Miljömål i fysiska planer

Full text

(1)Boverket. Miljömål i fysiska planer. Miljömålsprojekt.

(2)

(3) Miljömål i fysiska planer. Boverket augusti 2007.

(4) Titel: Miljömål i fysiska planer Utgivare: Boverket augusti 2007 Upplaga: 1 Antal ex: 300 Tryck: Internt Boverket ISBN: 978-91-85751-29-7 Sökord: Miljömål, nationella miljökvalitetsmål, regionala miljökvalitetsmål, fysisk planering, översiktsplaner, detaljplaner, konsekvensbedömningar, miljöbedömningar, miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, uppföljning. Diarienummer: 2324-1502/2006 Foto omslag: Britt-Louise Morell Publikationen kan beställas från: Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 eller 35 30 56 Fax: 0455-819 27 E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se Denna skrift kan på begäran beställas i alternativa format. © Boverket 2007.

(5) Sammanfattning. . Förord De nationella miljökvalitetsmålen som riksdagen och regeringen beslutat om ska nås genom olika åtgärder. Den fysiska planeringen är ett viktigt verktyg för att ange ramar för en långsiktigt hållbar användning av markoch vattenområden som är en förutsättning för att nå målen. Konsekvenser av genomförandet av planförslagen behöver analyseras och beskrivas. Miljökonsekvensbeskrivningar ger stöd bland annat vid val mellan olika alternativ och ger underlag för att föreslå åtgärder för att minska negativ miljöpåverkan. Genom ändringar i plan- och bygglagen och i miljöbalken finns sedan 21 juli 2004 krav på att planer vars genomförande kan antas leda till betydande miljöpåverkan ska miljöbedömas. I den miljökonsekvensbeskrivning som då ska upprättas ska kommunen redovisa hur de nationella miljömålen beaktas i planförslaget. Boverket har med denna utredning velat få en bild av i vilken mån översiktsplaner och detaljplaner, vars genomförande kan leda till betydande miljöpåverkan, också har en miljökonsekvensbeskrivning som behandlar de nationella miljökvalitetsmålen. Där så är fallet är det också intressant att veta om uppföljningen av den betydande miljöpåverkan kan samordnas med uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Detta är bakgrunden till att Boverket har tagit initiativ till denna studie som är en del av Boverkets miljömålsarbete och som genomförts med stöd från Miljömålsrådet. Studien har genomförts av MKB-centrum/SLU genom Anders Hedlund (uppdragsansvarig), Tabita Gröndal, Veronica Johansson, Josefin Kofoed Schröder och Johan Rodéhn. MKB-Centrum/ SLU ansvarar för innehållet, som ger en belysande bild av hur miljömålen behandlas i den fysiska planeringen. Boverkets uppfattning är att det finns uppenbara brister och därför ett behov av att utveckla innehållet i miljökonsekvensbeskrivningarna. Hur påverkan på relevanta miljökvalitetsmål kan belysas och beaktas är en nyckelfråga. Metoder behöver utvecklas för att effektivisera och samordna uppföljningen av konsekvenserna av genomförandet av planer med uppföljningen inom det systematiska miljömålsarbetet. Ansvarig kontaktperson på Boverket är Ann-Mari Jonsson.. Kerstin Hugne Chef för stads- och regionenheten.

(6) . Miljömål i fysiska planer.

(7) Sammanfattning. . Innehåll Sammanfattning. .............................................................................................................................................................. Studiens syfte och genomförande 1.1 1.2 1.3. .............................................................................................................................................. ......................................................................................................................................................... ................................................................... ........................................................................................................................... Litteratur. 29. Översiktsplaner ................................................................................................................................ 29 Detaljplaner............................................................................................................................................... 36 Sammanfattande slutsatser. ....................................................................................... 42 Felkällor och osäkerheter................................................................................................ 43. Diskussion 6.1 6.2 6.3. 23. Beaktande av miljömålen................................................................................................ 25 Uppföljning................................................................................................................................................. 26. Resultat och slutsatser 5.1 5.2 5.3 5.4. 19. Den fysiska planeringens syfte. ............................................................................ 19 Översiktsplan (ÖP)...................................................................................................................... 20 Detaljplan (DP)................................................................................................................................... 21 Fysisk planering och miljömål. ................................................................................ 22. Miljöbedömningar av fysiska planer 4.1 4.2. 13. Miljömålsrådet...................................................................................................................................... 14 Regionala miljömål...................................................................................................................... 15. Fysisk planering 3.1 3.2 3.3 3.4. 9. Bakgrund till studien.......................................................................................................................9 Syfte....................................................................................................................................................................... 10 Metod och genomförande............................................................................................... 10. Miljökvalitetsmålen 2.1 2.2. . .............................................................................. 7. . ................................................................................................................................................................................ 45. Miljömålen och den fysiska planeringen............................................... 45 Miljömål och miljöbedömningar............................................................................ 46 Uppföljning av miljömål. ...................................................................................................... 46 . ......................................................................................................................................................................................... Bilaga 1 – Nationella miljökvalitetsmål. . ...................................................... 49 51. Bilaga 2 – Granskningsresultat översiktsplaner. ................ 61. Bilaga 3 – Granskningsresultat detaljplaner. ................................ 91.


(9) Sammanfattning. . Sammanfattning Studien har utförts av MKB-centrum SLU på uppdrag av Boverket. Syftet har varit att beskriva och ge exempel på hur nationella och regionala miljökvalitetsmål används när översikts- och detaljplaner utformas, konsekvensbedöms och följs upp. Studien har även som syfte att belysa om och hur uppföljningen av översikts- och detaljplaners genomförande, som en följd av miljöbedömningen, kan användas i uppföljningen av de nationella miljökvalitetsmålen. Resultatet bygger på en granskning av 31 planer. Granskningen har omfattat planhandlingar som planförslag/planbeskrivning, miljökonsekvensbeskrivning, samrådsredogörelse m.m. De planer som granskats har varit i olika skeden av processen. Några av planerna är antagna, men de flesta är i samråds- eller utställningsskedet. Enbart planer som omfattas av krav på miljöbedömning i enlighet med bestämmelserna i miljöbalken har granskats. Studien visar att miljömålen har hanterats på olika sätt och i varierande grad i de granskade planerna. Ett av syftena med miljöbedömning är att integrera miljöhänsyn i planeringen och enligt reglerna i miljöbalken ska det i MKB-dokumentet finnas en beskrivning av hur relevanta miljömål har beaktats i planen. En sådan beskrivning har inte återfunnits för någon av de granskade planerna. Även om beskrivningen saknas kan kommun erna förstås ha beaktat målen, men det går inte att utläsa av de granskade handlingarna. I 13 av översiktsplanerna och tolv av detaljplanerna redovisar kommunerna en måluppfyllelseanalys, en bedömning av hur planen påverkar möjligheterna att uppfylla målen, eller vilka mål som främjas eller motverkas. Ett annat sätt att hantera miljömålen i planarbetet är att redovisa målkonflikter och beskriva hur dessa präglat planen. Särskilt för översiktsplaner är det sannolikt att konflikter både mellan olika miljömål och inom ett och samma miljömål, kan uppkomma. I viss utsträckning har målkonflikter identifierats och beskrivits, men det finns också exempel på uppenbara målkonflikter som inte har belysts av planförfattaren. Miljöbedömning innebär också att miljöpåverkan ska följas upp. Enligt reglerna för miljöbedömning av planer och program, som just dessa planer träffas av, ska det i planernas MKB-dokument finnas angivet vilken sorts uppföljning som ska göras av den betydande negativa miljöpåverkan som plangenomförandet kan komma att medföra. Studien visar att det kan vara problematiskt att använda denna uppföljning som ett led i att följa upp miljömålen. En anledning till detta är att de planer som mest bidrar till att uppnå miljömålen förmodligen inte har krav på uppföljning. Uppföljning finns angivet för tolv av de 31 granskade planerna. Utifrån de granskade planerna är slutsatsen att uppföljning till följd av miljöbedömning kan i mycket liten utsträckning ge information som kan vara användbar för att följa upp de nationella miljökvalitetsmålen..


(11) Studiens syfte och genomförande. 1. . Studiens syfte och genomförande. I denna studie behandlas fysiska planers roll och potential när det gäller att genomföra och följa upp de nationella miljökvalitetsmålen. Boverket har initierat och genomfört studien med hjälp av MKB-centrum SLU. Studien har bekostats av Miljömålsrådet och avslutades i februari 2007.. 1.1 Bakgrund till studien Riksdagen har antagit miljökvalitetsmål inom 16 områden. Målen beskriver det tillstånd för miljö, natur- och kulturresurser som behöver uppnås som en av flera förutsättningar för hållbar utveckling. Åtgärder för att uppnå målen ska vidtas inom en generation, till år 2020 (år 2050 när det gäller klimatmålet). Regeringen har inrättat ett så kallat miljömålsråd för uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Förutom de 16 miljökvalitetsmålen har så kallade övergripande miljömålsfrågor, strategier för miljömålsarbetet, fysisk planering och hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö för att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer, för att skydda människors hälsa, samt för att åstadkomma en miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur. Systemet med miljökvalitetsmål beskrivs närmare i kapitel 2. Kommunernas fysiska planering enligt plan- och bygglagen (PBL) kan betraktas som ett övergripande och strategiskt verktyg i miljömålsarbetet. Samtidigt är den fysiska planeringen en process där intressen vägs mot varandra, till exempel miljömål mot andra mål. År 2004 infördes EGdirektivet om miljöbedömningar av vissa planer och program i miljö balken och i PBL. När det gäller PBL innebär bestämmelserna om miljöbedömningar att lagstiftaren förutsätter att en miljöbedömning görs för alla översiktsplaner samt för de detaljplaner som medger verksamheter som kan medföra betydande miljöpåverkan. Miljöbedömningarna syftar bland annat till att integrera miljöhänsyn i planeringen. Miljömål och åtgärder för att uppnå miljömålen kan vara en del av detta. Kommunen ska i den dokumentation som krävs – miljökonsekvensbeskrivning (MKB) till planförslaget och så kallad särskild sammanställning med beslutsmotivering – redovisa uppgifter som rör miljöhänsyn och miljömål. Bestämmelserna om miljöbedömning innebär också att den betydande miljöpåverkan som planens genomförande kan innebära ska följas upp..

(12) 10. Miljömål i fysiska planer. Plan- och bygglagen med planinstrumenten översiktsplan och detaljplan presenteras närmare i kapitel 3. Förutsättningar och krav på miljöbedömningar redovisas i kapitel 4. Genom att studera översikts- och detaljplaner som miljöbedömts skulle man kunna få en uppfattning av om, och i så fall, hur miljömål har använts när planen har utformats. Eftersom miljöbedömning görs för detaljplaner som, åtminstone i tidiga skeden av planprocessen, kan antas medföra betydande negativ påverkan är det tänkbart att konflikter mellan miljömål och andra mål framgår. Det kan också vara intressant att se om användning av miljömål leder till att miljöpåverkan av planens genomförande reduceras under processens gång. Åtgärder för uppföljning ska redovisas både i MKB och i den särskilda sammanställningen som hör till antagandebeslutet. Det är intressant att studera om den uppföljningen skulle kunna användas för uppföljning av miljömålen. Redan en studie av planhandlingar inklusive MKB och särskilda sammanställningar kan ge viktiga iakttagelser.. 1.2 Syfte Syftet med studien är att genom granskning av planhandlingar: • Beskriva och ge exempel på hur nationella och regionala miljö kvalitetsmål används när översikts- och detaljplaner utformas och konsekvensbedöms. • Belysa om och hur uppföljningen av översikts- och detaljplaners genomförande, som en följd av miljöbedömning av planer, kan användas i uppföljningen av miljökvalitetsmålen.. 1.3 Metod och genomförande Inom ramen för studien har 31 planer, 15 översiktsplaner och 16 detaljplaner, valts ut för granskning. Vilka planerna är presenteras närmare i kapitel 5. Urvalet avser endast sådana planer för vilka det ska göras en miljö bedömning i enlighet med bestämmelserna i miljöbalken. Eftersom reglerna om miljöbedömning trädde ikraft sommaren 2004 och ledtiderna i planeringen är ganska långa har det inte varit möjligt att genomgående granska antagna planer. För flertalet av de planer som ingår i studien har istället utställnings- eller samrådshandlingar granskats. Samtliga 31 planer omfattas av krav på att miljöbedömning ska göras och att en miljökonsekvensbeskrivning (ett MKB-dokument) ska upprättas. Granskningen har inte innefattat att bedöma om miljöbedömning eller MKB generellt sett uppfyller miljöbalkens krav. I två av planerna är det dock uppenbart att kommunerna inte har strävat efter att efterleva bestämmelserna i miljöbalken. Vi har trots detta valt att inkludera dessa planer i studien. Arbetet med planering och miljöbedömning kan organiseras på olika sätt. Detta kan skilja sig åt mellan olika kommuner. Länsstyrelsens agerande i planerings- och miljöbedömningsprocessen är en annan faktor som kan påverka exempelvis miljömålens hantering. I urvalet har det därför ansetts som värdefullt att planerna kommer från olika kommuner och olika län. De 15 översiktsplanerna som granskats kommer från 14.

(13) Studiens syfte och genomförande. 11. kommuner i nio län. De 16 detaljplanerna kommer från 14 kommuner i sju län. Planerna har identifierats av kommunernas hemsidor samt genom förfrågningar till länsstyrelserna i följande län: Västra Götaland, Skåne, Stockholm, Västmanland och Jämtland. Både kommunomfattande översiktsplaner och fördjupningar av översiktsplan har granskats. Detaljplanerna omfattar olika typer av verksamheter. I granskningen har särskilt uppmärksamhet ägnats åt miljömålet ”god bebyggd miljö”. Urvalet av planer har annars gjorts utan hänsyn till vilka av de 16 miljömålen som skulle kunna vara relevanta. Exempelvis har inga ansträngningar gjorts för att hitta planer där målen ”storslagen fjällmiljö” eller ”ett rikt odlingslandskap” skulle kunna vara särskilt relevanta. Planerna har granskats med utgångspunkt i en frågelista. Vilka frågor och aspekter som granskats framgår av bilagorna 2 och 3 där granskningsresultatet redovisas plan för plan. Granskningarna har genomförts av fyra personer och varje plan har granskats av en person..

(14) 12. Miljömål i fysiska planer.

(15) Miljökvalitetsmålen. 2. 13. Miljökvalitetsmålen. Fokus på hållbar utveckling har ökat de senaste decennierna, både i Sverige och utomlands, vilken är en naturlig följd av att stora miljöproblem har identifierats. Som ett led i detta har riksdagen utvecklat 16 miljökvalitetsmål. De 15 första antogs 1999 och kompletterades med ytterligare ett 2005; ett rikt växt- och djurliv. En stor anledning till den kompletteringen var att miljökvalitetsmålen även skulle täcka in biologisk mångfald som fått en allt större betydelse på senare år. De nationella målen är formulerade utefter vilken kvalitet och vilket tillstånd som miljön ska befinna sig i på lång sikt. De 16 nationella miljökvalitetsmålen 1. Begränsad klimatpåverkan 2. Frisk luft 3. Bara naturlig försurning 4. Giftfri miljö 5. Skyddande ozonskikt 6. Säker strålmiljö 7. Ingen övergödning 8. Levande sjöar och vattendrag 9. Grundvatten av god kvalitet. 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 11. Myllrande våtmarker 12. Levande skogar 13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö 15. God bebyggd miljö 16. Ett rikt växt- och djurliv. Miljömålsarbetet grundar sig i tanken om att till 2020 ska de stora miljöproblemen vara lösta (2050 då det gäller klimatmålet)1. I detta inbegrips att: • främja människors hälsa • värna den biologiska mångfalden och naturmiljön • ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena • bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga • trygga en god hushållning med naturresurserna. 1. Prop. 2004/05:150. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag..

(16) 14. Miljömål i fysiska planer. I arbetet med miljömålen finns tre övergripande miljömålsfrågor. Det är kulturfrågor, hälsofrågor samt fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader. Regeringen har gett Riksantikvarieämbetet, Socialstyrelsen och Boverket ansvar för respektive övergripande miljöfråga. Många miljöfrågor, både värden och problem, har sin grund i hur vi använder markoch vattenområden och hur vi lokaliserar olika verksamheter såsom bostäder, arbetsplatser, industrier, handel, vägar och järnvägar. Därför har den fysiska planeringen en alldeles särskild roll i arbetet mot miljömålen. Det är en arena där miljömålen kan omsättas i praktiken. Den globala ambitionen att nå hållbar utveckling och de nationella miljömålen ska här brytas ner till regional planering, lokal planering och lokala verksamheter. Perspektivet kan sägas skifta i karaktär. Från att uttrycka en övergripande vilja, kan miljömålen genom fysisk planering bli en viktig del i konkreta handlingar. En ledstjärna för arbetet med miljömål i fysisk planering är att sträva efter nära samarbete mellan miljöexperter och planerare. Boverket har tillsammans med Naturvårdsverket utvecklat metoder för att behandla miljömål i samhällsplaneringen. Projektet hette SAMS, Samhällsplanering med miljömål i Sverige, och visar hur fysisk planering kan bidra till att nå beslutade miljömål2. Detta har gjorts främst genom fallstudier och konkreta exempel. De nationella miljömålen är mycket övergripande i sin karaktär och det finns inga tydliga nivåer för när dessa är uppfyllda. Betydligt mer konkreta blir de när de bryts ner i de 72 delmål som riksdagen antog 2005, se bilaga 2. Delmålen har utvecklats för att staka ut vägen mot miljömålen och fungera som etappmål. Därför uttrycker dessa en miniminivå för en störning som ska ha uppnåtts inom en viss tid. Som exempel kan ”god bebyggd miljö” nämnas, där ett delmål är att antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen ställt sig bakom för buller i bostäder skall ha minskat med 5 procent till år 2010 jämfört med år 1998. Inom ”god bebyggd miljö” finns det totalt sju delmål.. 2.1 Miljömålsrådet Samordning av arbetet med miljökvalitetsmålen förs av ett miljömålsråd. Miljömålsrådet är ett organ för samråd och samverkan och arbetar med att göra verklighet av de nationella miljömål som riksdagen har antagit. Arenor för samverkan och samråd ska skapas för dem som kan påverka att miljömålen kan nås. Prioriterade grupper för detta är kommuner och näringsliv. Vid regionalisering av miljömålen ska rådet finnas som en naturlig diskussionspart i framtagandet av dessa. Det innebär att det genom rådet finns stöd för såväl länsstyrelser som kommuner som ska bryta ner målen för mindre områden.. 2. Planera med miljömål, fallstudie – Burlöv livsmiljöprojektet. Boverket och Naturvårdsverket. 2000..

(17) Miljökvalitetsmålen. 15. Miljömålsrådet ansvarar för uppföljning av arbetet med miljömålen. Varje år ska rådet lämna en rapport till regeringen innehållande en samlad uppföljning och bedömning av miljösituationen i förhållande till miljökvalitetsmålen3. Rapporten ska belysa hur arbetet går och vad som ytterligare behöver göras. Var fjärde år gör rådet en djupare utvärdering som fungerar som underlag för eventuell korrigering av åtgärder och styrmedel. De närmaste åren ska rådet särskilt prioritera åtgärdsförslag och konsekvensbedömningar i sina rapporter samt prioritera aktivt arbete med kommunikation av miljömålen4.. 2.2 Regionala miljömål För det regionala miljömålsarbetet ansvarar länsstyrelserna. Länsstyrelsen arbetar tillsammans med andra regionala myndigheter, kommuner, näringsliv m.fl. för att miljömålen ska få slagkraft i länet. Länsstyrelsen har ansvaret för 15 av de 16 nationella miljömålen. Undantaget är målet ”levande skogar” som Skogsstyrelsen (i samverkan med länsstyrelserna) har ansvaret för. En viktig uppgift är att i samarbete med miljömålsrådet anpassa, precisera och konkretisera miljömålen utefter de förutsättningar som finns i länet. Varje länsstyrelse har i samråd med Miljömålsrådet anpassat, precis erat och konkretiserat 15 av de 16 miljökvalitetsmålen med hänsyn till de förutsättningar som finns i länet. Nedan beskrivs hur Stockholms län har utvecklat regionala miljömål. Övriga län har liknande modeller för regionalisering av miljömålen, även om det givetvis kan förekomma vissa mindre skillnader. Stockholms läns regionala miljömål. Som exempel på hur miljömålen kan regionaliseras kan Stockholms läns regionala miljömål nämnas. Huvudregeln är att ett delmål utvecklas till ett eller flera regionala mål (A), men det förekommer också att de utvecklas direkt från ett nationellt miljömål (C). Det sistnämnda innebär att även det regionala miljömålet blir mer övergripande istället för att tydliga nivåer och tidsramar sätts. Däremot är det inte säkert att alla delmål har överförts till regionala mål (B). Figur 1. Stockholms läns regionala målanpassning5. Nationellt miljömål Delmål 1. Regionalt mål (A). 3. Delmål 2 (B). Regionalt mål (A). Regionalt mål (C). www.miljomal.nu. Miljömålsrådet. Arbetsordning för miljömålsrådet. www.miljomal.nu. Miljömålsrådet. Inriktning av miljörådets insatser. 5 Miljömål för Stockholms län. Länsstyrelsen i Stockholms län. 2006. 4.

(18) 16. Miljömål i fysiska planer. När det nationella miljömålet ”levande sjöar och vattendrag” har regionaliserats så har det mynnat ut i tre regionala mål. Alla dessa har utvecklats utifrån delmål och justerats för att passa in på just den här regionen. För samtliga miljömål så har årtal satts då målet ska vara uppfyllt och för de två första finns tydliga ramar för hur långt målarbetet då ska ha kommit. Dessa båda faktorerna ger bra förutsättningar för att genomföra en effektiv uppföljning av de regionala miljömålen. 1. Skydd för natur- och kulturmiljö Berörda myndigheter ska senast år 2009 ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för de mest värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ska senast år 2010 ha ett långsiktigt skydd. 2. Restaurering av vattendrag Restaurering ska ha påbörjats i minst en fjärdedel av länets värdefulla och skyddsvärda vattendrag senast år 2010. 3. Policy om främmande arter En regional policy om introduktion av främmande djur och växter samt genetiskt modifierade organismer ska finnas senast år 2006. Alla aktörer som hanterar främmande djur och växter samt genetiskt modifierade organismer ska senast 2008 känna till och följa den regionala policyn. Blekinge läns riktlinjer. Länsstyrelsen i Blekinge län har arbetat fram riktlinjer för att underlätta arbetet med att integrera de regionala miljömålen i den fysiska planeringen6. Målet är att på så vis bidra till att de regionala miljömålen kommer in tidigt och integrerat i planeringsprocessen. Riktlinjerna utgörs av en beskrivning och checklista som är tänkt att fungera som stöd i arbetet med översikts- och detaljplaner. Handledningen kan också fungera som stöd då miljökonsekvensbeskrivning genomförs enligt 6 kap. Miljöbalken. Den mest centrala delen av handledningen utgörs av miljömålet god bebyggd miljö. Ett delmål till det nationella miljömålet ”god bebyggd miljö” är goda kommunikationer. Handledningen definierar begreppet och gör det utifrån ledord som genhet, kontinuitet och barriäreffekter. Detta innebär att strävan ska vara korta, sammanhängande vägar som inte kräver växling mellan allt för många trafikslag och att korsningar mellan olika trafikslag undviks. I checklistan ställs direkta frågor utifrån dessa tre begrepp för att tidigt i processen leda in planeringen på dessa områden. För varje fråga görs en värdering utifrån hur aspekten påverkas av planens genomförande (berörs ej, uppfyller helt, uppfyller delvis eller uppfyller inte). Övriga delmål hanteras på liknande sätt. Avslutningsvis ska en utvärdering göras där en samlad bedömning ingår. Den bedömningen. 6 Checklista – ett handläggningsstöd för integrering av regionala miljömål i den fysiska planeringen. Länsstyrelsen i Blekinge län. 2005..

(19) Miljökvalitetsmålen. 17. görs utifrån tidigare bedömningar om huruvida planen som helhet främjar eller motverkar miljömålen. Därefter görs en övervägning om planen behöver revideras för att bättre svara upp mot miljömålen. I uppföljningen ingår även att klargöra om det finns andra fördelar med planen som väger upp påverkan på miljömålen. Blekinge läns riktlinjer är ett bra exempel på stöd för planerare i arbetet med att integrera miljömål med den fysiska planeringen. Lokala miljömål. Kommunerna ansvarar för lokala miljömål. När sådana utvecklas har länsstyrelsen och Skogsstyrelsen en uppgift att bistå kommunerna med underlag till deras lokala målformulering. På kommunal nivå finns det stora förutsättningar för att miljömålen kan överföras i praktiken. Att kommunerna har en så betydelsefull roll i miljömålsarbetet beror på deras breda verksamhet. Kommunerna kan praktiskt överföra miljömålen genom sitt myndighetsarbete, sitt ansvar för samhällsplanering och genom åtgärder inom den egna verksamheten. Formerna för det lokala miljömålsarbetet varierar mellan olika kommuner, men det är vanligt med införande av miljöledningssystem och samordning med det lokala Agenda 21-arbetet. Andra angreppssätt är arbete med miljöplaner, översiktsplanering, miljöbokslut och gröna nyckeltal. Idag har fyra av fem kommuner påbörjat arbetet med miljömål7. Uppföljningsarbetet. En avgörande del inom arbetet med miljömål är uppföljningen eftersom man behöver kunna göra en bedömning av hur arbetet fortskrider och utifrån det förbättra processen. Ett gemensamt uppföljningssystem (RUSsystemet) har tagits fram av länsstyrelserna. Systemet ska fungera som en gemensam utgångspunkt för de olika regionerna. I arbetet med uppföljning finns hjälp i form av ett antal indikatorer som är utvecklade av olika myndigheter (Länsstyrelsen, Socialstyrelsen m.fl.). Utifrån de gemensamma indikatorerna hade tolv länsstyrelser fram till juli 2006 tagit fram länsspecifika indikatorer8. Genom indikatorerna kan man få svar på om miljömålarbetet går åt rätt håll, hur miljön mår och därigenom få underlag till vidare åtgärder och beslut. För många av indikatorerna finns dataunderlag att tillgå genom den nationella och regionala miljöövervakningen. Länsstyrelserna ger vanligen en årlig lägesrapport om hur uppföljningen går. Det är inte ovanligt att då belysa olika teman år från år, så att t.ex. samtliga miljömål redovisas ett år för att nästa år fokusera särskilt på god bebyggd miljö. Den samlade bedömningen kan bestå av en redovisning av huruvida mål och delmål nås. För delmålen presenteras mått och indikatorer med resultat för länet. En del länsstyrelser har långsiktiga strategier för hur uppföljningen ska bedrivas. De har då bland annat klargjort vilka indikatorer och metoder som ska användas, hur data ska samlas in och hur ofta uppföljningen ska ske.. 7. www.skl.se. Miljömål i kommunerna. God bebyggd miljö på regional nivå. Studie av länens åtgärder och uppföljning. Boverket. 2006.. 8.

(20) 18. Miljömål i fysiska planer. Med de nationella och regionala indikatorerna som grund utvecklar Sveriges kommuner och landsting i samarbete med miljömålsrådet lokala indikatorer. Miljömålens giltighet. För att överhuvudtaget kunna jobba med miljömålen är det viktigt att utreda om och hur miljömålen gäller. Att miljömålen gäller är det inga tvivel om, eftersom de har antagits av Sveriges riksdag. Däremot är det mycket mer komplicerat angående hur de gäller. Här finns det ett stort utrymme för olika tolkningsmöjligheter. Visserligen gör nedbrytningen på regionala och lokala nivåer arbetet mer konkret eftersom de ger tydligare ramar för miljömålen än de nationella. Trots det så finns det olika tolkningsmöjligheter. Ska man i varje enskilt fall arbeta för att verksamheter inte motverkar målen eller kan en motverkan accepteras om området (nationellt, regionalt och lokalt) som helhet är på väg åt rätt håll? Ytter ligare en dimension är den juridiska, som i slutänden är avgörande för om verksamheter får komma till stånd och vilken utformning de ska ha. Tar de juridiska besluten då hänsyn till miljömålen när det väl gäller? I plan- och bygglagen uttrycks att miljömålen gäller i den meningen att de får användas, men inte i den bemärkelsen att de är en anvisad grund för bedömningar. I miljöbalken uttrycks att miljömålen ska ge stöd vid bedömningen av lämpliga lösningar. Däremot finns det fler aspekter än miljömålen som ska ge stöd (t.ex. ekonomiska och sociala) för beslut om tillåtlighet. Eftersom miljömålen inte är den enda aspekten utgör de inte heller en bindande kravnivå. Särskilt problematiskt blir det vid målkonflikter då skillnader i olika aktörers bedömningar avgör vilka miljömål som ska främjas respektive motverkas9. Ytterligare en aspekt som innebär att målens giltighet kan ifrågasättas är att kommunerna har möjlighet att utveckla lokala mål. Dessa behöver inte nödvändigtvis vara direkta lokala anpassningar av nationella och regionala mål. Det innebär att de nationella och regionala miljömålen kan brytas ner till lokala mål som eventuellt inte ställer lika höga krav. Sammanfattningsvis kan det sägas att miljömålen gäller men effekten av miljömålen beror på hur de hanteras och eftersom det juridiskt sett finns sätt att mer eller mindre bortse från miljömålen så finns det utrymme för att de inte beaktas.. 9. Emmelin, L. och Lerman, P. Miljöregler – hinder för utveckling och god miljö? Research report 2004:09. Blekinge Tekniska Högskola. 2004..

(21) Fysisk planering. 3. 19. Fysisk planering. 3.1 Den fysiska planeringens syfte Fysisk planering syftar till att väga olika markanspråk mot varandra för möjliggöra att marken används för det ändamål som den är mest lämpad för. Den syftar också till att funktioner i samhället placeras på gynnsamt sätt och att områden som har särskilda värden används på ett sätt så att dess värden tillvaratas. I den fysiska planeringen i Sverige har kommunen en stark roll genom det kommunala planmonopolet. Det kommunala planmonopolet innebär att det är kommunerna som har ansvaret för planeringen av markanvändningen. Den fysiska planeringen syftar också till att genom samråd ge medborgarna möjlighet till insyn i och påverkan av hur marken används. Länsstyrelsen som samrådspart har ansvaret för att se till att riksintressen, mellankommunala intressen samt miljö- och hälsorisker beaktas i planeringen samt att miljökvalitetsnormer inte överträds. Den information som framkommer under samråden är viktiga för att förbättra beslutsunderlaget vid antagandet. Markanvändningsplaneringen regleras genom Plan- och bygglagen10 (PBL). I PBL:s portalparagraf (1 kap 1 §) framgår att lagen syftar till att ”med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagen samhälle och för kommande generationer”. Hållbarhetsaspekterna är därmed en grundläggande förutsättning för den fysiska planeringen. PBL:s viktigaste planinstrument för planering av mark och vatten är översiktsplan och detaljplan.. 10. Plan- och bygglag (SFS 1987:10)..

(22) 20. Miljömål i fysiska planer. Figur 2. Principskiss över PBL:s planinstrument, förenklad efter förlaga i Nyström, 200311 Översiktsplan (ÖP). Fördjupning av översiktsplan (FÖP). Detaljplan (DP). Bygg-/marklov. 3.2 Översiktsplan (ÖP) I översiktsplanen redovisas kommunen viljeinriktning för markanvänd ning och byggande på övergripande nivå. Översiktsplanen är kommuntäckande och obligatorisk, d.v.s. varje kommun måste ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Den är inte juridiskt bindande men anses vara starkt vägledande för efterföljande beslut. Trots att översiktsplanen inte är juridiskt bindande är det en gällande plan i det avseendet att antas den av kommunfullmäktige och att avsteg från översiktsplanen (genom exempelvis bygglov eller detaljplanering) måste motiveras. Syftet med översiktplanen är att vara till hjälp vid beslut om lovgivning eller mer detaljerad planering, men också att redovisa kommunens visioner och strategier som rör markanvändningen. Översiktsplanen kan också fördjupas (ofta kallad fördjupning av översiktsplan, FÖP), för ett geografiskt område eller för ett tema. En geografisk fördjupning kan omfatta exempelvis en mindre ort eller en stadsdel och behandlar då mera detaljerat kommunens avsikter med markanvändningen. En temavis fördjupning har istället avgränsats till att hanterar en enstaka fråga. Det kan exempelvis vara en översiktplan som bara behandlar frågan om vindkraft. Krav på översiktsplanering har funnits sedan PBL trädde i kraft 1987 och den första generationen översiktsplaner kom till under 1990-talets början. Översiktplanens utformning är i liten grad styrd i PBL, vilket innebär att det finns utrymme för olika tolkning av vad översiktplanen ska innehålla. Sedan 1987 har översiktplanerna utvecklats från att vara ganska strikt inriktade på markanvändning och byggande till att i andra, och i vissa kommuner även tredje, generationen av ÖP i många fall även innefatta kommunens visioner och övergripande mål i ett bredare pers pektiv. Enligt PBL-kommitténs slutbetänkande12 har 170 kommuner år 2005 fortfarande sin första översiktsplan som gällande plan. Det finns en stor variation mellan hur översiktsplanerna i landets kommuner ser ut, bland annat beroende av när planerna gjorts.. 11. Nyström, J. Planeringens grunder - en översikt. Studentlitteratur, Lund. 2003. SOU 2005:77, Får jag lov? – om planering och byggande. Elanders Gotab AB. Stockholm. 2005.. 12.

(23) Fysisk planering. 21. De formella krav som finns på översiktsplaneprocessen är att kommunen under arbetet med översiktsplanen ska samråda med länsstyrelsen, kommuner och allmänhet som berörs kring ett förslag till översiktsplan. Samrådet ska redovisas i en samrådsredogörelse. Som en del av planarbetet ska kommunen utarbeta en miljöbedömning för planen (se vidare kap 4). Innan planen antas ska den ställas ut under minst två månader så att den som vill lämna synpunkter får möjlighet att göra det och utställningen ska kungöras i förväg. Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande där man särskilt ska kommentera de frågor som länsstyrelsen har ansvar för att bevaka (se 3.1). Översiktsplanen antas av kommunfullmäktige som också minst en gång per mandatperiod ska ta ställning till dess aktualitet. Översiktsplanearbetet kan inledas med ett program och ett samråd kring detta, men det finns inget lagkrav på det.. 3.3 Detaljplan (DP) Detaljplanering syftar till att reglera markanvändningen på en mer detaljerad nivå. Genom detaljplanen prövas markens lämplighet för bebyggelse men planen reglerar också placering och utformning av bebyggelse inom planområdet. Det finns krav i PBL på att marken ska detaljplaneras vid ny sammanhållen bebyggelse eller vid uppförande av enstaka byggnad som får stor inverkan på omgivningen eller som placeras inom ett område med stor efterfrågan på marken. I praktiken är detaljplaneläggningen ofta kopplat till ett specifikt exploateringsprojekt. Landets kommuner gör ganska olika antal detaljplaner per år, eftersom exploateringstrycket är olika i olika kommuner. I PBL-kommitténs slut betänkande presenteras resultatet av en enkätundersökning som Svenska Kommunförbundet genomfört som visar att 80 procent av landets kommuner antar tio eller färre detaljplaner per år, medan större och mer expansiva kommuner kan anta så många som 40–50 detaljplaner. Detaljplanen är till skillnad från översiktsplanen juridiskt bindande, d.v.s. den medför rättigheter att genomföra planen under dess genomförandetid. Planprocessen för detaljplan är mer formaliserad än för översiktsplan. Om det inte är uppenbart onödigt ska detaljplanen grundas på ett program som anger utgångspunkterna för planen. Programskedet är ett lämpligt tillfälle för att ta ställning om detaljplanens genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller ej. Om så är fallet ska en miljöbedömning av planen genomföras (se vidare kap 4). Både kring programmet och förslag till plan ska kommunen samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kommuner och allmänhet som berörs av planen. Resultaten av samråden ska redovisas i en samrådsredogörelse. Detaljplane förslaget ska ställas ut under tre veckor, vilket ska kungöras i förväg. Till detaljplanen ska finnas plankarta med planbestämmelser (vilka är de handlingar som är juridiskt bindande), planbeskrivning, genomförandebeskrivning och samrådsredogörelse samt miljökonsekvensbeskrivning, program, grundkarta och fastighetsförteckning (i de fall en sådana upprättats). Detaljplaner antas av kommunfullmäktige, men antagandeprövningen kan delegeras till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden för planer som inte är av principiellt betydelse eller av större vikt..

(24) 22. Miljömål i fysiska planer. För detaljplaner som är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten och är förenlig med översiktsplanen kan enkelt planförfarande användas. Det innebär att något program inte behöver upprättas, samrådskretsen begränsas och så även kraven på utställning och kungörelse.. 3.4 Fysisk planering och miljömål Den fysiska planeringen har en viktig roll att fylla för att uppnår de nationella miljökvalitetsmålen. Det gäller särskilt miljömålet ”god bebyggd miljö”, men även andra miljömål har en direkt koppling till markanvändningen. Uppfyllelse av målen ”levande sjöar och vattendrag”, ”myllrande våtmarker”, ”levande skogar” och ”ett rikt odlingslandskap” kan kopplas direkt till hur marken används. Andra miljömål har en mer indirekt koppling till den fysiska planeringen, genom de effekter som markanvändningen medför. Det kan handla om hur bebyggelse och vägar är placerade i förhållande till varandra och hur detta påverkar behovet av transporter och möjligheterna till kollektivtrafik. Transportbehovet påverkar i sin tur miljömålen ”frisk luft”, ”begränsad klimatpåverkan” och ”bara naturlig försurning”. Miljömålet ”grundvatten av god kvalitet” är på samma sätt avhängigt av markanvändningen genom de effekter den ger upphov till. PBL-kommittén har under perioden 2002–2005 haft i uppdrag att se över den svenska plan- och bygglagstiftningen, med ett särskilt fokus på att undersöka hur PBL kan främja hållbar utveckling. Som en del av arbetet har man tittat på miljömålens koppling till den fysiska planeringen. I PBL-kommitténs slutbetänkande konstateras såväl möjligheter som problem när det gäller hur PBL:s planinstrument kan bidra till att uppnå miljömålen. En möjlighet är att planeringen tydliggör målkonflikter och därför möjliggör en medveten hantering av dem. En annan möjlighet ser man i de nya bestämmelserna om miljöbedömning. Miljöbedömningen underlättar framför allt att tydliggöra den indirekta påverkan på miljömålen som orsakas av markanvändningens effekter. Genom miljöbedömningen ställs också krav på en beskrivning av hur miljömålen beaktats i planarbetet. De problem man ser handlar om att många kommuner har hållbar utveckling som en del i sina övergripande strategier och visioner och miljömålen som förutsättningar i planarbetet, men att visionernas koppling till den fysiska planeringen inte alltid blir tydlig. Man menar också att man ofta fokuserar på miljöfrågorna i hållbar utveckling och glömmer de sociala och ekonomiska dimensionerna, vilket omöjliggör en helhetssyn på hållbarhetsbegreppet. Ytterligare ett problem är att det bara är vissa aspekter av miljömålen som har en fysisk koppling, d.v.s. för att uppnå de flesta miljömål är man beroende av samverkande processer som man inte råder över i planeringen. Andra aspekter av miljömålen kan ha en tydlig koppling till fysisk planering, men på en mellankommunal nivå som man inte kommer åt inom ramen för den kommunala planeringen. Ett annat potentiellt hinder för att uppnå miljömålen handlar om att PBL främst reglerar ny bebyggelse, medan problem som ligger i befintliga strukturer är svåra att komma åt..

(25) Miljöbedömningar av fysiska planer. 4. 23. Miljöbedömningar av fysiska planer. Miljöbedömningar för planer och program regleras för det svenska systemet främst genom EG-direktivet 2001/4213 och i Miljöbalken14 6 kap, 11–18 och 22 § samt i förordningen15 om miljökonsekvensbeskrivningar. För fysiska planer enligt Plan- och bygglagen finns hänvisningar till reglerna om miljöbedömning i 4 kap 2 § samt i 5 kap, 18 §. För dessa planer har Boverket gett ut en vägledning16. Reglerna och vägledningen anger vilka planer som ska miljöbedömas och vad detta innebär. Miljöbedömningen utgör en process som resulterar i ett dokument, miljökonsekvensbeskrivning, MKB. Processen har regler som syftar till att möjliggöra allmänhetens deltagande och insyn i planen eller programmets utveckling (samråd). På samma sätt som processen är reglerad finns det regler om vad som ska framgå av MKB-dokumentet i form av beskrivningar och bedömningar av den miljöpåverkan som kan uppstå i och med planen eller programmets genomförande. Syftet med att utföra miljöbedömningar har i EG-direktivet bland annat formulerats på följande sätt: ”Syftet med detta direktiv är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan”17 samt; ”För att bidra till en öppnare beslutsprocess och i syfte att säkerställa att de uppgifter som lämnas för bedömningen är uttömmande och tillförlitliga är det nödvändigt att föreskriva att myndigheter med relevant miljöansvar och allmänheten skall höras vid bedömningen av planer och program, samt att lämpliga tidsramar fastställs som ger tillräckligt med tid för samråd, inbegripet avgivande av yttranden.”18 13. Europaparlamentets och rådet direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 14 Miljöbalk (SFS 1998:808). 15 Förordning om miljökonsekvensbeskrivningar (SFS 1998:905). 16 Miljöbedömningar för planer enligt plan- och bygglagen – en vägledning. Boverket 2006. 17 Direktivets artikel 1. 18 Punkt 15 i den inledande text som redovisar skälen bakom direktivet..

(26) 24. Miljömål i fysiska planer. Syftet med miljöbedömningar är alltså att integrera miljöhänsyn i planeringen och öka genomsiktligheten i beslutsprocessen, för att på så sätt arbeta för en bättre miljö (och hållbar utveckling), och för bättre planer. Kravet på att göra en miljöbedömning gäller enbart för de planer vars genomförande kan antas leda till en betydande miljöpåverkan. Begreppet betydande miljöpåverkan används därför för att avgöra om en miljöbedömning över huvud taget skall genomföras (processen) och en MKB upprättas (dokumentet). Kravet om miljöbedömning aktualiseras genom den betydande negativa miljöpåverkan som kan antas uppkomma. I själva beskrivningen av miljökonsekvenserna ska även den positiva miljöpåverkan hanteras men för uppföljning är lagens intentioner att det är den negativa miljöpåverkan som ska följas upp19. Det finns tre grundkriterier som ska vara uppfyllda för att en plan ska miljöbedömas: • Den ska krävas i lag eller annan författning • Den ska upprättas av en kommun eller myndighet • Den ska ange förutsättningar för tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder där det finns risk för betydande miljöpåverkan. Om dessa kriterier inte är uppfyllda ska inte en miljöbedömning genomföras. För översiktsplaner enligt plan- och bygglagen samt för åtgärdsprogram finns det andra krav på konsekvensbeskrivningar men som då inte är lika utförligt reglerade som miljöbedömningar. Det finns ett antal planer som antas per automatik medföra betydande miljöpåverkan och för dessa ska en miljöbedömning genomföras. De planer som räknas upp i förordningen (4 §) är alla sådana att de i normalfallet kan sägas ange förutsättningar för tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder med potentiellt betydande påverkan på miljön. Dessa förutsättningar behöver inte vara bindande, det räcker med att de utgör stark vägledning, vilket anses föreligga bland annat när det gäller översiktsplan. Detta betyder att man för översiktsplaner i princip alltid ska göra en miljöbedömning. I MKB-förordningen anges några typer av planer och program vilka som huvudregel förutsätts behöva en miljöbedömning. De planer och program som detta gäller för är • Översiktsplaner enligt plan- och bygglagen • Kommunala energiplaner • Kommunala avfallsplaner • Åtgärdsprogram enligt miljöbalkens 5:e kapitel • Länstransportplaner. 19. Boverket 2006, s 31..

(27) Miljöbedömningar av fysiska planer. 25. Dessutom ska alla typer av planer och program som myndigheter och kommuner upprättar miljöbedömas om planen eller programmet innefattar sådana verksamheter och åtgärder som föranleder tillståndsprövning enligt bestämmelserna om Natura 2000. Detaljplaner enligt plan- och bygglagen anses vara exempel på sådana planer som avser vad som i EU:s direktiv uttrycks som små områden på lokal nivå. Detta anges i MKB-förordningen 4 §. Men detaljplaner faller också under förordningens 5 §. Behovet av miljöbedömning för detaljplan ska därmed bedömas i det enskilda fallet. Detta gäller alla detaljplaner som ger förutsättningar för prövning – till exempel genom bygglov – av verksamheter och åtgärder, inte bara för de verksamheter och åtgärder som räknas upp i MKB-förordningens bilaga 1 och 3. Detta betyder att man för alla detaljplaner ska göra en bedömning av om betydande miljöpåverkan kan uppstå och en miljöbedömning därmed ska göras, en så kallad behovsbedömning. Behovsbedömning i fallet med detaljplaner utgår från bedömningsgrunderna i MKB-förordningens bilagor. Utgångspunkten ska då vara vad planen tillåter d.v.s. planens maximala byggrätt och inte ett specifikt projekt inom planområdet. Det är egenskaperna hos de verksamheter, anläggningar och åtgärder som planen avser att medge som ska utredas20. Med utgångspunkt från bedömningsgrunderna görs en sammanvägd bedömning och ett motiverat ställningstagande till om planens genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Här bör det även tas hänsyn till miljömål och riktvärden. En betydande påverkan kan till exempel anses förekomma då etablerade riktvärden, nationella, regionala och kommunala miljömål åsidosätts. Finns tveksamheter om skada på riksintressen och iakttagande av miljökvalitetsnormer behövs en miljökonsekvensbeskrivning för att klargöra om så är fallet. Bedömningen bör även innefatta risk för olyckor med allvarliga konsekvenser för människor och miljö. Vid bedömningen bör kumulativa och andra samverkande effekter uppmärksammas. Även om inte någon enskild aspekt är betydande kan flera sådana sammantaget ge upphov till en betydande miljöpåverkan.. 4.1 Beaktande av miljömålen Enligt reglerna för miljöbedömning ska det i MKB-dokumentet beskrivas hur miljömålen har beaktats i planen21. I Boverkets vägledning skriver man som följer: ”Miljökonsekvensbeskrivningen ska också redovisa hur relevanta miljökvalitetsmål har beaktats i planen. Ett självklart exempel är de svenska nationella miljökvalitetsmålen och deras eventuella regionala och lokala motsvarigheter. Även andra miljöhänsyn som tagits vid utformningen av planen ska beskrivas. Dessa uppgifter förs lämpligen även vidare till den särskilda sammanställning som ska upprättas inför antagandet av planen”.22. 20. Se Boverkets vägledning om miljöbedömning av planer. Miljöbalken 6 kap 12 § punkt 5. 22 Boverket 2006, s 30. 21.

(28) 26. Miljömål i fysiska planer. Utifrån Boverkets beskrivning av ”beaktande” har begreppet i vår granskning av planer definierats som hur kommunen har tagit miljömålen under övervägande vid utformandet av planen. Detta betyder att kommunen konkret ska ha visat hur relevanta miljömål har påverkat utformningen av planen. Det är naturligtvis tänkbart att kommunen anser att inget av de nationella eller regionaliserade målen är relevant för en viss plan. I så fall är det rimligt att tänka sig att kommunen ska ange detta i miljökonsekvensbeskrivningen för att det ska framgå att miljömålen på detta sätt har beaktats.. 4.2 Uppföljning Kommunen som är ytterst ansvarig för planen är även ansvarig för uppföljning och övervakning. Den uppföljning som skall göras är av planens faktiska betydande negativa miljöpåverkan. Det är av denna anledning av vikt att kommunen i sin miljöbedömning av planen har identifierat om det finns risk för betydande miljöpåverkan och vilka de betydande miljöpåverkningarna blir. Kravet på uppföljning innebär att den betydande negativa miljöpåverkan som kvarstår efter att planeringsprocessen är avslutad skall följas upp så att lämpliga åtgärder kan vidtas. Uppföljningen bör fortgå så länge det finns en risk för att betydande miljöpåverkan uppstår som en följd av genomförandet av en plan. Uppföljningen syftar även till att möjliggöra en identifiering av betydande miljöpåverkan som tidigare inte identifierats23. Med anledning av att det endast är den betydande negativa miljöpåverkan som ska följas upp är behovet av uppföljning i regel mindre för en plan där miljöpåverkan minimerats genom planens utformning eller genom vidtagande av olika åtgärder för att reducera miljöeffekterna, än för en plan som inte i samma utsträckning anpassats för att undvika miljöeffekter. Tidpunkter och tidsintervall för uppföljning och övervakning liksom dess omfattning och inriktning kan lämpligen läggas fast i MKBdokumentet eller i något annat dokument24. Uppföljning ska redovisas dels i miljöbedömningen och dels i den särskilda sammanställningen som skall upprättas efter beslut om antagande av planen25.. 23. Miljöbalken 6 kap 18 §. Miljöbedömning av planer och program enligt Miljöbalken. Handbok med allmänna råd. Remissversion 2006-11-29. Naturvårdsverket 2006. 25 Miljöbalken 6 kap. 12 § punkt 9 och 16 §. 24.

(29) Miljöbedömningar av fysiska planer. 27. Miljömål och uppföljning i miljöbedömningar av planer. Kravet på att redovisa hur relevanta miljökvalitetsmål har beaktats i planen finns angivet i Miljöbalken 6 kap 12 §, 5 pkt. ”Miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla … en beskrivning av hur relevanta miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn beaktas i planen eller programmet” Kraven på uppföljning finns angivna i Miljöbalken 6 kap 12, 16 och 18 §§. 12 § 9 punkten ”Miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla… en redogörelse för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför.” 16 § 4 punkten ”När planen eller programmet har antagits skall den beslutande myndigheten eller kommunen i en särskild sammanställning redovisa… de åtgärder som avses att vidtas för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför.” 18 § ”När en plan eller ett program har antagits skall den beslutande myndigheten eller kommunen skaffa sig kunskap om den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande faktiskt medför. Detta skall göras för att myndigheten eller kommunen tidigt skall få kännedom om sådan betydande miljöpåverkan som tidigare inte identifierats så att lämpliga åtgärder för avhjälpande kan vidtas.”.

(30) 28. Miljömål i fysiska planer.

(31) Resultat och slutsatser. 5. 29. Resultat och slutsatser. I detta kapitel presenteras resultaten från granskningen av planhandlingarna. I avsnitt 5.1 redovisas resultaten av granskningen av översiktsplaner och fördjupningar av översiktsplaner. I avsnitt 5.2 finns motsvarande redovisning av detaljplanerna som granskats. I avsnitt 5.3 görs en sammanfattande och jämförande analys av resultaten.. 5.1 Översiktsplaner I studien har 15 översiktsplaner, ÖP, samt fördjupningar av översiktsplaner, FÖP, granskats. Planerna kommer från 14 kommuner i nio län. Planerna förtecknas nedan. En utförligare beskrivning av planerna finns i bilaga 3. • Avesta, Kommunomfattande ÖP, Avesta kommun. • Fyrvalla, FÖP för omvandling militärt område till arbetsplatser och utbildning, Östersunds kommun. • Hjo, Temavis fördjupning för vindkraft, Hjo kommun. • Hjärup, FÖP för bebyggelseutveckling utifrån breddad järnväg, bostäder och arbetsplatser, Staffanstorps kommun. • Hässleholm, Kommunomfattande ÖP, Hässleholms kommun. • Kiruna C, FÖP för flytt av samhälle m m, Kiruna kommun. • Kärra, FÖP för bebyggelseutveckling och kommunikationsfrågor, Göteborgs kommun. • Lindesberg, Kommunomfattande ÖP, Lindesbergs kommun. • Stenungsund, Kommunomfattande ÖP, Stenungsunds kommun. • Svalöv, Kommunomfattande ÖP, Svalövs kommun. • Tranås, Kommunomfattande ÖP, Tranås kommun. • Täljöviken, FÖP för ny stadsdel och boendefrågor, Österåkers kommun..

(32) 30. Miljömål i fysiska planer. • Ullstämma, FÖP med utbyggnadsinriktning för Linköping (bostäder mm), Linköpings kommun. • Västkust, FÖP för exploatering och stadsutveckling med bostäder, handel, verksamheter, Karlstads kommun. • Östersund norr, FÖP för omvandling militärt område till bostäder, handel och rekreation, Östersunds kommun. Som framgår ovan är nio av de 15 planerna fördjupningar av översiktsplan (varav en plan avser en temavis fördjupning om vindkraft). Övriga sex planer är kommunomfattande översiktsplaner. Tre av de granskade planerna är antagna och resterande tolv är i utställningsskedet. Miljömål i översiktsplaner och fördjupningar av översiktsplaner. I alla de granskade översiktsplanerna och fördjupningarna av översiktsplanerna har miljömål tagits upp i åtminstone någon utsträckning i de handlingar som granskats. Miljömålen tas i nio av totalt 15 översiktsplaner upp i den beskrivande texten till planen, i planförslaget. De tas även upp i MKB-dokumenten/MKB-avsnitten för elva av de 15 planerna. Tabell 1. I samtliga översiktsplaner som granskats redovisas de nationella miljökvalitetsmålen. Målen redovisas i planförslaget, i MKB eller i båda planhandlingarna. Plan. Mål i planförslag. Mål i MKB. Avesta Fyrvalla. Ja Ja. Ja Ja. Hjo Hjärup Hässleholm Kiruna Kärra. – – – Ja –. Ja Ja Ja Ja Ja. Lindesberg Stenungsund. Ja Ja. –26 Ja. Svalöv Tranås Täljöviken. Ja Ja –. –27 – Ja. Ullstämma Västkust Östersund Norr. – Ja Ja. Ja – Ja. Mål som redovisas Samtliga utom 10 och 14 Mål 1, 2, 3, 4, 9, 15 och 16 påverkas främst Mål 1, 2, 3, 7, 8 och 15 Mål 15 Samtliga utom 5, 10, och 14 Samtliga Mål 1, 2, 3, 7, 8, 11, 12, 13, 15 (16 finns ej redovisad) Samtliga Mål 1,2, 3, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15 och 16, dock omnämns inte nr 16 i planen och inte 12 och 13 i MKB. Samtliga utom 16 Samtliga utom 10 och 14 Mål 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13 och 15 Mål 13 och 15 Mål 4, 6, 8, 9, 11, 12, 15 Mål 1, 2, 3, 4, 11, 12, 15 och 16. I Lindesbergs översiktsplan finns endast ett kort avsnitt om planens konsekvenser (inte bara för miljö). Kommunen menar dock att en miljöbedömning har gjorts. 27 För Svalövs översiktsplan har ingen miljöbedömning gjorts och ingen miljökonsekvensbeskrivning har påträffats bland planhandlingarna. 26.

(33) Resultat och slutsatser. 31. Fördelning av hur miljömålen har redovisats i de olika planhandlingarna redovisas i figur 1 nedan. Den visar att det miljömål som tas upp i flest planbeskrivningar eller MKB dokument är ”god bebyggd miljö”, det finns med i alla de granskade handlingarna vilket kan tyckas naturligt i fysisk planering. Andra miljömål som förekommer frekvent är ”begränsad klimatpåverkan”, ”frisk luft” och ”bara naturlig försurning” (tolv planer). De miljömål som förekommer i minst antal av de granskade planer är ”storslagen fjällmiljö” (tre planer) samt ”skyddande ozonskikt” (fyra planer) men detta kan bero på att de handlingar som granskats inte rör fjällområden eller verksamheter som exempelvis kan påverka ozonskiktet. Överlag tas de flesta miljömålen med (tre planer tar till och med upp samtliga 16 nationella miljökvalitetsmål) men det förekommer också att man avgränsar bort något miljömål som planen inte berör, som exempelvis ”hav i balans…” när planen gäller en inlandskommun och så vidare. Det kan noteras att det i två planer redovisas 15 av 16 miljömål och att mål 16 ”ett rikt växt- och djurliv” är det mål som saknas. Det framstår som om planförfattaren/-arna inte är medvetna om att det tillkommit ett sextonde miljömål (målet tillkom 2005) snarare än att målet har uteslutits såsom irrelevant för planen. Det förekommer att miljömål redovisas i de inledande avsnitten i planförslaget, för att sedan inte inkluderas i analys och MKB. Samtidigt före kommer det att miljömål som inte inledningsvis nämnts kan tillkomma och vara en del av analysen av planens följder och en del av MKB. Detta gäller Stenungsund samt Östersund Norr. Figur 3. Urvalet av miljökvalitetsmål motiveras inte tydligt i någon av de granskade planerna. Tre av planerna redovisar samtliga 16 nationella mål. Målet ”god bebyggd miljö” redovisas i samtliga planer..

(34) 32. Miljömål i fysiska planer. Miljömål på nationell, regional och lokal nivå redovisas i olika grad i de granskade planerna. Det förekommer flera olika sätt att kombinera miljömålsnivåerna. Alla de granskade planerna tar upp miljömålen på nationell nivå och fem planer inkluderar nationella delmål. I sju av planerna redovisas regionala mål (regionaliseringar av miljökvalitetsmålen). Detta gäller planerna Avesta, Fyrvalla, Kiruna, Lindesberg, Stenungsund, Täljöviken och Östersund Norr. Sju av planerna, Hjärup, Hässleholm, Kiruna, Lindesberg, Stenungsund, Ullstämma och Västkust, redovisar även miljömål på lokal nivå. I de planer som behandlar regionala och lokala mål handlar det oftast om hänvisningar och ingen djupare analys eller redo visning. I dessa planer görs den huvudsakliga analysen av nationella mål. Ett undantag är Stenungsund som huvudsakligen fokuserar på de lokala miljömålen i sin översiktsplan. Tabell 2. Samtliga planer redovisar nationella miljökvalitetsmål, men delmålen förekommer endast i fyra av planerna. Plan. Nat. mål. Nat. delmål. Reg. mål. Lokala mål. Avesta Fyrvalla Hjo Hjärup Hässleholm. Ja Ja Ja Ja Ja. Ja28 – Ja31 – –. Ja29 Ja30 – – –. – – – Ja32 Ja33. Kiruna Kärra Lindesberg Stenungsund Svalöv. Ja Ja Ja Ja Ja. Ja34 – – Ja38 –. Ja – Ja36 Ja –. Ja35 – Ja37 Ja39 –. Tranås Täljöviken Ullstämma Västkust Östersund Norr. Ja Ja Ja Ja Ja. –40 – – – Ja. – Ja41 – – Ja. – – Ja42 Ja43 –. Utvalda delmål finns redovisade men är i bristande mån återkopplade till planen. Endast hänvisning till Dalarnas regionala miljömål. 30 Koppling mellan nationella och regionala miljömål beskrivs. 31 Två delmål finns beskrivna och det resoneras utifrån dessa om planens måluppfyllelse. 32 Koppling mellan nationella och lokala mål beskrivs. 33 Lokalt miljömålsprogram som bygger på de nationella miljökvalitetsmålen. 34 Alla delmålen finns uppräknade i bilaga till MKB. 35 Alla nivåer är uppräknade men varken regionala eller lokala miljömål analyseras mer ingående. 36 I planen finns endast en hänvisning till ett underlagsdokument där regionala miljömål redovisas. 37 I planen finns endast en hänvisning till ett underlagsdokument där lokala miljömål redovisas. 38 Delmålen nämns kortfattat summerade under respektive nationellt miljömål. 39 Fokus ligger på de lokala miljömålen. De regionala och nationella målen nämns och beskrivs sammanfalla till stora delar med kommunens egna utarbetade mål. 40 Ambitionen var att utveckla ett miljömålsprogram (baserat på nationella miljökvalitetsmål) under planprocessen, men detta slutfördes inte innan utställning av planhandlingarna. 41 Endast för en aspekt, rekreation. 42 Koppling finns mellan nationella och lokala miljömål. 43 De lokala miljömålen grundar sig i de nationella miljöstrategierna (strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen). Det finns en koppling mellan nationella och lokala miljömål. 28 29.

No results found