Steg på vägen

rapport 6500 • jUNI 2012

Steg på vägen

Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012

Beställningar

Ordertel:08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post:natur@cm.se

Postadresss: CM Gruppen AB, Box 11093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6500-3 ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2012

Steg på vägen

Förord

Naturvårdsverket fick 2010 i uppdrag av regeringen att presentera en Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2012 och en utökad årlig redovisning 2011. Den utökade årliga redovisningen presenterades i mars 2011 i delrapporten Miljö-målen på ny grund, rapport 6433. Där presenterades en årlig uppföljning av mil-jökvalitetsmålen, en slutredovisning av delmålen och en översyn av miljömålens preciseringar.

Föreliggande rapport innehåller den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012. Rapporten har tagits fram av Naturvårdsverket i nära samverkan med målansvariga myndigheter och övriga myndigheter med en roll i miljömålssyste-met samt viktiga intresseorganisationer. Naturvårdsverket har samordnat utvär-deringen, men det är de målansvariga myndigheterna som står för bedömningar och prognoser för de enskilda miljökvalitetsmålen. Innehållet i rapporten i övrigt ansvarar Naturvårdsverket för. I de fall uppfattningarna skiljer sig mellan myndig-heterna redovisas det i bilaga 2.

Att i samverkan med andra följa upp och utvärdera hur miljön mår och hur miljöarbetet går är en av Naturvårdsverkets viktigaste uppgifter. Samarbetet med ett stort antal personer inom många myndigheter har varit en förutsättning för genomförandet av den fördjupade utvärderingen 2012. Naturvårdsverket tackar alla medverkande för deras engagemang och bidrag i processen.

Inom Naturvårdsverket har Gunnel Horm varit projektledare för regeringsupp-draget med Bengt Rundqvist som biträdande projektledare.

Stockholm i juni 2012

Innehåll

Förord 3 Sammanfattning 6 Executive summary 16 KAPITEL 1. Inledning 28 Miljömålssystemet 30

Förändringar sedan förra fördjupade utvärderingen 30 Regeringens uppdrag om fördjupad utvärdering 31 Samverkan med myndigheter och organisationer 31 Läsanvisning och underlag för rapportens innehåll 32

KAPITEL 2. Samlad bedömning och analys 34

Nuläge och utveckling för miljötillståndet och förutsättningar för måluppfyllelse 36 Hur långt ifrån måluppfyllelse är miljökvalitetsmålen? 43

Miljöarbetet utifrån politiska mål 45

Vad kan vi göra i Sverige för att förbättra tillståndet? 53 Vilka behov av insatser finns i dag? 57

KAPITEL 3. Synergimöjligheter, målkonflikter och problem 64

Identifierade synergimöjligheter och målkonflikter 66 Äkta och oäkta målkonflikter och synergier 71

Faktorer som verkar för och emot måluppfyllelse – en jämförelse 74 Hur trender i samhället kan spela in 76

Miljömålssystemet är svårt att styra och överblicka 76 Sammanfattning 77

KAPITEL 4. Styrmedel för att nå miljömålen 80

Olika typer av styrmedel 82 Styrmedlens effektivitet 86 Exempel på viktiga styrmedel 88 Avslutande kommentarer 104

KAPITEL 5. Generationsmålet – bedömning och prognos 106

Vad är generationsmålet? 108 Generationsmålets strecksatser 109

Samhällstrender, målkonflikter och möjligheter 112

Omvärlden påverkar oss och vi den – vad kan vi förändra? 118 Indikatorer för uppföljning av generationsmålet 120

Når vi generationsmålet? 111

Vad krävs för att nå generationsmålet? 123

Rådighet – vad kan vi göra för att nå generationsmålet? 126

KAPITEL 6. Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt? 132

Länsstyrelsernas svar på hur har miljöarbetet har fungerat 134 Kommunernas syn på arbetet med miljömålen 144

Hur utvecklas det regionala och lokala miljömålsarbetet? 146 Sammanfattande slutsatser 151

KAPITEL 7. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 154

Inledning 156

Begränsad klimatpåverkan 162 Frisk luft 180

Bara naturlig försurning 196 Giftfri miljö 222

Skyddande ozonskikt 254 Säker strålmiljö 272 Ingen övergödning 294

Levande sjöar och vattendrag 312 Grundvatten av god kvalitet 336

Hav i balans samt levande kust och skärgård 358 Myllrande våtmarker 386

Levande skogar 408 Ett rikt odlingslandskap 430 Storslagen fjällmiljö 454 God bebyggd miljö 468 Ett rikt växt- och djurliv 494

Sammanfattning

Förslag till fokusområden för miljöpolitiken

Flera steg på vägen mot hållbarhet har tagits sedan den senaste fördjupade utvär-deringen av miljömålen 2008. Trots det är bedömningen i denna fördjupade utvärdering att 14 av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om inte kommer att nås till målåret 2020. Utifrån vad som kommit fram i årets analyser vill Naturvårdsverket särskilt lyfta fram tre förslag till fokusområden för politiken den närmaste tiden – tre fokusområden som kan innebära att ytterligare steg tas mot ett uppfyllande av miljömålen.

1.SÄKERSTÄLL ATT REDAN FATTADE BESLUT GENOMFÖRS!

För flera av miljökvalitetsmålen finns beslutade styrmedel som inte tillämpas fullt ut, vilket försvårar möjligheten att nå målen. Utöver tydliga signaler från regering och riksdag om att det är angeläget att genomföra redan fattade beslut, behövs resurser för insatser i form av kommunikation, kompetensutveckling, tillsyn, pla-nering och stöd i prioritering hos olika aktörer i samhället. Signaler om att detta är viktiga insatser behöver skickas ut från högsta nivå.

2. UTVEcKLA STRATEGIER FÖR EN HÅLLBAR KONSUMTION!

Möjligheten att nå flertalet miljökvalitetsmål och generationsmålet påverkas av den höga och ökande konsumtionen så länge denna innebär ökad förbrukning av naturresurser, avfallsproblem och omfattande klimatpåverkan. Välfärden måste klaras med mindre miljöpåverkan. Ett verktyg för en sådan omställning är att i högre grad sätta pris på negativ miljöpåverkan och att visa på nyttan av en god miljökvalitet. Det ska vara lätt att göra rätt!

3. KOMMUNIcERA OcH INFORMERA MER OM MÖJLIGHETERNA MED MILJÖARBETE! Miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan lättare nås om alla aktörer drar åt samma håll. Alla politikområden behöver engageras i miljöarbetet. Det förutsät-ter kunskap, insikförutsät-ter och medvetenhet om miljöproblemen och möjliga lösningar. Generationsmålet kan fungera som en bra utgångspunkt för att tydliggöra mil-jöfrågorna och deras relation till samhällsutvecklingen i övrigt. Dialogen mellan näringslivet och myndigheterna behöver utvecklas för ömsesidig förståelse. Goda exempel från det svenska miljöarbetet kan i större utsträckning lyftas fram till såväl den svenska allmänheten som till beslutsfattare, näringsliv och andra aktö-rer, inom och utom Sverige. God kommunikation är också avgörande för ett gott genomförande av befintliga styrmedel och åtgärder.

Naturvårdsverket utvärderar miljökvalitetsmålen

och generationsmålet

Vart fjärde år sker en fördjupad utvärdering av Sveriges 16 miljökvalitetsmål och generationsmål. Detta är den tredje utvärderingen sedan riksdagen beslutade om miljömålssystemet 1999. År 2012 är första gången som Naturvårdsverket ansva-rar för utvärderingen och också första gången som det nya generationsmålet ingår i den fördjupade utvärderingen. Utvärderingen har skett i samverkan med läns-styrelserna och ett trettiotal statliga myndigheter samt intresse- och miljöorganisa-tioner.

Förutom bedömningar och prognoser för både miljökvalitetsmålen och genera-tionsmålet omfattar den fördjupade utvärderingen målövergripande analyser. Det gäller en analys av synergier och målkonflikter i miljöarbetet, en genomgång av tillgängliga styrmedel samt en redovisning av hur det regionala och lokala miljöar-betet går.

Nya bedömningskriterier – skarpare krav

Bedömningarna av huruvida miljökvalitetsmålen kan nås till år 2020 har inte förändrats sedan den årliga uppföljningen tidigare i år. I denna rapport redovisas betydligt mer om utvecklingen i miljön och de bakomliggande analyserna.

Bedömningarna tar i högre grad än tidigare år fasta på faktiska beslutade för-utsättningar i form av styrmedel och åtgärder för att nå målen, enligt den nya bedömningsgrunden i propositionen Svenska Miljömål – för ett effektivare miljö-arbete (prop. 2009/10:155). Tidigare tolkningar av möjligheten att nå det önskade miljötillståndet var friare, i och med att myndigheterna i sina bedömningar räkna-de in möjligheterna att skapa förutsättningar i form av styrmedel och åtgärder. Med det nya sättet att bedöma kommer beslut och åtgärder inom politiken och i olika sektorer snabbt att återspeglas i bedömningarna av om miljökvalitetsmålen nås.

De 16 miljökvalitetsmålen

– flertalet bedöms inte nås till 2020

Av 16 miljökvalitetsmål kommer 14 inte att nås till 2020. Det tillstånd som mil-jökvalitetsmålen anger bedöms inte kunna nås i tid. Inte heller förutsättningarna för att miljön ska kunna återhämta sig, så att vi med tiden når miljötillståndet, kommer att finnas på plats. Hittills beslutade styrmedel räcker inte och tillräckliga åtgärder ser inte ut att genomföras till 2020.

Skyddande ozonskikt kommer att nås, bland annat tack vare de bindande inter-nationella överenskommelser som Montrealprotokollet innehåller. Säker strålmiljö är nära att nås, bland annat tack vare en hög ambition i arbetet med tillsyn och kontroll.

För flertalet övriga miljökvalitetsmål är det svårt att bedöma om förutsätt-ningarna för att nå målet kommer att vara uppfyllda 2020, bland annat eftersom styrmedlens effekter är svårbedömda. Bristande tillämpning av styrmedlen är ett problem för mer än hälften av miljökvalitetsmålen och flera av de övriga mil-jökvalitetsmålen saknar tillräckliga styrmedel. Endast för en tredjedel av målen anses svårigheten bero på att Sverige inte har möjlighet att själv fatta beslut.

Dessutom påverkas de flesta miljökvalitetsmålen av förändringar som sker inom andra samhällsområden eller näringar. Det förekommer också konkurrens med andra samhällsmål. De tydliga konflikterna mellan olika intressen, såsom mark-användning och resursmark-användning på grund av levnadsmönster och varukonsum-tion, behöver hanteras politiskt.

Hur bristerna i styrmedlens effektivitet och tillämpning ser ut varierar stort mel-lan styrmedel och miljökvalitetsmål. Det kan handla om otillräcklig tillsyn, kun-skap och kompetens men också om att miljöaspekter inte prioriteras vid avväg-ningen mellan olika intressen.

De 16 miljökvalitetsmålen

Begränsad klimatpåverkan Grundvatten av god kvalitet

Frisk luft Hav i balans samt levande kust och skärgård Bara naturlig försurning Myllrande våtmarker

Giftfri miljö Levande skogar Skyddande ozonskikt Ett rikt odlingslandskap Säker strålmiljö Storslagen fjällmiljö Ingen övergödning God bebyggd miljö Levande sjöar och vattendrag Ett rikt växt- och djurliv

Generationsmålet – nås inte med nuvarande utveckling

Generationsmålet säger att: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till

nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”

Generationsmålet förtydligas i sju strecksatser som beskriver inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation, till år 2020, för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Slutsatsen av den fördjupade utvärderingen är

att vi inte kommer att nå generationsmålet. Det finns positiva inslag i utvecklingen och det finns möjligheter, men målet är i hög grad beroende av politiska beslut som påverkar samhällsutvecklingen.

Första försöket att utvärdera generationsmålet

Generationsmålet omfamnar miljöfrågan i vidare mening än summan av miljökva-litetsmålen. Att nå målet kräver lösning av målkonflikter mellan olika samhälls-mål. Hur utvärderingen av generationsmålet ska göras har inte varit självklart. Metoder för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas.

Detta första försök att följa upp och utvärdera generationsmålet har till stor del formen av resonemang kring trender och samhällsutveckling och deras betydelse för miljön. Naturvårdsverket har valt att utgå från de samhällstrender som påver-kar miljön enligt Europeiska miljöbyrån EEA:s studie av globala megatrender. Inriktningen är att även i fortsättningen bedöma utvecklingen utifrån kunskap om de stora samhällstrenderna, kunskap som snarare söks hos forskningsinstitut och liknande än via de vanliga indikatorerna för miljökvalitetsmålen. Indikatorer på en mer övergripande nivå för generationsmålet behöver utvecklas.

Trender påverkar möjligheten att nå generationsmålet

Trender som mer än andra påverkar miljön, både i Sverige och globalt, är den höga och ökande konsumtionen (och produktionen) och ett förändrat klimat (som till stor del beror på den ökade konsumtionen). Den tekniska utvecklingen ger oss möjlighet att minska miljöpåverkan, bland annat genom effektivare energianvänd-ning och ny miljöteknik – samtidigt äts de positiva effekterna upp av den ökande totala konsumtionen. En hållbar utveckling är ännu avlägsen men likafullt nöd-vändig att nå.

NÅGRA OMRÅDEN DÄR DET BEHÖVS FÖRÄNDRINGAR:

•

Bryt sambandet mellan tillväxt och miljöbelastning och sätt pris på miljön

En av de tydligaste målkonflikterna mellan miljömål och andra samhällsmål är den mellan ekonomisk tillväxt och hållbar resursförbrukning. Nya mått på välfärd kan vara användbara. Vår konsumtion behöver bli mer miljöanpassad. Kan vi sätta pris på negativ miljöpåverkan bidrar det till miljöanpassning av såväl produktion som konsumtion. Regeringens initiativ att ta fram etappmål för värdering av ekosystemtjänster är ett viktigt steg.

•

Helhetsperspektiv i den fysiska planeringen

Ett helhetsperspektiv i planeringen istället för sektorsspecifika insatser är avgö-rande för möjligheten att bevara och åstadkomma ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Ett sådant synsätt bidrar även till att bevara, beakta och nyttja den biologiska mångfalden samt natur- och kulturmiljövärdena.

•

Samverkan näringsliv, myndigheter och medborgare

Nya former för samverkan och medborgarinflytande kan ha stor effekt i sam-hällsplaneringen. De kan bidra till ett effektivt resursutnyttjande samt att skyd-da, bevara och utveckla skyddsvärda områden.

•

Svensk miljöpåverkan utomlands behöver tydliggöras

Svensk påverkan på miljö och hälsa i andra länder behöver tydliggöras. Det gäller framför allt den påverkan som orsakas av importerade varor och pro-dukter, men även miljöpåverkan från export och den verksamhet svenska företag och institutioner bedriver utomlands. Detta måste i högre grad än i dag integreras i utformningen av framtida strategier, styrmedel och åtgärder. Ett värdefullt arbete har påbörjats med att kvantifiera den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan, framför allt när det gäller växthusgasutsläpp. Detta arbete behöver utvecklas och täcka in fler områden.

•

Värna ekosystemen

Jordbruket och skogsbruket måste bedrivas med hänsyn till vad ekosystemen långsiktigt klarar. Ekosystemens motståndskraft får inte urholkas och deras förmåga att leverera ekosystemtjänster får inte riskeras.

•

Bättre märkning och hantering av kemikalier

Dagens kemikaliemärkning behöver förtydligas och hanteringen av hälsofarliga kemikalier och läkemedel måste förbättras. Försiktighetsprincipen är en för-utsättning för att inte gamla misstag kring hälso- och miljöfarliga ämnen ska göras om.

•

Mer forskning och utveckling krävs

Ytterligare forskning och kunskapsutveckling behövs. Några viktiga områden att studera är drivkrafter för en grönare ekonomi, sambanden mellan konsum-tion och miljöpåverkan, miljö- och hälsoeffekter från ämnen i miljön (inklusive läkemedelsrester), sambanden mellan inomhusmiljö och hälsa samt värdering av ekosystemtjänster.

Svensk rådighet över möjligheten att nå miljömålen

Sverige har full rådighet över insatser om beslut kan fattas på nationell, regional eller lokal nivå inom landet. Det gäller också politikområden där EU föreskriver miniminivåer. Rådigheten är begränsad när EU-lagstiftning eller globala avtal reglerar ambitionsnivån. Sverige kan å andra sidan via EU, internationella kon-ventioner och bilaterala samarbeten påverka miljöarbetet i vår omvärld, vilket kan förbättra vår egen miljö. Områden där Sverige råder själv i hög grad är bland

annat fysisk planering, skydd av natur- och kulturmiljö samt övergång till förny-bar energi. Kemikalier, luftföroreningar och övergödning av havet är exempel på områden där den svenska rådigheten är betydligt mindre.

Synergier och målkonflikter

I de analyser av synergimöjligheter och målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen samt med andra samhällsintressen som har gjorts i den fördjupade utvärderingen är bedömningen att det finns fler synergimöjligheter än målkonflikter. Synergier återfinns främst mellan vissa av miljökvalitetsmålen, bland annat relaterat till Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan samt Ett rikt växt- och djurliv. Synergier mellan miljömål och andra politikområden återfinns främst för folk-hälsa, skogspolitik och energipolitik. På regional nivå lyfts områdena folkfolk-hälsa, hälsopolitik och skydd mot olyckor fram.

Möjliga synergier mellan miljökvalitetsmål och andra politikområden kan dock utebli när de övergripande målen bryts ned till detaljerade verksamhetsmål, som en följd av att ansvaret för olika frågor fördelas på olika aktörer. Samverkan kan tydliggöra orsakssamband och förebygga konflikter.

Målkonflikter finns i första hand mellan vissa miljökvalitetsmål och andra poli-tikområden som skogspolitik, energi, regional utveckling och näringspolitik.

Trender i samhällsutvecklingen har stor påverkan på möjligheterna att nå mil-jökvalitetsmålen. De starkaste trenderna i samhället är tyvärr de som har störst negativ inverkan på miljöarbetet. Hit hör trender som rör bland annat konsum-tionsökning och globalisering. Att identifiera de aktörer som kan bromsa upp effekten av de negativa trenderna respektive förstärka effekterna av de positiva trenderna är intressanta möjligheter att bygga vidare på.

Styrmedel – våra verktyg i miljöarbetet

Det är i många fall komplicerat att bedöma hur effektivt ett styrmedel är. Det krävs fortsatt utvärdering och forskning kring styrmedel på miljöområdet för ett mer komplett kunskapsunderlag till bedömningarna av miljömålen. Tre av de viktigaste kriterierna för att bedöma ett styrmedels effektivitet är måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och dynamisk effektivitet.

Administrativa styrmedel i form av regleringar enligt miljöbalken är grunden i den svenska miljöpolitiken. Det handlar framför allt om prövning och tillsyn och regelgivning. Utanför miljöbalkens område finns bland annat plan- och byggregler, kemikalieregler, jord- och skogsbruksregler samt hälsoskyddsregler. Överenskom-melser och regler på internationell nivå och inom EU får en allt större betydelse för många av miljökvalitetsmålen, exempelvis Giftfri miljö.

Ekonomiska styrmedel fungerar antingen som morot (exempelvis i form av skatte-lättnader, bidrag och stöd) eller piska (exempelvis i form av skatter och avgifter), med det gemensamma målet att styra våra handlingar i mer miljövänlig och håll-bar riktning. I Sverige, liksom i andra industrialiserade länder, tas den allra största delen av miljöskatterna och miljöavgifterna ut inom områdena energi och trans-port. Samtidigt är det också dessa sektorer som, tillsammans med jordbrukssek-torn, har flest subventioner som kan ha en negativ effekt på miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Information och kommunikation kan skapa delaktighet, bidra till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Information kan också bidra till att planerade eller redan införda styrmedel fungerar bättre. Det finns goda exempel på hur informa-tiva styrmedel används i miljöarbetet, bland annat miljömärkning, rådgivning, utbildning och vägledning samt dialogprojekt.

Forskning, utveckling och demonstration kan också användas som styrmedel. Även om forskning i sig inte driver fram en förändring så är teknisk utveckling och kun-skap om effekter av olika förändringar en nödvändig kunkun-skap och en förutsätt-ning för att vi på sikt ska kunna nå olika miljömål.

Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt?

Det regionala miljöarbetet bedöms i huvudsak ha utvecklats positivt sedan den förra fördjupade utvärderingen 2008. Olika uppdrag och styrmedel har bidragit. Miljökva-litetsmålen har integrerats bättre i myndigheterna och hos andra aktörer. Framsteg har gjorts inom alla de tio områden som länsstyrelserna då pekade ut som viktiga:

• kraftsamla i åtgärdsarbetet

• öka samverkan och samordning,

• stöd kommunerna mer,

• förbättra kommunikationen,

• stärk miljömålens inflytande i samhällsplaneringen,

• integrera miljömålen mera och involvera andra aktörer bättre,

• öka fokus på regionalt arbete med klimat, energi och transporter,

• låt natur- och kulturmiljö förstärka varandra,

• vidareutveckla miljömålsuppföljningen samt

• utveckla länsstyrelsens eget miljöarbete.

Länsstyrelserna ska fokusera på åtgärder

Länsstyrelserna har under senare år fått ett tydligare ansvar att verka för att miljö-kvalitetsmålen nås. Deras uppdrag ska fokusera mer på åtgärder och åtgärdspro-gram. Åtgärdsprogram bör främst inbegripa offentliga aktörer och organisationer eller företag där miljömål och den regionala nivån har betydelse.

I arbetet med åtgärder behövs mer kunskap om var resurserna gör bäst nytta och om hur miljöarbetet fungerar hos olika verksamheter och aktörer. Kompetensen behöver utvecklas bland miljömålssamordnarna och andra, bland annat om meto-der, verktyg och arbetssätt för bättre miljömålsintegrering i ordinarie verksamheter, miljökommunikation gentemot andra samt planering, utvärdering och samhälls-ekonomisk analys av åtgärder och åtgärdsprogram.

Länsstyrelserna har många uppdrag och det är inte alla som är i samstämmighet med miljömålen. Regional tillväxt, näringslivsutveckling och transportplanering planeras inte med utgångspunkt från miljömålen.

Mer samverkan och metodutveckling behövs, både mellan länsstyrelser och med nationella myndigheter för att integrera miljömålen i olika uppdrag och verksam-heter. Länsstyrelserna behöver även stödja kommuner mer och ökad samverkan mellan kommunerna behövs. Länsstyrelsernas samverkan med regionförbunden behöver fortsätta utvecklas. Det goda samarbetet mellan länsstyrelserna och Skogsstyrelsen i RUS behöver fortsätta. Miljömålen behöver bättre integreras i och samspela med ett flertal regionala uppdrag, sektorer och kommunala verk-samheter.

Myndighetsutövningen genom tillsyn och tillståndsgivning behöver skärpas och utvecklas så att den i större utsträckning bidrar till att nå miljömålen. Miljömåls-uppdraget kan i större utsträckning bidra till näringslivets miljöarbete, men kraf-ten ska läggas på sektorer där detta gör mest nytta.

Miljökommunikationen behöver förbättras. Konsumtionsmönstrens betydelse för miljömålen motiverar ett visst engagemang från länsstyrelserna, vilket kan ske genom stöd till och samverkan med bland annat föreningar och folkbildningen. Länsstyrelsernas möjligheter att påverka konsumtionsmönster är små, men frågan är viktig. Konsumentverket bör i övrigt ha en viktig roll när det gäller att påverka konsumenterna till bättre miljöval.

Resurstillgången är avgörande för i vilken takt miljöarbetet kan ske och hur snabbt målen kan nås. Samordningsresurserna för miljömålsuppdraget behöver bibehållas på minst nuvarande nivå och i vissa län förstärkas. I regionala uppdrag som rör fler samhällsmål behöver miljömålen integreras bättre. Särskilda nationellt initie-rade åtgärdssatsningar och liknande behövs inom fler områden.

Slutsatser från den fördjupade utvärderingen

Det kan konstateras att miljökvalitetsmålen och generationsmålet är svåra att nå. Orsakerna till detta skiljer sig mellan målen och gapet till måluppfyllelse är olika stort. Hur bristerna i styrmedlens effektivitet och tillämpning ser ut varierar också stort mellan miljökvalitetsmålen. Det kan handla om otillräcklig tillsyn, kunskap

och kompetens, men också om att miljön inte prioriteras vid avvägningen mellan olika intressen.

En slutsats är att det behövs ett förbättrat processarbete för miljökvalitets-målen, utveckling och differentiering av styrmedel och en effektivare tillämpning av styrmedlen. Positiva drivkrafter för olika aktörer behöver också tas till vara genom anpassning av styrmedel och incitament.

Möjligheten att nå miljömålen påverkas i hög grad av konkurrens och målkon-flikter med andra politikområden. En stor del av den ökande miljöbelastningen går att härleda till ökad resursanvändning på grund av levnadsmönster och hög varukonsumtion. För att vända den utvecklingen krävs politisk handlingskraft.

Det behövs prioriteringar i det fortsatta miljöarbetet

Olika kriterier kan användas för de prioriteringar som behövs, såväl internatio-nellt som natiointernatio-nellt, regionalt och lokalt. Ska vi satsa extra på de enklaste åtgär-derna, de billigaste, de som har bredast effekt eller de som är viktigast utifrån ett riskperspektiv? Naturvårdsverket anser att alla kriterierna har sin giltighet och lyfter därför fram tre fokusområden för den fortsatta miljöpolitiken:

1. Se till att redan fattade beslut genomförs! 2. Utveckla strategier för en hållbar konsumtion!

3. Kommunicera och informera mera om möjligheterna med miljöarbete! De tre fokusområdena beskrivs i sammanfattningens början.

Behov att utveckla arbetssätt och metoder

Naturvårdsverket har under arbetet med fördjupad utvärdering även identifierat fyra områden där vi och andra behöver arbeta vidare med metoder och verktyg. STyRMEDEL

• Utveckla bedömningen av hur styrmedel påverkar enskilda miljökvalitetsmål

• Genomför breda analyser och utvärderingar av styrmedels effekter enskilt och i kombination med andra styrmedel

• Utveckla nya styrmedel där sådana saknas eller är bristfälliga GENERATIONSMÅLET

• Utveckla metoder att följa upp måluppfyllelsen för generationsmålet. Det kan till exempel ske genom omvärldsbevakning och samarbete inom miljövärlden liksom med andra aktörer, inte minst med näringslivet och forskarvärlden

• Analysera vad den ”samhällsomställning” som generationsmålet siktar på innebär

MILJÖMÅLSSySTEMET

• Utveckla den systematiska och löpande uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Detta bör göras såväl inom Naturvårdsverket som i samarbetet mellan alla myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet

MILJÖARBETET ALLMÄNT

• Analysera olika aktörers roller, förutsättningar och drivkrafter i (miljö)arbetet

• Förbättra miljöinformationsförsörjningen och miljökommunikationen, bland annat med hjälp av bättre indikatorer

• Redovisa skälen till att miljöaspekterna bör ges större tyngd vid beslut inom andra samhällsområden, bland annat på grund av det ekonomiska värdet av en god miljö

Executive summary

Proposed focus areas for environmental policy

Several steps along the way to sustainability have been taken since the last in-depth evaluation of Sweden’s environmental objectives in 2008. Despite this, the assessment in the present evaluation is that 14 of the 16 environmental quality objectives adopted by the Swedish Parliament (the Riksdag) will not be achieved by the target year 2020. In the light of what has emerged from this year’s analysis, the Swedish Environmental Protection Agency wishes to draw particular attention to three proposals for focus areas for policy in the immediate future – three focus areas that could result in further steps being taken towards attaining the environmental objectives.

1. ENSURE THAT DEcISIONS ALREADy TAKEN ARE IMPLEMENTED

For several of the environmental quality objectives, policy instruments have been decided on but are not being implemented in full, impeding progress towards the objectives. As well as clear signals from the Government and the Riksdag about the importance of implementing decisions already taken, there is a need for resources for initiatives in the areas of communication, knowledge and skills development, regulatory supervision, planning, and priority-setting support for various stakeholders in society. It needs to be signalled from the highest level that such initiatives are important.

2. DEVELOP STRATEGIES FOR SUSTAINABLE cONSUMPTION

The prospects of realising most of the environmental quality objectives and the generational goal will be affected by the high and rising level of consumption, as long as it involves growing use of natural resources, problems of waste and a significant impact on climate. The welfare of society has to be achieved with less pressure on the environment. One means of bringing about such a change is a greater emphasis on putting a price on adverse environmental impacts and high-lighting the benefits of good environmental quality. It needs to be easy to do the right thing.

3. cOMMUNIcATE AND INFORM MORE EFFEcTIVELy ABOUT THE OPPORTUNITIES ENVIRONMENTAL EFFORTS REPRESENT

The environmental quality objectives and the generational goal will be achieved more easily if all stakeholders pull in the same direction. All policy areas need to be involved in efforts to create a better environment. This requires knowledge,

insight and awareness of environmental problems and possible solutions. The generational goal can be a useful starting point in lending visibility to envir-onmental issues and their relationship to the overall development of society. Dialogue between the business sector and public agencies needs to be developed so as to promote mutual understanding. More can be done to bring good practice examples of environmental action in Sweden to the attention both of the Swedish public and of decision makers, businesses and other stakeholders, in Sweden and abroad. Good communication is also crucial to successful implementation of existing policy instruments and measures.

Environmental Protection Agency evaluates the

environmental quality objectives and generational goal

Every four years, an in-depth evaluation is undertaken of Sweden’s 16 environmen- tal quality objectives and the generational goal. This is the third such evaluation since the Riksdag introduced the environmental objectives system in 1999. This year, 2012, is the first time the Swedish Environmental Protection Agency has been responsible for the exercise, and also the first time the new generational goal has been included. The in-depth evaluation has been conducted in collaboration with county administrative boards and some thirty central government agencies, together with stakeholder and environmental organisations.

As well as assessments and forecasts relating to both the environmental quality objectives and the generational goal, the evaluation includes analyses that cut across the different objectives: an analysis of synergies and goal conflicts affecting environmental action, a review of available policy instruments, and a progress report on environmental efforts at the regional and local levels.

New, stricter assessment criteria

Assessments of whether the environmental quality objectives can be achieved by 2020 have not changed since the annual progress report earlier this year. In the present report, considerably more space is devoted to trends in the environment and the underlying analyses.

The assessments are guided more than in previous years by actual decisions

putting in place conditions – in the form of policy instruments and measures – for meeting the objectives. This is in line with the new basis for assessing progress, set out in the Government Bill Sweden’s Environmental Objectives – For More Effective Environmental Action (2009/10:155). Earlier interpretations of the prospects of achieving the desired state of the environment were freer, in that agencies’ assessments took into account the possibility of creating conditions in

decisions taken and measures introduced by policymakers and in different sectors will rapidly be reflected in assessments of whether the environmental quality objectives will be achieved.

The 16 environmental quality objectives

– most not expected to be met by 2020

Of the 16 environmental quality objectives, 14 will not be met by 2020. The assessment is that the state of the environment which these objectives describe cannot be achieved in time. Nor will conditions be in place that will enable the environment to recover, allowing that state eventually to be brought about. The policy instruments decided on so far are not enough, and it does not look as if sufficient measures will be implemented by 2020.

The objective A Protective Ozone Layer will be achieved, partly thanks to the binding international agreements contained in the Montreal Protocol. A Safe Radiation Environment is close to being met, thanks in part to a high level of ambition in the areas of supervision and control.

For most of the other environmental quality objectives, it is difficult to assess whether conditions for meeting them will be created by 2020, partly because the effects of policy instruments are not easy to judge. Inadequate implementation of policy instruments is a problem in the case of over half the objectives, and for several others sufficient instruments have not been adopted. For only a third of the objectives is the difficulty considered to be a result of Sweden not being in a position to take the necessary decisions itself.

In addition, progress towards most of the environmental quality objectives is affected by changes taking place in other areas of society or economic sectors. There is also competition with other policy objectives. The clear conflicts that exist between different interests, such as land use and resource use resulting from lifestyles and consumption of goods, need to be handled at the political level.

The specific shortcomings in the effectiveness and implementation of policy instruments vary widely between instruments and environmental quality objectives. It may be a matter of inadequate supervision, knowledge or competence, or equally of environmental aspects not being given priority when a balance is struck between different interests.

The 16 environmental quality objectives

Reduced climate Impact Good-Quality Groundwater

clean Air A Balanced Marine Environment,

Flourishing coastal Areas and Archipelagos Natural Acidification Only Thriving Wetlands

A Non-Toxic Environment Sustainable Forests

A Protective Ozone Layer A Varied Agricultural Landscape A Safe Radiation Environment A Magnificent Mountain Landscape Zero Eutrophication A Good Built Environment

Flourishing Lakes and Streams A Rich Diversity of Plant and Animal Life

The generational goal

– will not be achieved on present trends

The generational goal reads as follows: “The overall goal of Swedish environmen-tal policy is to hand over to the next generation a society in which the major environmental problems in Sweden have been solved, without increasing envir-onmental and health problems outside Sweden’s borders.”

This goal is elaborated on in seven bullet points, which describe the direction of the changes in society needed within one generation, by 2020, if the environmen-tal quality objectives are to be achieved. The conclusion drawn from the in-depth evaluation is that the generational goal will not be met. Positive trends can be noted and possibilities exist, but this goal is very much dependent on policy deci-sions affecting the overall development of society.

First attempt to evaluate the generational goal

The generational goal encompasses the issue of the environment in a broader sense than the sum of the environmental quality objectives. To realise it, conflicts between different policy objectives have to be resolved. How an evaluation of this goal should be undertaken has not been self-evident. Methods for follow-up and evaluation need to be developed.

This first attempt to follow up and evaluate the generational goal largely assumes the form of a discussion of trends and developments in society and their significance for the environment. The Environmental Protection Agency has chosen to take as its starting point the societal trends with environmental implica-tions studied in the European Environment Agency’s assessment of global mega-trends. The intention is that, in future too, progress will be assessed in the light of knowledge of major trends in society, knowledge that can be sought from research institutes and the like, rather than through the usual indicators used for the envir-onmental quality objectives. More overarching indicators for the generational goal need to be developed.

Trends affecting the prospects of achieving the generational goal

Trends influencing the environment more than others, both in Sweden and glo-bally, are the high and rising level of consumption (and production) and a changing

climate (which is largely due to increased consumption). Technological advances enable us to reduce pressures on the environment, for example through more effi-cient energy use and new environmental technology – but the beneficial effects are being swallowed up by the rise in total consumption. Sustainable development is still a long way off, and yet it is essential that it be achieved.

SOME AREAS IN WHIcH cHANGE IS NEEDED:

•

Decouple growth and environmental pressures, and put a price on the environment

One of the clearest conflicts between environmental and other policy objectives is that between economic growth and sustainable use of resources. New meas- ures of welfare could be useful. Our consumption needs to become environmen- tally more sustainable. If we can put a price on adverse environmental impacts, it will help to make both production and consumption more sustainable. The Government’s initiative to develop a milestone target regarding the valuation of ecosystem services is an important step.

•

Integrated approach to physical planning

An integrated approach to planning, rather than sector-specific efforts, is crucial to conserving and ensuring sustainable use of ecosystems. Such an approach also has a part to play in conserving, taking account of and using biodiversity and natural and cultural values.

•

Collaboration between business, public agencies and citizens

New forms of collaboration and citizen participation can have significant effects in land use planning. They can promote efficient use of resources and help to protect, conserve and enhance areas of high conservation value.

•

Sweden’s environmental impacts abroad need to be made visible

Greater visibility needs to be given to the pressures Sweden places on the environment and human health in other countries. This is particularly true of those arising from imported products, but also of the impacts of exports and of Swedish companies’ and institutions’ operations abroad. This dimension must be better integrated than at present into the design of future strategies, policy instruments and measures. Valuable work is now under way to quantify the global environmental pressures associated with Swedish consumption, parti-cularly in terms of greenhouse gas emissions. This work needs to be developed and extended to additional areas.

•

Safeguard ecosystems

Agriculture and forestry must be undertaken with due consideration for what ecosystems can withstand in the long term. The resilience of ecosystems must not be undermined and their capacity to deliver ecosystem services must not be put at risk.

•

Better labelling and management of chemicals

Chemicals need to be labelled more clearly than at present, and management of chemicals hazardous to health and of pharmaceuticals must be improved. The precautionary principle is essential if we are to avoid repeating old mistakes relating to substances that entail hazards to health and the environment.

•

More research and development required

Further research and knowledge development are called for. Key areas for study include drivers for a greener economy, links between consumption and environmental impacts, environmental and health effects of substances in the environment (including drug residues), links between indoor environment and health, and valuation of ecosystem services.

National control over progress

towards the environmental objectives

Sweden has full control over measures that can be decided on at the national, regional or local level within the country. This is also true of policy areas in which the EU sets minimum standards. When EU legislation or global agreements regu-late the level of ambition, national control is limited. On the other hand, through the EU, international conventions and bilateral cooperation, Sweden can influence environmental action in other countries, with potential benefits for our own envir-onment. Areas in which Sweden has a high degree of national control include physical planning, protection of natural areas and cultural heritage, and the tran-sition to renewable energy. Chemicals, air pollution and marine eutrophication are examples of fields where national powers are considerably more limited.

Synergies and goal conflicts

The assessment that emerges from the in-depth evaluation’s analysis of possible synergies and goal conflicts between the environmental quality objectives, and between them and other societal interests, is that there are more potential synergies than conflicts. Synergies are chiefly identified among some of the envir-onmental quality objectives, involving goals such as Zero Eutrophication, Reduced Climate Impact and A Rich Diversity of Plant and Animal Life. Syner-gies between environmental objectives and other policy areas primarily exist in relation to public health, forestry policy and energy policy. At the regional level, attention has been drawn to the fields of public health, health policy and accident prevention.

Potential synergies between environmental quality objectives and other policy areas may not be realised, however, when the broader objectives are broken down into detailed operational goals, owing to the division of responsibility for different issues between different stakeholders. Collaboration can help to clarify causal links and prevent conflicts.

Goal conflicts primarily exist between certain environmental quality objectives and other policy areas such as forestry, energy, regional development and eco-nomic policy.

Trends in society have major implications for the prospects of meeting the environmental quality objectives. The strongest such trends are unfortunately the ones with the greatest negative impacts on protection of the environment. These include trends such as increasing consumption and globalisation. An interesting approach to build on is to identify which stakeholders could curb the effects of negative trends and reinforce those of positive ones.

Policy instruments

– our tools in safeguarding the environment

Assessing the effectiveness of a policy instrument is often a complex business. Further evaluation and research into policy instruments in the environmental field are needed to provide a more complete knowledge base for assessments of the environmental objectives. Three of the key criteria for judging an instrument’s effectiveness are goal achievement, cost-effectiveness and dynamic effectiveness.

Administrative instruments in the shape of regulatory arrangements under the Envir-onmental Code form the foundation for Swedish envirEnvir-onmental policy. They include, above all, permitting, supervision and the issuing of regulations. Beyond the scope of the Environmental Code, there are provisions governing such matters as planning and building, chemicals, agriculture and forestry, and environmental health. Agreements and rules at the international and EU levels are assuming growing importance for many of the environmental quality objectives, for example A Non-Toxic Environment.

Economic instruments serve either as carrots (including things like tax relief, grants and other forms of support) or as sticks (such as taxes and charges), all with the common aim of guiding our actions in a more environment-friendly and sustainable direction. In Sweden, as in other industrialised countries, the great majority of environmental taxes and charges are levied in the areas of energy and transport. But the very same sectors, along with agriculture, also receive most sub-sidies that could have adverse impacts on the environmental quality objectives and the generational goal.

Information and communication can promote a sense of involvement, and contribute to goal achievement and high standards of environmental action. Information can also help to make policy instruments planned or already introduced more effect-ive. There are good examples of information instruments being used in environ-mental policy, including ecolabelling, advice, education, guidance and dialogue projects.

Research, development and demonstration can also serve as policy instruments. Although research alone does not bring about change, technological advances and understanding of the effects of different changes are necessary forms of knowledge and are crucial to our realising different environmental objectives in the long term.

How are environmental efforts progressing

at the regional and local levels?

Regional environmental action is, on the whole, judged to have developed favour-ably since the last in-depth evaluation in 2008. Various assignments and policy instruments have contributed to this. The environmental quality objectives have been better integrated into the operations of public agencies and other stakehol-ders. Progress has been made in all ten areas identified by county administrative boards as important in the last evaluation:

• Step up efforts to develop measures.

• Increase collaboration and coordination.

• Give more support to local authorities.

• Improve communication.

• Ensure that the environmental objectives carry more weight in land use planning.

• Integrate the environmental objectives and involve other stakeholders more effectively.

• Have a clearer focus on regional efforts relating to climate, energy and transport.

• Ensure that natural and cultural environments are mutually reinforcing.

• Further develop follow-up of the environmental objectives.

• Develop county administrative boards’ own environmental efforts.

County administrative boards to focus on measures

In recent years, county administrative boards have been given a clearer responsibility to promote progress towards the environmental quality objectives. In seeking to do this, they are to have more of a focus on measures and action programmes. Such programmes should primarily involve public-sector stakeholders and organisations or companies for which environmental objectives and the regional level are of signifi-cance.

The task of developing measures requires a better understanding of where resources will do most good and how the environmental efforts of different operators and stakeholders are progressing. The knowledge and skills of environmental objectives coordinators and others need to be developed, for instance regarding methods, tools and approaches for use in better integrating the objectives into regular oper-ations, in environmental communication with others, and in planning, evaluation and economic analysis of measures and action programmes.

County administrative boards have a wide range of tasks, not all of them con-gruent with the environmental objectives. Regional growth, business development and transport are not planned on the basis of those objectives.

More collaboration and methods development are needed, both among county administrative boards and with national agencies, to integrate the environmental

also give greater support to local authorities, and the latter need to cooperate more closely. The county boards’ partnerships with regional development councils need to be further developed. The valuable collaboration between county adminis-trative boards and the Swedish Forest Agency within RUS (Regional Development and Cooperation within the Environmental Objectives System) should continue. The environmental objectives need to be better integrated in and to interact more closely with a range of regional tasks, sectors and local government activities. The exercise of public authority, through regulatory supervision and permitting, needs to be made more stringent and developed so as to contribute more to achieving the environmental objectives. The county administrative boards’ remit to work towards these objectives could make a greater contribution to environmental action in the business sector, but efforts should be concentrated on sectors where this will do most good.

Environmental communication needs to be improved. Given the significance of con-sumption patterns for the environmental objectives, some involvement by county administrative boards is justified, possibly in the form of support to and coopera-tion with, among others, non-governmental organisacoopera-tions and the adult educacoopera-tion sector. County administrative boards have limited scope to influence patterns of consumption, but this is an important issue. In addition, the Swedish Consumer Agency has a significant part to play in persuading consumers to make better environmental choices.

Availability of resources is critical to the pace of environmental action and progress towards the environmental objectives. Resources to coordinate regional implemen-tation of the objectives need to be kept at their present level at least, and in some counties they need to be augmented. In the case of regional tasks with a bearing on several policy goals, better integration of the environmental objectives is called for. In a number of areas, special nationally initiated programmes of measures and similar initiatives are needed.

Conclusions from the in-depth evaluation

It can be noted, then, that the environmental quality objectives and the generational goal are difficult to achieve. The reasons for this differ between the objectives, and the extent of the gap to meeting them varies. Specific shortcomings in the effective- ness and implementation of policy instruments also vary widely between the environmental quality objectives. It may be a matter of inadequate supervision, knowledge or competence, or equally of the environment not being given priority when a balance is struck between different interests.

One conclusion is that there is a need to improve the processes surrounding the environmental quality objectives, to develop and differentiate policy instruments, and to ensure that such instruments are more effectively implemented. Positive drivers for different stakeholders also need to be turned to advantage, by adjusting policy instruments and incentives.

The prospects of realising the environmental objectives are affected to a large degree by competition and goal conflicts with other policy areas. Much of the growing pressure on the environment can be traced to increased resource use resulting from lifestyles and high consumption of goods. To reverse this trend, political resolve is called for.

Priorities are needed for future environmental action

Various criteria can be used to set the priorities that are needed, internationally as well as nationally, regionally and locally. Should we channel additional resources into the simplest measures, the cheapest ones, those with the broadest effects, or the most important ones from a risk point of view? The Environmental Protection Agency believes that all these criteria have their validity, and therefore highlights three focus areas for environmental policy moving forward:

1. Ensure that decisions already taken are implemented. 2. Develop strategies for sustainable consumption.

3. Communicate and inform more effectively about the opportunities environmen-tal efforts represent.

These three focus areas are described at the beginning of this summary.

Need to develop methods and approaches

In its work on the in-depth evaluation, the Environmental Protection Agency has also identified four areas in which we and others need to continue to develop tools and methods:

POLIcy INSTRUMENTS

• Develop the way we assess the impacts of policy instruments on individual environmental quality objectives.

• Undertake broad analyses and evaluations of the effects of policy instruments, individually and in combination with other such instruments.

• Develop new instruments where there are none or existing ones are inadequate. THE GENERATIONAL GOAL

• Develop methods to follow up progress towards the generational goal. This could, for example, involve environmental scanning and collaboration within the environmental sector and with other stakeholders, not least with business and the research community.

• Analyse what the ‘changes in society’ which the generational goal seeks to achieve entail.

• Develop indicators for the generational goal. THE ENVIRONMENTAL OBJEcTIVES SySTEM

• Develop the arrangements for systematic and regular follow-up of the environ-mental quality objectives. This should be done both within the Environenviron-mental Protection Agency and in collaboration with all the government agencies with responsibilities within the environmental objectives system.

ENVIRONMENTAL AcTION IN GENERAL

• Analyse the roles, resources and motivations of different stakeholders for environmental action.

• Improve environmental communication and the provision of environmental information, partly by means of better indicators.

• Communicate the reasons for attaching greater weight to environmental aspects in decisions in other areas of society, including the economic value of a sound environment.

Inledning

Miljömålssystemet

Miljömålssystemet infördes 1999. Det genomgick en stor förändring 2010 då regering och riksdag beslöt att avveckla Miljömålsrådet och ge Naturvårdsverket ansvaret att samordna uppföljning och utvärdering av tillståndet i miljön (prop. 2009/2010:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete). En parla-mentarisk kommitté, Miljömålsberedningen, tillsattes med uppgiften att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden.

Förändringar sedan förra fördjupade utvärderingen

Fördjupade utvärderingar har tidigare genomförts 2004 och 2008. Den fördju-pade utvärdering som här presenteras (FU 2012) skiljer sig från de tidigare på följande områden:

• Generationsmålet fick en tydligare roll 2010 och i denna fördjupade utvärde-ring ingår en bedömning och prognos för generationsmålet.

• I FU 2012 läggs inga förslag till nya styrmedel och åtgärder eftersom den upp-giften inte ingår i regeringens uppdrag till Naturvårdsverket. Däremot görs en bedömning av inom vilka områden det behövs ytterligare styrmedel och åtgärder.

• En ny bedömningsgrund för måluppfyllelse infördes genom prop. 2009/2010: 155. Den innebär att ett miljökvalitetsmål ska anses möjligt att nå om det miljötillstånd som målet uttrycker bedöms komma att nås, alternativt om för-utsättningar för att nå målet i form av styrmedel och åtgärder finns beslutade (bilaga 4). Den nya bedömningsgrunden tillämpades första gången i den årliga uppföljningen 2011 och har utvecklats vidare i 2012 års årliga uppföljning. Regeringen beslutade i april 2012 om nya etappmål och omarbetade preciseringar för miljökvalitetsmålen. Bedömningar av och texter om miljökvalitetsmålen i FU 2012 togs fram innan det beslutet togs, varför bedömningarna här inte redovisas för varje precisering, utan för olika delar av varje miljökvalitetsmål baserat på tidigare förslag till preciseringar.

Regeringens uppdrag om fördjupad utvärdering

Regeringens uppdrag till Naturvårdsverket (M2010/3869/Mk) bestod av två delar. Den ena var den utökade årliga redovisningen, som rapporterades i mars 2011 (NV rapport 6433 Miljömålen på ny grund). Den andra delen är den fördjupade utvärderingen 2012, som presenteras här.

Den fördjupade utvärderingen 2012 ska enligt regeringens uppdrag bland annat innehålla:

• En samlad bedömning av hur miljötillståndet utvecklas och en prognos över möjligheterna att nå generationsmålet, miljökvalitetsmålen och beslutade etappmål. En analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen bör ingå, det vill säga om införda styrmedel och åtgärder har medfört önskat resultat.

• En analys som identifierar synergimöjligheter och de bakomliggande orsakerna till problem som försvårar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och gene-rationsmålet, till exempel trender i samhälls utvecklingen, målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och konflikter med andra samhällsintressen.

• En analys av de internationella faktorer som påverkar möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och vår rådighet över dessa faktorer. Denna analys bör integreras i bedömningen av respektive miljö- kvalitetsmål.

• Underlag för att bedöma inom vilka områden ytterligare insatser behövs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, det vill säga där det finns behov av att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.

Samverkan med myndigheter och organisationer

Med nuvarande miljömålsorganisation ansvarar Naturvårdsverket för att regel-bundet leverera fördjupade utvärderingar av generationsmålet och miljökvalitets-målen till regeringen. Underlag till utvärderingarna tas fram av de målansvariga myndigheterna (alla myndigheter med ett ansvar eller en roll i miljömålssystemet) i samverkan med andra aktörer.

Samverkan om FU 2012 har skett i Samverkansgruppen för miljömålen som består av företrädare för de målansvariga myndigheterna samt företrädare för kommuner, länsstyrelser, näringsliv och miljöorganisationer (bilaga 1). Samver-kansgruppen har varit ett forum för dialog och förankring av de analyser, bedöm-ningar och förslag som Naturvårdsverket och andra målansvariga myndigheter tagit fram inom ramen för den fördjupade utvärderingen. När det har funnits olika uppfattningar inom samverkansgruppen redovisas de avvikande meningarna i rapporten (bilaga 2).

Naturvårdsverket har ordnat fyra temamöten kring olika ämnesområden och två dialogmöten med externa aktörer kring generationsmålet.

Målarbetsgruppen har tagit fram förslag till fördjupad analys och bedömning av miljökvalitetsmålen. Gruppen har letts av Naturvårdsverket och bestått av handläggare från samtliga målansvariga myndigheterna samt företrädare för Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet (RUS).

Arbetsgruppen för generationsmålet har tagit fram förslag till analys och bedömning av generationsmålet och dess strecksatser. Gruppen har letts av Natur-vårdsverket och består av handläggare från NaturNatur-vårdsverket, Socialstyrelsen, Energimyndigheten, RUS, Riksantikvarieämbetet och Boverket (bilaga 3). Arbets-gruppens arbete har resulterat i ett underlagsmaterial till kapitel 5 om generations-målet.

En arbetsgrupp med miljöekonomer och motsvarande från målansvariga myn-digheter har tagit fram en underlagsrapport till kapitel 4 om styrmedel.

Arbetsgrupperna har samordnat ansvariga myndigheters leveranser av underlag för uppdraget och fungerat som forum för diskussion kring riktlinjer och anvis-ningar för underlag och analyser. Grupperna beskrivs närmare i bilaga 3.

Läsanvisning och underlag för rapportens innehåll

Kapitel 2. Samlad bedömning och analys ger en översikt och analys av var

miljö-arbetet befinner sig i dag. Där görs analyser och dras slutsatser om vilka områden som behöver uppmärksammas framöver. Kapitlet bygger på de resultat som pre-senteras i kapitlen 3–7.

Kapitel 3. Synergimöjligheter, målkonflikter och problem belyser

synergimöjlighe-ter och problem kopplat till möjlighesynergimöjlighe-terna att nå miljömålen, trender i samhället som påverkar måluppfyllelsen samt diskuterar skillnader mellan äkta och oäkta målkonflikter och synergier. Underlaget baseras i huvudsak på enkäter och inter-vjuer med miljömålsansvariga och deltagare i Samverkansgruppen för miljömålen. En mer utförlig redovisning finns i Naturvårdsverkets rapport 6474 Synergimöjlig-heter, målkonflikter och problem.

Kapitel 4. Styrmedel för att nå miljömålen ger en överblick över vilka styrmedel

som används, hur de fungerar och ger exempel på viktiga styrmedel. Ett under-lagsmaterial kommer att publiceras separat.

Kapitel 5. Generationsmålet – bedömning och prognos är ett första försök att

bedöma förutsättningarna för att nå generationsmålet, bland annat med utgångs-punkt i de globala samhällstrenderna. Ett underlagsmaterial kommer att publice-ras separat.

Kapitel 6. Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt? redovisar länsstyrelsernas

bild av hur miljöarbetet fungerar på regional och lokal nivå. RUS har publicerat en mer omfattande rapport om det med rapportnummer 2012-06.

Kapitel 7. Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen är en redovisning av

varje miljökvalitetsmål – nuvarande förhållanden och utveckling, bedömning och gapanalys, områden för ytterligare insatser med mera.

K A P I T E L 2 .

DETTA KAPITEL HAR SIN utgångspunkt i och baseras på övrigt material i 2012 års fördjupade utvärdering av miljömålen.1_{Ambitionen har varit att samla och}

över-blicka de målansvariga myndigheternas bedömningar av miljökvalitetsmålen och generationsmålet, samt relatera till de övriga underlag som finns med i denna rap-port. Ansatsen har varit att på ett samlat sätt analysera bedömningarna utifrån olika perspektiv för att identifiera orsaker och problemområden i miljöarbetet. En sådan analys är tänkt att bidra till bättre underlag för beslut om vad som ska göras, hur och varför – för att utveckla miljöarbetet vidare.

Miljömålen är olika till karaktär, omfattning och sammanhang vilket utgör en utmaning för analysarbetet. Med hjälp av angreppsätt, såsom analys av gapen till måluppfyllelse och analys utifrån miljöarbetets struktur från politiska mål till resultat och effekter, har frågor belysts ur delvis nya perspektiv. Detta analysarbete bör dock fortsatt utvecklas vidare.

Nuläge och utveckling för miljötillståndet

och förutsättningar för måluppfyllelse

De målansvariga myndigheternas bedömningar av miljökvalitetsmålen är att 14 av 16 miljökvalitetsmål inte kommer att nås till målåret 2020 (2050 för Begränsad klimatpåverkan). Samtidigt finns positiva utvecklingstendenser både vad gäller miljötillståndet och miljöarbetet. Dessa tendenser är dock inte tillräckligt starka för att förändra den negativa bilden.

Bedömningen är också negativ för generationsmålet. Det kommer inte att vara möjligt ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöpro-blemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”. Utvecklingen inom generationsmålets sju strecksatser är dock varierande och vissa positiva tendenser finns även där.

Uppföljningen av miljökvalitetsmålen bygger på bedömningsgrunden från pro-positionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete2_{. Bedömningarna}

av måluppfyllelse har två aspekter – myndigheterna har bedömt om det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet beskriver kan vara uppfyllt till målåret eller om förutsättningarna finns för att nå miljökvalitetsmålet. Förutsättningar för att nå målet finns om nationella och/eller internationella styrmedel är beslutade och innebär att tillräckliga åtgärder genomförs före år 2020/2050 för att miljökvalite-ten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver ska kunna nås senare.

1 Vissa delar av underlagen i analysen har faktagranskats separat av målansvariga myndigheter. Det gäller tabell 1–3 samt figur 1 och 4.

Situationen för miljötillståndet

Situationen inom de flesta miljökvalitetsmålen är komplex, för vissa delar av målen finns en positiv utveckling, samtidigt som utvecklingen inom andra delar är mer negativ. Utsläppen av vissa ämnen såsom fosfor, kväve, svaveldioxid och bly har delvis minskat, men de positiva effekterna på bland annat luftkvalitet, försur-ning och övergödförsur-ning dröjer på sina håll på grund av naturens långsamma åter-hämtningsförmåga och komplicerade samband mellan utsläpp och halter i miljön. Användningen av vissa välkända miljögifter som har varit förbjudna länge har minskat, men höga halter kvarstår i bland annat insjöfisk. Världsproduktion och konsumtion av kemikalier ökar, och det tillsammans med låg kunskap om många ämnen och ämnens kombinationseffekter försvårar möjligheten att nå miljökvali-tetsmålet Giftfri miljö.

De globala utsläppen av växthusgaser ökar och framtida klimatförändringar kommer att ha negativ påverkan på många miljökvalitetsmål. Begränsad klimat-påverkan är ett av de miljökvalitetsmål som har längst kvar till måluppfyllelse.3

Vissa delar av tillståndet i hav, sjöar, vattendrag och grundvatten liksom för flera landekosystem är fortfarande problematiskt, inte minst vad gäller övergöd-ning och biologisk mångfald. För flera miljökvalitetsmål finns svårigheter att uppnå de delar som rör kulturmiljö och friluftsliv.

Utvecklingstendenser för miljötillståndet

Även om situationen i det stora hela är negativ för miljökvalitetsmålen skiljer sig utvecklingstendenserna åt mellan olika miljökvalitetsmål. De mål som uppvisar mest negativa utvecklingstendenser är Begränsad klimatpåverkan, Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Miljökvalitets-målen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Grundvatten av god kvalitet och Stor-slagen fjällmiljö uppvisar däremot en positiv utveckling, även om den är svag. Tabell 1 sammanfattar de målansvarigas bedömningar av utvecklingen i dag och ett par år framåt för samtliga miljökvalitetsmål.

3 Etappmålet till 2020 för Begränsad klimatpåverkan bedöms dock kunna nås med ökade insatser inom ramen för befintliga styrmedel. Mer om detta i kapitel 7.

Tabell 1. Bedömning av måluppfyllelse och utvecklingstendens för miljökvalitetsmålen Miljö- kvalitets-mål Bedömning till 2020 (2050) Utveckling/ Riktning för till- ståndet i miljön

Kort förklaring av miljötrenden

Begränsad klimat-påverkan

Nej Negativ De globala utsläppen av växthusgaser ökar, liksom kon-centrationen av växthusgaser i atmosfären. De allt större utsläppen orsakas bland annat av förbränning av fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter. Frisk luft Nej Svagt positiv Även om luften i Sverige som helhet är av god kvalitet,

orsakar förhöjda halter av luftföroreningar alltjämt bety-dande skador på människors hälsa, på växtlighet samt på kulturföremål.

Den tidigare starka trenden mot en bättre luftkvalitet i svenska tätorter har under 2000-talet varit svagare – med undantag för ett fåtal föroreningar som fortsatt minskar. Bara

naturlig försurning

Nej Svagt positiv Nedfallet av försurande ämnen över Sverige har minskat kraftigt under de senaste decennierna, Skogsbrukets för-surningspåverkan har ökat. En förbättring av försurnings-tillståndet kan ses i sjöar och vattendrag, men däremot inte i skogsmark och grundvatten.

Giftfri miljö Nej Neutral Ökande konsumtion leder till ökad kemikalie- och varu-produktion globalt, vilket bidrar till ökad diffus spridning av farliga ämnen. Användningen av vissa särskilt farliga ämnen har begränsats genom EU-regler. Vissa välkända och sedan länge begränsade miljögifter, som undersökts i långa tidsserier, uppvisar nu en positiv utveckling i miljön. För flertalet ämnen saknas uppgifter dels om halter i människa och miljö, dels om hur halterna förändrats över tid. Någon entydig bedömning kan därför i dag inte göras för utvecklingen av tillståndet i miljön överlag.

Skyddande ozonskikt

Ja Positiv Såväl utsläpp som halter minskar hos alla ozonnedbry-tande gaser med undantag för HcFc (klorfluorkolväten) och N2O (lustgas). Uttunningen av ozonskiktet tycks ha avstannat. I bedömningen finns osäkerheter, dels i det vetenskapliga underlaget, dels på grund av ozonskiktets stora naturliga variationer. Det finns även ett hot mot ozonskiktet i en fortsatt eller rentav ökande produktion och användning av ozonnedbrytande ämnen samt en risk för diffust läckage och utsläpp vid skrotning av produkter med ozonnedbrytande ämnen.

Säker strålmiljö

Nära Neutral Utvecklingen för de delar av miljökvalitetsmålet som omfattar strålskyddsprinciper, radioaktiva ämnen och elektromagnetiska fält, bedöms vara positiv. Antalet årliga hudcancerfall fortsätter att öka. Denna trend gäller för alla hudcancertyper och all tillgänglig information talar för att samtliga typer av hudcancer kommer att fortsätta öka i befolkningen. Ultraviolett strålning (UV-strålning) kopplad till sol- och solarievanor är den främsta orsaken.