Föreskrifterna för miljörapport – behövs en ny revidering?

Full text

(1)

– behövs en ny revidering?

En utvärdering utifrån syfte och behov

(2)

En utvärdering utifrån syfte och behov

(3)

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 978-91-620- 6315-3.pdf ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2009

Elektronisk publikation Omslagsbild: NV/Rickard Essen

(4)

Förord

Omkring 7000 verksamhetsutövare ska varje år lämna en miljörapport till tillsyns-myndigheten, enligt krav i miljöbalken och förordning (EG) nr 166/2006. Vad miljörapporten ska innehålla styrs av Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörap-port, NFS 2006:9. Miljörapporteringen har många syften. Bland annat hämtas stati-stik från den till Sveriges internationella rapporteringar, den redovisar verksamhe-ternas villkor och fungerar som övrigt stöd i tillsynsmyndigheverksamhe-ternas arbete. Den ska också stötta verksamhetsutövarnas egenkontrollarbete.

Föreskrifterna har reviderats ett antal gånger. Bakgrunden till utvärderingen är de mål som sattes upp inför den senaste revideringen, regeringens krav på att minska företagens administrativa kostnader samt det faktum att miljörapporteringens fokus har förskjutits från tillsyn och egenkontroll till underlag för internationell rapporte-ring. Miljörapportens roll har förändrats över tid och antalet uppgifter har minskat. Utgångspunkten i denna utvärdering är att ge ett underlag för frågan om miljörap-porteringen kan förändras eller förenklas ytterligare, för att på bästa sätt leva upp till sina syften.

Utvärderingen är resultatet av ett internt uppdrag från Tillsynsenheten (Rt) till Enheten för strategier och utvärdering (Ks). Utvärderingen har genomförts och rapporten skrivits av Anna Lundmark Essen (projektledare) och Gun Jonsson på Ks. Monika Magnusson (Rt) har faktagranskat och lämnat synpunkter på rapporten. Författarna svarar ensamma för rapportens innehåll och slutsatser.

(5)
(6)

Innehåll

FÖRORD 3 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 6

EXTENDED SUMMARY 9

Background to the environmental reporting system 9

Results and conclusions 10

FÖRESKRIFTERNA STYR INNEHÅLLET I MILJÖRAPPORTEN 13

Utvärderingens bakgrund och syfte 13

Avgränsningar 15

Metoder för materialinsamling och analys 15

Tidigare undersökningar 17

VILKA LÄMNAR MILJÖRAPPORT OCH VAD BESTÅR DEN AV? 19

MILJÖRAPPORTENS UTVECKLING ÖVER TID – EN FÖRDJUPNING 22

UNDERSÖKNINGEN – RESULTAT FRÅN INTERVJUER OCH ENKÄT 26

Föreskrifternas tydlighet 26

Miljörapporteringen en belastning eller inte? 30

Hur används uppgifterna från miljörapporteringen – och vilken nytta har de? 35

ANALYS OCH SLUTSATSER 43

REFERENSER 48 EFTERORD 50 BILAGOR 51

(7)

Sammanfattning

Utvärderingen visar att miljörapporteringen är inarbetad och accepterad bland verksamhetsutövarna. Kraven på rapportering upplevs inte som allt för belastande och många har nytta av uppgifterna i sin verksamhet. Visst behov av vägledning utifrån föreskriftstexterna finns, även om de i stora drag upplevs som tydliga och lätta att förstå. Miljörapporten verkar ha en viss positiv påverkan på egenkontrol-len, samtidigt som perspektivet miljörapport kontra egenkontroll framträder som komplext. Tillsynsmyndigheterna ser ett behov av fler uppgifter i miljörapporten, då dagens nivå inte ger tillsynen ett tillräckligt stöd. Rapporten visar att miljörap-porten har nått sin miniminivå, det är inte möjligt att minska antalet uppgifter ytterligare utan att det får konsekvenser.

Utvärderingens slutsats är att behovet just nu är större när det gäller information och vägledning, inte minst i SMP, än att förändra innehållet i föreskrifterna. Det finns också ett potentiellt behov av att förtydliga kopplingen mellan miljörapporten och egenkontrollen.

BAKGRUND

En miljörapport innehåller uppgifter om en miljöfarlig verksamhets miljöpåverkan, förändringar som skett under året samt för vissa verksamheter även uppgifter om utsläpp av en rad ämnen. Det finns krav på att ca 7 000 verksamheter årligen ska lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Uppgifterna i rapporterna används bland annat i tillsyn av miljöfarlig verksamhet, för Sveriges internationella rappor-tering av utsläpp samt som stöd i verksamhetsutövarnas egenkontroll.

Utvärderingen syftar till att besvara om Naturvårdsverkets föreskrifter kan revide-ras utan att dess roll för tillsyn och egenkontroll går förlorad. Utgångspunkten är samtidigt att antalet uppgifter inte ska öka eller att föreskrifterna ska bli mindre tydliga. Material i utvärderingen är intervjuer med företag och tillsynsmyndigheter, samt enkäter till samma grupper. Huvudsyftet med utvärderingen är att få fram ett kvalitativt underlag som förklarar hur och varför aktörerna resonerar som de gör, inte att kunna generalisera till samtliga aktörer.

MILJÖRAPPORTERINGEN HAR STÖD

Utvärderingen visar att miljörapporteringen i stort är accepterad och inarbetad. Över tid har förståelsen internt på företagen för att arbeta med miljö ökat. Av de verksamhetsutövare som besvarat enkäten anser 75 procent att miljörapporteringen är ett led i arbetet för en god miljö. Få verksamhetsutövare vet samtidigt hur upp-gifterna från miljörapporten används av andra aktörer, bortsett från den egna till-synsmyndigheten i viss utsträckning.

(8)

FÖRESKRIFTERNA ÄR RELATIVT TYDLIGA OCH KRAVEN RIMLIGA

Utvärderingen visar att föreskrifterna i stort är tydliga och lätta att förstå, även om bilden inte är helt entydig. Emissionsdeklarationen samt innehållet i bilagorna får viss kritik för att vara svårtolkade och viss vägledning med anledning av detta efterfrågas. Kritiken som förs fram handlar mer om innehåll än om framställning. Respondenterna är relativt överens om att kraven i dag ligger på en nivå som inte belastar företagen för mycket. Några, särskilt tillsynsmyndigheter samt en och annan verksamhetsutövare som har ett internt behov av många uppgifter, anser att miljörapporteringen innehåller för få uppgifter och därigenom blivit tunn och inne-hållslös. De intervjuade har svårt att peka ut någon särskild uppgift eller del av rapporteringen som kan minskas ytterligare utan att det får konsekvenser. Till-synsmyndigheterna menar att de behöver alla uppgifter för tillsynen, verksamhets-utövarna menar att de krav som finns är rimliga och att de inte belastar dem nämn-värt. Många uppger dessutom att de har användning av uppgifterna för annat i sin verksamhet.

FÅ LÄSER FÖRESKRIFTEN OCH MALLAR FÖREKOMMER FORTFARANDE

En intressant iakttagelse i utvärderingen är att få läser föreskriftstexten eller är uppdaterade om förändringar. Huvudparten av de intervjuade menar att Svenska Miljöledningsportalen (SMP) ger dem den vägledning som behövs för att de ska kunna leva upp till lagens krav. Det är också vanligt att verksamhetsutövarna an-vänder mallar som stöd, äldre mallar som antingen de själva eller tillsynsmyndig-heten tagit fram.

MILJÖRAPPORTEN ÄR VIKTIG FÖR TILLSYNEN – MEN FLER UPPGIFTER BEHÖVS

Utvärderingen visar att miljörapporten har betydelse för tillsynen. I de flesta fall fungerar rapporten som ett stöd. Tillsynsmyndigheterna som intervjuats är dock överens om att deras arbete skulle underlättas om de hade tillgång till fler och mer omfattande uppgifter än de uppgifter som följer av de krav som finns i föreskrifter-na. Några av dem kräver därför in uppgifter på sidan om, andra lägger mer resurser på tillsynsbesöken.

MILJÖRAPPORTERINGEN MOTVERKAR INTE EGENKONTROLLEN

Utvärderingens svar på vad miljörapporten spelar för roll för egenkontrollen är något tvetydig. Enkätresultaten visar att de flesta anser att miljörapporteringen gynnar egenkontrollen, samtidigt visar intervjuunderlaget att det finns en mängd tolkningar både av vad egenkontrollen innebär, och miljörapportens roll för den. Det vi i stort kan konstatera, är att de inte tycks motverka varandra.

(9)

SLUTSATSER

Utvärderingen resulterar i fem övergripande slutsatser:

y

Miljörapporteringen har nått sin miniminivå

Det är inte möjligt att minska antalet uppgifter i miljörapporten ytterligare utan att det får konsekvenser. Både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter menar att miljörapporten har nått sin miniminivå i omfattning.

y

Det finns ingen egentlig vinning i att revidera föreskrifterna för tillfället

Det finns få goda argument för en ny revidering. Föreskrifterna är tillräckligt tydli-ga, systemet är accepterat och inarbetat och få ser kravet som en belastning då de ofta har nytta av uppgifterna i andra sammanhang.

y

Det ligger en pedagogisk utmaning i att få systemet att fungera

Även om systemet är accepterat och föreskrifterna förståeliga, så finns en förbätt-ringspotential. Utvärderingens slutsats är dock att det är bättre att investera i sätt att motivera till inrapportering, förtydliga vissa delar genom vägledning (inte minst i SMP) och förändra/öka sättet att informera om hur uppgifterna används, än att lägga resurser på att arbeta om föreskrifterna.

y

Miljörapportens roll för tillsynen är mer instrumentell än innehållsmässig

Miljörapporten fungerar mer som en signal på hur det står till i en verksamhet, än för att underlätta tillsynsarbetet rent konkret. Om dess betydelse för tillsynen ska öka bör rapporterna innehålla fler uppgifter.

y

Kopplingen mellan miljörapporten ochegenkontrollen är otydlig

Det finns en stor spännvidd i hur aktörerna ser på egenkontrollansvaret och på miljörapportens roll för den. Det finns dock lite som tyder på att miljörapportering-en motverkar egmiljörapportering-enkontrollmiljörapportering-en.

(10)

Extended summary

Background to the environmental reporting

system

Pursuant to the Swedish Environmental Code Ch. 26 Section 20, any operator who carries out environmentally hazardous activities and who is subject to a permit must submit a written environmental report every year to the supervisory authority (municipality or county administrative board). In addition, any operator who has been ordered to apply for a permit for operations is included, as well as any af-fected by the Regulation (EC) no. 166/2006 on the establishment of a European Pollutant Release and Transfer Register. A total of approximately 7000 Swedish operators are obliged to file an environmental report.

The requirement for operators carrying out environmentally hazardous activities to submit an environmental report to a supervisory authority has existed since 1989. The first regulations came in 1990 and were issued under the Environment and Health Protection Act at that time. The regulations were revised in 1993, 2000 and 2006. Since 2007, the report must be submitted electronically via the Swedish Por-tal for EnvironmenPor-tal Reporting (SMP).

The contents of the environmental report are governed by the regulations of the Swedish Environmental Protection Agency, NFS 2006:9. The environmental report shall contain information on the operator and its operations, focusing on the envi-ronmental work that is carried out. Examples of information that must be reported are the conditions for the operator's activities in accordance with the permit deci-sion, changes that are obligatory to report, any disruptions to operations that took place during the year, information about measures taken to decrease the consump-tion of raw materials and energy, and informaconsump-tion on waste. Some operators must also submit a declaration of emissions, which contains information on the release of a number of substances by the operator.

The environmental report has several areas of use. The most important aims are:1 • to show how operators comply with their conditions

• to promote self-monitoring by operators

• to provide the supervisory authority with good information for super-vision

• to provide supporting documents for international reporting

Information in the environmental reports is also used for compiling statistics in the environmental sphere and for following up regional and local environment goals.2

1

Naturvardsverket.se/Miljörapportering from 09/11/ 2009.

2

(11)

The information is primarily used by the supervisory authority responsible, and to a certain extent by county administration boards and the Swedish Environmental Protection Agency.

EVALUATION COMMISSION

The evaluation is aimed at answering whether the regulations from the Swedish Environmental Protection Agency can be revised without their role of supervision and self-monitoring disappearing. At the same time, the starting point is to avoid any increase in the amount of information or loss of clarity in the regulations. The material in the evaluation consists of interviews with operators and supervisory authorities, and questionnaires given to these two groups. The main purpose of the evaluation is to obtain qualitative information which can explain how and why players reason like they do, and not to generalise this to all players.

Results and conclusions

The evaluation shows that environmental reporting is implemented and accepted by operators. The obligation to report is not felt to be too onerous, and many operators have found the information to be useful for their own operations. There is some need for guidance in the instruction texts, although in general they are seen as clear and easy to understand. The environmental reports appear to have some positive influence on self-monitoring, at the same time as the relationship between envi-ronmental reports and self-monitoring is complex. The supervisory authorities see the need for more information in the environmental reports since the level required at present does not give sufficient support for supervision. The report shows that the environmental report has reached its minimum level from which it is not possi-ble to reduce the number of tasks any further without consequences.

The conclusion of the evaluation is that the need for information and guidance is greater at the moment, not least in the Swedish Portal for Environmental Reporting, than the need to change the contents of the regulations. There is also a potential need to clarify the relationship between the environmental reports and self- moni-toring.

THE ENVIRONMENTAL REPORT HAS SUPPORT

The evaluation shows that environmental reporting is largely accepted and imple-mented by operators. Over time, the internal understanding of operators for work with the environment has increased. 75% of the operators that responded to the questionnaire felt that environmental reporting is one part of working towards a good environment. On the other hand, few operators know how information from the environmental reports is used by other players, apart from, to some degree, their own supervisory authority.

(12)

THE REGULATIONS ARE RELATIVELY CLEAR AND THE DEMANDS REASONABLE

The evaluation shows that the regulations are generally clear and easy to under-stand, even if the picture is not completely uniform. The emissions declaration and the contents of the appendices are criticised to some extent for being difficult to interpret, and some guidance is requested as a result. The criticism put forward is more about the content than the presentation.

The respondents are relatively agreed that current demands are at a level where they do not weigh too heavily on the operator. Some, in particular supervisory authorities and one or two operators with an internal need for much information, feel that the environmental reports have too little information and are therefore thin and lacking in substance. Those interviewed find it difficult to pick out any particu-lar duty or part of the reports that could be further reduced without consequences. The supervisory authorities say that they need all the information to carry out su-pervision, and operators say that the existing requirements are reasonable and that they do not feel overloaded by them. Many of them also state that the information is useful for other aspects of their operations.

FEW READ REGULATIONS AND TEMPLATES ARE STILL IN EXISTENCE

One interesting observation in the evaluation is that few people read the regulations text or are updated with changes. The majority of those interviewed say that the Swedish Portal for Environmental Reporting (SMP) provides them with the guid-ance they need to comply with legal requirements. It is also commonplace that operators use templates as a support, and these are often older templates produced by either the operators themselves or the supervisory authority.

ENVIRONMENTAL REPORTING IS IMPORTANT FOR SUPERVISION – BUT MORE INFORMATION IS REQUIRED

The evaluation shows that environmental reports are important for supervision. In most cases the report operates as a type of support. The supervisory authorities interviewed agreed that their work would be facilitated if they had access to more and wider ranging information than that required by the regulations. Some of them demand further information in addition to the reports, and others put more re-sources into supervisory inspections.

ENVIRONMENTAL REPORTS DO NOT CONFLICT WITH SELF-MONITORING

The answer to how environmental reports affect self-monitoring is rather ambigu-ous. The questionnaire results show that most operators believe the environmental reports promote self-monitoring, but at the same time the interview information points to many different interpretations of what self-monitoring means, as well as the role of the environmental reports in this context. What we can state in general terms is that they do not appear to conflict with each other.

(13)

CONCLUSIONS

The evaluation has resulted in five overall conclusions:

y

Environmental reports have reached their minimum level

It is not possible to decrease the amount of information in the environmental re-ports any further without this having consequences. Both operators and supervisory authorities consider that the environmental report has reached its minimum level in terms of scope.

y

There is no real gain to be made by revising the regulations at the moment

There are few sound arguments for another revision. The regulations are suffi-ciently clear, the system is accepted and implemented, and there are few people who view the demands as onerous since they often find the information useful in other contexts.

y

There is an educational challenge in making the system work

Even though the system is accepted and the regulations are understandable, there is still room for improvement. However, the conclusion of the evaluation is that it is better to invest in ways of motivating operators to report, clarify certain parts by providing guidance (not least in SMP) and change/improve the way of informing operators how to use the information, rather than putting more resources into re-formulating the regulations.

y

The role of environmental reports for supervision is more instrumental than

substantial

The environmental reports operate more as a signal of how things are with an op-erator than facilitating supervisory work in purely concrete terms. If it is to func-tion better as a tool for supervision, the report should contain more informafunc-tion.

y

The link between environmental reports and self-monitoring is not clear

There is wide variation in how players view self-monitoring and the significance of environmental reports. However, there is little to indicate that environmental re-porting conflicts with self-monitoring.

(14)

Föreskrifterna styr innehållet i

miljörapporten

Enligt miljöbalkens 26 kapitel 20 § ska den som utövar miljöfarlig verksamhet och är tillståndspliktig årligen lämna en skriftlig miljörapport till tillsynsmyndigheten. Även verksamheter som förelagts att söka tillstånd för sin verksamhet omfattas, samt de som berörs av förordning (EG) nr 166/2006 om upprättande av ett europe-iskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar. Totalt omfattas ca 7 000 verksamheter av kravet på miljörapport.

Kravet på att miljöfarliga verksamheter ska lämna miljörapport till tillsynsmyndig-heten har funnits sedan 1989. De första föreskrifterna kom 1990 och gavs ut med stöd av den dåvarande miljö- och hälsoskyddslagen. Föreskrifterna har reviderats 1993, 2000 och 2006.

Vad miljörapporten ska innehålla styrs av Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2006:9. Miljörapporten ska innehålla uppgifter om företaget och dess verksamhet, med fokus på det miljöarbete som bedrivs. Exempel på uppgifter som ska rapporte-ras in är verksamhetens villkor enligt tillståndsbeslut, anmälningspliktiga föränd-ringar, eventuella driftsstörningar som skett under året, uppgifter om åtgärder som vidtagits i syfte att minska förbrukningen av råvaror och energi och uppgifter om avfall. En del verksamheter ska även lämna en så kallad emissionsdeklaration, som innehåller uppgifter om verksamhetens utsläpp av en rad ämnen.

Miljörapporten har flera användningsområden. De viktigaste syftena är att:3 • redovisa hur verksamhetsutövarna efterlever sina villkor.

• stärka verksamhetsutövarens egenkontroll.

• ge tillsynsmyndigheten ett bra underlag för tillsynen. • ge underlag för internationell rapportering.

Uppgifterna i miljörapporterna används dessutom för att sammanställa statistik på miljöområdet och för att följa upp regionala och lokala miljömål.4 Uppgifterna används i första hand av tillsynsmyndigheten och i viss utsträckning av länsstyrel-serna och Naturvårdsverket.

Utvärderingens bakgrund och syfte

Att utvärderingen initierats har främst tre orsaker. För det första prioriterar reger-ingen sedan ett antal år tillbaka att minska företagens administrativa kostnader på grund av statliga regleringar.5 Miljörapporteringen är en av de mest kostsamma

3

Naturvardsverket.se/Miljörapportering hämtad 2009-11-09.

4

Naturvardsverket.se/Svenska miljörapporteringsportalen hämtad 2009-11-09.

5

(15)

regleringarna på miljöområdet, varför Naturvårdsverket har fått i uppdrag att se över föreskrifterna i linje med detta.6 För det andra är det intressant att veta vilka konsekvenser förskjutningen i föreskrifterna från att i första hand syfta till stöd för tillsynen och egenkontrollen, till att fylla en funktion för kraven på den internatio-nell rapportering, har inneburit. Den tredje orsaken är kopplad till att Naturvårds-verket satte upp ett antal målsättningar inför den senaste mer omfattande revide-ringen av föreskrifterna 2006. Då det gått en tid sedan reviderevide-ringen, ser man ett behov av att följa upp målsättningarna, särskilt punkterna 1–3 nedan.

Inför revideringen 2006 sattes ett antal målsättningar upp. 1. Föreskrifterna ska ha tydligare formuleringar. 2. Minskad omfattning av uppgifter som begärs in.

3. Textdelen ska bidra till att stärka verksamhetsutövarens egenkontroll och bli ett bättre underlag för tillsynen.

4. Behovet för den internationella rapporteringen ska styra kraven på emis-sionsdeklarationen.

5. Föreskrifterna ska stödja införandet av elektronisk inrapportering via Svenska miljörapporteringsportalen (SMP).

Syfte

Syftet med utvärderingen är att ge underlag för frågan om Naturvårdsverket bör förändra och förenkla föreskrifterna, och om det är möjligt att minska rapportering-en. Med utgångspunkt från det som hittills beskrivits har utvärderingens över-gripande fråga formulerats på följande sätt:

Går det, genom förändringar i föreskrifterna, att skapa tydlighet vid in-rapportering och minimera antalet uppgifter och ändå behålla miljörap-portens funktion för tillsyn och egenkontroll?

Frågan har i sin tur brutits ner till fyra kärnfrågor som varit vägledande i utvärde-ringsarbetet:

1. Är föreskrifterna tydligt formulerade och lätta att använda? 2. Hur har kraven på inrapportering förändrats?

3. Vilken roll har miljörapporten i verksamhetsutövarnas egenkontroll? 4. Vilken roll spelar miljörapporten i tillsynen?

Figur 1 visar en bild över miljörapportsystemet och utvärderingens utgångs-punkter.

6

(16)

Figur 1. Miljörapportsystemet och utvärderingens utgångspunkter.

Avgränsningar

Som konstaterats ovan styr både miljöbalken och EG-lagstiftning innehållet i före-skrifterna. Det utrymme i föreskrifterna för eventuella förändringar som finns rör främst de uppgifter som syftar till att fylla en funktion för tillsynen och egenkon-trollen, då EG-förordningarna är direkt gällande i Sverige. Detta är anledningen till att utvärderingen i första hand fokuseras på just dessa syften.

Utvärderingen har fokus på föreskrifterna och dess innehåll i första hand, därför kommer inte Svenska miljörapporteringsportalen (SMP) och frågor kopplade till den att beröras i någon större utsträckning. SMP utvärderas också kontinuerligt genom en enkät till dem som rapporterar in. Resultaten används för tekniska och innehållsliga förbättringar.

Metoder för materialinsamling och analys

Utvärderingen baseras i första hand på två material: intervjuer med ett antal verk-samhetsutövare och tillsynsmyndigheter samt enkäter till samma grupper. Mer information om intervjupersonerna finns i metodfördjupningen i bilaga 3.

Intervjuerna

För att få en djupare bild av hur verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter upp-lever innehållet i föreskrifterna sågs en datainsamling genom samtalsintervjuer som en lämplig metod. De frågor eller teman som diskuterades under intervjuerna base-ras på utvärderingens kärnfrågor och återfinns i bilaga 1. Intervjuer gjordes med representanter för tolv företag från åtta branscher samt inspektörer vid sju tillsyns-myndigheter, både kommuner och länsstyrelser. Hos företagen har miljöansvariga

(17)

eller andra som ansvarat för miljörapporteringen intervjuats. Företagen återfinns i åtta och tillsynsmyndigheterna i sex län från Luleå i norr till Ystad i söder. I utvär-deringen har vi inte strävat efter att länen ska representeras av både företag och tillsynsmyndigheter – snarare har fokus varit att få spridning över landet och mel-lan branscher. Detta innebär också att vi inte gör några jämförelser melmel-lan länen. Intervjuerna genomfördes under april, maj och juni 2009 och de som intervjuats har getts möjlighet att läsa och kommentera en sammanfattning av intervjuerna. En grupp som var av särskilt intresse för denna utvärdering var de 23 personer (verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter) som intervjuades när miljörapport-systemet utvärderades 20027. Tanken var att kunna återkoppla till tidigare erfaren-heter samt att få en bild av utvecklingen över tid. Tolv av dessa 23 kom att utgöra en del av urvalet. De kompletterades med ytterligare två tillsynsmyndigheter och sex verksamhetsutövare.

Fem personer som på olika sätt arbetar med miljörapporteringen på Naturvårdsver-ket har intervjuats inom ramen för utvärderingen.

Intervjumaterialet är i första hand ett underlag som ger kvalitativ information till utvärderingen, dvs. en bild av hur miljörapporteringen fungerar i praktiken, vilka problem som finns och exempel på olika aktörers syn på de fyra utvärderingsfrå-gorna. I vissa fall, när samstämmigheten har varit stor, har resultaten även katego-riserats och analyserats i bland annat kvantitativa termer – så som ”många anser” eller ”få tycker”. De som intervjuats ger dock i första hand uttryck för sin bild och denna är inte möjlig att generalisera.

Enkäterna

De som rapporterat i SMP ges möjlighet att tycka till om portalen i en årlig förbätt-ringsenkät. Här kunde även några av utvärderingens frågor belysas. Vi hade möj-lighet att lägga in fyra respektive fem frågor riktade till de verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter som valt att svara på enkäten. Våra frågor besvarades av 435 verksamhetsutövare och 85 tillsynsmyndigheter. Enkätsvaren är anonyma och vi har ingen vetskap om den grupp som valt att svara på våra frågor utifrån bransch, storlek eller någon annan parameter. Eftersom enkäterna är helt frivilliga, är det också svårt att säga något om vad svaren egentligen står för i termer av representa-tivitet. Det man kan anta är att de som besvarat enkäten är mer intresserade av miljöfrågan och av att hjälpa till och förbättra systemet, alternativt upplever att det finns stora problem som måste åtgärdas, jämfört med dem som inte svarat. Det finns dock inga tillförlitliga studier som ger någon information om vem som besva-rar frivilliga enkäter.8

7

FBA, Naturvårdsverket 2003.

8

(18)

Tidigare undersökningar

Miljörapportsystemet har utvärderats och belysts flera gånger tidigare. Inför den senaste revideringen 2006 gjordes både en utvärdering och en nulägesbeskrivning. Dessa innehåller grunden till de förändringar som genomfördes. Nedan redovisas de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna utifrån denna utvärderings frågeställ-ningar. Båda underlagen har tagits fram av konsulter på uppdrag av Naturvårdsver-ket.

FBA:s utvärdering från 20029

I utvärderingen visas bland annat att det finns en stor flora av mallar, producerade av verksamhetsutövarna själva eller av tillsynsmyndigheten. Detta sågs som en indikation på ett otydligt regelverk och tillsynsmyndigheternas varierade krav. Flera tillsynsmyndigheter ansåg att textdelen var för mager för att vara ett stöd i tillsynsarbetet. Även otydligheter i föreskriftstexten pekas ut, så som förekomst av dubbelredovisningar och oklara beskrivningar av begrepp. Emissionsdeklarationen upplevdes som krånglig av verksamhetsutövarna.

Utvärderarna konstaterade att arbetet med miljörapporten upplevdes som ett stöd för egenkontrollen, men de verksamhetsutövare som var miljöcertifierade såg få egentliga vinster.

Nulägesbeskrivning 200310

Intressanta slutsatser är främst kopplade till de tre första frågorna. I utredningen konstateras att miljörapporteringen har sex syften, utifrån miljöbalken och dess förarbeten:

y

Redovisa hur villkoren har efterlevts.

y

Stärka egenkontrollen och förbättra tillsynen.

y

Tillgodose allmänhetens och finansiella aktörers informationsbehov.

y

Redovisa utsläpp från miljöfarlig verksamhet.

y

Ge underlag för att bedöma belastningen på miljön från en anläggning, dess transporter och från produkten.

Samtliga aktörsgrupper ansåg att miljörapportens viktigaste syfte är att redovisa villkoren. Verksamhetsutövarna och tillsynsmyndigheterna såg syftet att redovisa utsläpp från miljöfarlig verksamhet som näst viktigast. Naturvårdsverket däremot såg miljörapportens roll att stärka egenkontrollen och förbättra tillsynen som vikti-gare. Verksamhetsutövarna uppgav att uppgifterna i miljörapporten främst används för uppföljning och efterlevnad av lagkrav, samt för informationssammanställning. Ingen uppgav att de använder informationen i sin egenkontroll.

När det gäller verksamhetsutövarnas tidsåtgång för miljörapporteringen varierar det mellan 40 och 220 timmar per rapport. Genomsnittet (branschvis) låg på 50–120

9

BA, Naturvårdsverket 2003. F

10

(19)

timmar. Den tid tillsynsmyndigheterna lade på hantering och granskning av miljö-rapporten varierade mellan 3 och 10 timmar per rapport.

(20)

Vilka lämnar miljörapport och vad

består den av?

I Sverige finns nära en miljon företag. Majoriteten av dessa företag är en-mansföretag. Av de 250 000 företag som har en eller flera anställda, har de flesta som mest fyra anställda, som figur 2 visar. Större företag med mer än 200 anställda utgör ca sju procent och av dessa har ca 500 företag fler än 1000 anställda.

Figur 2. Antal svenska företag med mer än en anställd, fördelning efter antal anställda. (Källa SCB:s Företagsdatabas).

Drygt 7 000 av samtliga svenska företag bedriver en verksamhet som enligt miljö-balken klassas som miljöfarlig och kräver tillstånd, täkter inräknade. Majoriteten av dessa, ca 90 procent, är B-verksamheter.11 Verksamheterna återfinns främst i till-verkningsindustrin, avlopps/avfallshantering och jordbruks-/skogsbrukssektorn, men många andra branscher är också representerade.12 De flesta miljöfarliga verk-samheter som kräver tillstånd är relativt stora.

Alla tillståndspliktiga verksamheter ska lämna miljörapport och rapporteringen ska göras i SMP. Förutom de tillståndspliktiga verksamheterna kan även andra omfat-tas av kravet på miljörapport. Det gäller verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt miljöbalken men omfattas av förordning EG 166-2006 eller förelagts att söka tillstånd. Totalt omfattar kravet något mer än 7000 verksamheter.

11

Naturvardsverket.se/Verksamheter med miljöpåverkan 2009-11-09.

12

(21)

De verksamheter som ska lämna miljörapport återfinns i hela landet, med en viss koncentration i Västra Götaland och Skåne. Se figur 3.

0 100 200 300 400 500 600 700 Skåne län Västra Götalands län Blekinge län Södermanlands län Östergötlands län Hallands län Kalmar län Norrbottens län Uppsala län Stockholms län Västmanlands län Gävleborgs län Västerbottens län Jämtlands län Jönköpings län Kronobergs län Örebro län Värmlands län Dalarnas län Västernorrlands län Gotlands län

Figur 3. Antal verksamheter som är skyldiga att lämna miljörapport fördelade på län 2009 (källa Svenska miljöledningsportalen)

Miljörapportens innehåll

Miljörapporten består av tre delar, en grunddel, en textdel och en emissionsdeklara-tion.

Grunddelen berör alla som ska lämna miljörapport och innehåller grundläggande information om verksamheten.

Textdelen är den viktigaste delen för tillsynen och egenkontrollen, och omfattar de flesta verksamheter I textdelen efterfrågas uppgifter om insatser, förändringar och händelser under året som är kopplade till verksamhetsutövarens egenkontroll. En-ligt miljöbalkens hänsynsregler är alla som utövar verksamhet skyldiga att ha kun-skap om sin miljöpåverkan. Genom egna undersökningar eller på annat sätt ska man hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Verksamhetsutövaren ska också vidta skyddsåtgärder och arbeta förebyggande. Ansvaret handlar om att ha kontroll över sin verksamhets miljöpåverkan, det så kallade egenkontrollansvaret. Detta regleras i miljöbalken 26:19 och specificeras i

(22)

förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Det är en viktig upp-gift för tillsynsmyndigheterna att kontrollera att verksamhetsutövarna tar sitt egen-kontrollansvar. Detta görs bland annat genom löpande tillsyn, via miljörapporten eller genom miljöövervakningssystemet.13

Emissionsdeklaration ska lämnas av ca 1000–1500 verksamhetsutövare av de totalt 7 000. Den omfattar uppgifter om utsläpp av ett antal ämnen. Från denna del i mil-jörapporten hämtas huvuddelen av uppgifterna till den internationella rapportering-en.

13

(23)

Miljörapportens utveckling över tid

– en fördjupning

Miljörapportens roll har förändrats över tid. Tyngdpunkten har förskjutits från stöd till tillsyn och egenkontroll till underlag för internationell rapportering. Antalet uppgifter som ska rapporteras in har minskat över tid, samt även det antal verksamhetsutövare som ska lämna miljörapport. Detta avsnitt syftar till att ge en bild av orsakerna till dessa förändringar. Förutom diverse dokument har intervjuer med ansvariga på Naturvårdsverket utgjort underlag.

Miljörapporteringen har sin bas i tillsyn och egenkontroll …

Kravet på miljörapport har sin grund i miljöbalkens 26 kapitel om tillsyn, och dess roll och betydelse förtydligas i förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Innehållsmässigt specificeras kraven i Naturvårdsverkets föreskrif-ter (2006:9) om miljörapport.

Miljörapporteringens syfte enligt miljöbalken och dess förarbeten är att verksam-hetsutövaren ska ge tillsynsmyndigheten en bild av de åtgärder som vidtagits under året för att uppfylla villkoren i tillståndsbeslutet. Naturvårdsverket har också möj-lighet att föreskriva att rapporten ska innehålla redovisning av verksamhetens mil-jöpåverkan utöver villkoren.14 Enligt miljöbalkens hänsynsregler är alla som ut-övar verksamhet skyldiga att ha kunskap om sin miljöpåverkan. Genom egna un-dersökningar eller på annat sätt ska verksamhetsutövaren hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Verksamhetsutövaren ska också arbeta förebyggande och med skyddsåtgärder. Egenkontrollansvaret handlar om att ha kontroll över sin verksamhets miljöpåverkan.15 Det är en viktig uppgift för till-synsmyndigheterna att kontrollera att verksamhetsutövarna tar sitt egenkontrollan-svar. Detta görs bland annat genom löpande tillsyn, via miljörapporten eller genom miljöövervakningssystemet.16

… men fler syften har tillkommit

Över tid har fler syften med miljörapporten tillkommit, bland annat till följd av Åhuskonventionen och andra krav på Sveriges rapporteringav utsläppsdata. Det finns ett protokoll kopplat till Århuskonventionen (PRTR). Enligt detta ska Sverige inrätta och bibehålla ett allmänt tillgängligt nationellt register över utsläpp av för-oreningar samt borttransport av avfall.

Sedan 2006 finns det även en förordning, E-PRTR-förordningen (EG nr 166/2006) om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp av föroreningar och

14

Prop. 1997/98:45 samt Miljöbalk kap. 26.

15

Miljöbalk 26:19 samt förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll.

16

(24)

transport av avfall. Förordningen innebär krav på rapportering för vissa verksamhe-ter. EG-förordningar är direkt gällande i Sverige. För att förenkla för företagen har Naturvårdsverket valt att samordna rapporteringen enligt förordningen med miljö-rapporteringen. På så sätt slipper verksamhetsutövarna göra två separata rapporte-ringar.

Innehållet i miljörapportens emissionsdeklaration har i huvudsak anpassats efter rapporteringskraven i EG-förordningen. Definitionerna av verksamheter och kapa-citetströsklar i EG-förordningen överensstämmer dock inte helt med bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, som i övrigt reglerar de miljöfarliga verksamheterna. Detta innebär att det kan vara svårt för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter att avgöra om de omfattas av EG-förordningen eller inte.

Föreskrifterna har ändrats flera gånger

Miljörapportens förändrade roll har inneburit att föreskrifterna om miljörapport ändrats ett flertal gånger. När miljöbalken infördes genomfördes en mer genom-gripande förändring av föreskrifterna 2000. Förändringarna gav upphov till mycket kritik från både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter och gjorde i förläng-ningen att föreskrifterna omarbetades ytterligare 2006.

Syftet med de gällande föreskrifterna är ett system för miljörapportering som främst tillgodoser tillsynsmyndigheternas behov men även behovet av uppgifter för Sveriges internationella rapporteringar. För dem som lämnar miljörapport ska det vara tydligt vilka uppgifter som ska lämnas och vad uppgifterna ska användas till. Rapporteringen i samband med Århuskonventionen är den internationella rapporte-ring som haft störst betydelse i den senaste omarbetningen. Parallellt med omarbet-ningen som resulterade i nuvarande föreskrifter har Naturvårdsverket utvecklat det Internetbaserade inrapporteringsverktyget, Svenska miljörapporteringsportalen SMP, som varit i drift sedan 2007. Målsättningen med de nya föreskrifterna var att de även skulle stödja elektronisk rapportering via SMP.

Utvecklingen från EMIR till SMP

Sedan 2007 finns ett krav i föreskrifterna att alla verksamhetsutövare ska lämna in sin miljörapport via SMP. Det finns flera syften med SMP – underlätta för verk-samhetsutövarna att registrera sina miljörapporter, höja kvaliteten i de uppgifter som registreras, säkerställa att Sverige lever upp till kraven på rapportering enligt konventioner och EU-regler samt att underlätta tillsynsarbetet. SMP har vägledning och kvalitetskontroller inbyggda i systemet, som stöd för dem som rapporterar in. Före 2007 hade länsstyrelserna en nyckelroll för att få in de data som Sverige sedan rapporterade vidare internationellt. De fungerade som en länk mellan verksamhets-utövarna och Naturvårdsverket med hjälp av sitt emissionsregister (EMIR). Läns-styrelserna förde över emissionsdata från miljörapporterna till EMIR, där Natur-vårdsverket sedan hämtade ut data.

(25)

Ett motiv till införandet av SMP var att Naturvårdsverket under ett antal år har haft problem att få in emissionsdata i tid. Flera mellanhänder innebar också större risk för kvalitetsbrister. Tack vare SMP har Sverige haft det lättare att leva upp till sina åtaganden enligt Århuskonventionen och den EG-lagstiftning som rör allmänhetens tillgång till miljöinformation.

I dag är SMP och EMIR nära kopplade till varandra och ett regelbundet datautbyte sker mellan systemen. Exempelvis hämtas och grunduppgifter från EMIR till SMP och de miljörapporter som registreras via SMP går över till EMIR.

Allt som rapporteras i SMP ska ha en tydlig koppling till lagkrav. Innan SMP in-fördes kunde kraven för olika branscher och storlek på verksamhetsutövare variera. Det var i praktiken tillsynsmyndigheten som definierade vad miljörapporten skulle innehålla, och då ofta genom att ta fram olika mallar. Bedömningen när föränd-ringen gjordes var att uppgifterna i EMIR inte användes av länsstyrelserna i den utsträckning som var meningen. Samtidigt upplevdes systemet som komplicerat. Tillsynen över ett stort antal A- och B-verksamheter hade också tagits över av kommunerna, som inte hade tillgång till EMIR.

I omarbetningen av föreskrifterna har strävan varit att hitta en balans mellan dels kraven på fler uppgifter för tillsyn och internationell rapportering, dels en strävan efter en minskad rapporteringsbörda. Båda sidor har inte kunnat få sina önskemål uppfyllda. Naturvårdsverket menar att det är lätt att lyfta fram sitt eget behov utan att ha kännedom om hur andra branscher eller sektorer påverkas. En handläggare på Naturvårdsverket beskriver situationen så här:

”De som kritiserar kanske inte ser de andras behov. Det är ju där vi måste se hel-heten. För en bransch kanske något är bra, men det blir katastrof för de andra.”

Ökade krav på enklare regler för företag

Som nämndes inledningsvis så är miljörapporteringen den tredje mest kostsamma regleringen för näringslivet inom miljöområdet, näst efter utredning samt kontroll och planering av miljöfarlig verksamhet.17 Enligt den definition som beslutats av regeringen avses med administrativ kostnad företagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, för-ordningar, myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd.18 Kraven på förenkling fanns med redan vid revideringen 2006.

Den nollbasmätning som gjordes 2005 slog fast att de totala administrativa kostna-derna för regleringar på miljöområdet omfattade 3,6 miljarder årligen, varav miljö-rapporteringen stod för 240 miljoner kr. För 2007 och 2008 har kostnaderna för

17

NUTEK 2006 s 13.

18

(26)

dokumentation av miljörapport minskat med 12,4 procent, bland annat till följd av införandet av SMP.19

Naturvårdsverket fick 2009 i uppdrag av miljödepartementet att se över möjlighe-ten att förenkla eller minska bördan för miljörapporteringen – exempelvis genom att rapportera mer sällan eller genom att undanta vissa verksamheter från kravet. Naturvårdsverket ansåg att det för närvarande inte finns några incitament för att förenkla miljörapporteringen på det sätt som efterfrågas. Anledningen var att den typen av förenklingar skulle vara till nackdel för såväl företagen, tillsynsmyndighe-ter som miljön. Det som skulle ge verkliga förenklingar för företagen vore att för-enkla själva miljörapporteringen och minska de antal uppgifter som behöver läm-nas i rapporten. 20

Sammanfattningsvis är orsakerna flera till att föreskrifterna för miljörapporteringen ser ut som de gör i dag. Att kvalitetsmässigt säkra de data som behövs för interna-tionell rapportering utan att öka belastningen på företagen är en av de viktigaste. Övriga syften, så som stöd för egenkontroll och tillsyn, kvarstår dock.

19 Tillväxtverket 2009 s. 18. 20 Naturvårdsverket Dnr 104-2330-09 Rj.

(27)

Undersökningen – resultat från

intervjuer och enkät

Nedan redovisas utvärderingens resultat från enkät, intervjuer och dokument. Av-snittet baseras på intervjuer med tolv företag från åtta branscher samt sju tillsyns-myndigheter, både kommuner och länsstyrelser. Även en enkät till samma grupper (via SMP) är del i underlaget. För mer information om metod, se metodavsnittet i början av rapporten.

Kapitlet ger en bild av tillsynsmyndigheternas och verksamhetsutövarnas syn på miljörapporteringen i dag, utifrån de fyra kärnfrågorna:

• Är föreskrifterna tydligt formulerade och lätta att använda? • Hur har kraven på inrapportering förändrats?

• Vilken roll har miljörapporten i verksamhetsutövarnas egenkontroll? • Vilken roll spelar miljörapporten i tillsynen?

Även andra iakttagelser som framkommit i intervjuerna presenteras.

Föreskrifternas tydlighet

Företagen anser i stora drag att föreskrifterna är tydliga

I stora drag anser verksamhetsutövarna att föreskrifterna är tydliga och relativt lätta att följa. Resultaten från enkäten i SMP, där ca 400 verksamhetsutövare svarat på frågan om de anser att föreskrifternas innehåll är lätt att förstå och följa, understryker detta. Som figur 4 visar, instämmer en majoritet helt eller till största del i påståendet. Samtidigt instämmer drygt en tredjedel bara delvis eller inte alls i påståendet, så bilden är inte helt entydig. Ett par procent upp-ger dessutom att de inte läst föreskrifterna alls.

0 10 20 30 40 50 60 70

Instäm m er helt Instämm er till s törs ta del

Instämm er delvis

Ins täm mer inte alls

Har inte läs t föreskriften

Figur 4. Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Föreskrifternas innehåll är tydligt och lätt att förstå” – i procent.

(28)

Bland de intervjuade påpekar många att det finns stora tolkningsmöjligheter i textdelen och att det kan vara svårt att veta var nivån ska ligga. Detta verkar påverkas av vilka krav tillsynsmyndigheten ställer, samt vilket samarbetskli-mat som finns med dem. Flertalet uppger att de har löst denna problesamarbetskli-matik genom att tillsammans med sin tillsynsmyndighet definiera nivån. Ett företag beskriver situationen så här:

”Jag inbillar mig att kraven vid vissa paragrafer i textdelen har legat högre för oss än för andra verksamheter. Här måste det finnas en tydlighet, genom att läsa lagstiftningen eller ett allmänt råd ska man kunna se vad som krävs.”

En intressant iakttagelse är att flertalet av de intervjuade uppger att de inte läst föreskrifterna eller endast läser dem inför rapportering. Detta verkar delvis hänga samman med införandet av SMP. Några enstaka verksamhetsutövare uttrycker att de verkligen ser en förändring i föreskrifterna över tid, nästan alla hänvisar dock till SMP när vi diskuterar förändring och förenkling. Flera uppger också att de utgår från mallar för miljörapporteringen i stället för från själva föreskrifterna. Vissa har tagit fram mallar själva som de uppdaterar från år till år med nya siffror, andra utgår från mallar som deras tillsynsmyndighet tagit fram.

Några anser att de ständiga förändringar som görs i lagstiftningen (med emis-sionsdeklarationen som exempel) gör det svårt att hålla sig uppdaterad i vad som gäller. En uttrycker sig så här:

”Det enda krav man har är att det inte ska ändras så mycket från föregående år. Det är det mest tidsbesparande som finns.”

Tillsynsmyndigheterna ser också att föreskrifterna är lätta att följa – fram till emissionsdeklarationen

På frågan om hur tillsynsmyndigheterna upplever tydligheten i föreskrifternas ut-formning uttalar sig fem av de intervjuade myndigheterna positivt och menar att föreskrifterna är tydliga och därmed lätta att förstå och följa. En allt för tydlig och strukturerad föreskrift kan dock ha sina begränsningar menar en tillsynsmyndighet:

”Textdelen har blivit bra för att föreskrifterna blivit tydliga. De 16 punkterna gör det lätta-re att se vad som ska vara med. Samtidigt ska man vara medveten om att ju tydligalätta-re föreskrift ju mindre flexibel blir den, vilket är en nackdel då det i dag inte passar alla verksamhetsutövare.”

Tre myndigheter upplever föreskrifterna mindre tydliga och anser att de kan vara svåra att förstå. Framförallt pekar de ut emissionsdeklarationen som den del som kan upplevas som komplicerad – vilket också bör få konsekvenser för verksam-hetsutövarna: ”är det krångligt för oss är det krångligt för verksamhetsutövarna”. De tillfrågade ger en entydig bild av att verksamhetsutövarna har svårare att förstå och följa föreskrifterna än de som arbetar vid tillsynsmyndigheterna. Några menar att det kan bero på ”ett allt för tillkrånglat språk” och att detta gör att ”verksam-hetsutövaren slutar läsa efter ett tag”. En menar att textdelen skulle bli lättare att

(29)

följa om språket förenklades. Annat som upplevs problematiskt för tillsynsmyndig-heten är att de själva precis som verksamhetsutövarna har svårt att tolka några paragrafer i förordningen. Så här uttrycker sig en tjänsteman: ”Det som försvårar är det som finns i textdelens 4 § punkten 8, ja att man ska redovisa uppgifter ut-ifrån andra föreskrifter.” Och så här säger en annan tjänsteman:

”Vi vill inte ha paragrafer som motarbetar oss, vilket jag tycker att den sista förändring-en gör - - - Ett exempel från 5 § är att de som står på listan ska lämna emissionsdekla-ration. Letar jag i bilaga 1 så står det att avloppsreningsverk med över hundra tusen personekvivalenter ska lämna deklaration och i 4 § punkten 8 framgår att reningsverk som tar prover enligt en annan föreskrift ska i möjligaste mån lämna in emissionsdekla-ration i stället för att rapportera i textdelen.”

De flesta tillsynsmyndigheterna som intervjuats pekar, precis som i fallet ovan, specifikt ut punkten 8 i 4 §. Den här hänvisningen till andra föreskrifter gör upp-giftslämnarna i vissa branscher osäkra. Några tillsynsmyndigheter tar också upp de frågetecken som uppstår i förhållandet mellan vad som framgår av bilaga 1 respek-tive bilaga 2 i förordningen, vilket också framgår av följande citat:

”Där har jag svårt att se utifrån vilka grunder man arbetat fram bilaga 1 och 2 och hur de hänger ihop. Bland annat är det svårt att själv motivera varför man ska rapportera de här uppgifterna. Statistiken blir ju väldigt skev när det bara är de som finns i bilaga 1 som ska rapportera de ämnen som finns i bilaga 2. En anläggning som inte finns i bila-ga 1 men som har stora utsläpp enligt bilabila-ga 2 kommer ju aldrig med i statistiken. Me-dan de som har väldigt små utsläpp på ämnena i bilaga 2 som är upptagna i bilaga 1 ska ändå rapportera. Det är svårt att se logiken, eller i alla fall svårt att motivera för verksamhetsutövarna varför de ska rapportera”.

Samtidigt poängterar några tillsynsmyndigheter att de inte behöver begära in lika mycket kompletteringar sedan föreskrifterna reviderades. Detta, menar en tjänsteman, kan tolkas som att föreskrifterna blivit lättare att förstå för verk-samhetsutövarna. Dock påpekar en tillsynsmyndighet att ca 70 procent av inlämnade miljörapporter innehåller brister – ”om det beror på verksamhets-utövarna eller föreskrifterna kan jag inte säga”.

De flesta tillsynsmyndigheter anser ändå att föreskrifterna förenklats sedan revide-ringen och flera tror också att verksamhetsutövarna också tycker så. I enkäten fick tillsynsmyndigheterna ta ställning till påståendet ”Föreskriften är tydligt formule-rad”. Som figur 5 visar, instämmer drygt 60 procent helt eller till största del i på-ståendet. Omkring 40 procent instämmer delvis eller inte alls i påpå-ståendet.

(30)

0 10 20 30 40 50 60

Instämmer helt Instämmer till största del

Instämmer delvis Instämmer inte alls

Figur 5. Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Föreskrifterna är tydligt for-mulerade” – i procent.

Intervjuerna pekar i samma riktning. Här resonerar tillsynsmyndigheterna dels utifrån sin egen horisont, dels utifrån verksamhetsutövarnas syn på föreskrifterna. Några menar att tillsynsmyndigheterna har en viss sorts kompetens som gör att föreskrifterna upplevs som tydliga. De funderar också på om de verksamhetsutöva-re som menar att föverksamhetsutöva-reskrifterna är tydliga kanske inte utgår från själva föverksamhetsutöva-reskrifter- föreskrifter-na. Det faktum att det finns en mall i SMP kan innebära att det är till den, snarare än föreskrifterna, som verksamhetsutövarna refererar. Flera tillsynsmyndigheter menar ändå att det är positivt att det finns en mall i SMP och påpekar att den är lätt och tydlig att följa.

Visst behov av vägledning hos verksamhetsutövarna

På frågan om behov av vägledning är det få verksamhetsutövare som uppger att de använt sig av den vägledning som finns och de flesta menar att de inte saknar något särskilt. En av de intervjuade efterlyser dock ett allmänt råd kopplat till föreskrif-terna och en annan menar att innehållsmässig support (tolkningar av föreskrifter-na), gärna efter kontorstid när det närmar sig sista dagen för inrapportering, skulle underlätta mycket.

Även om behovet av vägledning verkar vara relativt litet, har många synpunkter och förbättringsförslag. På frågan om något bör förtydligas i föreskrifterna finns en rad uppfattningar på såväl hög som låg detaljeringsnivå:

• Vad som menas med slutligt omhändertagande av avfall. • Vilka typer av beslut som avses i punkterna 3 och 4 i textdelen. • Hur långt kraven i textdelen sträcker sig när det gäller produkten

(till skillnad från själva produktionen).

• Vem som omfattas av kraven på emissionsdeklaration och inte. • Vad som ska redovisas som huvud- respektive biverksamhet.

• Vilka beräkningsmetoder och standarder som ska användas i emissions-deklarationen.

(31)

Förbättringsförslag:

• Bättre möjligheter att lagra data från emissionsdeklarationen, så att trender kan redovisas.

• Ge exempel på avfallskategorier samt vad som menas med intern och extern återvinning.

• Tydligare ange vad som menas med att ”säkerställa informationens kvalitet”, enligt det sista stycket i emissionsdeklarationen.

• De som är ISO 14000-certifierade borde inte behöva lämna en separat miljörapport, kraven borde kunna integreras i certifieringen.

Tillsynsmyndigheterna anser vägledningen tillräcklig i det stora hela – men visst stöd skulle behövas

På frågan om tillsynsmyndigheterna anser att den vägledning som finns är tillräck-lig, menar någon att det räcker för deras eget behov av stöd men att det skulle vara bra med vägledning för vissa grupper, exempelvis ”de som inte är tillståndspliktig verksamhet men som ändå ska lämna miljörapport enligt EG-förordningen”. En myndighet menar också att det vore bra för verksamhetsutövarna om det fanns en vägledning till punkterna 10–16 i textdelen – inte minst för att stötta egenkontrol-len.

Andra menar att det kan vara bra om det fanns någon typ av vägledning som tydli-gare visar vilka som ska lämna emissionsdeklaration – både för dem själva men även för verksamhetsutövarna. Här pekar man återigen på de problem som finns i relationen mellan 4 § punkten 8 och 5 §. Det finns exempel på verksamhetsutövare som i sin osäkerhet om vad som råder ”redovisar både i textdelen och i emissions-deklarationen och då kan det bli olika siffror så det är ju inte riktigt bra heller” säger en tjänsteman. En annan tjänsteman menar att hon upplever att det är svårt att hitta information om vilka som ska lämna emissionsdeklaration ”svaren kanske finns men de är inte lätta att hitta, jag vet inte riktigt var jag ska leta”.

Miljörapporteringen en belastning eller inte?

Få ifrågasätter arbetet för en god miljö

Vår generella bild är att de företag som intervjuats anser att miljöbalkens krav på att arbeta för god miljö och hållbar utveckling är accepterad. Ingen ser miljöper-spektivet som enbart en pålaga. De vi intervjuat har förvisso miljöfrågor som sitt ansvarsområde, men de uppger samtidigt att de över tid mötts av ökad förståelse för miljöfrågan internt, exempelvis genom att det har varit lättare att få in under-lagsuppgifter till miljörapporteringen.

Utifrån resultaten från enkäten ser vi också att huvuddelen av verksamhetsutövarna anser att miljörapporteringen är ett viktigt led för miljöarbetet. Nästan tre fjärdede-lar instämmer helt eller till största del i påståendet ”Miljörapporteringen är ett vik-tigt led för miljön i stort”. Se figur 6 nedan.

(32)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Instämmer helt Instämmer till största del Instämmer delvis Instämmer inte alls Vet ej

Figur 6. Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Miljörapporteringen är ett viktigt led för miljön i stort” – i procent.

Företagen anser kraven vara rimliga

Frågan om kraven är rimliga visade sig vara något svår att svara på för verksam-hetsutövarna, då varje företags situation, storlek och organisation påverkar svaret. Många lyfter också fram olika perspektiv i frågan. Överlag visar dock intervjusva-ren att de flesta verksamhetsutövarna anser att kraven som finns i föreskrifterna är rimliga i termer av att de inte kräver en orimligt stor arbetsinsats. Ett par företagare uttrycker också att miljörapporteringen i sig egentligen inte är en belastning, jäm-fört med de krav på återrapportering som kommer från andra håll. Det är summan av alla myndigheters krav som ger en belastning.

Bilden från intervjuerna att miljörapporteringen innehåller rimliga krav, förstärks av resultaten från SMP-enkäten, där nära 80 procent av dem som besvarat enkäten instämmer helt eller till största del i påståendet ”Omfattningen av uppgifterna som rapporteras in är rimlig (typ och mängd)”. Knappt 20 procent instämmer delvis eller inte alls i påståendet. Se figur 7.

0 10 20 30 40 50 60 70

Instämmer helt Instämmer till största del Instämmer delvis Instämmer inte alls

Figur 7. Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Omfattningen av uppgifterna som rapporteras in är rimlig (typ och mängd)” – i procent.

(33)

När det gäller nivån på de krav föreskrifterna omfattar, framkommer synpunkter som går åt olika håll: många större företag anser att kraven är för generella för att kunna tillföra deras verksamhet något, medan andra, främst något mindre företag, menar att föreskrifterna är för detaljerade och enbart anpassade till vissa branscher. Från flera branscher efterlyses dock föreskrifter som bättre speglar deras specifika verksamhet.

Våra intervjuer visar också att de flesta anser att de har nytta av de krav som miljö-rapporteringen ställer. Några uttrycker det som att lagstiftningen är så pass inarbe-tad och självklar ”att det inte är så många som ifrågasätter den längre” och att allt detta ändå krävs enligt egenkontrollen. Någon anser dock att miljörapporten är för tunn och innehåller för få uppgifter för att ha ett egentligt värde i företagets miljö-arbete. Detta företag kompletterar redovisningen i SMP genom att ta fram egna, mer detaljerade redovisningar. Någon annan menar att utvecklingen av miljörap-porteringen över tid har varit bra och gått i rätt riktning:

”Den rapport som skickades till länsstyrelsen förr var ju en tjock pärm, med olika detal-jerade beskrivningar. Att man drog ned på vad som skulle rapporteras tror jag var för att länsstyrelsen tyckte att det var för tungjobbat med de tjocka luntorna, det var egent-ligen inte vi som ansåg det --- och i dag är det inte så stort jobb att få fram de där siff-rorna.”

Föreskrifterna är viktiga som rättesnöre, uppger ett företag som har verksamhet i flera län:

”Jag ser föreskrifterna som ett sätt att försöka harmonisera miljörapporteringen i Sveri-ge. Tidigare har ju olika myndigheter krävt in uppgifter på olika saker. - - - När vi försö-ker harmonisera inom vårt företag och göra likadant överallt så stöter vi på patrull hos de här olika myndigheterna.”

Kan och bör miljörapporteringen minskas ytterligare?

En fråga i intervjuerna berörde vilka delar av miljörapporteringen som skulle kun-na tas bort eller minskas, och därigenom innebära en lättkun-nad för företagen. Förutom några detaljuppgifter (tekniska lösningar i SMP, föreskrifternas framställning och större flexibilitet på inrapporteringsdatum) anser inte företagen att det finns något särskilt som borde tas bort ur föreskrifterna. Flera menar dock att uppgifter i stället borde tillkomma, uppgifter om sådant som de själva behöver för uppföljning av sin verksamhet.

På frågan om hur verksamhetsutövarna ser på möjligheten att lämna miljörapport vartannat år i stället för varje år som nu, är det få som ser några egentliga vinster. Ett företag instämmer i påståendet och anser att det skulle ge dem hälften så myck-et arbmyck-ete. De övriga ser ingen egentlig fördel, utan menar i ställmyck-et att en rapporte-ring vartannat år skulle göra att mer glöms bort. De menar att dagens system till stor del är en enkel årlig rutin, vilket gör den onödig att förändra.

(34)

Kraven ligger på en lagom nivå för miljörapportering – men ytterligare uppgifter skulle underlätta för tillsynsmyndigheten

Genom intervjuerna med tillsynsmyndigheterna ges en generell bild av att de upp-gifter som ska rapporteras in ligger på en relativt lagom nivå enligt föreskrifternas krav. Detta överensstämmer med resultatet från enkäten i SMP – här ombads till-synsmyndigheterna att ta ställning till påståendet ”Kraven som ställs på verksam-hetsutövarnas rapportering är rimlig”. Som figur 8 visar, instämmer två tredjedelar av de svarand helt eller till största del.

0 10 20 30 40 50 60

Instämmer helt Instämmer till största del

Instämmer delvis Instämmer inte alls

Figur 8. Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Kraven som ställs på verk-samhetsutövarnas rapportering är rimlig” – i procent.

Även om många anser att kraven ligger på en rimlig nivå i dag pekar de flesta till-synsmyndigheterna ut ett dilemma – färre uppgifter är bra för verksamhetsutövarna samtidigt som myndigheterna själva har behov av ytterligare uppgifter. Med de över tid minskade kraven anser några av dem att de är tvungna att ta in uppgifterna på annat sätt. Så här uttrycker sig en tjänsteman:

”Det finns ju en avvägning där, för vår del är det ju bra om man får in ganska mycket uppgifter, det underlättar ju tillsynen, vi följer ju upp miljörapporten när vi gör tillsyn. Så man skulle ju kunna tänka sig fler uppgifter. Men det får inte bli för krångligt för verk-samhetsutövarna. Det försvann ju uppgifter om avfall, vi kan begära in sådant vid sidan om. Men det har vi inte gjort. Det man kan göra är ju att ta in uppgifterna separat när man är ute på tillsyn.

När det gäller just den frågan finns en tudelning i intervjumaterialet. Hälften säger att de begär in uppgifter utöver föreskrifternas krav och motiverar det med behovet av statistik och möjligheten att se tendenser men också för att underlätta annan rapportering som myndigheten är skyldig att utföra. Vid en myndighet pekar man bland annat på att man arbetar med vattendirektivet och har mycket nytta av de uppgifter som kommer in utöver det som lämnas via miljörapporten ”hade vi inte haft siffrorna i vår databas då hade det varit kört”. För att vattenrapporteringen skulle underlättas för man även fram en önskan om ett helhetssystem som också omfattade C-anläggningarna.

(35)

Den andra halvan menar att de inte begär in uppgifter utöver vad miljörapporten kräver. Någon pekar dock på att verksamhetsutövare fortsätter att rapportera in sådant som de tidigare gjort. ”Den dag de kommer på att de inte behöver göra det påverkas vår statistik.” Ytterligare en förklaring till varför man begär in uppgifter utöver vad som krävs relateras till SMP: ”I och med att SMP:s rapportering inte är likadan som vi har här på våran länsstyrelse så blir det ju komplicerat, sen kräver vi dessutom in ytterligare uppgifter från verksamhetsutövare, det blir ju rörigt det här.”

Samtliga tillsynsmyndigheter är dock överens om att det vore bra med fler uppgif-ter till myndigheten. En myndighet menar att det är tillräckligt för miljörapporten som sådan – men att det naturligtvis vore önskvärt med fler uppgifter. Två av åtta tillsynsmyndigheter menar att de inte har resurser och tid för att ta hand om fler uppgifter, men ser ändå gärna fler uppgifter som stöd i tillsynsarbetet. Slutligen säger en tjänsteman: ”Ytterligare uppgifter skulle vara svåra att stryka ur rappor-ten” och flera menar att den nu ligger på sin absoluta miniminivå.

Vid några tillsynsmyndigheter förs också ett resonemang om rapporteringen utifrån frågan om ”miljörapportering enbart ska vara till för EU?” I och med att uppgifterna blir mindre användbara för tillsynsmyndigheterna ställs frågan om tillsynsmyndighetens möjlighet att ha kontroll över ”om verksamhetsut-övarna tänkt rätt eller inte när de redovisat”. Man ifrågasätter nyttan för såväl den nationella som den regionala nivån. ”Jag får en känsla av att före-skrifterna är gjorda för att i första hand fixa Sveriges rapporteringskrav till Bryssel. De är inte anpassade till regional nivå.”

Någon pekar också på det faktum att om uppgifterna skulle minska ytterligare skul-le myndigheterna själva få lägga tid och resurser på att begära in uppgifter ”det blir en administrativ kostnad som hamnar på oss, och då får vi kanske höja våra tillsynsavgifter. Det är ju inte bra för någon egentligen.”

Det är intressant i sammanhanget att notera att endast ett av de tolv företag som intervjuats i utvärderingen uppger att deras tillsynsmyndighet har begärt in uppgif-ter som går utöver kraven. Det har då främst rört krav som fanns med i äldre ver-sioner av föreskrifterna. Ett annat företag, som tar fram en omfattande årsrapport för sina anläggningar (dock delvis för sin egen del), menar att om de enbart skulle rapportera via SMP skulle kraven från tillsynsmyndigheten öka.

(36)

Företagens resursåtgång för miljörapportering

Företagen uppger att miljörapporteringen tar mellan en dags arbete till två till tre månader i anspråk21. Att variationen är så stor är inte helt enkelt att förklara, men förarbete, system och organisation, liksom verksamhetens komplexitet anges som skäl. Även här går det inte att se några tydliga skillnader mellan stora och små verksamheter, samt mellan företag i olika branscher. Att mäta exakt hur mycket av företagets tid som läggs på miljörapporteringen totalt upplevs som svårt av de in-tervjuade, då dessa ofta hämtas ur miljölednings- eller andra integrerade system.

Användning av externa konsulter

Ett par av de intervjuade verksamhetsutövarna uppger att de använder sig av kon-sulthjälp för analyser, provtagningar eller annat underlagsarbete. Ingen har dock anlitat konsulter för att ansvara för hela miljörapporteringen.

Tillsynsmyndigheterna menar att de i liten utsträckning vet hur vanligt det är med externa konsulter som ansvarar för hela miljörapporteringen, då det är företaget som står för inloggning och godkännande i SMP. En har noterat en minskning av antalet konsulter då SMP har förenklat arbetet med rapportering. En annan ser motsatt effekt av SMP – att företag anlitar konsulter som stöd då de anser att SMP är för komplicerat. En annan tillsynsmyndighet ser en sänkning av kvaliteten på miljörapporten då den gjorts av någon som inte känner verksamheten helt och fullt, vilket gör att tillsynsmyndigheten måste be om kompletteringar.

Hur används uppgifterna från

miljö-rapporteringen – och vilken nytta har de?

Inte särskilt tydligt vad uppgifterna används till

Bilden av om verksamhetsutövarna vet varför de rapporterar in är något tvetydig. Att tillsynsmyndigheterna använder uppgifterna i sin tillsyn är relativt klart för de flesta. Det framgår dock att respektive tillsynsmyndighets arbetssätt påverkar om rapporterna spelar en roll i relationen mellan dem och verksamhetsutövarna eller inte. Exempel på arbetssätt är i vilken utsträckning man valt att prioritera miljörap-porten som underlag i tillsynen eller andra prioriteringar som påverkar tillsynsarbe-tets organisation och vilken roll tillsynsbesöken har.

Även i denna fråga stärker resultaten från SMP-enkäten de intervjuades svar: Den stora andelen vet hur deras tillsynsmyndighet använder sig av miljörapporten. Sam-tidigt är det en relativt stor del som bara delvis eller inte alls har kännedom om

21

Frågan har avgränsats till att endast omfatta själva rapporteringen, dvs. den tid den ansvarige för miljörapporteringen lägger inför inrapportering.

Figur

Figur 1. Miljörapportsystemet och utvärderingens utgångspunkter.

Figur 1.

Miljörapportsystemet och utvärderingens utgångspunkter. p.16
Figur 2. Antal svenska företag med mer än en anställd, fördelning efter antal anställda

Figur 2.

Antal svenska företag med mer än en anställd, fördelning efter antal anställda p.20
Figur 3.  Antal verksamheter som är skyldiga att lämna miljörapport fördelade på län 2009  (källa Svenska miljöledningsportalen)

Figur 3.

Antal verksamheter som är skyldiga att lämna miljörapport fördelade på län 2009 (källa Svenska miljöledningsportalen) p.21
Figur 4. Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Föreskrifternas innehåll är  tydligt och lätt att förstå” – i procent

Figur 4.

Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Föreskrifternas innehåll är tydligt och lätt att förstå” – i procent p.27
Figur 5. Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Föreskrifterna är tydligt for- for-mulerade” – i procent

Figur 5.

Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Föreskrifterna är tydligt for- for-mulerade” – i procent p.30
Figur 6. Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Miljörapporteringen är ett   viktigt led för miljön i stort” – i procent

Figur 6.

Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Miljörapporteringen är ett viktigt led för miljön i stort” – i procent p.32
Figur 7. Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Omfattningen av uppgifterna  som rapporteras in är rimlig (typ och mängd)” – i procent

Figur 7.

Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Omfattningen av uppgifterna som rapporteras in är rimlig (typ och mängd)” – i procent p.32
Figur 8. Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Kraven som ställs på verk- verk-samhetsutövarnas rapportering är rimlig” – i procent

Figur 8.

Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Kraven som ställs på verk- verk-samhetsutövarnas rapportering är rimlig” – i procent p.34
Figur 9. Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Det är tydligt för mig hur mitt företags uppgifter i miljörapporteringen används av tillsynsmyndigheten” – i procent

Figur 9.

Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Det är tydligt för mig hur mitt företags uppgifter i miljörapporteringen används av tillsynsmyndigheten” – i procent p.37
Figur 10. Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Miljörapporteringen är ett stöd  för mitt företags egenkontroll” – i procent

Figur 10.

Verksamhetsutövarnas inställning till påståendet ”Miljörapporteringen är ett stöd för mitt företags egenkontroll” – i procent p.39
Figur 11. Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Miljörapporterna är ett bra  stöd för verksamhetsutövarna i sin egenkontroll” – i procent

Figur 11.

Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Miljörapporterna är ett bra stöd för verksamhetsutövarna i sin egenkontroll” – i procent p.41
Figur 12. Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Miljörapporterna ger ett bra  stöd för tillsyn” – i procent

Figur 12.

Tillsynsmyndigheternas inställning till påståendet ”Miljörapporterna ger ett bra stöd för tillsyn” – i procent p.42
Tabell 1.  Översikt över de intervjuade verksamhetsutövarnas branschtillhörighet

Tabell 1.

Översikt över de intervjuade verksamhetsutövarnas branschtillhörighet p.54
Tabell 2. Översikt över intervjuade inspektörers ansvarsområden och erfarenheter

Tabell 2.

Översikt över intervjuade inspektörers ansvarsområden och erfarenheter p.55
Relaterade ämnen :