och register till hjälp vid uppföljning av biologiska värden och berör värdet av ett processorienterat arbetssätt.

Kapitel 12 och 13, Framgångsfaktorer och Fallgropar, ger exempel på vad som

kan gynna arbetet, respektive vad man bör se upp med.

Kunskapssammanställning med fallstudier

Som ett komplement till denna handbok finns en kunskapssammanställning2 _över befintlig kunskap om bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald på landskapsnivå. Kunskapssammanställningen sammanfattar landskapsekologiska tankesätt, teorier, idéer och modeller samt helhetstankar över hur planering kan användas och har använts för att beskriva och genomföra landskaps-strategier.

Kunskapssammanställningen innehåller även fallstudier med praktiska till-lämpningar på arbete med landskapsperspektiv inom naturvården. Rapporten avslutas med sammanfattande slutsatser och rekommendationer för landskaps-strategier för biologisk mångfald.

2

Bakgrund och viktiga

utgångspunkter

Historiskt sett har naturvårdsarbetet varit inriktat på antingen enskilda arter, värde-fulla områden, naturtyper eller enskilda miljökvalitetsmål. Förändrad markanvänd-ning och intensivare skötselmetoder inom bland annat jord- och skogsbruket fragmenterar landskapet och påverkar livsmiljöer och spridningsmöjligheter för arter och populationer. För att kunna nå miljökvalitetsmålen, framför allt Ett rikt växt och djurliv, har det blivit allt viktigare att se hela landskapet i ett helhets-perspektiv. En sådan helhetssyn bygger på att natur- och kulturmiljövård samt sociala faktorer integreras utifrån kunskap om historisk markanvändning. En land-skapsstrategi för biologisk mångfald gör det möjligt och nödvändigt i bevarande-arbetet att beakta det omgivande landskapet kring de hotade arterna eller de skyddade områdena.

Utgångspunkten för den här handledningen är den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv3. Uppdraget att ta fram handledningen kommer från Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2006 och 2007, där det stod att verket nu följt pilotarbetet med regionala landskapsstrategier på länsstyrelserna på så sätt att verket kan publicera en vägledning under 2008. I 2008 års regleringsbrev fanns följande mål: ”Senast 2008 ska det finnas en vägledning för arbete inom länsstyrelser med regionala landskapsstrategier.”

Naturvårdsverket har utarbetat handledningen efter diskussioner och samråd med sektorsrepresentanter och andra intressenter. Detta har skett genom möten, seminarier och genom remiss av handboken bland berörda. Erfarenheter från de pilotprojekt om regionala landskapsstrategier som genomförts i sju län, samt Naturvårdsverkets utvärdering4 _{av dessa, har varit viktiga underlag i arbetet med} handledningen.

Handledningen följer ekosystemansatsens principer5. Den är övergripande och uppbyggd som en uppslagsbok för att kunna användas flexibelt. Som ett komple-ment till denna handledning finns en kunskapssammanställning6 _{med fallstudier} och praktiska tillämpningar för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i ett landskapsperspektiv.

3 Naturvårdsverket, 2007 a. 4 Naturvårdsverket, 2008. 5

Ekosystemansatsen är en arbetsmetod för bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser som även inkluderar rättviseaspekter. Den bygger på 12 principer och har sitt ursprung i FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD). Arbetsmetoden möjliggör att konventionens tre övergripande mål

(bevarande, uthålligt nyttjande och rättvis fördelning av nyttan av genetiska resurser) kan hanteras på n och samma gång.

e

6

Syfte och mål

Syftet med den här handledningen är att ge länsstyrelserna och andra aktörer rikt-linjer och stöd i arbetet med bevarande, restaurering och hållbart nyttjande7 _av biologisk mångfald i ett landskapsperspektiv för att föra detta arbete framåt. Metoden som beskrivs i handledningen kan ses som ett steg på vägen mot en hel-hetssyn på landskapet. Tyngdpunkten i handledningen ligger på naturmiljö och biologisk mångfald, men Naturvårdsverkets förhoppning är att arbetssättet ska kunna inbegripa även andra värden i landskapet, till exempel kulturmiljövärden.

Det övergripande målet med handledningen är att uppnå ett samlat och

effektivt genomförande av olika åtgärder för bevarande, restaurering och hänsyn på rätt plats i landskapet genom bredare samverkan mellan olika aktörer och effektiv kombination av olika styrmedel och åtgärder. Det kan till exempel handla om att förstärka det tvärsektoriella arbetet inom och mellan myndigheter eller att föra en dialog mellan bevarande- och nyttjandeintressen på ett konstruktivt sätt.

Landskapsbegreppet – vad är ett landskap?

Landskapsbegreppet är inte helt lätt att definiera entydigt eller att översätta mellan olika språk och traditioner. Det svenska ordet ”landskap” har sina rötter i en geografisk avgränsning, som till exempel Medelpad eller Uppland, men det finns flera andra definitioner. Det engelska ordet landscape är ursprungligen en konst-term för att beskriva målningar av lantliga idyller. Med betoning på ekologi kan ”landskap” beskrivas som en heterogen landareal som är sammansatt av ett kluster av samverkande ekosystem, som upprepas i likartade mönster”8_.

Den europeiska landskapskonventionen9 _{definierar landskap som ”ett område} sådant som det uppfattas av människor och vars karaktär är resultatet av påverkan av och samspel mellan naturliga och/eller mänskliga faktorer”. Det är en

inkluderande definition, snarare än en exkluderande av det slag man använder i vetenskapliga sammanhang för att kunna särskilja ett fenomen från ett annat. Den europeiska definitionen kan också användas för att åskådliggöra att varje aktör kan se och värdera värden i landskapet på olika sätt.

Den biologiska mångfalden i landskapet ses i många olika skalor med hänsyn till de frågor man för tillfället arbetar med. I många sammanhang kan man behöva anlägga ett vidare perspektiv än man från början tänkt sig. Åtgärder för en flytt-fågels överlevnad kräver till exempel att man tänker i ett större perspektiv med avseende på den geografiska skalan, än när det gäller att säkerställa populationer av vedlevande skalbaggar.

Eftersom landskap kan beskrivas som ett resultat av samverkan mellan olika komponenter i miljön och hur det upplevs av människorna, kan ett landskaps-perspektiv omfatta olika dimensioner. Det kan handla om naturgivna

7

Med ett hållbart nyttjande menas enligt Konventionen för biologisk mångfald (CBD) ett nyttjande av komponenter av biologisk mångfald på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald, varigenom dess potential att tillgodose nuvarande och kommande

enerationers behov och förväntningar bibehålls. g

8

Forman, 1983, 1984, 1995 a och b.

9

ningar som geologi, jordarter, klimat, flora och fauna. Det kan också avse kultur-givna, sociala, förutsättningar som markanvändningsmönster, bebyggelse och annan mänsklig påverkan, liksom interaktionen mellan de naturgivna och kultur-givna förutsättningarna.

Ett landskap har flera olika funktioner och levererar olika tjänster till människorna, så kallade ekosystemtjänster10_{. Exempelvis är landskap viktiga för} människors friluftsliv och hälsa, medan det samtidigt producerar biomassa och reglerar klimatet. Inom landskapets ram ryms alla aspekter på hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. I en regional landskapsstrategi kan en lång rad sådana aspekter byggas in, inte enbart de biologiska och ekologiska.

Vad innebär ett landskapsperspektiv för biologisk mångfald?

För att kunna bevara biologisk mångfald11 och samtidigt hållbart nyttja natur-resurser behövs ett landskapsperspektiv. Att anlägga ett landskapsperspektiv inne-bär i denna handledning att ta hänsyn till de sammanhang där arter, naturtyper och ekosystem förekommer, i stället för att se dem som oberoende enheter12_. Land-skapsperspektivet omfattar alla miljöer, på land såväl som i vatten. I havet, som i sig utgör ett eget ekosystem, kan det finnas flera landskap under ytan.

Landskapsperspektivet för biologisk mångfald innebär alltså att man höjer sig över objektsnivån och vidgar synsättet från delarna till en större helhet. På det sättet täcker man in fler ekologiska aspekter och sammanhang. Där det behövs kan man också ta med historiska och socioekonomiska aspekter.

Människans roll i landskapet är en viktig faktor om man ska kunna förena bevarande och hållbart nyttjande. Inom ramen för fysisk planering, samhälls- byggande och regional utveckling finns verktyg för att ta hänsyn till och väga mellan olika intressen med utblick över större geografiska områden, till exempel kommunernas översiktsplaner13_.

Landskapsperspektivet innebär att se och integrera människans nyttjande av naturresurser och dess påverkan på ekosystemen. Ibland har mänskliga verksam-heter skapat förutsättningar för dagens biologiska mångfald. Intensiteten och omfattningen har varierat i tid och rum. En del naturtyper behöver fortsatt hävd för att bevara både natur- och kulturvärdena. Det gäller bland annat delar av jordbruks- eller fjällandskapet.

Människan började gå över från insamling och jakt till så kallat röjgödslings-jordbruk för ungefär 6 000 år sedan i södra delarna av Sverige14_{. Inom många} regioner i landet har odling, boskapsskötsel och bebyggelse därför mycket lång

10

Ekosystemtjänster är tjänster som vi får "gratis" av naturen som till exempel pollinering, vattenrening, turliga skadedjursbekämpare, jordbildning och syre från fotosyntes.

na

11

I Konventionen om biologisk mångfald framhålls att biologisk mångfald ska betraktas på tre nivåer: gener, arter och ekosystem. Ekosystemnivån avser i de flesta fall att bevara och behålla biologisk

ngfald på biotop- och landskapsnivå. må

12

Naturvårdsverket, 2007 b.

13

Översiktsplanen ska redovisa hur kommunen tänker sig att använda mark- och vattenområden. Den ska också visa hur bebyggelsen ska utvecklas och bevaras, hur riksintressen ska tillgodoses och miljö-kvalitetsnormer iakttas. Översiktsplanen är vägledande för andra planer och beslut, men den är inte

tsligt bindande. rät

14

kontinuitet. Den historiska markanvändningen och det biologiska kulturarvet kan delvis fortfarande urskiljas i dagens landskap. För att man ska kunna bevara natur- och kulturarvet är kunskapen om den historiska markanvändningen och hävden av avgörande betydelse.

Ett landskapsperspektiv kan underlätta och effektivisera insatser för biologisk mångfald, såsom restaurering och planering för skydd och hållbart nyttjande. Man bör exempelvis sätta in skyddade områden i ett landskapsperspektiv för att se dels hur dessa värdekärnor samspelar och kan förstärka varandra, dels hur de påverkas av det brukade landskapet i omgivningen. För att stärka deras värden är det ofta nödvändigt att arbeta med påverkansområdet runt en värdekärna, eller att se till att konnektiviteten (sammanhanget i landskapet, möjligheten för djur och växter att sprida sig) behålls eller utvecklas. Det kan man åstadkomma genom att bruka det omgivande ”vardagslandskapet” hänsynsfullt eller genom att restaurera spridnings-korridorer och vandringsvägar.

För att tydliggöra värdet av biologisk mångfald för människors välfärd och hälsa bör landskapsperspektivet också innefatta människors behov av att uppleva variationsrika landskap och ha möjlighet att utöva friluftsliv i ett nätverk av rekreationsområden, såväl på landsbygden som i tätorter.

Många arter är beroende av flera naturtyper och strukturer under delar av sitt liv, det vill säga de behöver variation i landskapet. Kantzoner mellan olika natur-typer hyser dessutom ofta många djur- och växtarter. Det småbrutna odlingsland-skapet är ett känt exempel på variationsrikt landskap. Andra exempel är

avrinningsområden med många biflöden eller skärgårdslandskapets omväxlande undervattensmiljö med hårda, mjuka, grunda och djupa bottnar. Att enstaka natur-typer nyttjas hållbart var för sig leder inte automatiskt till att arterna kan fortleva. Hänsynen behöver spänna över artens samtliga livsmiljöer.

Ett landskapsperspektiv för biologisk mångfald ger också information om andra samband i landskapet, till exempel hur naturtyper samspelar med varandra eller hur nyttjandet av ett område kan få konsekvenser på annat håll. Till exempel har utdikning eller återskapande av våtmarker betydelse för både vattenmiljöerna nedströms som de omkringliggande markerna. En fysisk barriär som en väg kan splittra djurpopulationer.

Vad är en landskapsstrategi för biologisk mångfald?

En landskapsstrategi för biologisk mångfald är en strategi som speglar hur olika aktörer gemensamt ser på hur man långsiktigt ska bevara, nyttja och utveckla naturvärden, ekosystemtjänster och andra värden i landskapet. Strategin tar hänsyn till viktiga kunskapsunderlag som till exempel analyser av ekologiska samband i tid och rum (ekologisk landskapsanalys), grönstruktur eller åtgärder som behövs för att utveckla ett hållbart nyttjande.

En landskapsstrategi kan syfta till att lösa ett eller flera problem som hänger samman med olika anspråk i ett landskapsavsnitt. Den bör lyfta fram frågor som är centrala för hållbart nyttjande av naturresurser och för den biologiska mångfalden. Dessa frågor kan integreras i till exempel länsstyrelsens, kommunernas och mark-

ägar- och naturvårdsorganisationernas verksamhet och/eller konkretiseras till åtgärder i ett handlingsprogram.

En landskapsstrategi bör vara öppen också för andra aspekter som rör land-skapets bevarande och utveckling, till exempel kulturmiljövärden eller landsbygds-utveckling.

Landskapsstrategierna bör innehålla15 _{en beskrivning av mosaiken av} bebyggelse, åkermark, skogar, vatten med sjöar och vattendrag, öppna och halv-öppna marker, inklusive ängs- och betesmarker, myrar, kärr, våtmarker och stränder, insprängda småbiotoper i form av dungar, enskilda träd, alléer, stenmurar, diken med mera med:

‐ tidigare identifierade värdekärnor som har beskrivits i olika nationella och regionala inventeringar, planer och strategier

‐ naturvärden, värden för friluftsliv, värden för kulturmiljön och det bio-logiska kulturarvet

‐ landskapets historiska markanvändning

‐ förekomst av rödlistade arter eller kluster av sådana ‐ förekomsten av spridningshinder och barriärer

‐ graden av konnektivitet, det vill säga sammanhang i landskapet, för olika organismgrupper

‐ förekomst av viktiga störningsregimer och ekologiska processer i land-skapet

‐ förekomst av särskilt viktiga spridningskällor för biologisk mångfald och, med utgångspunkt i det uppräknade, en analys av:

‐ luckor och brister i det nuvarande landskapsavsnittet

‐ önskvärd avgränsning av eventuella påverkansområden för värdefulla limniska och marina vattenmiljöer och våtmarker

‐ förslag till restaureringsinsatser

‐ mål och åtgärdsförslag för att nå ett hållbart nyttjande av biologiska resurser och biologisk mångfald

Vad är hållbart nyttjande av biologisk mångfald?

Det finns ingen exakt allmänt vedertagen definition av vad som menas med hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Begreppet definieras i olika sammanhang, så att det ska framgå vad som menas i den aktuella situationen. Till exempel har Jordbruksverket16_{, Fiskeriverket}17 _{och Skogsstyrelsen}18 _{definierat och preciserat} begreppet hållbart nyttjande av biologiska resurser inom respektive sektor.

Den här handledningen utgår från definitionen av hållbart nyttjande enligt Konventionen om biologisk mångfald (CBD). Där definieras nyttjandet av bio-logisk mångfald19 _{som hållbart om det sker på ett sätt och i en utsträckning som} inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald, och som därigenom behåller sin förmåga att tillgodose nuvarande och kommande generationers behov och förväntningar. 15 Naturvårdsverket, 2007 a. 16 Jordbruksverket, 2007. 17 Fiskeriverket, 2007. 18 Skogsstyrelsen, 2007. 19

Mänskliga aktiviteter kan bedömas som hållbara eller ohållbara allt efter den skala man använder för att analysera konsekvenserna av dem. På en alltför liten skala är allt nyttjande ohållbart, varje träd som fälls och varje åker som skördas innebär oåterkalleliga följder för en del av de individer som lever i just det trädet eller på det fältet. Naturligtvis är en sådan skala inte lämplig för en hållbarhets-bedömning i större skala. I stället avser man att hållbarheten i till exempel skogs- och jordbruket fungerar på en större skala och att människan ges en plats i land-skapet, så att såväl natur- som kulturaspekter beaktas20_.

För att man ska uppnå hållbart nyttjande i ett landskapsperspektiv behövs en kombination av hänsyn, skydd, skötsel och i viss mån restaurering i landskapet. Dessa insatser hänger samman och balanserar varandra21_{. Figur 1 illustrerar detta.} I centrum ligger miljöhänsynen i användningen av mark och vatten i till exempel areella näringar (skogsbruk, jordbruk och fiske) och inom olika typer av planering. När naturresurserna och den biologiska mångfalden nyttjas med effektiv hänsyn och god planering är behovet av skydd och restaurering lågt. Minskar däremot hänsynen ökar behovet av skydd och restaurering.

Figur 1: Hållbarhetstriangeln22 illustrerar förhållandena mellan verktygen planering, hänsyn, skydd och restaurering. Den avser hela landskapet – alla ekosystem och naturresurser samt bebyggda miljöer och natur- och kulturmiljöer.

Möjligheterna att restaurera eller återskapa särskilt viktiga resurser eller miljöer är begränsade och det är ofta mycket kostsamt. Naturresurser kan nyttjas så hårt att det inte går att återskapa eller restaurera förlorade värden. Det blir en slutlig för-lust. Planering, som till exempel infrastrukturplanering, avverkningsplanering inom skogsbruket, zonering kring skyddade områden och annan fysisk planering är verktyg för en effektiv hänsyn och för att balansera skydd och hänsyn, liksom för att identifiera restaureringsbehov.

20 Naturvårdsverket, 2007 a. 21 Miljömålsrådet, 2008. 22 Miljömålsrådet, 2008.

Ekologiska teorier och modeller

Ekologiska teorier och modeller till grund för naturvårdsarbete med landskaps-perspektiv finns utförligt beskrivna i två rapporter från Naturvårdsverket23_{. Här ges} en kort överblick över de viktigaste teorierna och modellerna. Några centrala ekologiska begrepp finns också beskrivna i bilagan.

METAPOPULATIONSTEORIN

Inom populationsekologin studerar man processer och miljöfaktorer som påverkar organismers antal och utbredning. Förökning, dödlighet och spridning är centrala processer. Termen metapopulation introducerades av Levins24 _{för att beskriva ett} system av populationer där enskilda populationer ibland dör ut och nya återuppstår genom att ett tomt område koloniseras. Om en lokalpopulation har dött ut på grund av slumpmässiga faktorer kan dess område återkoloniseras snabbt eller långsamt från närliggande områden med andra lokalpopulationer. Det kan innebära att den aktuella växtplatsen är ”tom” under vissa perioder.

Konnektiviteten, möjligheten till spridning mellan till synes åtskilda habitat, har stor betydelse för en metapopulations långsiktiga överlevnad. En metapopula-tion kan sägas bestå av ett ekologiskt nätverk av små geografiskt åtskilda lokal-populationer av samma art som växelverkar och samspelar. Varje population lever inom sitt habitat relativt oberoende av de andra, men individer kan förflytta sig och spridas mellan olika områden.

Populationer kan alltså beskrivas på olika skalor. Populationer kan etablera sig eller leva i små områden. I en stabil population är det jämvikt mellan födelsetal och dödstal. Ju mindre område en population lever i, desto större är risken för att den ska dö ut. En grupp små distinkta lokala populationer kan bilda en metapopulation om de har funktionellt samband eller konnektivitet, så att individer kan sprida sig mellan de olika habitaten.

I Levins’ modell var metapopulationen fördelad på många lokalpopulationer i lämpliga områden, där varje lokalpopulation har en viss risk att dö ut, och där spridningen är så begränsad att populationer inte räddas av att nya individer kommer strax innan en population dör ut. Från denna modell har man utvecklat många modifierade modeller.

”Satellitmodellen” utgår från ett stort område som tjänstgör som en stor spridningskälla och ger upphov till många små nya ”satelliter”. De kan i sin tur utgöra nya källor för spridning.

DEN Ö-BIOGEOGRAFISKA TEORIN

MacArthur och Wilson publicerade för drygt fyrtio år sedan den ö-biogeografiska teorin25_{. Den behandlar artrikedomen på öar och hur den bestäms av} populations-ekologiska skeenden som utdöende och kolonisering. De i sin tur varierar med geografiska faktorer som öarnas storlek och avstånd till spridningskällor. 23 Naturvårdsverket, 2005 b; Naturvårdsverket, 2009 a. 24 Levin, 1969. 25

Ö-teorin var epokgörande genom att den lyfte fram den dynamik i artsamman-sättningen på öar som skapas av lokala utdöenden, spridning och återkolonisation. MacArthur och Wilson visade också hur man matematiskt kan beskriva sambanden mellan öars storlek, deras avstånd från fastlandet och antalet arter på öarna. Ju närmare fastlandet desto fler arter, och ju större ö desto fler arter – förhållanden som avspeglar både spridningsmöjligheterna och risken för utdöende. Högst antal arter har en stor ö med liten isoleringsgrad, och lägst antal arter har en liten, isolerad ö.

Sedan tidigare kände man till att det fanns ett samband mellan artantal och områdesstorlek. Ju större ett område är, desto fler arter finns det, eftersom ett större område rymmer fler individer. Små ytor har alltså färre arter än stora av rent statistiska skäl. Preston26 _{analyserade hur art-area-sambandet kan beskrivas} matematiskt och hur detta samverkar med isoleringen som orsak till de lägre artan-tal man finner på öar. Preston påpekade också den likhet som finns mellan öar i havet och fragmenterade livsmiljöer, habitat, av olika slag. Habitatfragment kan ses som ”öar” i ett ogästvänligt ”hav” (matrix) – det omgivande landskapet. Sådana fragment kan i vårt svenska landskap vara dungar av lövträd som ligger som öar i ett ”hav” av storskaligt åkerlandskap, eller i ett ”hav” av likåldriga barrskogs-planteringar. Andra habitat som på liknande sätt kan betraktas som öar är slåtter-ängar och hagmarker, våtmarker och nyckelbiotoper i skog.

Den ö-biogeografiska teorin visar sambanden mellan artrikedom, storlek på habitatet och isoleringsgrad. Små ytor har färre arter än stora av rent statistiska skäl och större ytor kan oftast innehålla fler habitat. Man kan på ett enkelt geografiskt sätt mäta isoleringsgraden som närmaste geografiska avstånd. Men senare forsk-ning har istället visat att isoleringsgraden måste bedömas som ett funktionellt avstånd, anpassat för olika organismer.

LANDSKAPSEKOLOGI

Landskapsekologi är ett brett begrepp som rymmer flera olika forsknings-traditioner. Landskapsekologer kan till exempel studera hur enskilda arters populations- eller metapopulationsdynamik påverkas av landskapets egenskaper, studera satellitbilder vid regional planering eller göra analyser för att knyta samman geografi, ekologi, landskapsarkitektur och historia. Landskapsekologin handlar om samverkan mellan djur- och växtsamhällen, deras miljöer och livs-villkor i ett större område, beskrivet som landskapet. Landskapsekologin betonar att rumsliga mönster i landskapet påverkar ekologiska processer enligt olika skalor för rum och tid. Det som framför allt skiljer landskapsekologin från traditionell ekologi, är insikten om den stora betydelsen av att landskapets struktur och eko-systemens funktion hänger ihop i landskapets skala.

Landskapsekologin lyfter fram att landskapets strukturer av biotoper har en avgörande betydelse för ekosystemens funktion, med närings- och energiflöden och arters spridning och förflyttning. Landskapsekologin arbetar dessutom med olika tidsskalor och landskapsförändringar i rumsliga och tidsmässiga skalor. Att studera

26

betydelsen av landskapsförändringar, framför allt fragmentisering, för den bio-logiska mångfalden är en viktig inriktning.

”Source-sink- modellen” beskriver habitat eller områden som antingen källor eller sänkor, där vissa områden producerar överskott på en art, medan andra områden har så låg kvalitet att dödligheten överstiger reproduktionen27. Även i en metapopulation kan man tänka sig att vissa lokalpopulationer är ”source” och andra är ”sink”.

RESILIENS OCH DYNAMIK

Ekologisk resiliens beskriver kapaciteten hos ett ekosystem att hantera stör-ningar och upprätthålla förmågan till snabb återhämtning. Holling28 _beskrev resiliensen i naturliga ekosystem som storleken på störningar som kan absorberas av systemet innan variablerna och processerna som kontrollerar funktionen för-ändras och tvingar in det i en annan form, i ett annat kvalitativt stadium. Ett eko-system har alltså en buffertkapacitet, som gör att det kan balansera och ackumulera förändringar och fortsätta producera samma ekosystemtjänster och ge utrymme för samma arter. När tröskelvärdet överskrids ändras ekosystemets innehåll och organisation, men också dess förmåga att leverera de ekosystemtjänster som det tidigare producerat. Detta tröskelvärde skiftar från landskap till landskap.

Resiliensen kan vara annorlunda i kulturlandskap än i naturlandskap. Ekosystem är komplexa dynamiska system som kan existera i flera olika stadier eller domäner, men instabilitet kan förflytta ett system från en domän till en annan i en handvändning.

Denna teori har sedan vidareutvecklats till den förnybara ekosystemcykeln, den så kallade Hollings åtta29. Enligt den kan dynamiken i ett ekosystem långsiktigt beskrivas i fyra faser: 1) exploatering och kolonisation, 2) bevarande, 3) störnings-fasen och 4) störnings-fasen för återorganisation och uppbyggnad.

Det viktiga och nya är att man i skötsel och förvaltning alltid måste räkna med störningar. Störningar kan inträffa med olika långa tidsintervall och på olika geografiska avstånd. Det kan handla om allt från några veckor till hundratals år och från några hundra meter till hundratals mil. Ett exempel på sådana störningar är skogsbränder. Effekterna av störningarna blir också synliga efter olika lång tid. Vissa arter är viktigare än andra för att återuppbygga ekosystem efter störningar (fas 4). Dessa arter kan ses som mobila länkar mellan olika geografiska delar och mellan olika funktioner. De utgör en del av landskapets minne. Också små områden har stor betydelse för att upprätthålla ett sådant landskapsminne. Med landskapets minne menas dess nätverk av arter och deras samverkan med varandra och omgivningen, det vill säga en kombination av strukturer inom och utanför det störda området som gör det möjligt att återorganisera ett ekosystem efter en störning.

För att långsiktigt bevara biologisk mångfald på en landskapsskala, måste man därför när man skyddar områden också beakta hela det omgivande landskapet. Med 27 Pulliam, 1988. 28 Holling, 1973. 29

ett gott landskapsminne kan till exempel ett större skyddat ekosystem som råkat ut för störningar snabbt återorganiseras. Områden som är små och fragmenterade och finns i en omgivning som är kraftigt modifierad med lågt landskapsminne har inte tillräcklig kapacitet för återuppbyggnad.

För en fördjupning om landskapsekologi, landskapets minne, resiliens etcetera: se Naturvårdsverkets Rapport 5855 (2009).

Ett processorienterat arbetssätt

Den här handledningen beskriver ett arbetssätt med landskapsperspektiv som är processorienterat30_{. Människor formulerar gemensamma mål och diskuterar} utmaningar och problem och kommer så småningom fram till lösningar. Ett sådant arbetssätt bygger på ett antal grundläggande antaganden som skapar förtroende och samarbete både inom och mellan myndigheter samt mellan olika aktörer i hället, exempelvis markägare, ideella organisationer, företrädare av det lokala sam-hället och därmed den lokala kunskapen, forskarsamsam-hället samt andra intresse-organisationer.

Aktörer med olika intressen i och erfarenheter av ett landskap har rätt att delta i diskussioner om landskapets framtid. Genomförandet och effektiviteten i hela beslutsprocessen underlättas om aktörerna uppfattar att processen är förståelig, öppen och tillgänglig. Konstruktiva samtal och stärkta relationer mellan aktörer är i sig effektiva för att skapa ny kunskap, delaktighet och långsiktighet i arbetet. Genom att involvera olika aktörer och ta tillvara kunskap från olika håll i beslut om hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser finns möjlighet att besluten blir bättre, effektivare och mer långsiktiga.

Centralt i ett processorienterat arbetssätt blir därför att skapa situationer där den mellanmänskliga potentialen (vinster som kan uppnås när människor interagerar med varandra) tas till vara på ett optimalt sätt. Mer precist handlar det om att skapa grupper där gemensamt lärande och medvetet handlande kommer till stånd.

Ett bra processarbete kräver medvetenhet om utgångspunkterna för arbetet. Utifrån dem väljs ansats, metod och verktyg.

Processdesign handlar om att hantera flödet av aktiviteter över tiden, och processledning innebär att hantera det sociala skeendet under arbetets gång. I regel genomgår processer tre övergripande faser. Den första fasen går ut på att få en bra förståelse för nuläget, det vill säga den situation som aktörerna vill förbättra, i detta fall ett icke hållbart nyttjande av biologiska resurser och biologisk mångfald.

I nästa fas måste gruppen komma överens om hur en önskad framtida situation ser ut, mer eller mindre visionärt. I den avslutande fasen identifierar och genomför deltagarna åtgärder som har till syfte att ta sig från nuläget till den önskade situationen.

En lärande organisation har förmåga att ta vara på tillfälligheter och nå mål. Den kännetecknas av systemtänkande, det vill säga ett slags helhetssyn som tillåter olika perspektiv och bidrar till att medarbetarna ser sin egen ämneskompetens i ett

30

Processorienterat arbetssätt innebär arbete som bedrivs under längre tid och där små framsteg görs hela tiden.

större sammanhang31. Det processorienterade arbetet förutsätter att myndigheten lever efter de principer som karaktäriserar en lärande organisation. Idealet är att ett processorienterat arbetssätt är en del av organisationskulturen och karaktäriserar arbetet i både stort och smått.

Tvärsektoriellt arbete en förutsättning

Ambitionen att arbeta utifrån ett landskapsperspektiv förutsätter att olika kompetenser tas till vara i ett tvärsektoriellt arbete inom länsstyrelsen och med externa aktörer. Inte minst är det värdefullt att ta vara på erfarenheter av att samverka32_{. Att samverka innebär att aktörerna samordnar sina kunskaper, resurser} och krafter. Samtidigt ska gruppen komma överens om en gemensam väg framåt och om hur ansvaret ska fördelas i det fortsatta arbetet.

Det är viktigt att betona att samverkan inte handlar om att tycka lika eller att göra samma sak, utan om att dra nytta av de skillnader som finns. För att kunna vända olikheter till styrka krävs ärlig avsikt med arbetet och en medveten process-design.

I deltagandeprocesser kan tjänstemän och ämnesexperter lära av lokala aktörer (boende, nyttjare, markägare etcetera) och vice versa. Den kunskap som bidrar till bästa möjliga beslutsunderlag ska användas, oavsett vem som bär på insikten. I samverkansprocesser utvecklas kunskap och lärande gemensamt, och det ger förutsättningar för välgrundade beslut eller beslut som upplevs som välmotiverade.

Ambitionen att ta till vara olika kompetenser och att arbeta tvärsektoriellt inom den egna organisationen kan intuitivt framstå som enkel, men erfarenheter visar att inomorganisatorisk samverkan kan vara lika svår, om inte svårare, än samverkan med externa parter. Detta beror på att det ofta finns stora ämnesmässiga, kulturella och administrativa skillnader mellan olika enheter i en organisation. För att dessa olikheter ska vändas till styrka fordras ett internt processorienterat arbetssätt.

Inom organisationsforskningen har det konstaterats att de organisationer som är framgångsrika på att samverka internt, det vill säga som kan ta vara på den

kompetens som finns samlad inom den egna organisationen, också är mer fram-gångsrika som externa samverkansparter. Att lyckas i ett tvärsektoriellt arbete inom till exempel länsstyrelsen lägger alltså en god grund för ett framgångsrikt externt arbete, där ännu fler kompetenser och perspektiv möts.

I arbetet med landskapsperspektiv kan externa konsulter bidra med sakkunskap. Men när till exempel länsstyrelsen tar ansvar för det praktiska genomförandet, den konkreta processdesignen och processledningen, byggs kunskaper upp internt som är värdefulla framöver. På grund av ökad komplexitet i många naturvårdsfrågor har det blivit allt viktigare för myndigheter att kunna hantera tvärsektoriell samverkan och bedriva ett processorienterat arbete.

31

Flera principer för en lärande organisation är att ha ;a) medarbetare med hög kompetens, b) en medvetenhet om vad organisationen arbetar mot (vision och mission), c) förmåga att skapa lärande

m mellan medarbetare, d) starka värderingar tea

32

Lokalt deltagande ger lokal delaktighet

Under de senaste decennierna har lokalt deltagande kommit att betonas i en rad konventioner och politiska propåer med anknytning till naturvård33_{. Det beror på} att toppstyrda naturvårdsinsatser ofta resulterat i missnöje på lokal nivå. Myndig-heter har känt av motstånd när naturvårdsinsatser ska genomföras34.

Delaktighet är också något som betonas i samhällsvetenskaplig forskning om att genomföra politiska mål35_{. Öppna beslutsprocesser beskrivs som något som kan} bidra till ökad tillit till den offentliga verksamheten, effektivitet i genomförandet och vidgad förståelse för de aktuella frågorna36. En annan positiv effekt är att besluten blir stabilare när de fattas genom lokalt deltagande som ett resultat av att lokal kunskap integreras med vad vetenskap och expertis rekommenderar37_. Dess-utom skapar kommunikativa processer förutsättningar för att parternas åsikter för-ändras i en riktning som underlättar gemensamma lösningar38.

Begreppen beslutsrum (den öppna diskussionsprocessen) och beslutsmakt (auktoriteten att fatta slutgiltiga avgöranden om mål och åtgärder) betecknar två olika beståndsdelar i en deltagandeprocess. Om deltagandeprocessen utformas som ett beslutsrum är avsikten att samla in lokalbefolkningens åsikter och kunskaper och att skapa lärandeprocesser. Detta ger sedan den eller de personer som har beslutsmakten möjlighet att fatta välgrundade och genomtänkta beslut.

Om processen i stället innebär delad beslutsmakt är syftet också att fördjupa demokratin och den lokala förankringen. Då har alla som deltar samma inflytande över vilka beslut som fattas.

Frågan om var beslutsmakten ligger avgörs delvis av vad det är för slags beslut som fattas. En samverkansgrupp kan gemensamt diskutera vilka mål och åtgärder de ska prioritera. Gruppen kan också bestämma sig för att genomföra vissa sam-ordnade insatser som att restaurera marker som de själva äger, driva informations-kampanjer och arrangera fältvandringar. Om de föreslagna åtgärderna i stället handlar om att förhindra bostadsbyggande, att restaurera en äng på någon annans mark eller att bilda ett nytt naturreservat har gruppen oftast inte mandat att fatta avgörande beslut. Ibland ligger beslutmakten hos kommunala politiker eller enskilda markägare. I vissa fall måste också en särskild myndighetsprocess följas.

Graden av inflytande anger hur mycket beslutsmakt de externa aktörerna har i processen. I figur 2 beskrivs fyra grader av deltagande: information (staten förser medborgarna med upplysningar), konsultation (medborgare lämnar synpunkter på förslag) och partnerskap (ömsesidigt och formaliserat samarbete)39_{. Den fjärde} graden är mobilisering som betecknar att medborgare på egen hand går samman för att genomföra en aktion40. En sådan aktion kan dock komma till stånd på initiativ eller med stöd av den offentliga sektorn.

33

CBD, 1992; Miljödepartementet, 2004; Nordiska Ministerrådet, 2004; Regeringens skrivelse 01/02:173; Stenseke, 2004. 20 34 Naturvårdsverket, 2003; Thorell, 2008. 35 Lundqvist, 2004. 36

Lundqvist, 2004; OECD, 2001a; OECD, 2001b.

37

OECD, 2001a; OECD, 2001b; Wondolleck & Yaffe , 2000; Lundqvist, 2004.

38

Lundqvist, 2004.

39

OECD, 2001a; OECD, 2001b.

40

Information Konsultation Partnerskap Mobilisering

Figur 2: Distinktion mellan fyra former av deltagande, där pilens riktning speglar en ökad grad av

medborgarnas inflytande över statens beslutsmakt.

Lokalt deltagande omfattar mer än information. Det inbegriper konsultation och partnerskap, men kan också innefatta mobilisering. Deltagarna får alltså en verklig möjlighet att framföra förslag som myndigheten tillgodoser i den mån det är möjligt.

Markägare och äganderätten

Samtidigt som en process med lokalt deltagande kan innebära olika grader av inflytande behöver länsstyrelsen vara tydlig med vem som har mandat att fatta beslut. Planering över landskapsavsnitt eller åtgärder i landskapet avser marker som ägs av privata eller offentliga markägare. Ett landskapsperspektiv innebär inte att markägarens rätt till och rådighet över sin mark förskjuts eller förändras.

Det kan finnas många enskilda, myndigheter och organisationer som har intressen i hur landskapet brukas eller bör se ut. När diskussionen blir konkret och handlar om vilka åtgärder som är möjliga på vilka marker är det bara markägaren och staten som är parter.

Under- och ovanifrånperspektiv

Begreppen ovanifrån-41 _{och underifrånperspektiv}42 _{beskriver i vilken riktning} planerings- och beslutsprocesser går. När det gäller länsstyrelsens arbete med lokal delaktighet är det varken ett renodlat ovan- eller underifrånperspektiv som efter-strävas. Ambitionen är snarare att åstadkomma en kombination, ett samverkans-perspektiv.

Länsstyrelsen preciserar uppdraget efter fastställda ramar och kommunicerar sin uppfattning om hur landskapet bör utvecklas med externa aktörer. Samtidigt är man lyhörd för lokalbefolkningens utgångspunkter. Arbetet kännetecknas av två-vägskommunikation.

Komplexa och professionaliserade naturvårdsinsatser kan resultera i att det lokala engagemanget förringas, samtidigt som missnöjet ökar bland de berörda. Lokalbefolkningen är en heterogen grupp av människor med olika kunskaper och visioner för landskapets framtida utveckling. Här finns allt från exploatörer som

41

Ovanifrånperspektiv förknippas med insatser som myndigheter genomför utifrån statliga direktiv. Kommunikationen med dem som påverkas av besluten har genom tiderna ofta varit knapp och

atserna byggs i regel upp av professionell kunskap. ins

42

Underifrånperspektiv är motsatsen till ovanifrånperspektiv då åtgärderna grundas i lokalbefolk-ningens perspektiv, kapaciteter och visioner om landskapets framtida utveckling. Detta förutsätter att de utformas i kommunikation med en bred skara av lokala aktörer och att vardaglig kunskap integreras i processen.

sätter ekonomiska intressen i förgrunden till miljöaktivister som vill ha ett långt-gående skydd av arter.

Lokalbefolkningen har dock det gemensamt att de bor i direkt anslutning till det landskap som strategin berör. Det grundläggande argumentet för ett underifrån-perspektiv är att ”lokalkännedomen” får en mer framträdande plats i naturvårds-arbetet, något som kan bidra till insatser som är bättre anpassade till det särskilda lokalsamhället och dess invånare. Lokalbefolkningen har kunskaper och erfaren-heter som kan bidra i den offentliga naturvården.

När invånarnas värderingar av kvaliteter i landskapet beaktas värnas också miljöer som är estetiskt och emotionellt tilltalande för dem43_{. I deltagandeprocesser} sker en gemensam kunskapsutveckling och ett gemensamt lärande. Det skapar förutsättningar för välgrundade och välmotiverade beslut. I detta sammanhang stärks också deltagarnas förmåga att företräda allmänna intressen, eftersom människor då intar en medborgarroll44_.

Generellt sett lämpar sig underifrånperspektiv när myndigheter vill ta vara på lokalbefolkningens synpunkter, kunskap och visioner. Det är också användbart när det behövs lösningar som är anpassade efter en speciell bygd. Men att tillämpa ett underifrånperspektiv är komplicerat i samband med åtgärder som kräver expert-kunskap och nationell överblick eller samordning45 _{eller där det allmänna intresset} är svårt att förstå för den enskilde.

Det finns goda förutsättningar för underifrånperspektiv i planeringsprocesser som syftar till att tillgodose behovet av rörligt friluftsliv, eftersom åtgärderna sannolikt blir bättre om de anpassas till nyttjarnas vanor, behov och önskemål. Detta gäller även för åtgärder och skötsel kring människors närmiljöer.

Potentialen är också god i kulturmiljövården. Där kan lokalbefolkningens bedömningar bli ett värdefullt komplement i arbetet. Erfarenheten visar också att det finns ett brett engagemang för bygdens historia på lokal nivå, och det skapar förutsättningar för ett brett deltagande46.

Erfarenheter visar att underifrånperspektiv är lämpligt i samband med lands-bygdsutveckling, eftersom det bidrar till förändringar som svarar mot invånarnas visioner. Det finns också oftast ett stort engagemang för detta på lokal nivå. Det kan därför vara lämpligt att integrera landsbygdsutveckling i processer som i övrigt huvudsakligen berör bevarande av biologiska och kulturhistoriska värden47.

Landskapsperspektiv i relation till andra pågående processer

Sverige har väl fungerande planeringsprocesser och det finns goda erfarenheter av förankringsprocesser. Det är inte tänkt att arbetet med delaktighet och landskaps-perspektiv ska ersätta befintliga processer, utan snarare stärka och komplettera dem.

43

Cloke & Hall, 2005; Moseley 2003; Ronnby, 1995; Thorell, 2005a.

44

Thorell, 2005a, Thorell, 2008.

45

Daniels & Walker (1999) kallar en sådan beslutssituation för ”ett fundamentalt dilemma”, där behovet expertkunskap och folkligt deltagande ska uppnås samtidigt

av

46

Stenseke, 2001.

47

Det går att kombinera arbetet med landskapsstrategier med andra processer som till exempel översyn av översiktsplaner, bildande av ett biosfärområde eller arbete för landsbygdsutveckling inom landsbygdsprogrammet i Leader-områden48_.

Inom ramen för arbetet med miljökvalitetsmålen finns mål och åtgärder angivna som förutsätter ett landskapsperspektiv, särskilt när det gäller att bevara biologisk mångfald. Två exempel på detta är den nationella strategin för formellt skydd av skog samt pilotarbetet med samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden49_.

Material som underlag för de olika miljömålen och kunskapsunderlag för skydd, hänsyn och restaurering av särskilda naturtyper är värdefulla i arbetet med att utveckla frågor om biologisk mångfald vidare i relation till hela landskapet och att driva arbetet inom det sextonde miljökvalitetsmålet, Ett rikt växt- och djurliv, framåt.

Den fysiska planeringen på kommunal och lokal nivå är en arbetsmetod där det ingår en viktig demokratisk process. Metoden går ut på att utifrån en helhetssyn göra avvägningar mellan olika intressen som rör mark- och vattenanvändning.

Senast år 2010 ska den fysiska planeringen och samhällsbyggandet grundas på program och strategier för hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras, vårdas och utvecklas. Det gäller såväl natur- och kulturmiljö som områden för friluftsändamål. En fråga, bland många, som måste belysas i dessa program och strategier är hur andelen hårdgjord yta i dessa miljöer ska begränsas framöver50_.

Kommunala och mellankommunala planer, liksom planer inom väg- och transportsektorn är viktiga verktyg för att också bevara och utveckla ekosystemens funktioner och tjänster och möjligheten för växter, djur och människor att spridas och röra sig i landskapet. Här kan landskapsperspektivet och de berördas med-verkan bidra med både ny kunskap och erfarenhet från sammed-verkansprocesser. Eftersom det landskapsstrategiska sättet att arbeta håller på att utvecklas är erfarenheter från andra samverkans- och förankringsprocesser värdefulla. Ett exempel är vattenförvaltningen, där mycket data har tagits fram och samverkans-former har etablerats. Vattenförvaltningen regleras i miljöbalken och i en särskild vattenförvaltningsförordning (SFS 2004:660). Det är viktigt att notera vilka processer som är lagstadgade och därmed formaliserade, till skillnad från den land-skapsstrategiska processen, som är frivillig och inte formaliserad.

48

Leader är en metod för att driva på utvecklingen i bygder och stärka samarbetet mellan privat, offentlig och ideell sektor. Inom arbetssättet ryms en flexibilitet att anpassa arbetet efter regionala och

ala förutsättningar. lok

49

Naturvårdsverket & Skogsstyrelsen, 2005. Samverkansplaner: År 2008-2010 driver fem länsstyrelser regionala pilotprojekt i områden som helt eller delvis klassificeras som marint skyddade områden enligt internationella havskonventioner. Arbetet ska resultera i samverkansplaner för hållbart nyttjande, skydd

h vård av områdena för att uppfylla inter-nationella åtaganden och nå nationella miljömål. oc

50

Att arbeta med

landskapsperspektiv och

delaktighet –

en översikt

Ett arbetssätt med biologisk mångfald i centrum

Det landskapsstrategiska sättet att arbeta ska bidra till att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv och andra berörda miljökvalitetsmål nås på såväl nationell som regional nivå. Syftet är att på lång sikt behålla biologisk mångfald och funktionella ekosystem. Det ska åstadkommas genom utökad samverkan med de olika aktörerna som främst är berörda, såsom markägare, kommuner, företagare och ideella organisationer.

Ett centralt inslag i den landskapsstrategiska arbetsmetoden är en dialog som strävar mot samsyn. För en framgångsrik dialog krävs att man tydliggör vilka anspråk, behov och mandat som olika intressenter har och att man dessutom tar fram bra kunskaps- och planeringsunderlag. Tanken är att en sådan dialog ska bidra till att väga olika anspråk på biologiska resurser mot varandra och lösa eventuella konflikter på ett konstruktivt sätt. Målet bör vara att få till stånd ett samlat och effektivt genomförande av olika åtgärder genom bred samverkan mellan olika aktörer och lämpliga kombinationer av styrmedel.

I praktiken handlar ett landskapsperspektiv på arbetet med bevarande och håll-bart nyttjande om att exempelvis bevara mosaiker av livsmiljöer eller värdekärnor, att skapa eller förbättra buffertzoner till värdekärnor, att säkerställa spridningsvägar för naturligt förekommande arter, att restaurera livsmiljöer att stärka hänsynen i brukandet.

Landskapsstrategiskt arbete steg för steg

Figur 3 sammanfattar de generella stegen i det landskapsstrategiska arbetssättet: att ta initiativ, planera, genomföra och skapa förutsättningar för fortsättning.

Initiativ

Klargöra syftet

Identifiera förutsättningar och utgångspunkter Avgränsa frågeställningen

Planering

Lägga upp arbetets struktur Kartor och underlag Landskapsanalyser

Samverkansprocess Genomförande

Kombinera olika styrmedel Sammanställa resultatet Kommunicera resultatet Skapa förut-sättning för fortsättning Utvärdera arbetet

Figur 3: De olika stegen i det landskapsstrategiska arbetssättet.

I början av arbetet med en landskapsstrategi behöver syfte och utgångspunkter formuleras. I detta skede behöver man också reda ut vilka aktörer som bör vara med redan från början när syfte och utgångspunkter formuleras, men också genom hela den kommande processen. Därefter kan arbetet planeras vidare genom att man sätter upp och avgränsar mål och lägger upp strukturen för arbetet. Det innebär bland annat att ta ställning till vilka aktiviteter som behöver genomföras och vilka som ska genomföra dem.

Genomförandefasen kan bestå av olika delar eller aktiviteter, till exempel att gå igenom kartor och underlag, göra landskapsanalyser eller utarbeta och genomföra skötsel- och restaureringsåtgärder i landskapet.

Efter genomförandet ställer man samman och utvärderar resultaten av aktiviteterna. Man överväger också hur man kan skapa förutsättningar för en fort-sättning. Det kan handla om att redovisa resultatet för de medverkande och andra berörda, att utvärdera arbetet och att se till att framgångsfaktorerna tas till vara i andra liknande verksamheter.

En principskiss av processen

Ett landskapsstrategiskt arbetssätt blir med nödvändighet processorienterat, efter-som det bygger på att människor gemensamt diskuterar problem och så småningom kommer fram till lösningar. Det förutsätter också att olika kompetenser tas till vara, både tvärsektoriellt inom till exempel länsstyrelsen och genom medverkan av externa aktörer.

Detta kräver i sin tur ett fortsatt utvecklat samarbete mellan centrala myndig-heter och en utökad satsning på samverkan mellan länsstyrelsernas olika funktioner som naturvård, kulturmiljövård, lantbruk, fysisk planering, vatten, hav och fiske.

Metoden inbegriper också en dialog mellan bevarande- och nyttjandeintressen. Skilda gruppers anspråk på biologiska resurser kan behöva hanteras. Processen innebär därför någon form av externt deltagande. Det kan vara i form av konsulta-tion och partnerskap, men också mobilisering (se sidan 23).

Dessa olika former av deltagande innebär i princip att deltagarna engageras i ett tidigt skede och att de får verkliga möjligheter att framföra förslag som myndig-heten tillgodoser i den mån det är möjligt. Ett aktivt externt deltagande kan åstad-kommas genom en medveten processdesign och lämpligen genom att man bildar ett antal arbetsgrupper.

Samverkansprocessen griper över alla arbetssteg (figur 3). Hur den ska utformas i detalj måste alltid anpassas till det särskilda landskapets karaktär och aktörernas problem. Forskning inom området, liksom utvärdering av länsstyrelser-nas pilotverksamheter med regionala landskapsstrategier visar att det inte finns någon allmängiltig metod som fungerar i alla områden och situationer.

Figur 4 visar en principiell och övergripande processdesign som kan användas som bas. De gulmarkerade fälten representerar samverkan över sektorsgränserna inom myndigheten, de vitmarkerade den externa samverkan. Denna processdesign ger närmast en idé om hur man kan lägga upp arbetet när det är komplexa frågor som ska hanteras. Den kan modifieras med hänsyn till svårighetsgrad och ambitionsnivå.

Processen bygger på arbete i en eller flera arbetsgrupper. Man ställer samman befintliga underlag, tar fram ny kunskap inom områden som kräver fördjupning och tar till vara den expertis inom olika ämnen som finns representerad i

gruppen/grupperna. På det sättet ställs deltagarna inför överskådliga uppgifter och processen blir mindre sårbar.

Samtidigt behövs samsyn mellan de olika grupperna, så att slutprodukten – själva kunskapsunderlaget, strategin eller åtgärderna i landskapet – blir en fungerande helhet. Därför krävs det i regel också någon form av samarbete mellan arbetsgrupperna. Det kan bedrivas i så kallade tvärgrupper eller genom en gemen-sam avstämning, där helheten fångas upp.

En sådan processutformning möter kravet på arbete över sektorsgränserna som också ger utrymme för lokalt deltagande. Den skapar också förutsättningar för väl underbyggda och förankrade strategier och planer. Slutligen medverkar den till tydlig struktur och ansvarsfördelning mellan olika aktörer.

= internt myndighetsarbete i en

s k tvärsektoriell arbetsgrupp = öppna, externa aktiviteter

Tid Steg 1 PLANERING Steg 3 SKAPA FÖR-UTSÄTTNING FÖR FORT-SÄTTNINGEN Steg 2 GENOM-FÖRANDE

Klargöra utgångspunkter och arbetets struktur

Le da , st öd ja, s am ordn a och f öl ja up p

Diskutera planen och sända den på remiss

Fortsatt förankring och strategi att föra planen vidare

Introduktion Avstämning A rbets g ru pper Tvärgrupper A rbetsgr u pper

Figur 4: Övergripande processdesign51. De gulmarkerade fälten representerar samverkan över sektorsgränserna inom myndigheten, de vitmarkerade den externa samverkan.

Processen inleds ofta vid olika tidpunkter hos den ansvariga myndigheten och de externa aktörerna. Inom länsstyrelsen startar den när det första initiativet tas. Hos andra aktörer kommer den i allmänhet först igång när myndigheten informerar om den planerade verksamheten. Redan i detta skede är det viktigt att myndigheten är tydlig med vad som ska uppnås. Annars kan det byggas upp felaktiga förväntningar som kan komma att försvåra arbetet.

När ett dokument i form av en landskapsstrategi eller en gemensam åtgärdsplan upprättas, är det lämpligt att den går ut på remiss till föreningar, organisationer och myndigheter som inte har haft möjlighet att delta i processen. Även med god representativitet och stort engagemang från dem som deltagit kan man inte alltid förutsätta att alla delar av planen är förankrade i respektive moderorganisation.

Länsstyrelsens roll i arbetet kan bli central genom att vara ledande, stödjande, samordnande och uppföljande. Representanter från länsstyrelsen bör delta i styr-

51

och arbetsgrupper, och myndigheten kan vid behov ställa en processledare till för-fogande.

Ett första steg i ett arbetet enligt det här mönstret är att bilda en styrgrupp (se vidare kapitlet Planering och verktyg, sidan 37. Styrgruppen ska ha ett

övergripande och samordnande ansvar, som bland annat innebär att konkretisera uppdraget,

precisera ramvillkor och utgångspunkter och säkerställa förutsättningar och resurser för själva arbetet och en deltagandeprocess. Styrgruppen ska också se till att resultatet av arbetet ställs samman och förs vidare.

Det kan vara nödvändigt att utse en processledare som har till uppgift att strukturera arbetet, leda diskussioner, ta vara på olikheter inom arbets- och diskussionsgrupper och hantera konflikter. En eller flera arbetsgrupper kan anför-tros att lösa särskilda uppgifter.

Externa aktörer som markägare och representanter för andra myndigheter, kommuner, företagare och organisationer kan ingå i arbetsgrupperna. Om det är motiverat kan också styrgruppen bestå av representanter för andra offentliga myndigheter, kommuner, företagare eller större organisationer.