Nya miljökvalitetsnormer och
delmål för miljökvalitetsmålet
Frisk luft
delmål för miljökvalitetsmålet
Frisk luft
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 91-620-5357-4.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2004 Elektronisk publikation
3
Förord
Naturvårdsverket erhöll som ett deluppdrag, ”Nya delmål för miljökvalitetsmålet Frisk
luft”, i samband med ett ”Uppdrag åt Naturvårdsverket med anledning av det fortsatta
arbetet med de 15 miljökvalitetsmålen – Ett sextonde miljökvalitetsmål m.m.”
I uppdraget ingick att göra nya riskbedömningar och om lämpligt utveckla delmål och underlag för fastställande av miljökvalitetsnormer för benso(a)pyren, 1,3-butadien, formaldehyd och partiklar (PM 10 och PM 2,5).
Rapporten utgår från de slutsatser om behov av delmål som framkom i arbetet med den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Frisk luft1. En ny riskbedömning av
1,3-butadien har genoförts inom ramen för uppdraget2. Vidare har arbetet inom EU beaktats i
arbetet. Utredningen om ett åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen för partiklar i Stockholms län har följts.
En referensgrupp har haft möjlighet att lämna synpunkter på rapporten. Gruppen har utgjorts av: Professor Hans-Christen Hansson och Docent Christer Johansson Institutet för tillämpad miljöforskning, Stockholms universitet, Tage Jonsson, SLB-analys, Stockholms kommun, Martin Juneholm, Vägverket, Ing-Marie Olsson, Socialstyrelsen, Irene Wrande, Energimyndigheten, Isabell Lundberg, Länsstyrelsen i Stockholms län samt Yngve Brodin och Lars Lindau, Naturvårdsverket.
Rapporten har sammanställts av Titus Kyrklund, projektledare, och Helena Sabelström, Naturvårdsverket, Miljöeffektenheten.
1 Frisk luft – Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Naturvårdsverket, Rapport
5318, 2003.
5
Innehåll
Förord... 3 Innehåll ... 5 1 Sammanfattning ... 7 1 Executive summary ... 11 2 Bakgrund... 152.1 Ett uppdrag att föreslå nya delmål och miljökvalitetsnormer ... 15
2.1.1 Uppdraget... 15
2.1.2 Genomförande... 15
2.2 Miljökvalitetsmålet Frisk Luft ... 15
2.2.1 Miljökvalitetsmål, delmål och regeringens tolkning i ett generationsperspektiv. 15 2.2.2 Delmålet frisk luft och den fördjupade utvärderingen ... 16
2.3 EU-direktiv för luftkvalitet ... 17
2.4 Miljökvalitetsnormer MKN ... 18
2.4.1 Miljökvalitetsnormer ett verktyg för att nå miljömålen... 18
2.4.2 Förslag till åtgärdsprogram för partiklar i Stockholms län ... 20
2.4.3 Krav på miljökvalitetsnormerna från Miljöbalken, EU, och kommunerna... 21
2.5 Utsläpp och halter av de aktuella föroreningarna... 22
2.5.1 Partiklar... 22
2.5.1.1 Källor och typer av partiklar...23
2.5.1.2 Slitagepartiklar...24
2.5.1.3 Inversionsepisoder ...24
2.5.1.4 Halter i omgivningsluften, relation till mål och
miljökvalitetsnormer...26
2.5.1.5 Hälsoeffekter...27
2.5.2 Polycykliska aromatiska kolväten (PAH) ... 28
2.5.2.1 Utsläpp och halter ...28
2.5.2.2 Halter i miljön...29
2.5.2.3 Exponeringsdata...31
2.5.2.4 Hälsoeffekter...31
2.5.3 1,3-butadien ... 322.5.3.1 Bakgrundsmätningar...32
2.5.3.2 Exponeringsdata...32
2.5.3.3 Hälsoeffekter...33
3 Förslag till nya delmål och miljökvalitetsnormer... 34
3.1 Nya delmål ... 34 3.1.1 Partiklar... 34 3.1.2 PAH ... 34 3.1.3 1,3-butadien ... 34 3.2 Nya miljökvalitetsnormer... 34 3.2.1 Partiklar... 34
6
Partiklar PM10...34
Partiklar PM2,5...34
3.2.2 PAH ... 35
3.3 Behov och motiveringar... 35
3.3.1 Partiklar... 35
3.3.1.1 Påverkan på hälsan...35
3.3.1.2 Motiveringar och relation till generationsmål och CAFE (Clean Air
for Europe)...35
3.3.2 Cancerframkallande ämnen... 37
3.3.2.1 Påverkan på hälsan...37
3.3.2.2 Motiveringar och relation till generationsmål och kommande
EU-direktiv ...37
3.4 Konsekvenser och ytterligare åtgärder... 38
3.4.1 Behov av åtgärder och kostnader ... 38
3.4.1.1 Partiklar...38
3.4.1.2 PAH ...39
3.4.1.3 Behov av miljöövervakning...39
7
1 Sammanfattning
I ett uppdrag från regeringen till Naturvårdsverket om det fortsatta arbetet med miljökva-litetsmålen finns ett deluppdrag: ”Nya delmål för miljökvalitetsmålet Frisk luft. Som ett led i att uppfylla miljökvalitetsmålet Frisk luft finns skäl att göra nya riskbedömningar och där så är lämpligt utforma nya delmål för benso(a)pyren, 1,3-butadien, formaldehyd och partiklar (PM10 och PM 2,5). Delmålen bör också utgöra underlag för fastställande av miljökvalitetsnormer. När det gäller partiklar pågår arbete inom EU.”
Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 december 2003. Formaldehyd redovisas som ett deluppdrag tillsammans med Socialstyrelsen 15 juni 2004 efter en begäran från Naturvårdsverket.
Delmål saknas idag för partiklar och för cancerframkallande ämnen. Den första fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Frisk luft pekar på behovet att införa delmål för partiklar och cancerframkallande ämnen. Skadligheten för hälsan till följd av människors exponering för partiklar (PM2,5) och PAH motiverar nya delmål för att kunna följa upp en förbättring av luftkvaliteten i syfte att nå av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Frisk luft.
En förändring av det första dotterdirektivet och tillkomst av ett fjärde dotterdirektiv under ramdirektivet för luftkvalitet (96/62/EC) motiverar att nya miljökvalitetsnormer eller målvärden införs. Det är angeläget att behålla en miljökvalitetsnorm för PM10 även om denna kompletteras med en ny för PM2,5.
Sammanfattning av förslag
Förslag till nya delmål
Förslag till nya delmål för partiklar:
Delmål föreslås för partiklar PM 10 och PM2,5. Halterna av partiklar ska år 2015 ej överstiga: PM10 Dygnsmedelvärde: 35µg/m3, 90 percentil Årsmedelvärde: 20 µg/m3 PM2,5 Dygnsmedelvärde: 20 µg/m3, 90 percentil Årsmedelvärde: 12 µg/m3
Förslag till delmål för PAH:
Delmål för benso(a)pyren 0,5 ng/ m3 (0,0005 µg/m3) som årsmedelvärde att uppnås till
2010.
För 1,3-butadien föreslås inget delmål mot bakgrund av en lägre prioritet som följd av en ny riskbedömning.
8
Formaldehyd redovisas som ett deluppdrag tillsammans med Socialstyrelsen 15 juni 2004.
Förslag till miljökvalitetsnormer
Förslag till miljökvalitetsnormer för partiklar: Miljökvalitetsnormen för PM10 bör kvarstå.
En miljökvalitetsnorm bör införas för partiklar PM 2,5, (som ska uppnås senast den 1 januari 2007, tidtabell justeras efter EU-kommissionens förslag till reviderat dotterdi-rektiv). Halt som inte får överskridas:
Dygnsmedelvärde: 25 µg/m3, 90-percentil
Årsmedelvärde: 15 µg/m3
Förslag till miljökvalitetsnorm för PAH:
Årsmedelvärde för benso(a)pyren 1 ng/m3 (0,001 µg/m3) som inte bör överskridas (senast
den 1 januari 2007).
Tid för uppfyllande av befintliga mål, miljökvalitetsnormer och direktiv samt förslag, understrukna, till nya mål och miljökvalitetsnormer
2005/7 2010/15 2020
Riksdagens mål Delmål saknas för partiklar och cancerfram-kallande luftföroreningar Regeringens tolkning i ett generationsperspek-tiv Bensen 1 µg/m3 årsmedel Benso(a)pyren 0,0001 µg/m3 årsmedel Eten 1 µg/m3 årsmedel Formaldehyd 10 µg/m3 medelvärde timme Partiklar PM10 30 µg/m3 dygnsmedel 15 µg/m3 årsmedel Sot 10 µg/m3 årsmedel Förslag delmål Partiklar PM10 35 µg/m3 dygn 90-percentil 20 µg/m3 årsmedel (2015) Partiklar PM2,5 20 µg/m3 dygn 90-percentil 12 µg/m3 årsmedel (2015) Benso(a)pyren 0,0005 µg/m3 årsmedel
9 Miljökvalitetsnormer Bensen 5µg/m3 årsmedel (2010) Partiklar PM10 50 µg/m3 90-percentil dygnsmedel (2005) 40 µg/m3 årsmedel (2005) Partiklar PM2,5 25 µg/m3 90-percentil dygnsmedel (2007) 15 µg/m3 årsmedel (2007) Benso(a)pyren 0,001 µg/m3 årsmedel (2007) EU-direktiv 1:a dotterdirektivet för luftkvalitet Partiklar PM10 50 µg/m3 90-percentil dygnsmedel (2005) 50 µg/m3 98-percentil dygnsmedel (2010 förslag) 40 µg/m3 årsmedel (2005) 20 µg/m3 årsmedel (2010 förslag) 2:a dotterdirektivet för luftkvalitet Bensen 5 µg/m3 årsmedel (2010) 4:e dotterdirektivet Förslag Benso(a)pyren 0,001 µg/m3 årsmedel, målvärde (2007) Partiklar PM2,5 diskuterat förslag CAFE (årtal ej fastställt)
35 µg/m3 90-percentil
dygn
12-20 µg/m3 årsmedel
De nu föreslagna delmålen innebär ingen höjning av ambitionsnivån utan innebär främst en precisering av regeringens tidigare förslag om generationsmål för luftkvalitet och en anpassning för genomförande till 2015. De höga halterna av partiklar PM2,5 i bakgrundsluften i södra Sverige motiverar att ett delmål föreslås till 2015 för att de åtgärder som krävs på europanivå för att komma till rätta med långdistanstransporten av partiklar ska få genomslag.
En miljökvalitetsnorm för partiklar (PM2,5) som innebär ett dygnsmedelvärde på 25 µg/m3 som 90-percentil och med ett årsmedelvärde på 15 µg/m3 klaras idag i allmänhet i
urban bakgrund men inte i trafikbelastade miljöer. Kostnaderna för åtgärdsprogram för att klara de befintliga miljökvalitetsnormerna för utomhusluft har utretts och utreds av länsstyrelserna i Västra Götaland och i Stockolms län. En miljökvalitetsnorm för PM2,5 enligt förslaget bör inte medföra ytterligare kostnader utöver de som krävs för att klara befintliga miljökvalitetsnormer för kvävedioxid och PM10.
Förslaget till miljökvalitetsnorm för partiklar PM2,5 innebär endast något minskad påverkan på hälsan jämfört med idag. De höga halterna av partiklar PM 2,5 i bakgrunds-luften i södra Sverige medför att en ytterligare skärpning av miljökvalitetsnormen som skulle kunna motiveras ur hälsosynpunkt inte är realistisk, eftersom en enskild kommun inte förfogar över de åtgärder som krävs för att komma till rätta med de höga bakgrunds-halterna av partiklar PM 2,5. Det är därför av stor betydelse att diskutera de åtgärder på europeisk nivå som behövs för att komma till rätta med långdistanstransporten av
10
partiklar eftersom bakgrundshalten av partiklar PM2,5 till mycket stor del beror av långdistanstransport.
En miljökvalitetsnorm för benso(a)pyren 1 ng/m3 (0,001 µg/m3) som årsmedelvärde
klaras i de allra flesta miljöer utom i högt belastade gaturum och närmiljöer till viss industri. I allmänhet i landets tätorter uppkommer inga ytterligare kostnader eftersom de åtgärder som krävs för att klara miljökvalitetsnormen för kvävedioxid även kommer att minska halterna av benso(a)pyren. Ett undantag utgör närmiljön till viss metallindustri där utredning om åtgärdsbehov är motiverad. Detta gäller dock någon eller några få platser i landet.
Ett visst behov av utökad miljöövervakning av partiklar PM 2,5 och PAH kan förvän-tas.
11
1 Executive summary
As part of an assignment entrusted to the Swedish Environmental Protection Agency by the Government concerning the ongoing implementation of the national environmental quality objectives, the Agency was asked to undertake the following task: ‘New interim targets relating to the environmental quality objective Clean Air. As a contribution to achieving the Clean Air objective, there is reason to carry out new risk assessments and, where appropriate, define new interim targets for benzo[a]pyrene, 1,3-butadiene, formaldehyde and particulate matter (PM10 and PM2.5). These interim targets should also form the basis for the setting of environmental quality standards. As regards particulates, work is in progress within the EU.’ The Agency is to report to the Govern-ment by 31 December 2003. At the EnvironGovern-mental Protection Agency’s request,
formaldehyde will be the subject of a separate report, to be submitted on 15 June 2004 in collaboration with the National Board of Health and Welfare.
There are no interim targets at present for particulate matter or carcinogenic substances. The first in-depth evaluation of the environmental quality objective Clean Air draws attention to a need to introduce such targets. The harmful effects on health of human exposure to particulates (PM2.5) and polycyclic aromatic hydrocarbons (PAHs) justify new interim targets to enable improvements in air quality to be monitored, with the aim of achieving the Clean Air objective adopted by Parliament.
An amendment of the first Daughter Directive and the adoption of a fourth Daughter Directive under Council Directive 96/62/EC on ambient air quality assessment and management justify the introduction of new environmental quality standards or target values. It is important to retain an environmental quality standard for PM10, even if this is supplemented by a new standard relating to PM2.5.
Summary of proposals
Proposals for new interim targets
Interim targets proposed for PM10 and PM2.5: By 2015 concentrations of particulates will not exceed: For PM10
24-hour mean: 35 µg/m3, 90th percentile
Annual mean: 20 µg/m3
For PM2.5
24-hour mean: 20 µg/m3, 90th percentile
Annual mean: 12 µg/m3
Interim targets proposed for PAHs:
Interim target for benzo[a]pyrene 0.5 ng/m3 (0.0005 µg/m3) as an annual mean, to be
attained by 2010.
For butadiene no interim target is proposed, since this substance has been assigned a lower priority on the basis of a new risk assessment.
12
Separate proposals for formaldehyde will be submitted on 15 June 2004, in collaboration with the National Board of Health and Welfare.
Proposals for environmental quality standards
The environmental quality standard for PM10 should be retained.
An environmental quality standard should be introduced for PM2.5 (to be attained no later than 1 January 2007, the timetable to be adjusted in line with the European
Commission’s proposal for a revised Daughter Directive). Concentrations which must not be exceeded:
24-hour mean: 25 µg/m3, 90th percentile
Annual mean: 15 µg/m3
Proposed environmental quality standard for PAHs:
For benzo[a]pyrene, an annual mean concentration of 1 ng/m3 (0.001 µg/m3) should not
be exceeded (to be attained no later than 1 January 2007).
Timetable for achieving existing targets, environmental quality standards and directives, and proposals (underlined) for new targets and environmental quality standards
2005/7 2010/15 2020
Targets set by Parliament
No interim targets for particulate matter and carcinogenic air pollutants
Government’s interpretation on time-scale of one generation
Benzene 1 µg/m3 annual mean
Benzo[a]pyrene 0.0001 µg/m3 annual
mean
Ethene 1 µg/m3 annual mean
Formaldehyde 10 µg/m3 hourly mean
PM10 30 µg/m3 24-hour
mean
15 µg/m3 annual mean
Soot 10 µg/m3 annual mean
Proposed interim targets
PM10 35 µg/m3 24-hour 90th percentile 20 µg/m3 annual mean (2015) PM2.5 20 µg/m3 24-hour 90th percentile 12 µg/m3 annual mean (2015)
Benzo[a]pyrene 0.0005 µg/m3 annual mean
Environmental quality standards
Benzene 5 µg/m3 annual mean (2010)
PM10 50 µg/m3 90th percentile 24-hour mean (2005) 40 µg/m3 annual mean (2005) PM2.5 25 µg/m3 90th percentile 24-hour mean (2007)
13 15 µg/m3 annual mean (2007) Benzo[a]pyrene 0.001 µg/m3 annual mean (2007) EC Directives 1st Daughter Directive on ambient air quality
PM10 50 µg/m3 90th percentile
24-hour mean (2005)
50 µg/m3 98th percentile
24-hour mean (proposed for 2010) 40 µg/m3 annual mean (2005) 20 µg/m3 annual mean (proposed for 2010) 2nd Daughter Directive
Benzene 5 µg/m3 annual mean (2010)
4th Daughter Directive Proposal for
benzo[a]pyrene
0.001 µg/m3 annual
mean, target value (2007)
PM2.5, proposal discussed within CAFE (year not decided)
35 µg/m3 90th percentile
24-hour
12–20 µg/m3 annual mean
The interim targets proposed here do not represent a raising of the level of ambition, but are primarily a more precise specification of the Government’s earlier proposals for air quality targets to be achieved within one generation, adjusted for implementation by 2015. Given the high background concentrations of PM2.5 in southern Sweden, there is good reason to propose an interim target for 2015, so as to ensure that the measures required at the European level to tackle long-range transport of particulate matter prove effective.
An environmental quality standard for particulates (PM2.5) entailing a 24-hour mean concentration of 25 µg/m3, measured as the 90th percentile, and an annual mean
concentration of 15 µg/m3 would at present generally be met at urban background sites,
but not in environments with significant traffic. The costs of action programmes to comply with existing environmental quality standards for ambient air have been and are being studied by the Västra Götaland and Stockholm county administrative boards. An environmental quality standard for PM2.5 as proposed here should not involve any additional costs beyond those necessary to meet the existing environmental quality standards for nitrogen dioxide and PM10.
The proposed environmental quality standard for PM2.5 will only achieve a modest reduction of effects on health, compared with the present situation. The high background concentrations of PM2.5 in southern Sweden mean that a more stringent standard, for which a case could be argued on health grounds, would be unrealistic, since individual local authorities would not be in a position to introduce the measures required to tackle the high background levels of these particulates. It is consequently very important to discuss what action is needed at the European level to deal with long-range transport of particulate matter, since background concentrations of PM2.5 are very largely due to such transfers.
14
An environmental quality standard for benzo[a]pyrene of 1 ng/m3 (0.001 µg/m3) as an
annual mean would be complied with in the great majority of settings, apart from around busy streets and in the vicinity of certain industrial premises. In general, no additional costs will arise in urban areas of Sweden, since the measures needed to attain the environmental quality standard for nitrogen dioxide will also reduce levels of benzo[a]pyrene. One exception is in the vicinity of certain metal-processing plants, regarding which a study of necessary action is called for. However, there are only a few such sites in the country.
Some expansion of environmental monitoring of PM2.5 and PAHs may be expected to be necessary.
15
2 Bakgrund
2.1 Ett uppdrag att föreslå nya delmål och
miljökvalitetsnormer
2.1.1 Uppdraget
I ett uppdrag från regeringen till Naturvårdsverket om det fortsatta arbetet med miljökva-litetsmålen finns ett deluppdrag: Nya delmål för miljökvalitetsmålet Frisk luft. ”Som ett led i att uppfylla miljökvalitetsmålet Frisk luft finns skäl att göra nya riskbedömningar och där så är lämpligt utforma nya delmål för benso(a)pyren, 1,3-butadien, formaldehyd och partiklar (PM10 och PM 2,5). Delmålen bör också utgöra underlag för fastställande av miljökvalitetsnormer. När det gäller partiklar pågår arbete inom EU.” Uppdraget skall redovisas regeringen senast den 31 december 2003. Formaldehyd redovisas som ett deluppdrag tillsammans med Socialstyrelsen 15 juni 2004.
2.1.2 Genomförande
Uppdraget har genomförts efter kontakter med Socialstyrelsen, Vägverket, Energimyn-digheten och Länsstyrelsen i Stockholms län.
2.2 Miljökvalitetsmålet Frisk Luft
2.2.1 Miljökvalitetsmål, delmål och regeringens tolkning i ett generationsperspektiv
I april 1999 antog riksdagen mål för miljökvaliteten inom 15 områden. Målen beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö, natur- och kulturresurser som är
ekologiskt hållbara på lång sikt. Regeringen har inrättat ett miljömålsråd som ansvarar för uppföljning av miljökvalitetsmålen.
För miljökvalitetsmålet ”Frisk luft” har riksdagen fastställt följande delmål:
1. Halter för svaveldioxid (2005)
Halten 5 mikrogram/m³ för svaveldioxid som årsmedelvärde ska vara uppnådd i samtliga kommuner år 2005.
2. Halter för kvävedioxid (2010)
Halterna 20 mikrogram/m³ som årsmedelvärde och 100 mikrogram/m³ som timmedelvär-de för kvävedioxid ska i huvudsak vara uppnådda år 2010.
16
3. Halter av marknära ozon (2010)
Halten marknära ozon ska inte överskrida 120 mikrogram/m³ som åtta timmars medel-värde år 2010.
4. Utsläpp av flyktiga organiska ämnen (2010)
År 2010 ska utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) i Sverige, exklusive metan, ha minskat till 241 000 ton.
Regeringen har gjort en tolkning av miljökvalitetsmålet i ett generationsperspektiv som innebär en strävan att vi till nästa generation ska ha löst de stora miljöproblemen. Det betyder att alla viktiga åtgärder i Sverige ska vara genomförda till år 2020 (2050 då det gäller klimatmålet). För miljökvalitetsmålet Frisk luft har särskilda haltgränser föreslagits (Tabell 1).
Tabell 1 Generationsmål - Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Riktvärdena sätts med hänsyn till personer med överkänslighet och astma.
Förorening Halt som inte bör överskridas (mikrogram/m3) Medelvärdestid Bensen 1 År Benso(a)pyren 0,0001 År Eten 1 År Formaldehyd 10 Timme
Partiklar mikrometer, PM 10 30 Dygn
15 År
Sot 10 År
Ozon 80 Timme
70 Åttatimmarsmedelvärde
50 Sommarhalvåret (april-oktober)
2.2.2 Delmålet frisk luft och den fördjupade utvärderingen
Delmål saknas idag för partiklar och för cancerframkallande ämnen. Den Fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Frisk luft visar att halterna av flera luftföroreningar minskar3. I trafikbelastade miljöer och vid vissa vädertyper finns dock avsevärda problem
med luftföroreningar som kräver samordnade åtgärder för att minska föroreningshalterna. Utredningen visar också att utvecklingen för flera av delmålen inom Frisk luft är positiv. Det framgår också att delmål saknas för partiklar för vilket det idag finns avsevärda svårigheter med att klara luftkvaliteten. Prognoser visar att även om halterna för dygnsmedelvärdena av partiklar minskar med 20 % till år 2020 kommer huvuddelen av kommunerna att överstiga det av regeringen föreslagna ”generationsmålet”.
3 Frisk luft – Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Naturvårdsverket, Rapport
17
ens exponering för partiklar medför en påtaglig påverkan på hälsan. Behov av särskilda åtgärder mot partiklar är därför angelägna. Ett delmål för att lättare kunna följa upp insatta åtgärder är motiverat. PAH har, genom att det i gruppen ingår cancerframkallande ämnen, sedan en lång tid utgjort en fara för hälsan. Miljöhälsoutredningen uppskattade att 10-100 lungcancerfall årligen skulle kunna bero på luftföroreningar4. Exponeringen har
genom åtgärder minskat de senaste decennierna men ett delmål är motiverat för att kunna följa upp det fortsatta arbetet med åtgärder bland annat inom området småskalig
vedeldning samt i gatumiljön. I den fördjupade utvärderingen av Frisk luft rekommende-rades att delmål för partiklar och cancerframkallande ämnen införs.
2.3 EU-direktiv för luftkvalitet
Rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten (ramdirektivet om luftkvalitet) utgör grunden för kommande EG-lagstiftning för luftkvalitet. Syftet med ramdirektivet om luftkvalitet är fyrfaldigt, nämligen
- att definiera och uppställa mål för luftkvaliteten inom gemenskapen, så att skadli-ga effekter för människors hälsa och miljön kan undvikas, förebygskadli-gas och mins-kas,
- att utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna med gemensamma metoder och kriterier som grund,
- att relevant information om luftkvaliteten skall finnas tillgänglig i tillräcklig omfattning och att allmänheten skall informeras om den, bl.a. genom tröskelvär-den, och
- att luftkvaliteten skall bibehållas när den är god och att den i övriga fall skall förbättras.
Följande direktiv har redan trätt i kraft: direktiv 1999/30/EG om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften, direktiv
2000/69/EG om gränsvärden för bensen och koloxid i luften samt direktiv 2002/3/EG om ozon i luften. Luftkvaliteten skall enligt ramdirektivet om luftkvalitet även regleras med avseende på halterna av arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska
aromatiska kolväten (PAH). Detta fjärde dotterdirektiv har ännu inte trätt i kraft men kommissionen har lagt fram ett förslag.
18
Tabell 2. Översikt över gränsvärden enligt EG-direktiv för luftkvaliteten
2005 2007 2010 (förslag) 1:a dotterdirektivet för luftkvalitet Partiklar PM10 50 µg/m3 90-percentil dygnsmedel 50 µg/m3 98-percentil dygnsmedel 40 µg/m3 årsmedel 20 µg/m3 årsmedel 2:a dotterdirektivet Bensen 5 µg/m3 årsmedel 4:e dotterdirektivet
Förslag Benso(a)pyren 1 nanogram/m3
årsmedel, målvärde
Ren luft i Europa (CAFE-programmet, Clean Air for Europe), CAFE-programmet beslutades 2001 och har till syfte att inrätta en integrerad långsiktig strategi för att bekämpa luftföroreningar och skydda människors hälsa och miljön mot föroreningarnas effekter. En viktig uppgift för CAFE-programmet är att ge förslag till nya gränsvärden för partiklar inför en revidering av det första dotterdirektivet för luftkvalitet (1999/30/EG).
2.4 Miljökvalitetsnormer MKN
2.4.1 Miljökvalitetsnormer ett verktyg för att nå miljömålen
Miljökvalitetsnormer, MKN, är ett rättsligt styrmedel, som infördes i svensk lagstiftning i samband med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Miljökvalitetsnormernas syfte är att skydda människors hälsa och/eller miljön. Miljökvalitetsnormer kan användas som styrmedel för att uppnå internationella, nationella, regionala eller lokala miljömål och för att genomföra EG-direktiv.
Myndigheter och kommuner ska enligt 5 kap. 3 § miljöbalken säkerställa att meddela-de miljökvalitetsnormer uppfylls vid bl.a. tillståndsprövning, tillsyn och medmeddela-delanmeddela-de av föreskrifter. Miljökvalitetsnormer ska även iakttas vid planering och planläggning. Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska kunna uppfyllas, ska enligt 5 kap. 4 § miljöbalken åtgärdsprogram upprättas. De nationella miljökvalitetsmålen är inte i sig rättsligt bindande. Miljökvalitetsmålen kan ändå ha en starkt styrande verkan. Ett exempel på det är att systemet med rättsligt bindande miljökvalitetsnormer kan användas som ett styrmedel för att uppnå målen. Utifrån normerna kan sedan vid behov åtgärdspro-gram upprättas. Miljökvalitetsnormer är följaktligen ett viktigt styrmedel för att klara miljömålen.
19
Tabell 3. Miljökvalitetsnormer för utomhusluft (MKN)
Medelvärdestid Värde Anmärkning Toleransmarginal
MKN för kvävedioxid För skydd av människors hälsa
1 timme 90 µg/m3 Värdet får inte
överskridas mer än175 timmar per år (98-percentil)
112,5 µg/m3 den 1
jan 2001 reducerat därefter med lika årlig procentandel för att ej överskrida 90 µg/m3 den 1 jan
2006. 1 dygn 60 µg/m3 Värdet får inte
överskridas mer än 7 dygn per år (98-percentil)
75 µg/m3 den 1 jan
2001 reducerat därefter med lika årlig procentandel för att ej överskrida 60 µg/m3 den 1 jan 2006. 1 år 40 µg/m3 aritmetiskt medelvärde 50 µg/m3 den 1 jan 2001 reducerat därefter med lika årlig procentandel för att ej överskrida 40 µg/m3 den 1 jan 2006. MKN Kväveoxider Skydd för vegetation 1 år 30 µg/m3 aritmetiskt medelvärde av NOx MKN för bly. För skydd av människors hälsa 1 år 0,5 µg/m3 aritmetiskt medelvärde MKN för svaveldioxid. För skydd av människors hälsa
1 timme 200 µg/m3 Värdet får inte
överskridas mer än 175 timmar per år (98-percentil) 1 dygn 100 µg/m3 Värdet får inte
överskridas mer än 7 dygn per år (98-percentil) MKN för svaveldioxid. 1 vinterhalvår 1 år 20 µg/m3 aritmetiskt medelvärde MKN för partiklar PM10, får inte överskridas efter den 31 december 2004. För skydd av människors hälsa
1 dygn 50 µg/m3 Värdet får inte
överskridas mer än 35 dygn per år (90-percentil)
75 µg/m3 den 1 jan
2001 reducerat därefter med lika årlig procentandel för att ej överskrida 50 µg/m3 den 1 jan 2005. 1 år 40 µg/m3 aritmetiskt medelvärde 48 µg/m3 den 1 jan 2001 reducerat därefter med lika
20 årlig procentandel för att ej överskrida 40 µg/m3 den 1 jan 2005. MKN för kolmonoxid, får inte överskridas efter den 1 jan 2005. För skydd av människors hälsa 8 timmar 10 mg/m3, glidande medelvärde över 8-h 14 mg/m3 den 1 juni 2003 reducerat därefter med lika årlig procentandel för att ej överskrida 10 µg/m3 den 1 jan 2005. MKN för bensen, får inte överskridas efter den 1 jan 2010. För skydd av människors hälsa 1 år 5 µg/m3 aritmetiskt medelvärde 10 µg/m3 den 1 juni 2003-2005 reducerat därefter med lika årlig procentandel för att ej överskrida 5 µg/m3 den 1 jan
2010. Källa: (SFS 2001:527)
Länsstyrelserna i Västra Götaland och Stockholms län har fått särskilda uppdrag att föreslå åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kvävedioxid56.
Uppdragen har redovisats till regeringen under år 2003. Miljökvalitetsnormerna och de åtgärdsprogram som är kopplade till dessa kommer att ha mycket stor betydelse för att klara delmålet för kvävedioxid. En av orsakerna är den tydliga kopplingen mellan åtgärder och halter för kvävedioxid genom att kvävedioxidhalterna i huvudsak beror av lokala källor. För luftföroreningar där långdistanstransporten är av stor betydelse för halterna blir åtgärder på en sameuropeisk nivå av relativt större betydelse.
2.4.2 Förslag till åtgärdsprogram för partiklar i Stockholms län
Länsstyrelsen i Stockholms län har fått i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen för partiklar PM10 i Stockholms län. Uppdraget ska slutredovisas den 31 december 2003. I en delredovisning av uppdraget sammanfattas att:
- Kraftfulla insatser behövs för att sänka de mycket höga partikelhalterna i Stockholms utomhusluft
- Halten partiklar är högst under vinterhalvåret
- För att klara normen för partiklar krävs omfattande utvecklingsinsatser. - Samtliga berörda aktörer måste ta sitt ansvar och höja kunskapsnivån kring
partiklar.
5 Frisk luft på väg, förslag till åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i
göteborgsregionen. Redovisning av uppdrag Dnr 2001/2250/R, M2000/4219/R, 2003.
6 Friskare luft, Stockholms län, Förslag till åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen för
21
- Miljökvalitetsnormen för partiklar (PM10) kommer sannolikt att kompletteras med en norm för mindre partiklar (PM2,5 eller PM1), inte ersättas.
I samband med Länsstyrelsens arbete med att ta fram förslag till åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid, utfördes en kartläggning av kvävedioxidhalterna i Stockholms län. En sådan kartläggning har även genomförts för partiklar. Vid en jämförelse mellan de två kartläggningarna visar att partikelproblemati-ken är betydligt allvarligare. Överskridandena av miljökvalitetsnormen är större för partiklar samt berör ett större geografiskt område. I norr sträcker sig överskridandena ända upp till Sigtuna. I sydväst når överskridandena in i Södertälje. Inga lokala åtgärder pågår för att minska nivåerna på kort sikt.
Enstaka timmedelvärden av PM10 är i Stockholms innerstad bland de högsta i Europa. PM10-normen överskrids också utmed det statliga vägnätet i stora delar av Sverige. Ett kraftfullt åtgärdsprogram bör därför prioriteras högt. Tidigare förslag till åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen avseende kvävedioxid visade att normen inte kommer att klaras utan införande av ett flertal trafikrelaterade åtgärder. Den positiva utvecklingen avseende avgasrening gör att utsläppen kvävedioxid minskar kontinuerligt. Situationen avseende partiklar är dock mer allvarlig eftersom normen överskrids betydligt inom ett större geografiskt område samtidigt som inga åtgärder på lokal nivå pågår för att minska halterna av partiklar. Slitagepartiklar utgör 70 – 80 % av den totala PM10-halten i gatunivå under höst och vår. Slitagepartiklarna uppkommer främst p g a dubbdäcksan-vändning samt sandning och saltning. För att sänka halten PM10 krävs därför sannolikt en kombination av renhållningsåtgärder, minskad dubbdäcksanvändning samt trafikbe-gränsande åtgärder.
2.4.3 Krav på miljökvalitetsnormerna från Miljöbalken, EU, och kommunerna Dotterdirektiven för luftkvalitet är så kallade ”minimidirektiv” vilket innebär att medlemsländerna får tillämpa strängare gränsvärden och ha mer ambitiösa tidplaner för när värdena senast ska uppnås. Den svenska miljöbalkens syn på miljökvalitetsnormer skiljer sig från den syn på gränsvärden som följer av dotterdirektiven för luftkvalitet. Enligt 5 kap. 2 § miljöbalken har under åren 1999-2003 gällt bl.a. att miljökvalitetsnor-mer ska ange ”föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse” eller ”som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter” och ”som inte får överskridas…”. Detta motsvarar en slags ”lågrisknivåer” direkt kopplade till tillgänglig kunskap om effekterna. Gränsvärdena i dotterdirektiven för luftkvalitet är administrativa skyddsnivåer i grunden baserade på tillgänglig kunskap om effekter, men sedan valda utifrån vad som är praktiskt genomför-bart samt tekniskt och ekonomiskt rimligt för Europa som helhet.
De meddelade miljökvalitetsnormerna i Sverige varierar med avseende på dessa aspekter. Miljökvalitetsnormen för kvävedioxid är strängare än vad som anges i det första dotterdirektivet och är baserad på den vid tillfället för genomförandet av Miljöhälsoutred-ningen) föreslagna ”lågrisknivån”för kvävedioxid. Miljökvalitetsnormen för bensen däremot avviker från den ”lågrisknivå” som såväl både Miljöhälsoutredningen och Institutet för miljömedicin föreslog som Naturvårdsverket rekommenderade i sitt förslag till miljökvalitetsnorm. Normen är istället anpassad till det andra dotterdirektivet för
22
luftkvalitet. Miljökvalitetsnormen för bly är identisk med den halt som anges i det första dotterdirektivet och som är vald utifrån vad som är praktiskt genomförbart samt tekniskt och ekonomiskt rimligt för Europa som helhet.
I praktiken tillämpades alltså inte alltid miljöbalkens krav på miljökvalitetsnormer enbart baserade på en ”lågrisknivå”, eftersom en strikt tillämpning sällan är möjlig i praktiken och inte heller har krävts av EU-lagstiftningen.
Riksdagen har under hösten 2003 antagit ändringar av 5 kap. miljöbalken som bl.a. medför förändringar av vad miljökvalitetsnormer ska ange. I 5 kap. 2 § anges nu bl.a. att en miljökvalitetsnorm även kan ange ” …föroreningsnivåer … som inte bör överskri-das…” samt även ”de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen” (Lagändringen förväntas träda i kraft den 22
december 2003.). Om den sista punkten innebär ett förtydligande av att även normer som tar hänsyn till vad som är praktiskt genomförbart samt tekniskt och ekonomiskt rimligt kan införas om de införs med stöd av EU-lagstiftning. I detta uppdrag utgår Naturvårds-verket följaktligen ifrån att miljökvalitetsnormer, som direkt följer av konstruktionen i EG-direktiv, kan införas i Sverige.
2.5 Utsläpp och halter av de aktuella föroreningarna
Luftföroreningar utomhus är en betydande orsak till sådan ohälsa som förkortad livslängd, sjukhusinläggningar och besvär från luftvägarna som kan vara tillfälliga eller kroniska. Kostnaderna för samhället och den enskilda individen är betydande.78
Luftföroreningar utomhus kommer från ett stort antal källor främst från olika förbrän-ningsprocesser.
Trafiken, arbetsmaskiner, viss industriell verksamhet och uppvärmning av enskilda hushåll med fasta bränslen är de största källorna till flera av de vanligaste luftförorening-arna.
2.5.1 Partiklar
Faktaruta
Det finns både naturliga och antropogena källor till partiklar. Partiklar kan bildas till exempel genom uppvirvling, omvandling i atmosfären och genom utsläpp. I dagligt tal menas med PM10 koncentrationen av partiklar, utryckt som massa per volymenhet, som är mindre än 10 mikrometer och PM2,5 partiklar mindre än 2,5 mikrometer9.
Bestämning av PM10 påbörjades under början av 1990-talet och då främst i de större städerna. För att ge en mer heltäckande bild av partikelhalterna i olika miljöer i landet
7 Frisk luft – Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, Naturvårdsverket, Rapport
5318, 2003.
8 Miljöhälsoutredningen SOU 1996:124
23
gjordes 1999-2001 en omfattande kartläggning utförd av ITM, ”Kartläggningsstudien”, med stöd från Naturvårdsverket, Vägverket och Energimyndigheten. Förutom PM10 bestämdes också PM2,5. Energimyndighetens FoU-program ”Utsläpp och Luftkvalitet” och "Småskalig bioenergianvändning" bidrar till viktiga grunddata om emissioner, halter och hälsoeffekter av partiklar och flyktiga organiska ämnen.
2.5.1.1 Källor och typer av partiklar
Sverige ligger i vindriktningen från de stora utsläppen på kontinenten. Eftersom
partiklarnas livslängd i luften är 2 till 8 dagar, beroende på storlek och kemi, kan Sverige nås av dessa utsläpp. Kartläggningstudien visar att de årliga medelhalterna av PM10 och PM2,5 vid bakgrundsstationer på landsbygd i södra Sverige är cirka 70-80 respektive 90-100 % av medelhalterna i den urbana bakgrunden (Tabell 4). Detta visar att långdistans-transporterade partiklar är en betydande källa för PM10 i den urbana bakgrunden, speciellt i södra Sverige. I norra Sverige minskar långdistanstransportens relativa betydelse. Halterna på trafikerade gator påverkas också starkt av långdistanstransport under de perioder av året då emission och uppvirvling av slitagepartiklar är liten.
Tabell 4 Uppskattning av olika källors bidrag till årligt medelvärde i µg/m³ för PM2,5 respektive PM10 på olika typer av platser. Spridningen som anges för långdi-stanstransporterade bidraget beror av det geografiska läget i Sverige, med det högsta värdet i söder och det lägsta i norr.
Platstyp / PM Långdistanstrans-port-
Slitagepartiklar Andra lokala källor Summa
Landsbygdsbakgrund PM10 8-17 - - 8-17 PM2,5 7-13 - - 7-13 Urban bakgrunda) PM10 8-17 5 1 14-23 PM2,5 7-13 1 1 9-15
Starkt trafikerad gata
PM10 8-17 11-30 4 23-51
PM2,5 7-13 3-6 4 14-20
a) Med ”urban bakgrund” menas tätorternas och städernas bakgrundsluft till skillnad från bakgrundsstationer på
landsbygden och mätningar i trafikbelastade miljöer.
Partikelhalten i den långdistanstransporterade luften har minskat under den senaste 10-årsperioden. Exempelvis har på bakgrundsstationen Aspvreten i Södermanland årsmedel-värdet av PM10 sjunkit med 20-30 % sedan 1990. En stor del av långdistanstransporten kommer, direkt eller indirekt genom omvandling i atmosfären, från lokala utsläppskällor inom och utom landet. Åtgärder, i Europa som helhet, på lokal nivå mot utsläpp av
24
partiklar eller ämnen som bildar partiklar är därför av stor betydelse för att begränsa långdistanstransporten.
2.5.1.2 Slitagepartiklar
Direkta emissioner av vägbaneslitage bland annat till följd av dubbdäck samt uppvirv-lingen av slitagepartiklar kan öka halterna av främst PM10 men även i viss mån PM2,5 till mycket höga nivåer. Grövre partiklar genom slitage av däck och asfalt diskuteras under avsnittet 2.5.2.1. Timmedelvärden av PM10 på uppemot 400-500 µg/m³ noterades under kartläggningsstudien vid gaturumsstationerna i Stockholm, Göteborg och Umeå. De flesta överskridanden av miljökvalitetsnormen för dygnsmedelvärden i gaturum inträffar under dessa episoder, som företrädesvis äger rum under november till och med april då dubbdäck används (Figur 1).
Figur 1 Timmedelvärden av partiklar, PM10/PM2,5, på Hornsgatan i Stockholm i mars
2002
”Johansson, C., 2003. Source contributions of PM in Sweden — implications for abatement strategies. Presented at the International Workshop of the German Federal Environmental Ministry on Air Pollution Abatement Planning in Europe. Berlin, Tyskland, April 1 – 3, 2003.”:
2.5.1.3 Inversionsepisoder
Lokala källor kan öka halten av partiklar mycket kraftigt vid inversioner. Inversioner inträffar speciellt under vintern då instrålningen inte värmer marken. Detta medför att vindhastigheten blir mycket låg och ingen omblandning av de lägre och högre luftlagren sker, vilket gör att utspädningen av emissioner blir mycket låg. Denna meteorologiska situation är vanligt förekommande i de inre delarna av norra Sverige. I dessa delar av landet, där inversioner är vanliga under vintern, används ofta ved för uppvärmning. Detta var en av anledningarna att Lycksele valdes ut i det s.k. BHM-projektet för att specialstu-dera hur småskalig förbränning av biobränslen bidrar till den dåliga luftkvaliteten i
0 100 200 300 400 500 600
01 mar 04 mar 07 mar 10 mar 13 mar 16 mar 19 mar 22 mar 25 mar 28 mar 31 mar PM10 PM2.5
25
mindre orter.10 Exemplet från Lycksele visas i figur 2. Halterna ökar drastiskt när
temperaturen sjunker på natten, när en inversion bildas. På dagarna, när inversionen bryts, ökar omblandningen och halterna sjunker. I vissa fall kan inversionslika förhållanden kvarstå under flera dagar.
Figur 2 Timmedelvärden av PM10, PM2,5 och temperatur i Lycksele 24-29 mars 2000
Situationen kan anses vara typisk för orter i norra Sverige, därför att man där ofta har markinversion. Det framgår också tydligt av kartläggningsstudien att i de fall som förhöjda halter uppmätts i urban bakgrundsluft (tätorters och städers bakgrundsluft), så är
10 BHM, Biobränsle – Hälsa – Miljö. Ett ramprojekt finansierat av Energimyndigheten. Projektets syfte är
beskriva emissioner, luftkvalitet och de samlade hälsokonsekvenserna från förbränning av biobränslen samt hur olika energiscenarier kan förväntas påverka luftkvalitet och hälsa i Sverige och beskriva konsekvenser av teknikutveckling på framtida emissioner
0 100 200 300 400 500 24 25 26 27 28 29 K o n c , µg /m ³ PM10 PM2.5 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 24 25 26 27 28 29 T e m p ., g rad er C e lsiu s
26
orsaken i de flesta fall inversion eller liknande förhållanden kopplat till utsläpp från lokala källor som trafiken och enskild uppvärmning.
2.5.1.4 Halter i omgivningsluften, relation till mål och miljökvalitetsnormer
I prop 2000/01:130 om svenska miljömål, föreslår regeringen ett generationsmål för partiklar (PM10) på 30 µg/m3 som ett medelvärde för dygn som inte bör överskridas. I
den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Frisk luft föreslogs att målet närmast motsvarar 22,5 µg/m3 som en 98-percentil11, ett värde som då får överskridas 7 dygn per
år. Som framgår av Tabell 3 nedan överskrider 98-percentilen för dygnsmedelvärdet för partiklar (PM10) i våra tätorter samt även i ren bakgrundsmiljö det föreslagna genera-tionsmålet. Ett årsmedelvärde på 15 µg/m3 som generationsmål har föreslagits av
regeringen. Detta värde överskrids på många platser såväl i urban bakgrund som i trafikbelastade miljöer.
Förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft innehåller miljö-kvalitetsnormer för flera luftföroreningar bland annat för partiklar (PM10). I miljökvali-tetsnormen för partiklar (PM10) anges att 50 µg/m3 i luft som ett medelvärde för dygn
inte får överskridas mer än 35 dygn per år (90-percentil). Som framgår av Tabell 10 överskrids inte miljökvalitetsnormens dygnsvärde i urban bakgrund (tätorters och städers bakgrundsluft) men däremot överskrids normens dygnsvärde i trafikbelastade miljöer. Miljökvalitetsnormen innehåller också ett årsmedelvärde för partiklar (PM 10) på 40 µg/m3 som även det riskerar att överskridas i trafikbelastade miljöer men som klaras i
övriga miljöer. För närvarade diskuteras inom CAFE (Clean Air for Europe), på uppdrag av Europeiska kommissionen, ett förslag till gränsvärde för partiklar (PM 2,5). Förslaget innebär ett dygnsmedelvärde som 90-percentil på 35 µg/m3 samt ett årsmedelvärde i
intervallet 12-20 µg/m3. Som framgår av tabell 4 finns viss risk för att årsmedelvärdet kan
överskridas i vissa miljöer, främst i gatumiljön. Risken för överskridande skulle minska om partiklar mättes som PM2,5 i stället för idag som PM10. Idag är det oklart vilka förändringar som kommer att ske i det första dotterdirektivet som idag reglerar bland annat partiklar.
Tabell 5 Dygnsmedelvärden av partiklar från några svenska mätstationer i olika miljöer.
PM10 µg/m3 PM2,5 µg/m3
Mätstation 90-percentil 98-percentil 90-percentil 98-percentil
Bakgrund Aspvreten 23 34 18 27 Urban bakgrunda) Göteborg 34 50 21 34 Lycksele 30 70 19 33 Malmö 36 53 25 40 Stockholm 31 44 19 29 Växjö 29 47 21 34 Gatumiljö Göteborg 60 113 25 38 Stockholm 115 183 28 39
a) Med ”urban bakgrund” menas tätrorternas och städernas bakgrundsluft till skillnad från bakgrundsstationer på
landsbygden och mätningar i trafikbelastade miljöer. Källa: ITM 2003 (mätperiod sep –99 till -sept –01)
27
Regeringen har också föreslagit ett generationsmål för sot på 10 µg/m3 som
årsmedel-värde. Av det miljöindex som redovisas i rapporten ”Luftkvalitet i tätorter 2001/02” framgår att sothalten minskat i storleksordningen 40 % under en 15-årsperiod12. Det sammanvägda nationella vinterhalvårsmedelvärdet, som beräknas ur miljöindex, har under senare år legat mellan 5-7 µg/m3 vilket är under nivån för ”generationsmålet”.
Något särskilt delmål för sot föreslås inte för närvarande.
2.5.1.5 Hälsoeffekter
Sammanfattning av hälsoeffekter
Kritisk effekt:
Orsakar en ökad sjuklighet i lungsjukdomar och sjukdomar i hjärta/kärl. Mekanismerna är inte kända.
Känsliga grupper: Lungsjuka, hjärtsjuka
Antal personer som exponeras över MKN eller miljömål har inte uppskattats. Ökning av mortalitet:
Långtidseffekt i Stockholm 140-320 och Göteborg 60-140 under förutsättning att årshalterna av PM 10 ökat med 5µg/ m3 över bakgrunden.
Partiklar har både akut och kronisk påverkan på hälsan med en ökning i dödlighet och ett ökat behov av sjukhusvård till följd av sjukdomar i luftvägar och hjärta/kärl.1314 Ett stort
antal personer drabbas. Under den senaste tioårsperioden har flera epidemiologiska studier utförts där man funnit ett samband mellan olika hälsoeffekter och luftföroreningar uppmätta som halten partiklar. En allt tydligare bild med akut och kronisk påverkan på hälsan med en ökning i dödlighet och ett ökat behov av sjukhusvård till följd av sjukdomar i luftvägar och hjärta/kärl har framkommit. I omgivningsmiljön har ingen tröskel för hälsopåverkan från inandningsbara partiklar kunnat fastställas, vilket innebär en påverkan på hälsan även vid de låga halter vi har idag.
Uppskattningar av WHO, som redovisats under 2003, har, när det gäller långtidsstudi-er, visat en förkortad livslängd med mellan 2 månader och upp till 2 år efter exponering för partiklar i omgivningsmiljön. Den ökade sjukligheten anses drabba i stort sett alla åldrar men de redan sjuka är en särskilt utsatt grupp. Den förkortade livslängden är i huvudsak relaterad till en ökning av mortaliteten i hjärta-/kärl- och lungsjukdomar. En ökning av barnadödligheten är också trolig liksom en ökad förekomst av bronkit samt en minskad lungfunktion. WHO anger en ökning av dödligheten med 0,8 % för varje ökning med 10 µg/m3 PM10 och en ökning med 5 % för varje ökning med 10 µg/m3 PM 2,5.
Stockholms läns landsting har gjort en uppskattning baserad på antagandet att halten av partiklar för PM2,5 ovan tak i centrala Stockholm är ca 3 µg/m3 högre än i utkanten av länet. Denna skillnad i partikelhalter motsvarar en ökad dödsrisk hos vuxna med ca 2 % eller en ca 2 månader förkortad medellivslängd i genomsnitt för hela befolkningen för
12 Luftkvalitet I tätorter, IVL-rapport, B1514, 2003. 13 WHO systematic review for CAFE, 2003.
28
åldrarna 30 år och uppåt i hela länet. Förmodligen skulle också de med svåra sjukdomar i luftvägar eller hjärta vara mer drabbade än genomsnittet. Konsekvenserna för sjukhus-inläggningarna i lungsjukdomar motsvarar ca 0,3 % (60 fall) av det totala årliga antalet inlagda i denna diagnos. För hjärt-kärlsjukdom skattades effekten av exponering för partiklar till ca 0,4 % av det totala årliga antalet inlagda, som för Stockholms del motsvarar ca 100 inläggningar, vilket troligen en underskattning. Närhet till trafik har även visat samband med en ökad dödlighet vilket ger stöd åt antagandet att lokala emissioner är av betydelse vid sidan av bakgrundsexponeringen15.
I korttidsstudier som gäller sambanden mellan partikelhalter och variationen i daglig dödlighet har i en stor Europeisk studie uppskattats att ca 230 tidigarelagda dödsfall i Stockholm och ca 100 i Göteborg skulle kunna ha samband med partiklar i omgivnings-luften. För hela landet skulle detta kunna innebära att kanske över 1000 tidigarelagda-dödsfall i hjärt-kärlsjukdomar har ett samband med långtidsexponering för luftförore-ningar, främst inandningsbara partiklar.
De riskuppskattningar som finns idag baseras både på partiklar mätt som PM10 och mätt som PM2,5. Senare långtidsstudier beskriver sambanden främst med PM2,5. Det saknas idag underlag som skulle ge belägg för att den grövre fraktionen PM10 minus PM2,5 saknar effekter på hälsan.
Osäkerheter i riskuppskattningarna beror bland annat på betydelsen av det lokala tillskottet jämfört med bakgrundsexponeringen liksom också den relativa betydelsen av partiklar från olika källor som slitage, emissioner från fordon och uppvärmning samt långdistanstransport.
Kunskaperna är idag bristfälliga om sambanden mellan hälsoeffekter och partiklarnas sammansättning eller mellan hälsoeffekter och olika källor till partiklar. Sådana
kunskaper kan i framtiden förväntas få stor betydelse för riskbedömningen och för tänkbara åtgärder.
2.5.2 Polycykliska aromatiska kolväten (PAH)
Faktaruta
Polycykliska aromatiska kolväten (PAH) utgör en stor grupp av närbesläktade kemiska ämnen. Inom gruppen finns flera kända eller misstänkta cancerframkallande ämnen av vilka benso(a)pyren är den mest kända. PAH-föreningar är tunga molekyler som vid avkylning av rökgaserna ofta kondenserar på partiklar i omgivningsluften. Fluoranthen är ett exempel på ett vanligt förekommande gasformigt PAH som också misstänks vara cancerframkallande.
2.5.2.1 Utsläpp och halter
Nationella data om källor för PAH är osäkra genom att få mätningar utförs och att mätförfarandet särskilt tidigare inte varit tillräckligt standardiserat. En svensk bedömning
15 The association between mortality and indicators of traffic-related air pollution in a Dutch cohort study.
29
av hälsorisker från PAH ger närmare detaljer om utsläpp och halter16. I allmänhet
dominerar trafiken och uppvärmning av bostäder utsläppen (Tabell 6) men vissa typer av metallindustri kan ibland lokalt dominera utsläppen.
Tabell 6. Utsläpp i Sverige av benso(a)pyren (kg) från betydelsefulla källor.
Bensinfordon Dieselfordon Enskild
uppvärmning med ved Enskild Uppvärmning med olja Däck- och vägslitage Benso(a)pyren 150a 20 430b <1 100
a Kallstart ej medräknad, utsläppen kan vara betydligt högre
b Beräknat från en väl fungerande villapanna med torrt bränsle, utsläppen kan vara betydligt högre. Källa: ”Cancer Risk Assessment, Indicators, and Guidelines for Aromatic Hydrocarbons in the Ambient Air,
Environmental Health Perspectives Vol 110, Suppl 3, 2002.
2.5.2.2 Halter i miljön Haltmätningar i tätort
Mätningar av PAH-föreningar i omgivningsluften är inte vanligt förekommande. Stockholms kommun rapporterar medelvärden på 0,4-2 ng/m3 (1994-2000) på en
trafikerad plats att jämföra med ett föreslaget ”generationsmål” på 0,1 ng/m3 (Figur 3).
Trots uppskattade minskningar av utsläppen från trafiken med mer än 50 % tycks detta inte återspeglas fullt ut i gatumiljön, även om en nedåtgående trend verkar tydlig. Andra källor än direkta avgasutsläpp från trafiken kan här spela en roll som slitage av däck och vägbana samt långdistanstransport. Utsläppen av benso(a)pyren från en modern diesel med miljöklassat bränsle är mycket låga. Lättare, flyktiga PAH som fluoranthen spelar därför en allt större roll som hälsorisk jämfört med benso(a)pyren även om riskerna totalt sett minskat med en lägre exponering idag. Uppskattningar visar att riskbidraget från fluoranthen kan vara ca 90 % av cancerrisken från PAH totalt i emissionerna från ett modernt dieselfordon jämfört med äldre. Personbilar emitterar fluoranthen särskilt vid lägre temperaturer. Fluoranthen har därför rekommenderats som en indikator för flyktiga PAH som emitteras från modernare dieselfordon, personbilar, men också från vedeld-ning17. Mätningar inom BHM-projektet18 visar att halterna av benso(a)pyren under
vinterhalvåret i centrala Lycksele var 0,2 ng/m3 vilket bara är något lägre än storstädernas
mest trafikbelastade miljöer. Detta belyser luftomsättningens stora betydelse för halterna.
16 Cancer Risk Assessment, Indicators, and Guidelines for Aromatic Hydrocarbons in the Ambient Air,
Environmental Health Perspectives Vol 110, Suppl 3, 2002.
17 Cancer Risk Assessment, Indicators, and Guidelines for Aromatic Hydrocarbons in the Ambient Air,
Environmental Health Perspectives Vol 110, Suppl 3, 2002.
18 “Biobränsle-hälsa-miljö”, preliminär slutrapport från delprojekten inom omgivningsklustret,
30
Figur 3 Lufthalter av 14 PAH (summa av gas- och partikelfas) vid mätstationen på Hornsgatan. Mätningarna utförs under april och maj årligen. Källa: SLB-analys Haltmätningar relaterat till enskilda punktkällor
De största utsläppen av PAH från enskilda punktkällor sker från bland annat metallindu-stri, särskilt framställning av aluminium. Halter i luft av benso(a)pyren ligger mellan 1-2 ng/m3 ca 3 km från anläggningen vilket även kan antas medföra jämförbara halter i
centrala Sundsvall. Det saknas dock en samlad bild av halter i miljön i anslutning till industriplatser.
Haltmätningar relaterat till småskalig vedeldning
Småskalig vedeldning står för en betydande del av emissionen till luft av partiklar och PAH. Detta kan förklaras av att äldre pannanläggningar alltjämt dominerar. Fenanthren och fluoranthen är två av de vanligaste PAH-komponenterna, de är representativa för många olika källor och därför av betydelse vid kartläggning av människors exponering. Stationära mätningar av PAH har i en studie från Göteborgs universitet utförts på två olika platser i Hagfors, ett område med utbyggt fjärrvärmesystem och ett annat med hög andel småskalig vedeldning. Halterna av båda ämnena var högre i vedeldningsområdet. Även sotmätningar som ett kompletterande mått på förekomsten av luftföroreningar visade signifikant högre värden i vedeldningsområdet. Mätningar under vinterhalvåret i Lycksele19 i ett område där vedeldning förekommer visar att halterna av benso(a)pyren
19 “Biobränsle-hälsa-miljö”, preliminär slutrapport från delprojekten inom omgivningsklustret,
31
var påtagligt högre i områden med vedeldning än i tätortens centrum. Medianhalten benso(a)pyren var i ett område där vedeldning förekommer 2,2 ng/m3 vilket är ca 5
gånger högre än de halter som idag uppmäts i de mest trafikbelastade miljöerna i Stockholm.
Bakgrundsmätningar
PAH-föreningar kan transporteras över långa avstånd, och mätbara koncentrationer i atmosfären observeras över hela jorden även på mycket avlägsna platser. Bakgrundsmät-ningar från Sverige och Finland visar ingen tydlig trend i lufthalter eller deposition.20
2.5.2.3 Exponeringsdata
Mätningar av PAH finns främst från gatumiljö, men mycket få individuella exponerings-mätningar i allmänbefolkningen utförts. Personburna exponerings-mätningar av benso(a)pyren samt mätningar i sovrum har i en studie i Göteborg utförts på allmänbefolkningen. Medianen för benso(a)pyren var 0,07 ng/m3 för de personburna mätningarna och 0,06-0,07 ng/m3
för sovrumsmätningarna. I bostäder med rökare var medianhalten i sovrummen mycket högre. Genomsnittsexponeringen låg under det riktvärde WHO angett för Europa på 0,1 ng/m3. De stationära bakgrundsmätningarna visade liknande halter benso(a)pyren som vid
de personburna mätningarna. Den genomsnittliga exponeringen för PAH i Sverige har i en studie 1994 beräknats till 19 ng/m3, varav 0,7 ng/m3 benso(a)pyren. Det är troligt att allmänbefolkningens exponering idag är väsentligt lägre baserat på lägre halter i omgivningsluften idag och erfarenheter från senare exponeringsstudier.
2.5.2.4 Hälsoeffekter
Sammanfattning av hälsoeffekter
Kritisk effekt:
Benso(a)pyren orsakar främst lungcancer. Fluoranthen uppskattas vara cirka tjugondelen så potent som benso(a)pyren.
Känsliga grupper: Högexponerade
Antal personer som exponeras över den av Institutet för miljömedicin föreslagna lågrisknivån 0,1 ng/m3:
Sannolikt många Ökning av mortalitet:
100-200 fall av cancer per år totalt för luftföroreningar till följd av tidigare exponering.21.
Med utgångspunkt från dagens halter kan förväntas några tiotal fall per år varav 1-5 från benso(a)pyren och fluoranthen. (Det tar troligen i medeltal över 30 år för lungcancer att utvecklas.)
20 Miljöövervakningen, Cancer Risk Assessment, Indicators, and Guidelines for Aromatic Hydrocarbons in
the Ambient Air, Environmental Health Perspectives Vol 110, Suppl 3, 2002.
21 Miljöhälsorapport 2001, Socialstyrelsen, Institutet för miljömedicin Karolinska institutet, Stockholms läns
32
Epidemiologiska studier på exponerade yrkesgrupper har visat att PAH-rika förbrännings- och pyrolysprodukter som sot, koltjära och gaserna från koksverk är cancerframkallande. Flera olika steg i cancerprocessen kan troligen påverkas av de PAH-föreningar som är aktiva men särskilt betydelsefull är den genotoxiska verkan efter aktivering i luftvägarnas vävnader. Ofta har benso(a)pyren använts som indikator. Den genomsnittliga exponering-en för PAH i Sverige har beräknats till 19 ng/m3, varav 0,7 ng/m3 benso(a)pyren 22.
Senare års exponeringsstudier och haltmätningar i Sverige tyder på att exponeringen idag snarare ligger i intervallet 0,05-0,5 ng/m3 för benso(a)pyren och 5-25 ng/m3 för
fluo-ranthen. En kvantitativ riskuppskattning skulle medföra 1-5 lungcancerfall årligen. Osäkerheten i exponeringsuppskattningen är stor på grund av de fåtal data och korta mätperioder som beskriver exponering från vedeldning och miljöer där luftens ombland-ning är sämre.
2.5.3 1,3-butadien
2.5.3.1 Bakgrundsmätningar
En hälsoriskbedömning av 1,3-butadien har nyligen genomförts som också innehåller uppgifter om befolkningens exponering23. 1,3-Butadien är en kemikalie som används vid
framställning av gummi och plaster och kan förekomma i anslutning till sådana industrier. 1,3-butadien finns också i cigarettrök, bilavgaser och bildas vid förbränning av biomassa. Lufthalter av 1,3-butadien i anslutning till petrokemisk industri i Stenungsund, visar på årsmedelvärden mellan 0.1 och 0.2 µg/m3. Mätningar i andra svenska städer visar
medelhalter mellan 0.1 och 0.4 µg/m3 med de högre halterna i gaturum.
2.5.3.2 Exponeringsdata
Personburna mätningar, under kortare tidsintervall, har skett på allmänbefolkningen inom Naturvårdsverkets hälsorelaterade miljöövervakning. I större städer var exponeringen omkring 0.5 µg/m3. I mindre samhällen omkring 0.1 µg/m3 för icke vedeldare och
omkring 0,2 µg/m3 vedeldare. Data från Lycksele antyder toppar med tillfälligt höga
koncentrationer i ett område med vedeldning. Medianhalten var dock likartad, 0.4 µg/m3
på olika platser i Lycksele vilket tyder på att under vinterhalvåret både trafiken och vedeldningen har stor betydelse för exponeringen. Utifrån ovan beskrivna mätningar skulle en grov skattning av den genomsnittliga Butadiennivån i inandningsluft för allmänbefolkningen under ett år kunna sättas till 0,4 µg/m3 (median). Exponeringen är
störst i de större städerna samt under vinterhalvåret i samhällen där höga halter kan byggas upp på grund av klimatfaktorer.
22 Human Exposure to Urban Air Pollution, Environmental Health Perspectives, Vol 102, Supplement 4,
1994.
33 2.5.3.3 Hälsoeffekter Sammanfattning av hälsoeffekter Kritisk effekt: Cancer Känsliga grupper: Högexponerade
Antal personer som exponeras för den lågrisknivå som föreslagits av IMM, 2,5 µg/m3: Med en osäkerhetsfaktor på 10 exponeras den högst exponerade andelen av befolkningen för halter något över de halter som kan anses ge en försumbar risk.
Ökning av mortalitet:
Något extra fall av cancer årligen
Hälsoriskbedömningen föreslår en lågrisknivå på 2,5 µg/m3 och baseras på risken för
leukemi. En osäkerhetsfaktor på 2-10 föreslås för att ta hänsyn till bland annat att det kan finnas känsligare grupper i allmänbefolkningen samt att även andra cancerformer kan tänkas uppkomma. Med en osäkerhetsfaktor på 10 skulle den högst exponerade andelen av befolkningen exponeras för halter något över de halter som kan anses ge en försumbar risk.
34
3 Förslag till nya delmål och
miljökvalitetsnormer
3.1 Nya delmål
3.1.1 Partiklar
Delmål för år 2015 föreslås för partiklar PM10 och PM2.5. Halterna av partiklar ska ej överstiga: För PM10: Dygnsmedelvärde: 35 µg/m3, 90-percentil Årsmedelvärde: 20 µg/m3 För PM2,5: Dygnsmedelvärde: 20µg/m3, 90-percentil Årsmedelvärde: 12 µg/m3 3.1.2 PAH
Delmål för benso(a)pyren 0,5 ng/m3 (0,0005 µg/m3) som årsmedelvärde.
3.1.3 1,3-butadien
För 1,3-butadien föreslås inget delmål
3.2 Nya miljökvalitetsnormer
3.2.1 Partiklar
Partiklar PM10
Förslag till miljökvalitetsnorm, halt som inte får överskridas:
Befintlig miljökvalitetsnorm för PM10 kvarstår även om den kan komma att komplette-ras.
Partiklar PM2,5
Förslag till miljökvalitetsnorm, halt som inte får överskridas (senast den 1 januari 2007, tidtabell justeras efter EU-kommissionens förslag till reviderat dotterdirektiv):
35
Dygnsmedelvärde: 25 µg/m3, 90-percentil
Årsmedelvärde: 15 µg/m3
3.2.2 PAH
Förslag till Miljökvalitetsnorm, halt som inte bör överskridas (senast den 1 januari 2007): Årsmedelvärde för benso(a)pyren: 1 ng/ m3 (0,001 µg/m3).
3.3 Behov och motiveringar
3.3.1 Partiklar
3.3.1.1 Påverkan på hälsan
Den information om hälsoeffekter av partiklar som för närvarande finns visar att exponering för partiklar som PM10 och PM 2,5 vid de halter som förekommer i Sverige och i övriga Europa visar starka samband med dödlighet och sjukhusinläggning för sjukdomar i hjärta och lunga24. Medellivslängden förkortas med några till flera månader.
Exponering för partiklar ökar symtom i nedre luftvägarna och påverkar lungfunktionen bland annat hos barn. Någon tröskel för effekterna har inte kunnat observeras och det är därför angeläget att hålla halterna av partiklar så låga som möjligt för att skydda
befolkningen mot hälsoskada till följd av exponering för partiklar. De riskuppskattningar som finns idag baseras både på partiklar mätt som PM10 och mätt som PM2,5. Senare långtidsstudier beskriver sambanden främst med PM2,5. Det saknas idag underlag som skulle ge belägg för att den grövre fraktionen PM10 minus PM2,5 saknar effekter på hälsan därför bör den befintliga miljökvalitetsnormen för PM10 behållas. Partiklar som PM2,5 visar starkare samband till hälsopåverkan än PM10. Det är därför särskilt angeläget att utveckla mål och att reglera PM2,5. Halterna av partiklar bör, genom att någon tröskel för en lägsta effektnivå inte har observerats, hållas så låga som realistiskt möjligt. Förslaget till miljökvalitetsnorm innebär endast något minskad påverkan på hälsan jämfört med idag. Eftersom bakgrundshalten av partiklar (PM2,5) till mycket stor del beror av långdistanstransport måste åtgärder inriktas mot att minska detta bidrag.
3.3.1.2 Motiveringar och relation till generationsmål och CAFE (Clean Air for Europe)25
I regeringens proposition 2000/01:130 ”Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier” finns förslag på generationsmål för luftkvalitet. Dessa innebär att halter av partiklar (PM10) inte bör överskridas som dygnsmedelvärde 30 µg/m3 och som årsmedelvärde 15
24 Health Aspects of Air Pollution with Particulate Matter, Ozone and Nitrogen Dioxide. WHO, Bonn,
Germany, 2003.
25 Second Position Paper on Particulate Matter – draft for discussion- Café Working Group on Particulate
