F
INNS DET ARBETE FÖR ALLA
?
En studie av arbetsförmedlingens syn på sin roll i mötet
med utom-europeiska akademiker.
Kira, Sonia
Handledare: Gun Hedlund Seminariedatum: 2014-06-03 Statskunskap C
ABSTRACT
Title: Is there work for everyone – A study of the Arbetsförmedlingens role in meeting with foreign- born academics
Author: Sonia Kira, spring 2014
Supervisor: Gun Hedlund
With unemployment rate at 7.9 percent in Sweden, in December 2013, over 400 000 people were registered as work seekers. The labor market issues are of a major focus since the recent economic changes. Jobseekers continue to rise and groups with a weak position in the labor market are most affected. In today's society, unemployment is a growing problem among both men and women. Foreign-born academics, disabled and low skilled people are today an inte-gral part of the unused labor supply; there are people who are qualified, willing and able to work but do not have any work. Many factors play a role in this context.
The government to provide the unemployed with employment rather than unemployment in-surance, health insurance or social assistance adopts varieties of actions. Job and Develop-ment Guarantee, Education Initiative, the activity guarantee, plus jobs, entry-level jobs, start jobs and relief work are examples of the comprehensive package of measures. Specific priori-ties are made for groups of foreign origin who are far removed from the labor market, despite their policy goals in Sweden is that equal rights and opportunities must apply to all, regardless of ethnic background.
The purpose of this essay is to investigate and give an outline of the rather new law of Estab-lishment reform (Etableringsreform), initiated in Arbetsförmedlingen, in order to facilitate the integration. I brought together the results of an in-depth qualitative interview study of “street-level” theory and racism mechanism on the labor market. This approach has described not only the various dimensions of the role of Arbetsförmedlingen but its distinguishing features as well. Structural obstacles or opportunities may interfere in the administrators work but his freedom in action may change, strengthen or hinder racism on the labor market.
Key words: integration, unemployment, Swedish Employment Service, labor market, common social experiences, ethnincity, discrimination, immigration, “us and them” attitude
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING 1
1.1. PROBLEMFORMULERING 1
1.2. SYFTE, FRÅGESTÄLLNINGAR OCH DISPOSITION 2
2. CENTRALA BEGREPP, FORSKNINGSLÄGE OCH ÖVRIGA DEFINITIONER 3
2.1. INTEGRATION 3 2.2. ATT INTEGRERAS PÅ ARBETSMARKNADEN 4 2.3. INVANDRARE 5 2.4. RASIFIERING 6 2.5. ÖVRIGA DEFINITIONER 6 3. TEORETISK ANALYSRAM 8 3.1. IMPLEMENTERINGSPROCESS 8 3.2. TJÄNSTEMANNAROLLER 9 3.3. NÄRBYRÅKRATEN 10 4. METOD 11 4.1. METODOLOGISK TILLVÄGAGÅNGSÄTT 11 4.2. INTERVJUER 12
4.3. MATERIAL OCH AVGRÄNSNING 14
4.4. RELIABILITET, VALIDITET OCH GENERALISERBARHET 14
5. EMPIRI 16
5.1. ARBETSFÖRMEDLINGEN- INSATSER PÅ ARBETSMARKNADEN FÖR UTRIKES FÖDDA
PERSONER 16
5.2. STRUKTURELLA MÖJLIGHETER FÖR ARBETSFÖRMEDLARNAS INTEGRATIONSARBETE 17
5.3. STRUKTURELLA HINDER FÖR ARBETSFÖRMEDLARNAS INTEGRATIONSARBETE 20 5.4. NÄRBYRÅKRATERNAS HANDLINGSUTRYMME I INTEGRATIONSARBETE 24
5.5. EN KOMPARATIV STUDIE 27
5.5.1. STOCKHOLM OCH ÖREBRO - EN JÄMFÖRELSE 27
6. ANALYS 30
7. SLUTSATSER 32
7.1. TÄNKBARA INVÄNDNINGAR 33
REFERENSER 35 LITTERATUR 35 DOKUMENT 36 HEMSIDOR 37 ÖVRIGT MATERIAL 37 INTERVJUER 37 BILAGA 1 39 INTERVJUFRÅGOR 39
1
1. INLEDNING
1.1. Problemformulering
A
lliansregeringens ”arbetslinje” under det senaste decenniet har inneburit en förändring av svensk arbetsmarknadspolitik. Ett flertal olika insatser syftar till att förse den arbetslösa med sysselsättning i stället för arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring eller försörjningsstöd. Jobb- och utvecklingsgarantin, kunskapslyftet, aktivitetsgarantin, plusjobb, instegsjobb, nystartsjobb och beredskapsarbete är olika exempel på det omfattande åtgärdspaketet. Särskilda priorite-ringar görs för grupper med utländsk bakgrund som står långt ifrån arbetsmarknaden, trots att de integrationspolitiska målen i Sverige är att lika rättigheter och möjligheter skall gälla för alla, oavsett etnisk bakgrund (Ds 2005:3: 27). Arbetsförmedlarna ute på de lokala arbetsför-medlingarna har en viktig i roll vid implementeringen av den nationella politiken.En särskild grupp som arbetsförmedlingen fått ett utökat ansvar för är personer med utländsk bakgrund. Tidigare forskning har pekat på att personer med utländsk bakgrund är diskrimine-rade på arbetsmarknaden och när de väl kommer in har de svårt att hävda sig på ett med svenskar jämlikt sätt (Brune 1993: 7). I december 2013 hade Sverige en arbetslöshet på 7,9 procent och över 400 000 personer var inskrivna som arbetssökande. Sysselsättningsgraden bland utrikes födda i storstadsregioner uppgår till 58 procent, att jämföra med 82 procent för inrikes födda. Ett problem som uppmärksammats av regeringen är att personer med kvalifice-rad utbildningsbakgrund hamnar utanför arbetsmarknaden trots att de är värdefulla för det svenska arbets- och näringslivet (Prop. 2008/09:175: 19).
Riksrevisionen på uppdrag av regeringen, har granskat statliga insatser inom utbildningsom-rådet i syfte att bejaka kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning (Skr. 2011/12:9: 17). Det är särskilt akademiker med utomeuropeisk bakgrund, ofta med icke-vit hudfärg, som riskerar att hamna i arbetslöshet eller icke-kvalificerade arbeten (Danielsson 2008 :68). En aktuell fråga som behandlats inom forskningen är hur diskrimineringen kan problematiseras. Etnisk diskriminering, rasifiering, som utövas av de anställda gentemot klienter inom väl-färdsstaten förekommer och bör utforskas hävdar vissa forskare och pekar på områden som socialtjänst och försäkringskassa (Fahlgren & Sawyer 2005: 97). Nyanserade analyser av hur
2
makt reproduceras och utövas i relationen tjänsteman-klient förespråkas inom detta forsk-ningsfält.
En motsatt ståndpunkt när det gäller just arbetsförmedlingens roll framförs i en studie om arbetsförmedlarnas arbete (Neergaard 2004: 41). Deras roll som förstärkare eller försvagare av rasifiering på arbetsmarknaden kan inte fastställas, enligt Neergaard, som istället framhål-ler strukturella förhållanden på arbetsmarknaden. Däremot finns tecken på att vissa individu-ella praktiker hos tjänstemän kan innehålla en förändringspotential. Detta innebär att det kan finnas ett utrymme för närbyråkrater eller policyentreprenörer att motverka rasifierade prakti-ker eller diskriminerande strukturer (Svara 2006: 967).
Det är i ljuset av detta outforskade problem som jag väljer att studera arbetsförmedlingens och arbetsförmedlarnas roll i arbetet med att stödja utomeuropeiska, arbetslösa akademiker. Uppsatsen genomförs med fokus på lokal implementering av arbetsförmedling till utländska utomeuropeiska, akademiker på två orter i Sverige, Örebro och Stockholm.
1.2. Syfte, frågeställningar och disposition
Syftet är att undersöka arbetsförmedlarens agerande i arbetet med utomeuropeiska med minst treårig högskoleutbildning. Studien inriktar sig särskilt på arbetsförmedlingens s k etable-ringsuppdrag.
Vilka strukturella hinder eller möjligheter uppger arbetsförmedlarna som styrande för deras integrationsarbete?
Hur använder sig tjänstemännen av sitt handlingsutrymme i arbetet med utom-europeiska akademiker?
I uppsatsen behandlas utlandsfödda akademikers arbetsmarknad. Detta kapitel avslutas med en redogörelse av integrationspolitiken i Sverige. I kapitlet som följer redogörs för forsknings-läge, integration, rasifiering, och vidare tas teori om policyprocess, närbyråkratens och po-licyentreprenörer upp. Därefter följer metodkapitlet där metoden som jag kommer att använda mig av presenteras och diskuteras. I kapitel fyra redovisas empiriska data från undersökningen av de två arbetsförmedlingarna samt en substansdel med komparativa studier för att följas av analys och slutsatser i kapitel fem och sex.
3
2.
CENTRALA BEGREPP, FORSKNINGSLÄGE OCH ÖVRIGA
DEFINITIONER
2.1. Integration
Integration eller integrering avser de sociala processer och/eller målen för att nå en förening
av skilda delar till en större helhet. I studien avser begreppet de processer utlandsfödda ge-nomgår för att slussas in och bli delaktiga i det svenska samhället, oavsett etnisk och kulturellt bakgrund (Fryklund 2008: 293f).
Sverige har på kort tid omvandlats till ett mångkulturellt land. Det innebär att Sverige har gått ifrån att vara ett relativt homogent samhälle till ett samhälle med etnisk mångfald. Fryklund (2008), menar att det har gjort att landets identitet och värden har förändrats. Det har ställt till med stora utmaningar när det gäller att integrera alla dessa människor som invandrat till Sve-rige (Fryklund 2008: 284f).
Den politik som handlar integration och möjliggör regleringen att invandra till eller få asyl i Sverige benämns migrations- eller integrationspolitik. Att migrera syftar på människors vand-ring/flyttning över långa avstånd till bosättning i ett annat land under minst ett år. Många av dessa människor brukar kallas flyktingar. Med flyktingar betonas av Genève-konventionen från 1951, ”personer som har välgrundade skäl att vara rädda för förföljese på grund av sin
ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning”
(Fryklund 2008: 285). Med integrationspolitik konstaterar Fryklund, att en ömsesidig samver-kan mellan majoritets- och invandrarbefolkningen etableras, för att skillnaderna ska minskas och likavärde gälla för alla. Däremot hävdas att en tudelning mellan förslag tudelning av ”in-vandrare” och ”svenskar” oupphörligen förekommer (Ekberg 2012: 43, Neergaard 2004: 26, De los Reyes 2006: 18ff).
Tonvikten i flyktingmottagandet och integration har förlagts till nyanländas etablering på ar-betsmarknaden. Det anses vara av stor vikt att tillvarata den nyanländes kompetens och kun-skap i form av arbetskraft. Strukturell/institutionellt hinder förekommer i integrationsarbete och på arbetsmarknaden. Därmed, rätta åtgärd och etableringsplaner är föremål för att öka integrationen av utlandsfödda, i synnerhet akademiker.
4
2.2. Att integreras på arbetsmarknaden
För att underlätta utomeuropéernas etablering på svenska arbetsmarknaden är det sannolikt av stor vikt att söka kunskap om skillnader mellan den infödda befolkningens villkor i relation till den invandrande gruppen. Eftersom att erhålla ett arbete konstituerar en av de största refe-rensramarna i vuxna människors liv (Neergaard 2005: 9). Att integration möjliggörs via artet, är en av de viktigaste faktorerna vid sociala kontakter, interaktionen med den infödda be-folkningen (Ds 2007:4 :7). Det konstateras dock i forskningen, av Bursell (2012), att de sen-aste årens samhällspolitiska fokus och genomförandet av integrationspolitik snarare är knutet till det hot arbetslösheten innebär (Bursell 2012: 11-15). Integrationspolitiken har svängt från att hanteras som en del av den generella välfärdspolitiken till att numera beskådas som en särartspolitik, där invandare objektifieras som politikens mål och medel. Fryklund (2008) på-pekar att pendeln svängts från assimilationspolitik till en speciell integrationspolitik som en del av särartspolitik. Detta exemplifieras med formuleringen: ”Det finns inga invandrare. Det
finns bara vi människor”. Den senare formuleras som: ”Invandrare är en annan sorts männi-skor som vi behöver särskilda program och åtgärder för. Vi (svenskarna) och dom (invand-rarna)” (Fryklund 2008: 292). Fryklund påvisar med hänvisning till Karen Borevis
doktors-avhandling, att denna integrationspolitik riskerar en urholkning, då den leder till marginali-sering genom stigmatimarginali-sering av invandrarna (Fryklund 2008: 293).
Neergaards bidrag, som bygger på teorier om en rasifierad arbetsmarknadspolitik, menar att institutioner alltmer bidrar till den rasifiering, segregering och stigmatisering som utläses på den svenska arbetsmarknaden (Neegaard 2004: 11). Den aktiva arbetsmarknadspolitiken syf-tar bl.a. till att minimera invandrares arbetslöshet, men rasifieringen genomsyrar arbetsmark-naden. Neergaard påvisar att ett försök att hämma rasifiering genomförs, trots dess effekter alltigenom arbetslöshet, segmentering, klasskiktning, tillgång till vidareutbildning eller lön. Detta uttrycks alltför ofta då invandrare och barn till invandrare skiljs ut och underordnas ”et-niska svenskar”, trots en expanderande aktiv arbetsmarknadspolitik, med dess insatsåtgärder (Neergaard 2004: 4ff).
5
2.3. Invandrare
Invandrare i denna studie används för att omfatta den grupp utlandsfödda akademiker som
deltar i Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Det innebär att personen ej har haft uppe-hållstillstånd i mer än två år (Prop. 1997: 16: 26). Enligt en studie av två professorer i etnicitet Carl-Ulrik Schierup och Aleksandra Ålund (1994) från Linköpings universitet, att nyanlända numera har annorlunda förutsättningar än på 60-och 70-talen eftersom gruppen ”invandrare” omfattas av flyktingar och deras anhöriga. I Sverige finns det drygt 375 000 utlandsfödda per-soner som har någon form av eftergymnasial utbildning (SCB.se). Det innebär att om 700 utlandsfödda akademiker som räkneexemplen, skulle etablera sig på arbetsmarknaden inom sin yrkeskompetens, en månad tidigare, skulle produktionstillskottet utökas med 40 miljoner kronor årligen (Skr. 2011/12:9: 18).
Men det finns också olikheter mellan invandrare, enligt professorn i nationalekonomi Eskil Wadensjö. Han menar att utrikesfödda från icke-västliga länder har en ännu svagare ställning på den svenska arbetsmarknaden (Sandelin & Ådahl 2012:84). Den sociala inbäddning såsom boende segregation, förklaras vara grund till den sociala exkludering som präglar den svenska arbetsmarknaden. Peralta (2005) vidare konstaterar att betraktas som ”invandrare” innebär en begreppsanvändning och ett begreppsskifte i diskursen om invandrare och invandrarpolitik, som förorsakar och förutsätter olika bemötanden som kan vara skadliga. Hon skriver att: ”Man konfronterades från första dagen med det faktum att de egenskaper som varit de
viktig-aste i ens självförståelse och som utgjorde grunden för ens förhållande till andra människor plötsligt förlorade sin betydelse. Man blev helt enkelt en annan, en som karakteriserades av att inneha en ny egenskap: att vara invandrare” (Peralta 2005: 41).
Samtidigt uttrycker Danielsson att den långa vägen, för att kunna komma in på arbetsmark-naden, beror på hur utlandsfödda bemöts av olika institutioner och av samhället i stort (Dani-elson 2008:3). Särskilt utpekade är arbetsförmedlingens tillkortakommanden när det gäller att matcha/ta vara på utlandsfödda akademikers kunskaper. Långsamhet och bristerna i bedöm-ningen av utländska utbildningar hävdas vara ett av största hindren, att integreras på arbets-marknaden (Brune 1993: 23).
6
2.4. Rasifiering
Rasifiering definieras i denna studie som en essentialistisk människosyn som legitimerar den
sociala rangordningen utifrån en föreställning om människors väsensskilda och oföränderliga olikheter utifrån kulturella och/eller utseendemässiga tillskrivningar (Molina 2005: 95). Ett tydligt exempel om människosyn är kopplad till den stereotypisering, stigmatisering, segrege-ring och rangordning som ständigt äger rum på arbetsplatser, klassrummen, lekplatser m.m. Att vissa tillskrivs ett exotiskt utseende, andra särskilt de med svart hudfärg kallats namn såsom schimpanser, svartskalle m.m. Det är i dessa sammanhang som människor diskrimine-ras och samhället gör möjligt särbehandlingen.
Att den svenska arbetsmarknaden är diskriminerande, är ett påstående många forskare enas kring. Det påpekas också att det är i arbetslivsammanhang, som stigmatisering, segregering, rasifiering och rangordning ständigt äger rum. Neergaard (2006) menar att för lite forskning har genomförts för att analysera förekomsten av detta utfall. Han skriver att: ”En alldeles för
stor del av arbetsmarknadsforskningen har ägnats åt att förklara invandares position med referens till deras föreställda brister” (Neergaard 2006: 10). En, inte obetydlig, faktor som
framställs relaterat till invandrares exkludering på arbetsmarknaden, är ”språket”. Det kan tolkas som legitimt, och nödvändigt, enligt Neergaard, men en svårighet är att fokus läggs på att förklara ”de andras” arbetsmarknadssituation med deras tillkortakommanden, fel och bris-ter. Istället bör man lyfta fram kunskap om de etnifierade maktrelationer som skapas genom rasifiering, diskriminering, inkludering – exkludering och överordning – underordning. Därför bidrog Neergaard med en antologi i anslutning till utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering som granskar de olika aspekter av etnifierings- och diskrimine-ringsprocesser i det svenska samhället (SOU 2005: 41: 9ff).
2.5. Övriga definitioner
Etableringsuppdraget är en del av integrationspolitiken riktad till nyanlända för att de ska
kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Det bygger på generella insatser kompletterade med riktade åtgärder. Nyanlända får stöd, från den dag de fått ett uppehållstillstånd. Detta görs för att påskynda processen att starta med det nya livet i Sverige. Arbetsförmedlingen tilldelades uppdraget den 1 december 2010 för att skapa en stabilare grund för nyanlända, möjliggöra samarbetet mellan arbetsförmedlingen och kommunen, men också med andra aktörer, såsom etableringslotsar, SFI-lärare och arbetsgivare (AMS.se).
7
Etableringsuppdraget innebär:
Ett statligt huvudansvar med arbetsförmedlingen som samordnare myndighet. Detta sker för
att förtydliga arbetslinjen och i samarbete med länsstyrelserna, Försäkringskassan, Migrat-ionsverket och kommunerna skräddarsy den nyanländes samhällsorientering.
En individuell etableringsplan i form av kartläggning av invandarens utbildnings- och
erfa-renhetsbakgrund. Detta resulterar i en etableringsplan som är anpassad individens behov. Svenska för invandrare (SFI), samhällsorientering och arbetsförberedande insatser är aktivite-terna grundläggande innehåll i etableringsplanen.
En individualiserad ersättning, är den invandrarens rätt och den är utformad till att stimulera
den nyanlända att såväl jobba som att delta i etableringsinsatser.
Samhällsorientering, är den nyanländes introduktion till det svenska samhället och en grund
för fortsatt kunskapsinhämtande. Den genomförs av kommunen i samarbete med arbetsför-medling.
Etableringslots, är en fristående aktör som arbetar på uppdrag av arbetsförmedlingen. Lotsen
hjälper den nyanlände att hitta sin väg till arbete, genom en stödjande och pådrivande imple-mentering av den etableringsplanen.
8
3. TEORETISK ANALYSRAM
3.1. Implementeringsprocess
Implementering kan definieras på olika sätt och med olika utgångspunkter. Gemensamt är att nästan all teoribildning tar sin utgångspunkt ifrån tre olika synsätt. Uppifrånperspektivet, som benämns top-down perspektivet samt nedifrånperspektivet, känt som bottom-up perspektivet är de som oftast används i implementeringsteori. Det finns ett tredje perspektiv, syntetsper-spektivet, som fungerar som ett mellanting mellan de två första teorierna.
Skillnaderna mellan uppifrånperspektivet och nedifrånperspektivet i implementeringsteori torde inte vara så stora men en skillnad är deras syn på lagar som styrinstrument (Sannerstedt 2001: 25). Offentliga verksamheten kräver ofta att offentligt styrda organisationer skapas. Rothstein (2001) argumenterar för att genomförandet av offentlig politik inrättas utifrån ett demokratiskt mandat (Rothstein 2001: 306), som det stadgas i den svenska regeringsformen:
All offentlig makt utövas under lagarna (Regeringsformen 1: 2). Enligt Sannerstedt tar
uppi-från perspektivet sin grund i lagen, hur denna implementeras medan neriuppi-från perspektivet ifrågasätter om lagen bör styra (Sannerstedt 2001: 25). Sannerstedt hör liksom många andra svenska forskare främst till nedifrånperspektivet. Implementering definieras av honom med vad som inträffar inom förvaltningen (Sannerstedt 2001: 21). Hill fokuserar på att beskriva själva processen och väljer att definiera implementeringsprocessen som genomförandet av policybeslut (Hill 2007: 182). Med denna definition utgår han från teoremet att ”implemente-ring följer efter formule”implemente-ring och beslut” (Hill och Hupe 2002: 4).
Sannerstedt hänvisar till Lipskys teori om ”street-level bureaucrats”, närbyråkrater från 1980. Förespråkarna för bottom-up perspektivet förtydligar, att de flesta, i sin profession som mer eller mindre arbetar med människor vardagligen, utformar politiken på sitt område. San-nerstedt menar att dessa närbyråkrater har ett stort handlingsutrymme och inte minst hand-lingsförmåga i sina yrkesprofessioner (Sannerstedt 2001: 22).
Hills syn på utvärdering är i samklang med Sannerstedts åsikter. Sannerstedt hävdar att hand-lingsfriheten främjar en mängd framgångsfaktorer, såsom arbetstillfredsställelsen, yrkes-stoltehet m.m. (Sannertsedt 2001: 23f). Hill instämmer med att ägna sig åt ”baklänges kart-läggning”, bottom-up perspektivet med andra ord, som utgår ifrån individen och utformningen av regler och strukturer till genomförbara policymål (Hill 2007: 190). Han invänder dock och
9
anser att den modell som används måste alltid bestämmas utifrån empiriska faktorer och rå-dande omständigheter (Hill 2007: 192). Han betonar att implementering kan vara ett tvetydigt begrepp och hänvisar till Lane (1987) som menar att implementeringslitteraturen innehåller en viss sammanblandning mellan ”implementering och framgångsrik implementering som
resul-tat, och implementeringsprocessen eller hur implementering går till” (Lane 1987: 528).
Implementeringsprocesser kan vara framgångsrika på grund av olika faktorer. Teoretikerna enas om att välfärdspolitiken i en verksamhet och/eller resurserna att sköta verksamheten av-gör i högsta grad, vilket utfall implementeringen präglas av. Lipsky (1980) hävdar att resur-serna avgör vilka integrationsåtgärder som kan anammas men också att önskvärda effekter kan uppnås genom dessa (Lipksy 1980: 18ff). Han argumenterar för att i organisationer som är alltför mål och resultat inriktade, är tydningen av regler och policyer ganska komplext. Han menar att det kan försvåra implementeringen när styrmedel inte räcker till.
Fokus i denna uppsats kommer att läggas på nedifrånperspektivet, i synnerhet på de imple-menteringsprocesser som närbyråkrater handskas med. Närbyråkraten beskrivs av Lipsky som en tjänsteman i frontlinjen. Det utvidgar hans handlingsutrymme såväl som hans handlings-förmåga. Lipsky argumenterar vidare för att närbyråkraten tolkningsutrymme faktiskt är vidd och därmed kan han/hon uttyda policyer och regler med egna glasögon (Lipsky 1980: 30).
3.2. Tjänstemannaroller
Policyentreprenören är en tjänsteman som inte enbart styrs av lagen. Han beskrivs av Mtrom & Norman (2009) som att han verkar aktivt och strävar efter att förändra politikens in-riktning. Genom att identifiera problem samtidigt som han kommer med förslag om nya lös-ningar blir han attraktiv och får politiskt stöd. Entreprenörens egenskaper och förmågor för-klaras av Mintrom & Norman som viktiga för framgång och inflytande. Hans nätverk och kontakt med beslutsfattarna spelar ett avgörande roll när entreprenören ges tillfällen att bidra med kunskap och nya insikter (Mintrom & Norman 2009: 649ff).
Däremot beskrivs en byråkrat av Hysing & Olsson (2012), som den mest klassiska och strikta modellen av tjänsteman. Byråkraten beskrivs som en tjänsteman som styrs ovanifrån och som är i högsta grad kunnig inom ett avgränsat område av förvaltningens verksamhet. Han skiljer sig ganska tydligt mot en entreprenör/aktivist, då för honom, lojalitet och pliktkänsla undan-skymmer all kreativitet. Byråkraten skildras som en regelföljare, en i mängden, som arbetar opartiskt och robotliknande. Det finns inte rum för känslor eller personliga värderingar i hans
10
värld. Då han styrs av uppsatta regler, utifrån en handlingsplan och regelverk, agerar han med neutralitet, opartiskhet, saklighet och utan godtycklighet (Hysing & Olsson 2012: 5ff).
3.3. Närbyråkraten
Närbyråkraten kännetecknas för det första av den handlingsfrihet hans tjänstutövning ger ut-rymme till implementering av politiken. Han har ett utut-rymme att tolka regler och policyer efter eget omdöme. Men Lipsky (1980) påpekar att närbyråkrtaterna har en tendens att se sig själva som beslutsfattare snarare än som utförare av policyer, procedurer och regler. Det resul-terar i att de har ett visst inflytande över utfallet av den service som kommer medborgarna till del. För det andra menar Lipsky att närbyråkraten är ständigt överhopade av arbete, och för att minimera sin arbetsbörda, prioriterar de bland ärenden och delegerar en del till sina medarbe-tare om så behövs. Enligt Lipsky är närbyråkrater underbemannade och i brist av resurser konstant. Detta beror på deras omfattande arbetsuppgifter och inte minst på att de inte är spe-cialiserade inom något specifikt område. Ett tydligt exempel är arbetsförmedlarna som får vara examinerade i vilket ämne som helst, men skall ingripa i allt större utsträckning och ge allt bättre service. Lipsky menar att medborgarna har för höga förväntningar på närbyråkrater. Han förtydligar med exempel av polisen, som förväntas ingripa snarast i olika konflikter (Lipsky 1980: 30ff).
Rothstein således konstaterar att närbyråkraterna inom arbetsförmedlingen inte är neutrala genomförare av politiska beslut. Då de hanterar i praktiken strukturer, policyer och lagar gentemot medborgarna har de ett visst handlingsutrymme och påverkan i sitt dagliga arbete. Att dessa tjänstemän i sin tjänsteutövning interagerar direkt med medborgarna påverkar det hur de tolkar och förstår situationer (Rothstein 2001: 306ff).
Sammanfattningsvis är arbetsförmedlarna arbetsmarknadsdepartementets närbyråkrater. En-ligt Sannerstedt påverkas närbyråkrater på olika nivåer av tidigare erfarenheter, arbetskamra-ter, och inte minst av det sociala klimatet som präglar deras kontor. För att inte misstolka re-gelverket vänder sig kollegerna till varandra för råd, då målen för olika politiska reformer ofta är ganska vaga. Han betonar att arbetsförmedlarna inte enbart styrs av målstyrning och upp-satta regler inom organisationen men också av en handlingsfrihet att påverka en dold policy och emellertid genomförandet. Detta innebär att arbetsförmedlaren kan styra sitt arbete och påverka rasifiering och/eller motarbeta det (Sannerstedt 2001: 30f).
11
4. METOD
Syftet med studien är att undersöka hur arbetsförmedlarens profession inom integrationsarbete i Örebro och Stockholm ser på strukturella hinder, möjligheter och handlingsutrymme när det gäller utlandsfödda akademikers tillträdde till den ”rasifierade” svenska arbetsmarknaden. En kvalitativ metoddesign har tillämpats och är mest adekvat då studien avser att analysera arbetsförmedlarnas egen syn på strukturella hinder och möjligheter. Även i den egna beskriv-ningen av hur arbetsförmedlarna använder sig av sitt handlingsutrymme är det intressant att undersöka arbetsförmedlarnas subjektiva föreställningar. För att få fram kunskap som inte är begränsad till bara en arbetsplats har två fallstudier gjorts, arbetsförmedlingen i Örebro och i Stockholm.
4.1. Metodologisk tillvägagångsätt
Enligt Kvale (1997), syftar kvalitativa forskningsintervjuer till att skapa djupare förståelse för att kunna genomföra en tolkning av skilda betingelsen. Kvalitativa intervjuer är ämnesoriente-rad, och beskrivs av Kvales egen beteckning på följande sätt: ”En intervju vars syfte är att
erhålla beskrivningar av den intervjuades livsvärld i syfte att tolka de beskrivna fenomenens mening” (Kvale 1997:13). Med detta menar Kvale att en viss förförståelse och intresse för ett
problemområde krävs för att kunna studera detta (Kvale 1997: 94f). Esaiasson m. fl. påpekar att syften med intervju måste vara klar innan man ger sig in i det (Esaiasson m. fl. 2011: 289). Syftet är då att fånga upp det väsentliga för att dra rätt slutsatser (Halperin & Heath 2012: 254). Då de frågor som berörs kan upplevas som känsliga eller personliga kan enkät till en större personalgrupp vara mer olämplig och innebära onödigt bortfall. Syftet med mitt metod-val var att få fram information som kan tolkas i ett sammanhang för att identifiera närbyråkra-ters handlingsutrymme och om deras beskrivning och upplevelse av strukturella hinder eller möjligheter kan ha påverkat agerandet. Jag hade en förförståelse av ämnet i egenskap av att själv vara utomeuropeisk akademisk invandrare med afrikansk bakgrund.
Uppsatsen har genomförts med kvalitativ metod genom semistrukturerade informantintervjuer (Esaiasson m. fl. 2011: 296) med ett antal utvalda nyckelpersoner som på olika sätt arbetar med nyanlända akademiker i Örebro och Stockholm. Totalt 8 personer intervjuades på de två orterna. Besöksintervjuer, har genomförts med Camilla Elinder, transnationell projektkoordi-nator inom Nationell Matchning i Stockholm, Eva Braunander, assistent projekt ledare för
12
matchningsteamet i Stockholm, Magnus Runsten, projekt handläggare i matchningsteamet i Stockholm och har fokus på deltagande ingenjörer i projektet- och arbetsgivare inom området, Khaled Abdu, delprojektledare för matchningsteamet i Stockholm, Stefan Pettersson, sekt-ionschef inom etableringen i Örebro, Karin Stenman, arbetsförmedlare inom etableringen i Örebro, Linda Rosberg, arbetsförmedlare inom etableringen i Örebro men också slutligen Jesper Bergstrand, arbetsförmedlare som arbetar med sysselsättningsfasen av jobb och ut-vecklingsgarantin. Intervjufrågorna som ställdes återfinns i Bilaga 1. Statliga offentliga hand-lingar har använts för att skapa en bredare förståelse av implementeringen av etableringsupp-draget inom arbetsförmedlingen och utfall i Örebro och Stockholm.
4.2. Intervjuer
I samband med ett studiebesök under höstterminen tog jag kontakt med Camilla Elinder, som jobbar som transnationell projektkoordinator inom Nationell Matchning i Stockholm. Det var under en praktik för samhällsvetare inom Arbetsförmedlingen i Örebro, som intresset om ut-landsföddas integration väcktes. Jag träffade Elinder i Malmö, under ett seminarium ”För en integrerad arbetsmarknad”, som anordnades av Arbetsförmedlingen, och hon föreläste om projektetsinsatser. Hennes passion, engagemang och bidrag i Arbetsförmedlingens integrat-ions arbete, väckte min nyfikenhet. Jag bestämde mig så småningom att ta kontakt med henne för att undersöka förmedlarnas praktiker och rasifieringen på den svenska arbetsmarknaden. I november 2013, kunde jag möta och intervjua etableringsteamet i Stockholm. Elinder hade bokat ett rum på Arbetsförmedlingens huvudkontor och ordnat ett möte med medarbetarna ifrån Arbetsförmedlingen i Södertälje.
Under intervjuer i Stockholm deltog respondenterna i par, då de jobbade med samma inrikt-ning och delade sin syn på etableringsuppdraget (Halperin & Heath 2012: 255). Intervjuerna i Örebro genomfördes under vårterminen efter praktiken. Min ambition var att utföra likadana intervjuer i Örebro, men informanterna var svåra att övertyga. Jag förde särskilda minnesan-teckningarna för att kunna undersöka det som jag har en viss förmåga att observera via min förförståelse av – uttryck för rasifiering (Esaiasson, m. fl. 2011:289). Intervjuformen är semi-strukturerad, vilket innebar att jag kunde ställa motfrågor och inte behövde följa frågornas följd, för att skapa ett så bra resultat om möjligt (Kvale 1997:117ff, Halperin & Heath 2012: 253ff).
13
Strukturerandet av frågorna hade en viktig betydelse för intervjun och resultatet. De ställda frågorna karakteriserades av korta och enkla meningar för att skapa förståelse och därmed undvika förvirring. En introducerande fråga ställdes i början av intervjun som sedan följdes av andra frågetyper bl. a. specificerande, direkta och semistrukturerande frågor. Intervjun har sedan avslutats med en tolkande fråga för att klargöra att en förståelse har uppnåtts hos inter-vjuaren (Halperin & Heath 2012: 170ff).
Efter intervjuerna har transkriberingen gjorts. Detta innebar att skriva ordagrant vad som sagts under intervjun. Telefonljudspelare användes under intervjun för att underlätta transkribering-en av samtalet, då det innebar möjlighet till omlyssningar. Utskrifterna fokuserades på hur tjänstemännen jobbar rent konkret med integrationsfrågor och implementering av etable-ringsuppdraget (Kvale 1997:85). Det viktigaste inom intervjumetoden är att se till de etiska och moraliska övervägandena. Det innebar att jag informerade informanterna/respondenterna, innan intervjuns början, om syftet med forskningen men också de riskerna som finns i att delta i intervjuer. Dels om anonymitet och integritet som tas i beaktning, om respondenter-na/informanternas så önskar. För att undvika missförstånd, anspråk och negativa påföljder, har jag förtydligat att intervjuernas transkribering kunde överföras till informanterna (Kvale 1997: 120ff). De intervjuade har inte önskat anonymitet men jag har valt att anonymisera citat för att undvika att enstaka personer ska känna sig utpekade eller missförstådda. Studiens syfte är inte att redovisa enskilda personers åsikter.
Analysmetod beskrivs av Kvale som ad hoc, vilket innebär att flera analysmetoder kan komma att tillämpas. Ad hoc metoden möjliggör för forskaren att växla mellan flera tekniker för skapande av mening. För att kunna koncentrera analysen, har jag först ägnat mig åt att lyssna igenom intervjuerna, skaffat ett allmänt intryck, innan något angreppssätt anammades. Sedan har jag gått tillbaka till särskilda avsnitt som var intressanta, för att omvandla, tolka och skaffa större förståelse av vissa yttranden. Detta gjordes för att inte förlora innebörden i inter-vjumaterialet och kunna utföra meningsfulla och kreativa tolkningar av själva materialet. Materialet har tolkats ur ett författade perspektiv, det vill säga närbyråkratens implementering och rasifierade praktiker. Detta för att göra intervjun hanterlig och läsbar, det outtalade har tolkats utifrån teoretiska utgångspunkter (Kvale 1997: 174ff).
14
4.3. Material och avgränsning
För att förstå den teori närbyråkrati grundar sig i, har ett flertal vetenskapliga artiklar och litte-ratur använts, så som exempelvis Michael Lipsky bok Street-Level bureaucracy. Dilemmas of
the individual in public services, Bo Rothstein Politik som organisation, Ylva Brune, Invand-rare i svenskt arbetsliv: En rapport till statens invandrarverk våren 1993 . Även utredningar,
skriven på uppdrag av regeringen har använts SOU 2005: 56, Det blågula glashuset-
struktu-rell diskriminring i Sverige, samt SOU 2006: 60, På tröskeln till lönearbete- diskriminering, exkludering och underordning av personer med utländsk bakgrund. Litteratur, främst skriven
av Anders Neergaard, om etnicitet, Arbetsförmedlarna på en rasifierad arbetsmarknad-
För-ändrare, förstärkare eller bara förvaltare, Siv Fahlgren och Lena Sawyer, Maktrelationer och normaliserings- processer i välfärdsstaten, samt Björn Fryklund, Ett förändrat Sverige: Mi-gration och dess konsekvenser har även använts för att redogöra för det analysbegrepp som
används i denna uppsats, det vill säga rasifiering.
Fallstudierna som redogör för implementeringen av etableringsreformen i Stockholm och Örebro har offentliga handlingar och statliga utredningar som rör reformen inom etableringen behandlats.
Till analysen av etableringsuppdrags implementeringsutfall och närbyråkratens handlingsfri-het, har teorilitteratur använts. Michael Hill bok, Policyprocessen, Bo Rothsteins bok, Vad
bör staten göra, samt Anders Sannerstedts bok implementering- Hur politiska beslut genom-förs i praktiken är till grund i redogörelsen för analys begreppet. Litteratur anskaffades med
sökord som: integration, unemployment, Swedish Employment Service, labor market, common
social experiences, ethnincity, discrimination, immigration, “us and them” attitude men
också i samråd med handledaren.
4.4. Reliabilitet, validitet och generaliserbarhet
Reliabiliteten kan kopplas till frågan om den intervjuade skulle avge andra svar till en annan intervjuare. Kan en annan forskare komma fram till samma resultat med samma frågeställning och metod (Kvale 1997: 218)? Reliabilitet är metodens tillförlighet och grunda sig i den kvan-titativa forskningstraditionen. Därför konstaterar Trost att reliabilitet är oftast svårtillämpligt vid kvalitativa studier (Trost 2005: 112). Utifrån min egen bakgrund, min hudfärg och relat-ionen till medarbetarna på Arbetsförmedlingen i Örebro, har jag haft dessa frågor i åtanke
15
under intervjuerna. Min slutsats är att frågornas karaktär och själva intervjusituationen hade varit fullt möjlig att återupprepa och troligen gett likartade svar. Däremot kan en person med en annan hudfärg ha fått något annorlunda svar.
Validiteten är detsamma med giltighet och objektivitet, vilket innebär att relevans i studien eftersöks och då att forskaren undersöker det han eller hon påstår sig göra (Kvale 1997: 219f). Ett led i att öka validiteten i undersökningen var att utforma intervjuguiden med hänsyn till tidigare forskning. Detta för att säkerställa att metoden avser god begreppsvaliditet när materialet undersöks och utläses (Esaiasson, m.fl. 2011: 64f). I denna uppsats kan det kopplas till de centrala begreppen integration och rasifiering, om det inte är tydliggjort vad forskaren menar med integration och/eller rasifiering på arbetsmarknaden är det svårt för en annan fors-kare att tolka resultaten på ett likvärdigt sätt. För att säkerställa hög reliabilitet i studien, har forskaren fört diskussioner med intervjuaren om olika sätt att ta i beaktning, detta för att skapa likvärdiga tolkningar om så möjligt (Kvale 1997: 218f). Då en semistrukturerad intervjuguide användes bör det observeras att intervjuerna kommit att utformas på olika sätt. Då jag haft praktik inom arbetsförmedlingen i Örebro, och en relation mellan mig och responden-ten/informant kan ha etablerats, behöver det inte betyda att reliabilitet och validitet minskat (Kvale 1997: 213). Det kan tvärtom ha ökat min förståelse för de frågor som behandlats vilket stärkt validiteten. För att förstärka tillförligheten, har informanternas svar återgetts genom citat och ordagranna återgivelser, detta för att undvika feltolkningar.
Genom den komparativa studien i uppsatsen och hänvisning till annan forskning ökar poten-tialen till teoretisk generalisering. Efter resultatens redogörelse, finns det möjligheter till att dra generella slutsatser om villkoren för närbyråkraterna på arbetsförmedlingen och deras handlingsutrymme vad gäller rasifierade praktiker.
16
5. EMPIRI
5.1. Arbetsförmedlingen- insatser på arbetsmarknaden för utrikes födda
personer
Invandrare utgör en av de grupper som har en svagare ställning på arbetsmarknaden. Gruppen har en högre arbetslöshet, lägre sysselsättningsgrad och lägre arbetskraftsdeltagande än den infödda befolkningen. Med syfte att korta vägen till arbete, har regeringen med den så kallade ”arbetslinjen” infört nya arbetsmarknadsåtgärder. Detta görs för att infria integrationspolitiken och mottagandet av nyanlända, med fokus på tidiga och individuella insatser och för att ta tillvara den kompetens som utlandsfödda har med sig (AMS.se). Insatserna urskiljs och defi-nieras av Arbetsförmedlingen med följande:
Instegsjobb är ett särskilt anställningsstöd som riktas till nyanlända inom högst 3 år efter det
att de fick sitt uppehållstillstånd. Detta görs för att snabba på introduktionen och tidigarelägga inträddet på arbetsmarknaden. Instegsjobb möjliggör för en arbetsgivare att anställa en nyan-länd och får då 80 procent av lönekostnaden under 24 månader.
Prova-på-platser och yrkeskompetensbedömning innebär en praktikplats för en nyanländ
ar-betssökande. Syftet är att deltagarna ska prövas, visa sin kunskap och kompetens inom ett tidigare yrke, för att öka chansen att anställas. Yrkeskompetensbedömning är dock ett av ar-betsförmedlingens verktygslåda, där en nyanländ, genom handledning, på den nya arbetsplat-sen, kan få en subventionerade ”prova på” anställning, i högst tre veckor.
Utbildningsinsatser syftar på de yrkesinriktade utbildningsinsatser som upphandlas av
Arbets-förmedlingen. Dessa utbildningar kan komma att erbjudas nyanlända som behöver komplet-tera vissa ämnen.
Nystartsjobb är egentligen inriktad mot alla arbetssökande som står längst arbetsmarknaden. I
vissa fall kan nyanlända erbjudas ett nystartsjobb under högst tre år efter uppehållstillståndet. Nystartsjobb är arbetsgivarens rabatt, och motsvarar två gånger den arbetsgivaravgift som arbetsgivare betalar in.
Med en högre andel arbetssökande bland rasifierade grupper jämfört med gruppen ”etniska svenskar”, hänvisas invandrarna till Arbetsförmedlingen och ställer sig till arbetsmarknadens förfogande. Oavsett om det rör sig om förmedling av lediga arbeten, praktikplatser eller ut-bildningsinsatser utgör arbetsförmedlingen en viktig institution för stora grupper av
invandra-17
res liv. Med denna bakgrund ska jag nu undersöka närmare centrala aspekter i arbetsför-medlingens praktik.
5.2. Strukturella möjligheter för arbetsförmedlarnas integrationsarbete
Etableringsreformen har sedan 1 december 2010 trätt i kraft (2010:197) om etableringsinsat-ser, för att påskynda nyanlända invandrares inträde i arbets- och samhällslivet. För att förtyd-liga vikten av snabb arbetsmarknadsetablering har Arbetsförmedlingen, fått i uppdrag att från början introducera arbetsmarknaden för nyanlända. Huvudansvaret är att tydliggöra arbetslin-jen. All form av bidrag hävs till förmån för en aktiveringens politik. Det beskrivs som att människan är sin egen främsta marknadsförare på arbetsmarknaden och i samhället. Detta skapar större möjligheter för nyanlända att bekanta sig med den svenska arbetsmarknaden genom arbetsförmedlingen. Genom att kartlägga den nyanländes utbildningsbakgrund, tidi-gare arbetserfarenhet, och/eller behov av att förkovra sig i nya utbildningar eller andra insat-ser, har närbyråkraterna i Arbetsförmedlingens service till uppgift att möjliggöra integrat-ionsmålen och att slussa in utlandsfödda akademiker på arbetsmarknaden.
Enligt de intervjuade närbyråkraterna finns både strukturella hinder och möjligheter som sty-rande för deras integrationsarbete. Men syftet med att införa en etableringsreform inom ar-betsförmedlingen var att häva hindren och förstärka just möjligheterna för denna utsatta grupp. Det framställs olika strukturella skäl, beroende på till vilken arbetsförmedling man ställer frågan. Flera omnämner att individen ges förutsättningar för egen försörjning som är den nya arbetslinjens fokus, och därmed politikernas beslut att aktivera den nyanlände från början, till att ta ansvar. Andra betonar förhoppningar som finns att effektivisera arbetsför-medlingens roll i mottagandet av nyanlända. Implementering av etableringsreformen förvän-tas även generera kortare ledtider vid etablering. Redogörelsen handlar därför om att försöka förstå närbyråkraternas handlingsfrihet och om hur den påverkar rasifieringen i arbetsför-medlingens praktik och på den svenska arbetsmarknaden.
Närbyråkraterna både i Stockholm och i Örebro var enade om att etableringsreformen skulle underlätta att skapa strukturella möjligheten för högutbildade nyanlända. De lokala initiativen för hur dessa möjligheter skulle skapas såg olika ut.
Strukturella möjligheter kan skapas på regional nivå som ger närbyråkraterna redskap att arbeta aktivt med integrationsfrågor. Exempel ges av de intervjuade i Stockholm när de be-skriver att i de kommuner där flyktingar finns har ett samarbete mellan Arbetsförmedlingen
18
och kommunen etablerats. Detta görs för att underlätta deras integration och samhällsoriente-ring. I Stockholm menar arbetsförmedlarna att samrådet med Södertälje kommun var mer än nödvändigt för att lyckas i arbetet. Kommunen i Stockholm har i många år kämpat med integ-rationsfrågor. Målet har alltid varit att jobba mot den sociala exkludering som nyanlända och deras anhöriga bemöts med. Detta beror på att gruppen invandrare i stora städer, även efter många år, karakteriseras av en hög arbetslöshet och lägre sysselsättning. En av arbetsför-medlarna kommenterar hur en särskild flyktinggrupp gjorde det nya samarbetet nödvändigt.
”[...] samarbetet mellan arbetsförmedlingen och Södertälje kommun berodde på att de hade tagit emot väldigt många flyktingar och framförallt då flyktingar som hade flytt från kriget i Irak”
Det är på praktisk tjänstemannanivå som dessa nya strukturer skapats i denna implemente-ringsprocess. Enligt den intervjuade tjänstemannen så var det ett litet lokalt projekt som star-tades utan några direktiv ifrån något styrande organ. Intresset och engagemanget understryks som det gemensamma hos förmedlarna i Stockholms team. Möjligheter för att bryta struktu-rell diskriminering beskrivs av samtliga arbetsförmedlarna som att det krävs ett särskilt slags engagemang vad gäller matchning mellan arbetssökande och arbetsgivare. Det beror på, upp-ger de intervjuade, att invandrarna möts av en stor motstånd både institutionellt men också i samhället. Det starka engagemanget beskrivs av stockholmsteamet som en viktig möjlig fak-tor för att skapa nya strukturer nedifrån och upp.
”[…] medarbetarna var så engagerade och brann för frågan och så tyckte de att frågan var så aktuell och angelägen”.
Samtidigt var alla överrens om att det krävdes mycket mer i form av medel, för att match-ningsprocessen skulle kunna möjliggöras. Det handlar om att förhindra att somliga nyanlända hamnar i samma onda cirkel som sina landsmän som drabbats av olika diskrimineringsmekan-ismer. När det nya arbetssättet visade sig fungera väl väcktes bland medarbetarna tanken på att skapa resursförstärkning. Frågan om att söka ett bidrag ifrån Europeiska Socialfonden (ESF) väcktes, enligt en av de intervjuade, under samarbetet mellan Södertälje kommun och Arbetsförmedlingen i Stockholm. Detta behövdes för att möta den stora gruppen av utlands-födda akademiker och att påverka de strukturella hindren, såväl som samhällsförhållandena och lagstiftningen. Implementeringsprocessen av etableringsuppdraget där Stockholm var aktiva skapade nya strukturer när projektidén om att arbeta strategiskt med matchning spreds till de tre största städerna, Stockholm, Göteborg och Malmö. Många invandrare söker sig i
19
första hand till de större städerna för att lättare hitta arbete. Närbyråkraterna i Stockholm och Södertälje skapade en ny, nationell struktur via EU:s sociala fondmedel som möjliggörare.
Projektet Nationell Matchning matchar den kompetens som finns hos utländska akademiker med de behov som finns på arbetsmarknaden. Vi skapar mötesplatser, för oavsett om det handlar om en anställningsintervju, ett studiebesök på orten eller en rekryteringsträff så gör det skillnad att träffa en person i verkligheten i stället för på papperet (AMS.se)
I Örebro har arbetsförmedlarna skapat nya strukturer genom en annan form av regional sam-verkan. För att öka chanserna till ett arbete inom invandrarnas yrkeskompetens, har ett samar-bete mellan Academicum, Folkuniversitet och Uppsala universitet startats. I Örebro hänvisas utlandsfödda akademiker till ”Korta vägen”. Det handlar i första hand om att förkovra nyan-lända akademiker genom kompletterande utbildningar. Det görs för att förberedda den ut-landsfödda akademikern för kompletterande högskolestudier eller vidareutbildning i enlighet med vad som anses vara kraven på den svenska arbetsmarknaden.
Enligt närbyråkraterna i Stockholm, som under några år, implementerat genom projektet att matcha utlandsfödda akademiker och arbetsgivare som behöver ny kompetens, uppskattas de strategier de använder sig av. De menar att genom att,
”[…] vi har rekryteringsträffar, mässor, osv.. för att underlätta träffen mellan arbetssökande och arbetsmarknaden”
Det möjliggörs kontakter och blir resultatgivande, säger en arbetsförmedlare. En skillnad i struktur uppges vara att förmedlingen i Stockholm använder sig av resurser från Europeiska Socialfonden, som inte lokala förmedlingar får del av. Det skapar en tillgänglighet och en åtkomlighet i matchningsprocessen, att förse arbetsgivarna med den kompetens de är ute efter. Både Örebros och Stockholms arbetsförmedlare anser att det inte är den utländska kompeten-sen det är fel på, utan att det istället handlar om en rasism i form av misstänksamhet hos ar-betsgivarna. Men genom att olika insatser har kommit flera av arbetsgivarna till del så har det emellertid skapats bättre förutsättningar för utlandsfödda akademiker. Det är yrkeskompe-tensbedömning, instegsjobb, prova på praktiker som stimulerat anställning av högutbildade invandrare.
”[…] På läkare sidan har det funnits ett samarbete mellan arbetsförmedlingen och arbetsgi-varna, som gör att det förstår nyttan och märker att det fungerar, alltså samarbete med oss, att ta emot många personer genom sådana här yrkeskompetensbedömning, och sen som kan
20
leda till anställning. Och det har också med tiden att göra, att få en kontinuitet i verksamhet så att, när det uppstår möjligheter med olika arbetsgivare att kunna tillvarata de och under-hålla, är det viktigt, om det ska bli bra resultat”.
Just läkare omnämns av flera som anser att slussa in fler läkare på arbetsmarknaden spelar stor roll då det är en yrkesbrist. Dock uppges en tröghet inom kommunerna som inte tillvara-tar den kompetens de behöver, genom bosättningsanvisningar.
”[…]att locka till sig kompetenser som de behöver och det är ju ett jätte bra sätt, till ex läkare eller sjukvårdspersonal att kommuner som vet att de behöver, försöker då att använda det eller skapa samarbete med Landstinget”
De strukturella möjligheterna framstår inte enbart som något entydigt positivt, det antyds att utlandsfödda har möjligheter vad gäller integration på arbetsmarknaden, som inte infödda svenskar erhåller.
”[…]och många kan ju på sätt och viss tycka att det är en fördel för utlandsfödda.. för de kan få viss form av subventionerade anställningar [...] så att det inte bara på svart eller vitt utan.. och ibland kan det ju vara faktiskt en fördel att det är nån som är utlandsfödd och är ganska ny i Sverige, för att arbetsgivarna är ganska medvetna om att de har möjligheten till subvent-ionerade anställning från oss”.
5.3.
Strukturella hinder för arbetsförmedlarnas integrationsarbete
Den svenska politiken är emot diskriminering. Enligt lagen innebär etnisk diskriminering att individer tillerkänns olika rättigheter och möjligheter på grund av sådant som ras, hudfärg, nationellt ursprung och trosbekännelse. Lagstiftningen framgår i alla myndigheters regelverk, trots den legitimerade frånvaron av invandrare, inom svenska verksamheter och organisation-er.
Det svenska språket beskrivs av förmedlarna som ett hinder, nästan det nyanländes värsta fiende. Även om det råder brist på kvalificerad arbetskraft runt om i landet, dels på grund av generationsväxling, men också på grund av ökade kvalifikationskrav konstateras att många högutbildade invandrare står utanför arbetsmarknaden.
Top-down styrningen av etableringsuppdraget leder, i enlighet med Hills teori, till att imple-menteringsprocessen ser olika ut i de två fallen. Arbetsförmedlarna i Örebro samverkar mer
21
passivt och beskriver hindrande strukturer för sitt arbete som leder till att de tenderar att följa den lokala målsättningen när det gäller utlandsfödda akademiker. På frågan om hur de nyan-ländas kompetenser handhas är svaren att det är svårt att hinna med.
”[…] nej.. vi har, jag skulle nog säga att vi har lite för mycket administration på arbetsför-medlingen […] det finns ju mycket positivt med utförlig dokumentation ,men mycket av det vi gör sker i så många olika steg att det tar väldigt mycket tid att vi faktiskt inte riktigt har tid för kärnuppgiften, som egentligen borde vara att matcha arbetssökande med arbetsmark-naden”.
Att utlandsfödda akademiker bemöts med motstånd på den svenska arbetsmarknaden är ett faktum som närbyråkraterna oftast inte kan råda över, enligt deras förklaringar. Det hävdas av Örebrohandläggarna att brist på språkkunskaper och kulturkrockar skapar hinder, som arbets-givarna lätt hänvisar till i deras ovilja att anställa invandrarna. Detta anses bero på att vissa akademiska utbildningar enbart är anpassade till svenska förhållanden.
”[…] hinder är ju framförallt exempelvis för jurister att det är ett väldigt nationellt ämne, så att även om de har praktiserat som jurister så kan de inte göra det i Sverige utan de måste då komplettera sin utbildning […] det är knappt möjligt om de inte talar det svenska språket”
Detta kan tolkas som att beroende på bakgrund är det på förhand avgjort att erfarenhet och kompetens saknar betydelse, i alla fall om man kommer från ”fel” land eller har fel hudfärg. I andra fall som nedanstående citat visar är språk och kultur inget större problem.
”[…] just om jag tittar på de som jag arbetat med, så upplever jag att de jag träffar som är från Syrien, de är mer väl utbildade”.
Subtila nyanser finns dock i kommentarer vad gäller deltagarnas härkomst. Hudfärg omnämns när afrikaner kommer ifråga. Att deras utbildningar anses vara otillräckliga, okvalificerad och felaktiga framstår inte som arbetsförmedlingens ansvar.
Närbyråkraterna är väldigt kritiska mot instegsjobben som återfinns inom kommunen och landstinget. Det innebär att utlandsfödda akademiker erbjuds arbeten som ingen annan vill ha, som de är överkvalificerade för, enligt de intervjuade arbetsförmedlarna.
”[..] Ja, vi har ju pratat en hel del om de kommunala instegsjobben, för kommunen är ju så bra på att anställa instegsjobbare från oss på arbetsförmedlingen men de arbetena är oftast inte så kvalificerade utan lite enklare arbete men de är ju en väldigt bra ingång. […] Men där
22
skulle jag ju gärna säga att man lyfter det till akademiker nivå så att till exempel inom kom-mun eller staten. Alltså vi är, ...staten är inte särskilt bra på att ta emot utlandsfödda och där skulle ju säkert finnas mycket arbetstillfällen där en instegsjobbare skulle kunna få an-vända sig av sin kompetens för att hjälpa verksamheten”.
I Örebro är alla överens om att de begränsade budgetmedlen och färre handläggare som hand-har matchningsprocesser, med största sannolikhet leder till negativa resultat. Även det faktum att Örebro i sin implementering av etableringsreformen, hanterar alla möjliga nyanländas svåra situationer, anses begränsa närbyråkraternas arbete. Det innebär att handskas med många olika sociala frågor om bl. a bostad, barnens skolgång och familjens försörjning för-svårar att skapa utrymme för arbetet med matchning arbetsgivare-arbetsökande.
I Stockholm, trots det goda samarbetet med arbetsgivarna, uppges också språket, som ett hin-der i matchningsprocesser. Även för de jobb som inte kräver användning av svenska, då kanske engelska är mest tillämplig i internationella kontakter, är emellertid det svenska språ-ket ett krav. Skälet anses vara för att kunna tillgodogöra sig kollegernas samverkan.
Med facit i handen, inser Stockholms närbyråkrater att det går att motverka rasifieringen på arbetsmarknaden. Men, trots de positiva resultaten menar de att någonting inte fungerar:
”[…] den här anpassningen till svenskt arbetsliv, svensk arbetsplats och svensk samhälle fungerar inte riktigt […] och därför de inte ges den första chansen. Om man då aldrig får den här första chansen, så tappar man ju den här konkurrenskraften, för varje dag och för varje år”
Att vissa högutbildade akademiker blir konkurrenssvaga och att det förutses att de inte kan anpassa sig till det svenska arbetslivet, arbetsplats och samhälle, kan tolkas som en form av social exkludering. Mot den bakgrunden är forskning som analyserar relationen mellan rasifi-erade grupper och strukturell diskriminering ytterst relevant. Språk, kultur och svenska koder påverkar invandrarens deltagande på arbetsmarknaden (De los Reyes 2006: 20, SOU 2006: 59).
Men återigen när man pratar om integration så sveper man med väldigt stor pensel ändå. Självklart så ska det ändå finnas ett tänk och någon form av uppföljning så att man ser vad det är som händer med de här som inte är infödda och har gått i de svenska systemen och allt sådant, hur de kommer ut på arbetsmarknaden och blir självförsörjande och arbetsgivarna får tillgång till deras kompetens. Det är det som är målet.
23
Av intervjuerna framkommer att det kan behövas en omdefinition av vad som menas med integration av högutbildade utlandsfödda. Detta för att undvika att arbetskraften får arbets-marknadens mest undermåliga arbetsvillkor.
En närbyråkrat i Stockholm anser att utlandsfödda akademiker bedöms varje dag, varje år av olika universitetets- och högskoleråd, utan att inger något hopp. Han ser det svenska språket användas som en ursäkt och menar att:
”[…] samtidigt är det faktiskt en prestigefråga, att utländska utbildningar inte är validerade på samma sätt som svenskarnas”.
Då arbetsförmedlingen erbjuder yrkessvenska alltmer nästan på alla område. Trots etable-ringsreformen anser Abdu, som själv har en utländsk bakgrund, att universitets- och högskole-rådet bedömer invandrarnas och svenskarnas betyg olika. Han anser att en utlandsfödd som har en 4 år av akademisk utbildning, med erfarenhet och yrkeskunskap räcker inte när man kommer till Sverige. Han påpekar att det är av prestigeskäl och för underordning, rasifiering och exkludering av invandrarna. Abdu förtydligar:
”[…] till exempel jag får validering att min utbildning är tillräcklig och att jag får plugga vidare och ta magisterexamen men samtidigt kan inte jag bli anställd trots valideringen. Det är märkligt att valideringen då är tillräcklig för att läsa vidare men inte för att jobba här i Sverige”
Abdu betonar att hans kunskaper i arabiska språk, var en tillgång för att bli anställd inom ar-betsförmedlingen. Det mångkulturella samhället i Stockholm, har så småningom, medfört förändringar i arbetslivet. Då Sverige är i en ständig utveckling, riktning mot globalisering och framväxten av en ny ekonomi, är behoven att anpassa arbetskraften, arbetsmiljöerna och arbetsorganisationen, av stor vikt, anser Abdu.
Enligt tidigare forskning, ägnas stor uppmärksamhet åt framväxten av olika former av exklu-dering av rasifierade grupper. Men trots den strukturella diskriminering, på systemnivå, då vissa etniska grupper missgynnas på den svenska arbetsmarknaden, är hindren och möjlighet-er när det gällmöjlighet-er lagstiftning oförutsägbara. Att utveckla politiska strategimöjlighet-er och utvecklings-vägar för social inkludering av utlandsfödda akademiker är viktigt och primärt, anser olika närbyråkrater.
24
5.4. Närbyråkraternas handlingsutrymme i integrationsarbete
Arbetsförmedlarna i Stockholm betonar väldigt tydligt att deras arbetssätt, då samtliga blev befriade från sina andra uppdrag, har möjliggjort ett lättare samarbete med arbetsgivarna. En arbetsförmedlare påpekar att:
”[…] arbetsgivarna har förtroende för det finns folk bakom…, […] alltså att arbetsför-medlingen är bakom det hela. Det handlar om att vi har tid och resurser på ett helt annat sätt än den lokala arbetsförmedlaren… så är det! Och sen är det ju det här engagemanget…”,
Inom den ordinarie verksamheten på Arbetsförmedlingen i Stockholm har alla ett likadant handlingsutrymme. Det som förtydligades var att det dessutom krävs ”ett engagemang” för att samverka inom arbetsförmedlingen. Att närbyråkraterna begränsas av att de har så mycket att göra är en av Lipskys teorier. Han menar att detta försvårar implementeringsprocessen. När-byråkraterna är tvungna att prioritera sina arbeten, för att hinna med dagen. Det menas att:
”[…] det blir ju en komplex situation att vi ju har ansvaret men det går ju inte att täcka allt, i och med att man måste se till att personer har tak över huvudet, […] det hamnar säkert ner i listan när människor bor i en park och inte vet vart de ska ta vägen”.
”[…] Sen är vi så få som jobbar gentemot projektet, vi måste väl kunna hantera de vi tar emot. Vi kan ju inte skriva in hur många som helst. Vi har ju ett begränsat antal, vi har inte resurser att ta hand om alla”.
Prioritering är nyckeln för att kunna förkorta tiden med arbetsmarknadsintroduktion och lyck-as med implementeringsprocessen. Citatet ovan visar dock att det går att motverka rlyck-asifiering när mål och medel, såväl som närbyråkratens engagemang sätts in. Närbyråkratens agerande, handlingssätt, är först och främst det som kan tolkas som diskriminerande mekanismer. Vissa känslomässiga fördomar, stereotypa föreställningar och diskriminerande handlingar är dock svår åtkomliga, i närbyråkratens praktiker.
Att invandare behandlas olika bestrids av vissa arbetsförmedlare. Andra menar att individu-ella förutsättningar är en av de största tillgångarna. Då alla som har en etableringsplan och är i arbetsför ålder 20-64 år, bör intressera sig för att öka sina chanser för att vara anställnings-bara. Vilken en arbetsförmedlare kommenterar med att
25
”Det finns till och med, insåg vi när det här med etableringsreformen kom igång, att det finns ett klantänk hos en del individer. Som jag ser det i mitt arbete då är det integration i det lilla, utifrån individuella förutsättningar för vi har personer som sagt som står väldigt långt från arbetsmarknaden, där man då kan säga att här kan vi se då att dem kommer från ett land, till exempel Somalia som har haft inbördeskrig de senaste 30-40 åren”.
Att vissa nyanlända har det svårare att integreras än andra som kommer från fungerande och svenskliknande statsskick, är hans skäl till ett misslyckande och ett av största hindren i integ-rationsarbete och integration på arbetsmarknaden. Detta skapar, enligt Neergard, (2004:4) även oförutsägbara strukturella hinder i arbetsförmedlarens värld, då nyanlända delas i kate-gorier. Att betraktas som ”den andra” och bärande av brister och otillräckligheter, skapar för-utsättningar, att omskolas, civiliseras och fostras till en duglig medborgare. Jag finner att detta kan tolkas som en rasifiering av arbetsförmedlaren/närbyråkratens sida.
Trots de många arbetsmarknadsåtgärder och insatser som riktades till rasifierade grupper, är arbetsmarknaden fortfarande svår att ta sig in på. I statistik från SCB visas att utlandsfödda akademiker i högre utsträckning än infödda akademiker är arbetslösa eller är överkvalifice-rade i de anställningar de har. Det framgår även av statistiken att endast 52 procent av utlands-födda akademiker har fått validering av sina betyg. Det innebär att även efter 10-19 år i Sve-rige arbetar endast drygt hälften, inom sin yrkes- och utbildningskompetens (RiR 2011:16: 14).
Närbyråkraterna i Örebro menar att även dessa som är högutbildade, under implementering av etableringsuppdrag, hanvisas till det som behövs för att de ska slussas in i samhället.
”[…] Vi har projekt till exempel föreningen VI, och Solidaritet, som har aktiviteter som är pre SFI, bara för att hjälpa till att få personer att bryta familjemönster […] Det är vissa delar som man ser som är bra, att till exempel att vi har förutsättningar att kunna samarbeta med kommunen, att de har en bra SFI-del till exempel. Att vi har förutsättningar att jobba med praktik, insatser och program. Det är därför att jag som handläggare ska ha ett sånt brett spektrum att välja mellan när det gäller individanpassade aktiviteter”.
Här menas att vissa grupper har det svårt att bryta med kulturen, men att de får möjligheten, här i Sverige att fullfölja drömmen, genom idéburna organisationer inom arbetsförmedlingens integrationsåtgärder. Gruppen kvinnor, har det allra svårast enligt de intervjuade. De menar att kvinnor tar hand om familjen och hemmet i många länder i tredjevärlden, det sitter kvar i
26
ryggmärgen, även när de hamnar i västvärlden. Kvinnorna må ha inhämtat mycket kunskap och bildning, men trots det stannar de hemma och tar hand om allt och alla. Arbetsför-medlingen har genom etableringsuppdraget påbörjat ”Fokusgrupp aktörer: Internationella kvinnor”, för att ta reda på deras behov, och på bästa sätt komma kvinnorna till hjälp. Arbets-förmedlingens utbud, enligt närbyråkraten, anses komma fler till del och vara kvinnornas bästa hjälp.
Arbetsförmedlingen upprätthåller aktiviteter, som mest anpassas till analfabeter och ”språks-vaga”, enligt arbetsförmedlarna själva. Att högutbildade invandrarkvinnor, saknar nätverk och social inkludering som skapar barriärer och utgör ett hinder för deras etablering i Sverige tycks inte vara ett fokuserat område. Det innebär att kvinnorna klumpas i en och samma grupp, vilket försvårar högutbildade deltagande i olika arbetsmarknadsåtgärder.
Utifrån intervjuerna framgår tydligt Fahlgrens & Sawyers (2005: 102) teori att vissa aktivite-ter/åtgärder har antagits förstärka kvinnorna, då de anses vara otillräckliga, orättfärdiga och svaga – ”språksvaga”, att de behöver bli mer ”normala”, jämställda svenskar för att kunna erhålla ett arbete. Detta urholkar arbetsförmedlarens handlingsutrymme genom generaliserade föreställningar som skapar tillfälliga andningshål och upprätthåller förtryck snarare än att åstadkomma reella förändringar. Det tyder på att närbyråkraten, genom att klumpa samma kvinnor i dessa praktiker, förstärker rasifierieng på den svenska arbetsmarknaden.
I Stockholm menar en av de intervjuade att handläggare har ett ansvar för att vara öppen inför andra länders utbildningar och kvalitet.
[…] Och det vet jag inte om man gör det helt medvetet […] jag tror att det är… fördomar kring föreställningar mot utländska utbildningar,.. till exempel och man lägger väldigt stor vikt tycker jag, svenska arbetsgivare med svensk arbetslivserfarenhet nedvärderar utländska arbetslivserfarenhet.
Ett annat område där det beskrivs att förmedlarna har ett handlingsutrymme är att gå emot tanken att språket skulle stå i vägen när viljan att anställa finns. Erfarenhet finns från en sats-ning som har fokus på deltagande ingenjörer i projektet och arbetsgivare inom området inte instämmer. Då ingenjörer erhåller ett universellt språk, menar närbyråkraten:
”[…] då tror jag ett av största hindren är att många arbetsgivare, har inte riktigt vågat prova […] många arbetsgivare förstår problemen med inskolningstiden eller vad man ska kallar det
