myndigheter i samverkan
Underlag till den fördjupade
utvärderingen av miljömålen 2019
myndigheter i samverkan
– underlag till den fördjupade utvärderingen avBeställningar
Ordertel: 08-505 933 40 E-post: natur@cm.se
Postadress: Arkitektkopia AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 16 00 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6864-6
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2019 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2019
Omslag: Caiaimage / Johnér Bildbyrå
3
Förord
För att nå miljömålen behöver alla sektorer i samhället arbeta för att minska sin miljöbelastning och öka sin positiva inverkan på miljön. För att öka möjligheten att hitta de idéer som bidrar till synergier mellan olika mål behövs att kompetens från olika sektorer i samhället arbetar tillsammans. I arbetet med den fördjupade utvärderingen 2019 har Naturvårdsverket bjudit in alla de övriga 25 nationella myndigheter och länsstyrelserna som idag har ett tydligt utpekat ansvar i sina instruktioner att verka för att miljömålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöpolitiken. Tillsammans täcker dessa myndigheter in olika sektorer såsom livsmedel, miljövård, trafik, infrastruktur, försvar och beredskap, energi, skogs- och jordbruk, tillväxt- och konsumtionsfrågor. Flera av dessa myndigheter har arbetat för att ta fram så robusta och genomtänkta åtgärds- och styrmedelsförslag som möjligt. De åtgärder som föreslås i denna rapport har tagits fram i samverkan och med fokus på hur och var regeringen har rådighet att besluta om åtgärder som gör skillnad.
Inom Naturvårdsverket har Karin Hogstrand varit projektledare för den fördjupade utvärderingen. Annemay Ek, Hans Wrådhe och Björn Pettersson har ingått i projektgruppen. Arbetet i temaområdena har letts av Michael Åhlman (Hållbart näringsliv, innovation och infrastruktur), John Petersson (Hållbar konsumtion och produktion), Per Wollin (Bekämpa klimatförändringen) och Helene Lindahl (Ekosystem och biologisk mångfald) från Naturvårdsverket. Arbetet inom temaområdena Hållbara städer och samhällen samt Hav och vatten har letts av Emelie Ahlstrand på Boverket respektive Johanna Andreasson på Havs- och vattenmyndigheten. Naturvårdsverket vill särskilt tacka Havs- och
vattenmyndigheten och Boverket, för deras stora bidrag till arbetet genom att leda samverkan inom dessa temaområden.
Ett stort antal personer från många olika myndigheter har deltagit i arbetet med att ta fram de förslag som presenteras i denna rapport. Naturvårdsverket tackar alla medverkande för det engagemang, den kompetens och de perspektiv ni har bidragit med. Det har bidragit till kvaliteten på förslagen till regeringen som beskrivs i denna rapport. Det har också bidragit till att utveckla den samverkan som är så viktigt för oss myndigheter med ett särskilt ansvar för att verka för att miljömålen nås.
Stockholm 30 januari 2019
Björn Risinger Generaldirektör
4
Innehåll
FÖRORD 3
SAMMANFATTNING 6
INLEDNING 7
TEMA: HÅLLBARA STÄDER OCH SAMHÄLLEN 10
FÖRSLAG 1: EFFEKTIV HUSHÅLLNING MED MARK OCH VATTEN I
SAMHÄLLSPLANERINGEN 11
FÖRSLAG 2: HÅLLBART BYGGANDE MED MINSKAD
MILJÖPÅVERKAN UR ETT LIVSCYKELPERSPEKTIV 20
FÖRSLAG 3: UTREDNING FÖR ATTRAKTIVARE KOLLEKTIVTRAFIK 32 TEMA: HÅLLBART NÄRINGSLIV, INNOVATION OCH INFRASTRUKTUR 37
FÖRSLAG 4: BEREDSKAPSKONTRAKT FÖR
SAMHÄLLSOMSTÄLLNING 38
FÖRSLAG 5: REGIONALA CENTER FÖR BEREDSKAPSLIVSMEDEL 49
TEMA: HÅLLBAR KONSUMTION OCH PRODUKTION 56
FÖRSLAG 6: REGIONALT ARBETE MED HÅLLBAR KONSUMTION
OCH PRODUKTION 58
FÖRSLAG 7: GEMENSAM KUNSKAP OM
LIVSMEDELSKONSUMTIONENS MILJÖPÅVERKAN 65
FÖRSLAG 8: STÖD TILL LOKALA OCH REGIONALA
SATSNINGAR FÖR EN GIFTFRI MILJÖ 77
TEMA: BEKÄMPA KLIMATFÖRÄNDRINGEN 83
FÖRSLAG 9: KUNSKAPSÖVERFÖRING OM KLIMATPÅVERKAN
FRÅN BYGGMATERIAL OCH -METODER 84
FÖRSLAG 10: MILJÖLASTBILSPREMIE 94
FÖRSLAG 11: ÅTERVÄTNING AV TORVMARKER 104
FÖRSLAG 12: FÖRÄNDRAD INFRASTRUKTURPLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV ETAPPMÅLET OM
KOLLEKTIVTRAFIK, CYKEL OCH GÅNG 112
TEMA: HAV OCH VATTEN 133
FÖRSLAG 13: FÖRBÄTTRAD KUNSKAP FÖR HANTERING AV
FÖRORENADE SEDIMENT 134
FÖRSLAG 14: KOSTNADSEFFEKTIV RESTAURERING AV
5
FÖRSLAG 15: FÖRBÄTTRAD HÄNSYN TILL VATTENMILJÖER
I SKOGSBRUKET 163
TEMA: EKOSYSTEM OCH BIOLOGISK MÅNGFALD 174
FÖRSLAG 16: LOKALA LANDSKAPSINITIATIV 175
FÖRSLAG 17: HÄNSYN TILL EKOSYSTEMTJÄNSTER VID
BESLUT OM MARK- OCH VATTENANVÄNDNING 182
FÖRSLAG 18: STIMULERA ANVÄNDNING AV HYGGESFRIA
METODER I SKOGSBRUKET 190
KÄLLFÖRTECKNING 197
BILAGA 1 208
6
Sammanfattning
Miljökvalitetsmålen och generationsmålet samt de globala målen för hållbar utveckling kan lättare nås om alla aktörer drar åt samma håll. Synergieffekterna mellan de olika hållbarhetsmålen är stora och kan nyttjas för att få brett
engagemang och största möjliga effekt.
Naturvårdsverket har, tillsammans med övriga myndigheter med ansvar i
miljömålssystemet, med utgångspunkt i de globala hållbarhetsmålen, arbetat fram konkreta förslag på effektiva åtgärder som gör att Sverige kommer närmare möjligheten att nå miljömålen.
I denna rapport beskrivs 18 åtgärds- och styrmedelsförslag inom sex utvalda temaområden: Hållbara städer och samhällen; Hållbart näringsliv, innovation och infrastruktur; Hållbar konsumtion och produktion; Bekämpa klimatförändringen; Hav och vatten samt temaområdet Ekosystem och biologisk mångfald. De valda temaområdena utgår från de globala målen för hållbar utveckling som bedöms vara viktigast för förutsättningarna att nå de nationella miljömålen.
Dessa 18 åtgärder har som mål att till exempel minska miljöpåverkan från byggande; göra kollektivtrafik, cykel- och gångtrafik mer attraktiv; öka
användningen av fossilfria bränslen i tunga fordon och arbetsmaskiner; stimulera omställningen till en fossilfri livsmedelsproduktion; påskynda arbetet för en giftfri miljö; effektivt hantera förorenade sediment; stimulera användning av hyggesfria metoder i skogsbruket samt ta hänsyn till ekosystemtjänster inom mark- och vattenanvändning.
Vissa av de föreslagna åtgärderna innehåller delar som myndigheterna har möjlighet att utföra med nuvarande mandat och resurser, men i sammanhanget bedömer vi det som viktigt att lyfta fram dem som åtgärder som behöver en signal från regeringen.
7
Inledning
Urval av ämnen
Miljöpolitiken behöver hitta åtgärder som effektivt får oss att nå miljömålen samtidigt som vi inte äventyrar möjligheten att nå de andra delarna av det hållbara samhället, de sociala och ekonomiska delarna. Vi behöver tänka brett och titta på vilka drivkrafter i samhället som påverkar möjligheten att nå målen. Arbetet med att mejsla fram effektiva åtgärder för att nå miljömålen är en pågående process hos alla de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet, de ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Många samarbeten mellan dessa myndigheter finns etablerade och åtgärder genomförs löpande inom dessa. I arbetet med den fördjupade utvärderingen fokuserar vi på vilka beslut eller åtgärder som regeringen behöver besluta om för att vi ska kunna nå miljömålen. Det är för dessa åtgärder som regeringen behöver göra skillnad.
Vissa åtgärder som man tar fram i processen för fördjupad utvärdering kan gå vidare till enskilda myndigheters ansvar, vissa saker kan lyftas till andra samverkanssammanhang såsom olika plattformsarbeten och Miljömålsrådet. För att få fram väl genomtänkta och förankrade förslag till regeringen har
Naturvårdsverket initierat en bred samverkan med andra myndigheter. Områden för samverkan utgår från de globala hållbarhetsmål som bedöms ha störst betydelse för miljömålen:
9. Hållbar industri, innovationer och infrastruktur (temaområde Hållbart näringsliv, innovationer och infrastruktur)
11. Hållbara städer och samhällen 12. Hållbar konsumtion och produktion 13. Bekämpa klimatförändringarna
14. Hav och marina resurser samt aspekter från 6. Rent vatten och sanitet (temaområde Hav och vatten)
15. Ekosystem och biologisk mångfald
Dessa områden har sedan avgränsats och fokuserats i det vidare arbetet i
samverkansgrupperna. Havs- och vattenmyndigheten, Boverket och Tillväxtverket blev tillfrågade att leda arbetet i tre av grupperna. Tillväxtverket bedömde att de inte hade möjlighet medan Havs- och vattenmyndigheten och Boverket ansvarade för att leda arbetet inom två av temaområdena, Hav och vatten samt Hållbara städer och samhällen. Samverkan inom övriga temaområden har letts av
8
Inbjudan att delta i samverkan
Arbetet i temaområdena startade sista kvartalet 2017 när Naturvårdsverkets
generaldirektör bjöd in de andra myndigheterna med ansvar i miljömålssystemet att anmäla intresse att delta i samverkan (förteckning över myndigheterna med ansvar i miljömålssystemet i bilaga 1. Varje myndighet har själv fått besluta vilka
temaområden som är mest relevanta för myndigheten och i vilken grad de anser ha möjlighet att engagera sig. De myndigheter som deltog i de sex temaområdenas arbete redovisas även dem i bilaga 1.
Temagrupperna var fria att välja lämpligt arbetssätt samt hade möjlighet att vid behov bjuda in andra relevanta myndigheter eller organisationer i arbetet. Temaområdesledarna har vid en utvärdering av arbetet vittnat om stort engagemang hos de ingående myndigheterna. Temaområdena redovisade sina resultat i augusti 2018. Redovisningen gjordes enligt förbestämd mall (se bilaga 2) med tillhörande riktlinjer.
Arbetsprocessen i temaområdena
Samverkan inom temaområdena i arbetet med den fördjupade utvärderingen är Naturvårdsverkets sätt att skapa en process för tidig och nära samverkan inom högt prioriterade miljöfrågor. Målet var att inom vart och ett av temaområdena i
samverkan utarbeta ett mindre antal prioriterade och väl utredda förslag som myndigheterna bedömer är de bästa tänkbara i arbetet mot miljömålen och som har ett brett stöd bland berörda myndigheter.
Ett bra åtgärds- eller styrmedelsförslag skulle enligt de instruktioner som myndigheterna fick, leva upp till tre krav:
• effektivt – bedöms styra effektivt i arbetet för miljömålen och vara kostnadseffektivt,
• genomförbart – bedöms möjliga att genomföra enligt konsekvensbedömning samt
• tas fram i samsyn – myndigheterna i gruppen bör stå bakom förslaget. Alla temaområdena fick i uppgift att ta fram upp till tre väl utredda styrmedels- eller åtgärdsförslag där regeringen har rådighet, som man bedömer är de bästa och viktigaste inom temaområdet för att nå miljömålen. Samtliga temaområden hade tillgång till stöd från samhällsekonomisk kompetens genom Naturvårdsverket.
Beredning av förslag från samverkan
Temaområdenas förslag på åtgärder och styrmedel har under hösten 2018 skickats ut till relevanta myndigheter och organisationer för att få deras synpunkter på åtgärden, hur effektiv den kan anses vara och om huruvida det finns parallella processer som kan hindra eller förstärka arbetet med åtgärden. Myndigheter och organisationer som ingår i samverkansgruppen för miljömålsuppföljning hade
9
möjlighet att lämna skriftliga synpunkter. Andra, för arbetet viktiga organisationer, har fått lämna muntliga kommentarer vid tre alternativa tillfällen. Se bilaga 1 för en förteckning över organisationer som har haft möjlighet att lämna synpunkter. De externa kommentarer och synpunkter som inkommit till Naturvårdsverket finns samlade i sin helhet i Naturvårdsverkets ärendehanteringssystem, ärende NV-07521-18.
Förslagen till regeringen har sedan vidare analyserats av Naturvårdsverket som, efter samlad bedömning av externa synpunkter och samhällsekonomisk
bedömning, tagit ställning till förslaget. I denna rapport redovisar vi åtgärdsförslagen i den form de redovisades till Naturvårdsverket, en sammanfattning av viktiga externa synpunkter samt Naturvårdsverkets ställningstagande med vår slutsats om hur vi tycker att regeringen bör hantera förslagen vidare. I de fall någon myndighet som deltagit i samverkan kring ett förslag har meddelat att de inte står bakom det slutliga förslaget redovisas detta. Myndigheterna som har deltagit i samverkan har inte givits möjlighet att uttala sig om Naturvårdsverkets slutliga ställningstagande.
10
Tema: Hållbara städer och
samhällen
Avgränsningar och strategi för genomförande
Temaområdet avgränsades genom att identifiera markanvändning, hållbara resursflöden och transporter som viktiga aspekter. De ingående myndigheterna ombads att ta fram första idéer till åtgärdsförslag inom dessa områden.Temagruppsdeltagarna kunde sedan rösta bland dessa förslag för att gruppen sedan skulle kunna välja ut de tre förslag som har bäst potential att verka positivt för miljömålen och samtidigt kunna stöttas av så många myndigheter som möjligt. Dessa åtgärdsförslag förfinades sedan och konsekvensutreddes.
Deltagande myndigheter
De myndigheter som ingick i temaområdets arbete var: Boverket,
Energimyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Trafikverket och Transportstyrelsen. Initialt deltog även Sveriges Kommuner och Landsting. Temaområdets arbete leddes av Boverket.
11
Förslag 1: Effektiv hushållning
med mark och vatten i
samhällsplaneringen
Kortfattad beskrivning av ursprungsförslagetHushållningen med mark och vatten är en grundförutsättning för att nå en hållbar utveckling, särskilt i täta urbana miljöer. Tidigare utredningar har pekat på att befintlig lagstiftning är tillräcklig men att det finns behov av att utveckla
tillämpning och uppföljning. Det finns även behov av att utveckla vägledningar och verktyg för konsekvensanalyser som bredare förmår beakta samtliga dimensioner i hållbar utveckling i ett helhetsperspektiv, i linje med förhållningssättet i Agenda 2030. Vid sidan av ekologisk hållbarhet behöver sociala och ekonomiska hållbarhetsperspektiv i ökad utsträckning integreras inom ramen för befintlig lagstiftning. Slutligen finns även behov av att främja kommunernas förmåga att självständigt hantera samordningen av olika värden i komplexa miljöer. Förslaget innebär att
1) Naturvårdsverket och Boverket ges i uppdrag att, i samverkan med relevanta myndigheter, utveckla vägledningar för
a) länsstyrelsernas uppsikt över hushållningen med mark- och vatten, b) tillämpning och uppföljning av bestämmelserna för hushållningen med
mark- och vatten med särskild tonvikt på områdena kompetensförsörjning, underlag och tillämpning.
2) Länsstyrelserna ges i uppdrag att
a) redovisa och bedöma markanvändningens utveckling i länet ur ett hållbarhetsperspektiv
b) redovisa arbetet med uppsiktsansvaret över hushållningen med mark och vatten inom länet
c) att inventera och redovisa behovet av lokala planeringsunderlag inom olika sakområden med anknytning till hushållningen med mark och vatten i länet.
Analys av miljöproblemet, aktörerna och deras drivkrafter MILJÖPROBLEMET
Ett ökat exploaterings- och markanvändningstryck i framförallt urbana och stadsnära miljöer medför en ökad belastning på resurser som är avgörande för en ekologisk, social och ekonomisk hållbar utveckling. Sådana resurser kan vara jordbruksmark, dricksvatten, rekreationsvärden samt natur- och kulturmiljövärden men även områden som är lämpliga för hållbart uttag av naturresurser, som material för byggande eller mineralbrytning. Den fysiska miljön kan till exempel genom ekosystemtjänster och grönstrukturer ge förutsättningar för friskare luft, ökad strålsäkerhet (UV-strålning), bättre hantering av dagvatten och ökade sociala och ekonomiska värden, som ytor för parker och torg.
12
Utnyttjandet av mark- och vatten regleras genom hänsyns- och
hushållningsbestämmelser i Miljöbalken och PBL. Förmågan att planera och genomföra ett projekt eller annan förändring är då beroende av de olika aktörernas förmåga i fråga om kompetens och kunskapsunderlag (jfr MB 2–3 kap). Detta förutsätter även såväl uppföljning som olika former av stöd och
kunskapsuppbyggnad från ansvariga myndigheter för att stärka den enskilda aktörens handlingskompetens.
AKTÖRERNA
Systemet för hänsyn- och hushållning med mark och vatten omfattar aktörer på nationell, regional och lokal nivå. En stor del av de förändringsprocesser som äger rum initieras och drivs av, eller kommer att påverka, privatpersoner, organisationer och näringsliv. Förutsättningarna för tillämpningen ges emellertid av nationella myndigheter, länsstyrelserna och kommunerna.
Kommunen utgör, genom det kommunala planmonopolet en central aktör i hushållningen med mark och vatten. Samhällsplaneringen förutsätter avvägningar mellan olika intressen vilket i sin tur ställer krav på ändamålsenliga underlag, och kompetens för att hantera och sammanväga olika frågor. Det kan behövas verktyg och metoder för den fysiska planeringen som syftar till att sammantaget beakta och värdera sociala, miljömässiga och samhällsekonomiska konsekvenser i en samlad analys.
Länsstyrelserna har ett regionalt ansvar för uppföljning av miljötillståndet i länet, inklusive hushållningen med mark och vatten. Länsstyrelserna fyller dels en viktig funktion för kunskapsförmedlingen och kontakten mellan nationell och kommunal nivå dels för samordningen mellan olika sakområden och i den regionala
avvägningen mellan olika allmänna intressen. Länsstyrelserna har tillsyns- och uppsiktansvar med utgångspunkt i miljöbalken och skall vägleda kommunerna i arbetet med fysisk planering enligt Plan- och bygglagen och Plan- och
byggförordningen. Länsstyrelsernas uppsiktsansvar är ett komplement till den regionala miljötillsynen.1 Länsstyrelsernas uppsikt bör då fungera som underlag till
politiska beslut och prioriteringar och har även flera beröringspunkter med till den regionala miljömålsuppföljningen samt länsstyrelsernas ansvar för uppföljning och vägledning av den kommunala planverksamheten.
Boverket har ett uppsiktsansvar över hushållningen över de mark- och
vattenområden som utgör riksintressen enligt fjärde kapitlet miljöbalken och ska dessutom ha en allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden.
1 jfr Miljöbalksutredningen, SOU 1996:103, Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och
13
De nationella myndigheterna har även ansvar för olika sakområden så som uppföljning, utvecklingen av kunskapsunderlag och metodstöd. Boverket har till exempel ansvar för att ge tillsynsvägledning till länsstyrelserna avseende länsstyrelsernas tillsyn (ingripandegrunderna, bland annat riksintressen), följa utvecklingen samt föreslå åtgärder i syfte att nå syftet med olika regler och styrmedel, och Naturvårdsverket ansvarar i likhet med det för central tillsynsvägledning inom sitt ansvarsområde.2 Myndigheternas underlag, till
exempel i form av vägledningar, är viktiga för hur olika hållbarhetsperspektiv får genomslag och hur olika uppdrag förvaltas. Den nationella samordningen bidrar även till en samlad bild på nationell nivå.
Analys av behov av styrning inom området
Befintliga styrmedel är tillräckliga, men det finns brister i tillämpningen. Mot bakgrund av att systemet för allmän hänsyn och hushållning med mark och vatten är komplext behöver åtgärder utformas så att de träffar systemets olika delar. Tidigare utredningar och projekt har pekat på att tillräckliga styrmedel för att säkerställa hushållningen med mark och vatten finns i befintlig lagstiftning, framförallt miljöbalkens hänsynsregler (MB 2 kap) och hushållningsbestämmelser (MB 3 kap) samt i plan och bygglagen. Samtidigt har det också framkommit att det finns brister i tillämpningen. Tillämpningen av miljöbalkens allmänna
hushållningsregler har i hög grad kommit att inriktas mot miljökvalitetsnormerna. Vidare har miljöbalkens hushållhållningsbestämmelser i praktiken kommit att kretsa kring hanteringen av riksintressen (jfr tex MB 3kap 6§:2) medan mjukare, men bredare, bestämmelser som syftar till att värna om landskap och miljöer där det inte är fråga om särskilt utpekade områden, har kommit att förbises (jfr SOU 2015:99). Exempel på sådana bestämmelser är till tillämpningen av allmänna hänsynsbestämmelser i frågor som rör fysisk miljö (MB 2 kap), skydd av brukningsvärd jordbruksmark och opåverkade landskap (MB 3 kap 2§, 4§) samt kravet att så långt som möjligt skydda områden och mark i övrigt av betydelse för natur- och kulturmiljö och friluftsliv (MB 3 kap 6§:1). Detta får konsekvenser för skyddet av värdefull jordbruksmark och vardagslandskapets natur- och
kulturmiljövärden.
Systemet för allmän hänsyn och hushållning med mark och vatten fick sin
nuvarande form under slutet av 1980-talet. Processen innebar ett omfattande arbete med att bygga upp såväl kompetens som planeringsunderlag vid landets kommuner men även vid statliga myndigheter. Arbetet med underlag är emellertid inte längre lika aktivt samtidigt som flera kommuner saknar tillgång till relevant
fackkompetens inom till exempel ekologi, geologi, kulturmiljö och andra områden för att hantera olika planfrågor. Kompetens inom olika områden är också ett krav enligt PBL (12 kap 7§). Tillgången till kompetens löses i flera fall genom avtal
2 Förordning (2012:546) med instruktion för Boverket 3 § 4). och Förordning (2012:989) med instruktion
14
med externa konsulter. Idag finns ett stort underskott på såväl planeringsunderlag som kompetens inom olika områden (jfr Boverkets miljömålsenkät 2015). Detta gäller inte minst små och medelstora kommuner. Bristen på kompetens och underlag minskar förutsättningarna såväl för en effektiv planering som för en långsiktigt hållbar sammanvägning mellan olika intressen.
BEHOVET AV STYRNING
Möjligheten till regional kompetenssamverkan mellan enskilda kommuner (jfr SOU 2017:63) skulle öka kommunernas möjlighet att säkerställa tillgången till kompetens. Frågan har en tydlig koppling till miljömålsarbetet och de
organisatoriska, ekonomiska och juridiska förutsättningarna för olika former av samverkan bör utredas närmare.
Länsstyrelsernas uppdrag i fråga om uppsikten över hushållningen med mark och vatten behöver förtydligas och utvecklas. Länsstyrelserna har idag ett uppdrag att lämna sammanfattande redogörelse avseende kommunernas översiktsplanering. Uppdraget att hålla uppsikt fyller en viktig funktion för att förmedla regionala förutsättningar och förändringar till nationella myndigheter och departement men också som underlag till olika processer och beslut på kommunal nivå. Ett uttalat uppdrag att kontinuerligt redovisa markanvändningens förändring skulle stärka och utveckla länsstyrelsernas roll inom ramen för befintlig lagstiftning. Ett uppdrag att inventera behovet av underlag för uppföljning skulle främja det vertikala
kunskapsutbytet mellan länsstyrelserna och de nationella myndigheterna. Exempel på områden som är i behov av tydligare uppföljning är jordbruksmark,
materialförsörjning, yt- och grundvattenresurser som är viktiga för dagens och framtida dricksvattenförsörjning, grönstruktur samt arkitektur och kulturhistoriska värden.
Länsstyrelsernas uppsiktsansvar tar utgångspunkt i hushållningsförordningen men behöver förankras i miljöbalken samt plan- och bygglagen. Tillämpningen behöver därtill samordnas på nationell nivå, till exempel i en gemensam vägledning från Naturvårdsverket och Boverket.
Utvecklingen mot ett bredare hållbarhetsperspektiv, bland annat i samband med Agenda 2030, medför även ett behov av att utveckla tillämpningar som kan hantera social och ekonomisk hållbarhet. Exempel på hållbarhetsaspekter som skulle kunna behöva belysas ytterligare, till exempel i vägledningar från berörda myndigheter, är
• olika gruppers utemiljöer, till exempel skolgårdar • grönstrukturens/tätortsnära skogars sociala värden • dagvattenhantering
• klimatanpassning
15
Det finns idag flera exempel på hur sådana perspektiv kan vägas in planeringen. Ytterligare stöd och insatser behövs därför från nationella myndigheter för att ta fram metoder och förhållningssätt där olika hållbarhetsaspekter och
samhällsintressen kan vägas samman.
Förslagets effekter på olika samhällsmål VÄNTAD EFFEKT AV FÖRSLAGET, PÅ MILJÖMÅLEN
Förslaget väntas verka positivt för generationsmålet, Grundvatten av god kvalitet,
Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt
odlingslandskap, God bebyggd miljö. Förslaget förväntas även ha en positiv effekt
på andra landskapsanknutna miljömål och i förlängningen även på miljömål som
Säker strålmiljö.
EVENTUELLA VÄNTADE EFFEKTER AV FÖRSLAGET, PÅ ANDRA MÅL ÄN MILJÖMÅLEN
Förslaget förväntas få positiva effekter för friluftslivsmålen, kulturmiljömålen, jordbrukspolitiska mål (CAP), folkhälsomålet, samt den nationella
livsmedelsstrategin och målen i Agenda 2030. Förslaget kan på kort sikt få hämmande effekt på målet för regional tillväxt men förväntas på längre sikt öka förutsättningarna för målet genom att effektivisera planeringsprocessen samt främja regional social och ekonomisk hållbarhet.
BESKRIVNING AV ANALYSEN AV FÖRSLAGETS EFFEKTER PÅ OLIKA MÅL Ökad regional uppsikt över markanvändningsfrågor är av stor relevans inom samtliga så kallade landskapsanknutna miljömål men förväntas bidra till
måluppfyllnad inom Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust
och skärgård, Ett rikt odlingslandskap och God bebyggd miljö.
Genom att utveckla metoder och arbetssätt samt ge länsstyrelserna en tydligare instruktion angående uppsiktsansvaret förväntas förslaget bidra till en ökad tillämpning av flera av de styrmedel i befintliglagstiftning som syftar till att värna till exempel vardagslandskapets värden för friluftsliv, natur- och kulturmiljö, bland annat genom en tydligare redovisning och bedömning av det regionala
miljötillståndet. Förslaget förväntas även, genom fokus på kompetens och kunskapsunderlag, bidra till bättre förutsättningar för att skydda och tillvarata värdefull jordbruksmark, naturgrusavlagringar, mark- och vattenresurser samt opåverkade landskap.
BEDÖMNING AV OSÄKERHET I UTFALL
Utfallet är beroende av att åtgärder vidtas vid i första hand länsstyrelser och kommuner. Otydligt formulerade uppdrag kan leda till minskad effekt.
Förändringen kommer kräva ett långsiktigt förändrings- och utvecklingsarbete. Effekter kan endast bedömas och följas upp på längre sikt.
16 Förslagets konsekvenser för olika aktörer
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR DE OFFENTLIGA FINANSERNA Inga märkbara effekter. Inga stora kostnader eftersom förslaget ryms inom befintliga uppdrag och inom ramen för gällande lagstiftning. Vissa temporära anslagsökningar kan krävas för utveckling av vägledningar På längre sikt förväntas bättre hushållning genom ökad tillgång till kompetens och adekvata underlag medföra minskade kostnader. Förslaget kan i någon grad påverka
verksamhetsplanering och prioriteringar framförallt vid länsstyrelserna med även vid nationella myndigheter. Ytterligare medel kan därför behövas för att genomföra åtgärden.
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR NÄRINGSLIVET
Kan medföra medför mindre begränsningar i fråga om marktillgång samt ökade krav på resurshushållning på kort sikt. På lång sikt förväntas bättre underlag och ökad tillgång till kompetens underlätta och förenkla planeringsprocessen. FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR HUSHÅLLEN
Inga effekter.
BEDÖMNING AV OSÄKERHET KRING KONSEKVENSER: Effekterna av förslaget kan endast bedömas över längre tid. Förslagets kostnadseffektivitet
FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA BEFINTLIGA ELLER TÄNKBARA STYRMEDEL ELLER ÅTGÄRDER: Vi har endast utrett detta förslag gentemot ett noll-alternativ dvs. att inte göra någonting. Bedömningen är att förslaget är kostnadseffektivt i jämförelse med noll-alternativet men vi har inte underlag för att bedöma i vilken grad.
BESKRIVNING AV ANALYSEN AV FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET: Åtgärdsförslaget bedöms vara kostnadseffektivt, men verka på lång sikt. Formuleringen av förslaget i syfte att träffa olika nivåer förväntas bidra till att förslaget blir kostnadseffektivt.
Det regelverk som finns bedöms ändamålsenligt i förhållande till de mål som regelverket syftar till. Problemet är att regelsystemet inte fullt ut bidrar till det syfte som det avser. Det beror bland annat på brister i tillämpning hos myndigheter men effekten på miljömålen avgörs av hur aktörerna i sektorn agerar, dvs. deras åtgärder. Detta förslag syftar till att få tillämpningen hos ansvariga aktörer att fungera så som är avsett, men realistiskt är att förslaget bidrar till att tillämpningen åtminstone kommer att fungera bättre. Här görs en bedömning av om förslaget är kostnadseffektivt med avseende på miljömålen ovan och inte på om regelverken i sig innebär kostnadseffektiv styrning mot regelverkets mål.
17
Vi gör antagandet att förslagspaketet kommer att leda till en bättre tillämpning av regelverken jämfört med nollalternativet. Vi gör givet antagandet bedömningen att förslaget är kostnadseffektivt i meningen att det genom bättre tillämpning av befintliga regelverk kommer att leda till att tillämpningen fungerar bättre jämfört med nollalternativet. Samhället använder redan betydande resurser på det system som finns för reglering av mark- och vattenanvändning och att få systemet att fungera bättre med hjälp av dessa i sammanhanget mindre förslag bedömer vi vara kostnadseffektivt. Samhället kommer att ”få bättre reglering per krona” jämfört med noll-alternativet. På så sätt kan förslaget även beskrivas som
samhällsekonomiskt lönsamt. Det får anses vara god hushållning med skattemedel att genomföra insatser som kan få en positiv effekt och som till stor del ryms inom befintliga anslag. Ett regelsystem som fungerar dåligt kan betraktas som att resurser närmast förspills till liten eller ingen nytta. Effekten i förhållande till de resurser som används är i ett sådant fall mycket begränsad. Ett sådant system bör antingen fås att fungera mer effektivt, så som föreslås här, eller bör systemet radikalt reformeras så att det får bättre förutsättningar att nå målen på ett kostnadseffektivt sätt.
Vi har inte utrett andra förslag som skulle kunna leda till samma mål och har därför heller ingen uppfattning om andra förslag skulle ha högre, mindre eller samma måluppfyllelse och därmed annan grad av kostnadseffektivitet.
BEDÖMNING AV OSÄKERHET I KOSTNADSEFFEKTIVITET
Viss osäkerhet då förslaget bygger på en indirekt styrning genom uppföljningen. Därför också svårt att uppskatta konkreta effekter, särskilt på kort sikt.
Det är inte säkert att förslaget kommer att leda till syftet, att få tillämpningen av regelverket att fungera bättre. Hur mycket eller i vilken grad myndigheterna kommer att bli bättre i sin tillämpning går inte att säga eftersom åtgärder som förslaget väntas leda till inte är kända. Med åtgärd avses här till exempel vilka typer av vägledningar som tas fram eller hur ökad regional kompetenssamverkan i praktiken ska åstadkommas. Inte heller går det att uttala sig om implementeringen av åtgärderna på myndigheterna dvs. vilka aktiviteter, förändringar av arbetssätt och beteendeförändringar som förslagspaketet skulle leda till. Vi kan inte veta hur myndigheterna i fråga kommer att agera samt att det även kan finnas andra faktorer som påverkar tillämpningen av regelverken.
SAMHÄLLSEKONOMISK KOMMENTAR
Eftersom detaljerna i förslaget inte är utredda och vi inte vet hur myndigheternas tillämpning kommer att påverkas så kan vi inte heller veta om och hur beteendet kommer att förändras hos marknadens aktörer, till exempel byggherrar och markexploatörer. Vi kan således inte veta vilka åtgärder de kommer att vidta som en förändring i tillämpningen av styrmedlet. Vi gör dock en allmän bedömning att om förslagspaketet leder till att regelsystemet fås att fungera bättre så kommer det att leda till åtgärder hos aktörerna som bidrar till högre måluppfyllelse avseende miljömålen. En tolkning av miljömålen är att om de nås så innebär det bland annat
18
en mer effektiv användning av samhällets resurser vilket är ett steg på vägen mot ett hållbart samhälle. Ett hållbart samhälle kan vi också betrakta som ett mer samhällsekonomiskt effektivt samhälle än det vi har idag, dvs. ett samhälle med mer resurser att fördela. I begreppet hållbart samhälle brukar även fördelningen av resurser mellan grupper och generationer inkluderas, något som begreppet
samhällsekonomisk effektivitet inte behandlar. Förslagets genomförbarhet
BEDÖMNING AV REGERINGENS RÅDIGHET
Regeringen har rådighet genom möjligheten att tilldela uppdrag till nationella myndigheterna respektive länsstyrelserna. Hanteringen av plan- och byggprocessen och hur kommunerna säkerställer tillgången till kompetens och underlag regleras yttersta av kommunallagen och bör närmast hanteras av Sveriges Kommuner och Landsting. Boverket kan dock i enlighet med sin instruktion följa olika frågor samt ge förslag på åtgärder även inom områden som faller under kommunalt
självbestämmande och det kommunala planmonopolet.
EVENTUELLA KOSTNADER FÖR FÖRSLAGET OCH DESS FINANSIERING Mindre kostnader, till exempel för etablering och fortsatt framtagande av data. SAMSYN KRING UNDERLIGGANDE ANALYSER OCH BEDÖMNINGAR: Förslaget bedöms bemöta delar av de problembilder kring hållbara resursflöden och markanvändning som diskuterats i arbetet med temagruppen.
Naturvårdsverkets beredning och
ställningstagande
Samsyn
I temaområdets arbete ingick representanter från: Boverket, Energimyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen,
Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Trafikverket och Transportstyrelsen.
Förslaget har tagits fram av länsstyrelserna och utvecklats i samverkan med representanter från myndigheterna i arbetsgruppen. Arbetsgruppen har enats om ursprungsförslaget så som det var formulerat vid tillfället för synpunkter hösten 2018.
Sammanfattning av externa synpunkter
De tillfrågade myndigheterna är i huvudsak positiva till förslaget. Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram att åtgärdsförslaget även kan ha en positiv inverkan på miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och föreslår att myndigheten ska vara en av de myndigheter som bör få uppdrag enligt förslaget.
19
Både Livsmedelsverket och Sveriges lantbruksuniversitet ser synergier med pågående arbeten. SMHI lyfter att åtgärden borde ta hänsyn till kravet på klimatanpassning i detaljplaner och att länsstyrelsernas utökade roll i
klimatanpassningsstrategin bör beaktas. Några myndigheter kommenterar att förslaget bör avgränsas, preciseras och syftet tydliggöras. De flesta av dessa synpunkter har omhändertagits i Naturvårdsverkets slutliga ställningstagande. De externa kommentarer och synpunkter som inkommit till Naturvårdsverket finns samlade i sin helhet i Naturvårdsverkets ärendehanteringssystem, ärende NV-07521-18.
Naturvårdsverkets ställningstagande
Efter att ha tagit del av de externa synpunkterna och genomfört en samhällsekonomisk bedömning har Naturvårdsverket gjort följande ställningstagande:
Naturvårdsverket föreslår att regeringen genomför åtgärden främst utifrån Miljöbalken 3 kap. och hushållningsförordningen (1998:896) samt delar av Plan- och bygglagen 2 kap. genom att låta berörda myndigheter bereda frågan vidare. Syftet med åtgärden är att förtydliga ansvaret och genomförandet av
hushållningsförordningens 1§. Uppdraget kan ses som ett stöd av de allmänna hushållningsbestämmelserna och därigenom också ett stöd för tillämpningen av systemet med allmänna intressen och riksintressen.
Regeringen bör överväga att, förutom Boverket och Naturvårdsverket, även inkludera Havs- och vattenmyndigheten som en av myndigheterna som får uppdraget att utveckla vägledningar. Kravet på klimatanpassning i översiktsplan och vikten av klimatanpassning i detaljplan bör belysas och länsstyrelsernas
utökade roll i den nya nationella klimatanpassningsstrategin bör beaktas i förslaget. Åtgärdsförslaget har beröringspunkter med pågående arbeten inom vindkrafts- och livsmedelsområdet samt inom Östersjöstrategin. Det är viktigt att myndigheterna, i den fortsatta beredningen, säkerställer att förslaget bidrar additionellt och inte överlappar arbetet i förhållande till andra närliggande processer.
20
Förslag 2: Hållbart byggande med
minskad miljöpåverkan ur ett
livscykelperspektiv
Kortfattad beskrivning av ursprungsförslaget
För att förstå och analysera byggnaders samlade miljö- och klimatpåverkan ”från vaggan till graven” behövs ett livscykelperspektiv. Livscykelanalys (LCA) är en metod för att göra en sådan analys. I en LCA beaktas klimatpåverkan och annan miljöpåverkan, hälsoeffekter och naturresursanvändning hela vägen från
tillverkningen av byggprodukter, transporter, konstruktion, drift och underhåll till rivning och återvinning. Flera studier pekar på att andelen av byggnaders
miljöpåverkan ”uppströms”, från materialutvinning till färdig byggnad, blir större till följd av att byggnaderna görs alltmer energieffektiva och utsläppen i samband med bland annat uppvärmning i driftsfasen ”nedströms” minskar3.4 Det går även att
använda LCA för att utvärdera olika val om en byggnad ska ändras. Då handlar det dels om att utvärdera nytillkommande byggnadsdelar och byggprodukter, dels om hur rivningsavfallet ska hanteras.5 Enligt Miljömålsberedningens betänkande SOU
2016:47 bör livscykelperspektivet vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för all ny och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse.
Förslaget är ett åtgärdspaket för hållbart byggande med minskad miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv.
1. Regler införs för att redovisa byggnaders klimatpåverkan, med beaktande av ett livscykelperspektiv.
2. Upphandlingsmyndigheten och Boverket får i uppdrag att i samverkan ta fram kriterier för krav på livscykelanalyser vid offentlig upphandling. 3. Boverket fortsätter att utveckla vägledning om livscykelanalyser för
byggnader.
4. Regeringen ställer krav på att myndigheter inom sin verksamhet som fastighetsägare, byggherre och/eller hyresgäst minskar klimatpåverkan från bygg- och fastighetssektorn.
Regeringen verkar inom EU för att kemiskt innehåll i byggprodukter ska redovisas.
3 Se till exempel Birgisdóttir et al, (2016). Evaluation of Embodied Energy and CO2eq for Building
Construction (Annex 57). Subtask 4: – Case studies demonstrating Embodied Energy and Embodied Greenhouse gas Emissions in buildings, Liljenström et al, Byggproduktionens miljöpåverkan i
förhållande till driften, Livscykelberäkning av klimatpåverkan och energianvändning av ett nyproducerat flerbostadshus i betong med lågenergiprofil, TRITA-INFRA-FMS 2014:02, KTH.
4 Byggnaders klimatpåverkan utifrån ett livscykelperspektiv - Forsknings- och kunskapsläget. Rapport
2015:35, Boverket.
5 Boverket, LCA vid ändring av byggnad,
21
Åtgärdspaketet grundar sig på förslag som har utretts och tagits fram inom ramen för nyligen genomförda regeringsuppdrag.
1) Regler införs för att redovisa byggnaders klimatpåverkan, med beaktande av ett livscykelperspektiv.
Boverket redovisade i juni 2018 förslag på metod och regler för
klimatdeklaration av byggnader till regeringen6. Det finns idag inte någon
lag i Sverige som ställer krav på redovisning av utsläpp av växthusgaser från byggnaden, varken under byggskedet eller under användningsskedet. Boverket bedömer i utredningen att ett system med regler om
klimatdeklaration som tidigast skulle kunna vara på plats i januari 2021.
2) Upphandlingsmyndigheten och Boverket får i uppdrag att i samverkan ta fram kriterier för krav på livscykelanalyser vid offentlig upphandling.
Detta var ett av förslagen som redovisade till regeringen i februari 2018 i Boverkets uppdrag om hållbart byggande med minskad klimatpåverkan.7
Kriterierna kompletterar Upphandlingsmyndighetens frivilliga kriterier som offentliga upphandlare kan använda för att ställa miljökrav vid upphandlingar.
3) Boverket fortsätter att utveckla vägledning om livscykelanalyser för byggnader.8
Syftet är att öka kunskapen om klimatberäkningar så att de används vid projektering av byggnader och så att efterfrågan på specifik information om klimatutsläpp från byggprodukter ökar. Ett annat syfte är att
vägledning, i kombination med förslaget om klimatdeklaration, ska mildra och överbrygga den obalans i information om byggprodukters
klimatpåverkan som finns mellan byggherren å ena sidan och tillverkare av byggprodukter å andra sidan. Denna informationsassymmetri gör det svårare för byggherren att ställa hårdare miljökrav på byggprodukterna.
6 Klimatdeklaration av byggnader – Förslag på metod och regler. Rapport 2018:23, Boverket. Boverkets
uppdrag omfattade att ta fram förslag på klimatdeklaration av byggnader. Standarden EN 15978 föreskriver beräkningsregler för en rad andra miljöindikatorer. Flera miljöcertifieringsverktyg som DGNB och LEED ställer krav på beräkning av fler miljöpåverkanskategorier än klimatpåverkan. Nederländernas krav på livscykelberäkning av byggnader innefattar hela elva
miljöpåverkanskategorier (eller liknande) som viktas samman. På sikt kan det därför övervägas att gå från en klimatdeklaration till en miljödeklaration, och inkludera flera typer av miljöpåverkan. Enligt Boverkets rapport finns det dock inget självändamål i att inkludera många typer av påverkan då det ökar komplexiteten och därmed undergräver möjligheten till lärande. Klimatpåverkan fungerar också i regel som en relativt god indikator på flera andra miljöpåverkanskategorier (se till exempel Heinonen et al., 2015).
7 Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan. Rapport 2018:5, Boverket.
22
4) Regeringen ställer krav på att myndigheter inom sin verksamhet som fastighetsägare, byggherre och/eller hyresgäst minskar klimatpåverkan från bygg- och fastighetssektorn.9
Det kan till exempel uttryckas i regleringsbrev eller i särskilt regeringsuppdrag. Rapporteringen skulle kunna bli en del i
Naturvårdsverkets sammanställning av miljöledning i staten. Syftet med att myndigheter går före är att öka kunskapen om beräkningar av
klimatpåverkan av byggnader i ett livscykelperspektiv och öka efterfrågan på tillförlitlig data. Kunskapen kan sedan spridas till fler aktörer.
5) Regeringen verkar inom EU för att kemiskt innehåll i byggprodukter ska redovisas.
Boverket redovisade i juni 2018 ett förslag på utformning av regler för dokumentationssystem för byggprodukter för vissa byggnader och
anläggningar10. Med loggbokens hjälp ska man kunna spåra byggprodukter
som ingår i byggnadsverk under hela livslängden. Informationen i loggboken kan användas i förvaltningen, vid en eventuell sanering, vid ändring och rivning av byggnadsverk. Loggboken kan främja en effektivare återanvändning och återvinning och att byggprodukter cirkulerar i giftfria och resurseffektiva kretslopp.
En viktig förutsättning för att loggboken ska kunna ge full nytta bedöms vara att det finns deklarationer av kemiskt innehåll för byggprodukterna. Krav på hur byggprodukter ska bedömas och beskrivas vid försäljning är dock harmoniserade på EU-nivå genom byggproduktförordningen. En medlemsstat får inte ställa mer långtgående krav på produktegenskaper än vad som följer av EU-rätten eftersom det skulle utgöra ett handelshinder.
EU-rätten medger inte att Sverige utformar krav på loggbok som innebär att tillverkare behöver deklarera byggprodukters kemiska innehåll eller att byggherrar enbart kan använda sådana byggprodukter som har en innehållsdeklaration. Sverige har därför idag inte möjlighet att ställa de krav på loggbok som vore önskvärda. ANDRA INSATSER FÖR ETT HÅLLBART BYGGANDE
Det genomförs, och kommer att genomföras, andra insatser som främjar hållbart byggande och som ovanliggande förslag kompletterar. Exempel på viktiga insatser är Informationscentrum för hållbart byggande (ICHB)11, som öppnade sin
verksamhet 1 januari 2018, och det uppdrag som Boverket nyligen har fått för att
9 Förslag i rapporten Hållbart byggande med minskad klimatpåverkan. Rapport 2018:5, Boverket. 10 Dokumentationssystem för byggprodukter – Regler om loggbok för vissa nya byggnader och
anläggningar. Rapport 2018:22, Boverket.
23
förstärka arbetet med en god inomhusmiljö12. Dessa insatser har i vissa avseende
en bredare ansats än ovan föreslagna åtgärder och fokuserar på andra viktiga delar av ett hållbart byggande.
ICHB ska dels främja ökad energieffektivisering vid renovering dels energieffektivt byggande med användning av hållbara material och låg klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv. ICHB ska samla in, granska,
kvalitetssäkra och sprida information till målgrupper, som primärt är de som ska fatta beslut om att genomföra en renovering eller uppföra en ny byggnad. Centrat ska informera om åtgärder som målgrupperna kan genomföra som främjar ovanstående mål. Informationen som förmedlas ska bland annat beakta påverkan på andra tekniska egenskaper, kulturvärden, ekonomi, annan miljöpåverkan än utsläpp av växthusgaser, och sociala aspekter. Boverket har i uppdrag att upphandla ICHB till och med 2021.
Boverket ska inom ramen för sitt uppdrag på motsvarande sätt samla in,
kvalitetssäkra och sprida information, men i stället om byggnaders inomhusmiljö. Syftet är att öka medvetenheten om vilka brister i byggnaders inomhusmiljö som kan uppstå, vanliga orsaker till bristerna och hur de kan undvikas eller åtgärdas. Informationen ska utgöra en kunskapsbas om byggnaders inomhusmiljö och göras tillgänglig för berörda målgrupper. Uppdraget är avsett att sträcka sig till 2021. Analys av miljöproblemet, aktörerna och deras drivkrafter
MILJÖPROBLEMET
Det har under en längre tid förts en diskussion om vikten av att analysera en byggnads miljöpåverkan under hela dess livscykel. Boverket har föreslagit att år 2020 ska livscykelperspektivet vara en utgångspunkt för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse. Även Miljömålsberedningen bedömde i sitt delbetänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige att livscykelperspektivet bör vara en utgångspunkt vid analys av miljöpåverkan för bland annat nybyggnad.
Riksdagen har bestämt att Sverige ska vara ledande i det globala arbetet med att förverkliga målen i Parisavtalet, och har beslutat om ett långsiktigt utsläppsmål för växthusgaser. Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av
växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Samtliga sektorer, inklusive bygg- och fastighetssektorn, ska bidra till att uppfylla målet.
12 Näringsdepartementet, Uppdrag att förstärka arbetet för en god inomhusmiljö. Regeringsbeslut
N2017/07419/PBB. Boverket, hämtad 20190117, https://www.boverket.se/sv/om-boverket/boverkets-uppdrag/aktuella-uppdrag/uppdrag-att-forstarka-arbetet-for-en-god-inomhusmiljo/.
24 AKTÖRERNA
Bygg- och fastighetssektorn står för en betydande del av samhällets klimatpåverkan. De inhemska utsläppen av växthusgaser inom bygg- och
fastighetssektorn var cirka 11,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2015, vilket motsvarar cirka 18 procent av Sveriges totala inhemska utsläpp.13 Av dessa utsläpp
kommer cirka 55 procent från uppvärmning av byggnader, cirka 26 procent från byggverksamhet (nyproduktion/rivning) och resterande cirka 19 procent från övrig fastighetsförvaltning (renovering/ombyggnad).
I Boverkets rapport Byggnaders klimatpåverkan utifrån ett livscykelperspektiv visar Boverket på att det finns behov av att staten tar ledningen i arbetet med
klimatpåverkan om takten på miljöarbetet inom byggsektorn ska öka.14 Boverket
konstaterade i utredningen att drivkrafterna är små i Sverige att tillämpa livscykelberäkningar för att minska byggandets miljöpåverkan. Det finns flera hinder som kan förklara detta, som till exempel bristande kunskap i bygg- och fastighetssektorn att beräkna en byggnads klimatutsläpp. Det råder även brist på kunskap om livscykelanalys som en metod för att bedöma en byggnads klimat- och miljöpåverkan över hela dess livslängd. Livscykelanalys (LCA) är en metod för att analysera och kvantifiera miljöpåverkan, men det är en komplex metod som kräver särskilda kunskaper och data. En viktig förutsättning för att öka användningen av LCA är bland annat vägledning och information om LCA-verktyg och att databaser tas fram15. Ytterligare ett hinder är att det inte finns någon direkt affärsnytta med
att bygga med mindre klimat-och miljöpåverkan idag.
Utöver utsläpp av växthusgaser står även bygg- och fastighetssektorn för en stor andel av de avfallsmängder som uppstår i samhället. År 2014 stod det avfall som uppstår vid byggverksamheten för ungefär 31 procent av Sveriges totala
avfallsmängd och nästan 23 procent av landets farliga avfall.16 Avfallsmängderna
behöver minska, likaså innehållet av farliga ämnen i avfallet, och graden av återanvändning och återvinning öka.
Mot bakgrund av ovanstående föreslås det aktuella åtgärdspaketet för bygg- och fastighetssektorn med huvudsakligt syfte att minska klimatpåverkan och främja en resurseffektivare materialanvändning ur ett livscykelperspektiv.
13 Boverkets miljöindikatorer (www.boverket.se).
14 Byggnaders klimatpåverkan utifrån ett livscykelperspektiv - Forsknings- och kunskapsläget. Rapport
2015:35, Boverket.
15 Se koppling till Förslag om databas fördjupas i Förslag 5 – Myndighet med ansvar för
beräkningsmetod och databas för livscykelanalyser från temagruppen Bekämpa klimatförändringen. Samma grupp tar även ett grepp på kunskapshöjande åtgärder i Förslag 6 – Kunskapsöverföring om mindre klimatpåverkan från material och byggmetoder.
25
Analys av behov av styrning inom området
Behovet av styrning inom området har påvisats i de utredningar som ligger till grund för åtgärdspaketet, och redovisas i större utsträckning där.
Förslagets effekter på olika samhällsmål VÄNTAD EFFEKT AV FÖRSLAGET, PÅ MILJÖMÅLEN
Direkt: Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö, God bebyggd miljö. Indirekt:
Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö, Ett rikt växt- och djurliv.
EVENTUELLA VÄNTADE EFFEKTER AV FÖRSLAGET, PÅ ANDRA MÅL ÄN MILJÖMÅLEN
FN:s hållbarhetsmål: Minska städers negativa miljöpåverkan, Säker arbetsmiljö, Förebygga och minska föroreningar, skydda ekosystem och biologisk mångfald, säkert dricksvatten, minimera utsläpp av farliga kemikalier, säker
kemikaliehantering, Hållbar konsumtion och produktion, förebygga avfall. Förslag som har effekter på t.ex. klimat men också användande av t.ex. hälsofarliga kemikalier, har även betydelse för folkhälsan och verkar därför positivt mot det nationella folkhälsomålet.
I första hand ger detta förslag effekter på klimatmålen, men även Giftfri miljö, God
bebyggd miljö, samt de globala målen God hälsa och välbefinnande och Hållbara
städer och samhällen. Klimatpåverkan fungerar i regel som en relativt god indikator på flera andra miljöpåverkanskategorier.17
BEDÖMNING AV OSÄKERHET I UTFALL
Del 1: Effekt på målet Begränsad klimatpåverkan är osäker. Lag om klimatdeklaration är ett informationsstyrmedel och effekten av sådana kan i allmänhet vara osäker. Boverkets utredning (2018:23) har dock studerat om styrmedlet kan leda till en beteendeförändring, dvs. att byggherrar börjar efterfråga mindre klimatpåverkande byggprodukter samt andra åtgärder som minskar
klimatpåverkan. Slutsatsen är att styrmedlet kan få en sådan effekt på 5-10 års sikt. Del 2: Det går inte att få fram entydiga besked om effektiviteten av offentlig upphandling som miljöpolitiskt styrmedel. Under vissa förutsättningar kan det leda till positiva miljöeffekter. EU:s upphandlingsdirektiv (Direktiv 2014/24/EU) uppmuntrar användningen av verktyg som livscykelanalyser (LCA) och beräkningar av livscykelkostnader (LCC) vid upphandlingar.
17 Se till exempel Heinonen, J, Säynäjoki, A, Junnonen, J-M, Pöyry, A, Junnila, S. (2015). Pre-use
phase LCA of a multi-story residential building: Can greenhouse gas emissions be used as a more general environmental performance indicator? Building and Environment 95.
26
Del 3: Det är troligt att ett informationsstyrmedel som LCA-vägledning endast får en begränsad effekt på utsläpp. Påverkan på marknadsmisslyckandet asymmetrisk information genom en minskning av informationsgapet kan förväntas bli större. Styrmedlet blir ett komplement till lag om klimatdeklaration samt ett komplement till befintliga styrmedel inom klimatområdet.
Del 4: Syftet med att myndigheter går före är att öka kunskapen om beräkningar av klimatpåverkan av byggnader i ett livscykelperspektiv och att öka efterfrågan på tillförlitlig data. Kunskapen kan sedan spridas till fler aktörer. Det bakomliggande marknadsmisslyckandet som detta styrmedel kan lösa bedöms vara förekomsten av
positiva externa effekter. Boverket bedömer att det kompletterar befintliga
styrmedel.
Del 5: Öppen information om byggprodukters kemiska innehåll innebär fördelar vid förvaltning av byggnadsverk, inventering av byggprodukter och vid
återanvändning och återvinning av byggprodukter. De administrativa kostnaderna vid inventering kommer att minska, graden av återanvändning kommer sannolikt att öka och återvinning blir effektivare när det finns tillgänglig information om byggprodukters kemiska innehåll. Boverkets utredning dokumentationssystem för
byggprodukter (2018:22) visar att den samhällsekonomiska kostnaden överstiger
nyttan om ett krav på dokumentationssystem utan fullständig information om kemiskt innehåll införs. Om det i framtiden blir möjligt att ställa krav på fullständig dokumentation av kemiskt innehåll så kommer nyttan att öka medan den extra kostnaden för regleringen sannolikt blir liten.
Förslagets konsekvenser för olika aktörer
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR DE OFFENTLIGA FINANSERNA Del 1: Kostnader uppkommer vid upprättande av en klimatdatabas som ska innehålla de mest väsentliga byggproduktkategorierna, uppskattningsvis 100 st. Kostnaden för det beräknas till 1-1,5 miljoner kronor och till det kommer en årlig kostnad för förvaltning och uppdatering om cirka 1,2 miljoner kronor per år. Förslaget är att detta finansieras av staten i syfte att underlätta och hålla nere kostnaderna för företagen. Kostnader uppkommer även för att bygga upp ett klimatdeklarationsregister och beräknas till cirka 5 miljoner kronor. Boverket föreslås ha tillsynsansvaret för lag om klimatdeklaration. Det beräknas kräva cirka fem årsarbetskrafter för tillsyn vilket kan uppskattas till 8-10 miljoner kronor per år. Även initiala kostnader för informationsinsatser kommer att krävas.
Del 2: Sannolikt små kostnader utöver vad myndigheterna redan gör på området. Del 3: Kostnader för Boverket att utveckla LCA-vägledning vidare. Vägledningen behöver sedan uppdateras över tid.
Del 4: De som berörs är statliga myndigheter såväl i egenskap av byggherre, ägare och förvaltare av byggnader samt i egenskap av hyresgäst. Kostnader för
27
något dyrare att uppföra byggnader och att myndigheter i egenskap av hyresgäst kan behöva betala högre hyra jämfört med om kraven inte finns.
Del 5: Förslaget innebär att Sverige ska påverka EU att ändra i byggproduktförordningen. Vi har inte underlag för att göra en kostnadsuppskattning för det arbetet.
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR NÄRINGSLIVET
Del 1: De som påverkas av att kravet på klimatdeklaration införs är framför allt byggherrar, byggnadsentreprenörer och byggnadsägare. Även projektörer, arkitekter och byggvaruproducenter kan komma att påverkas. Den administrativa kostnaden för att upprätta en klimatdeklaration uppskattas till 120 000–240 000 kronor. Erfarenhet av miljödokumentation och LCA påverkar kostnaden. Dessa kostnader kommer dock att överföras till byggnadens ägare och i slutändan bli en kostnad för köparen eller hyresgästen.
Del 2: Begränsade konsekvenser men företagen måste som i all upphandling anpassa sig till de krav upphandlaren ställer. Eftersom detta kommer att bli nya kriterier så blir det en inlärningsperiod som kan ta extra resurser i anspråk under en begränsad tid.
Del 3-4: Inga kostnadsmässiga konsekvenser.
Del 5: Inga direkta konsekvenser för näringslivet av förslaget. Om regeringens påverkansarbete leder till en ändring av byggproduktförordningen enligt förslaget, så kommer tillverkare av byggprodukter att tvingas redovisa och tillgängliggöra information om kemiskt innehåll som de inte behöver med dagens regler. FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR HUSHÅLLEN
Del 1: De administrativa kostnaderna för klimatdeklaration kommer att betalas av köpare av byggnader, bostadsrätter, ägarlägenheter och hyresgäster som hyr lokaler eller lägenheter. Den ökade kostnaden kommer dock att bli liten som andel av det totala priset eller hyran eftersom kostnaden för klimatdeklaration som andel av byggkostnaden är liten.
Del 2: Inga eller marginella konsekvenser. Indirekt kan de påverkas om en vara eller tjänst skulle bli dyrare som en följd av mer omfattande hållbarhetskrav. Del 3-4: Inga konsekvenser.
Del 5: Inga direkta konsekvenser av förslaget. Om en ändring av byggproduktförordningen kommer till stånd så kommer
informationstillgängligheten att öka vilket är en fördel för den som till exempel ska köpa eller hyra en bostad.
BEDÖMNING AV OSÄKERHET KRING KONSEKVENSER
Del 1: Bedömningen av de administrativa kostnaderna för klimatdeklaration är osäker men graden av kostnadsmässig påverkan på företag och konsumenter blir liten. Om förslaget i framtiden skulle utökas med till exempel ett bindande
28
kunna bli större, till exempel om standardbetong behöver bytas mot betong med mindre klimatpåverkan vilken i dagsläget är dyrare.
Del 2–5: Ingen kommentar.
Förslagets kostnadseffektivitet
FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA BEFINTLIGA ELLER TÄNKBARA STYRMEDEL ELLER ÅTGÄRDER Del 1: Referensalternativet, dvs. att inte ändra på dagens regler, innebär att informationsasymmetri mellan tillverkare av byggprodukter och köpare av byggprodukter kommer att bestå. Tillverkaren har mer kunskap om sin produkts miljö- och klimatpåverkan än vad köparen har. Det är svårt för en köpare att efterfråga mindre klimatpåverkande byggprodukter och att ta fram mer information kan vara omöjligt eller åtminstone förenat med sökkostnader. Klimatdeklaration kommer att minska informationsassymmetrin. Miljöskadekostnaden av
byggprodukter, genom till exempel koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter, är i regel inte i tillräcklig grad internaliserad i priset för produkterna vilket innebär att köparna inte betalar för hela miljöskadekostnaden av en byggprodukt. Effekten blir att utsläppen blir högre än vad som är samhällsekonomiskt optimalt.
Boverket har gjort en fallstudie som pekar på att med ett nationellt värde på koldioxid så är den samhällsekonomiska kostnaden större än nyttan om en
betongstomme byts mot mindre klimatpåverkande betong eller trästomme. Om ett högre, uppskattat globalt pris på koldioxid tillämpas så blir samhällsnyttan större än samhällskostnaden. Det ska betonas att detta är en fallstudie baserad på ett flerbostadshus.
Del 2: Offentlig upphandling är att betrakta som ett administrativt eller kvantitativt styrmedel och sådana är inte kostnadseffektiva eftersom marginalkostnaden för utsläppsreduktion inte är lika för alla leverantörer som bidrar till utsläppen. Det huvudsakliga marknadsmisslyckandet som kriterier på krav på LCA vid upphandling adresserar är förekomsten av negativa externa effekter. En komplikation är att det överlappar de befintliga styrmedlen koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter. En dubbelstyrning introduceras, dvs. flera styrmedel för att åtgärda ett specifikt problem. (Boverket 2018:5)
Del 3: Det är viktigt hur information utformas och förmedlas. Det gäller också information om livscykelanalyser. Den måste vanligtvis kombineras med andra styrmedel och det är svårt att bedöma styrmedlets effekt och kostnadseffektivitet. Boverket bedömer att förslaget om information om livscykelanalyser för
byggnader (framförallt i kombination med förslaget om klimatdeklaration) hjälper till att mildra marknadsmisslyckandet asymmetrisk information. Det bedöms komplettera dagens befintliga klimatpolitiska styrmedel eftersom styrmedlet riktas mot marknadsmisslyckandet asymmetrisk information.
Del 4: Syftet med förslaget är att staten ska vara förebild genom att gå före i klimatarbetet. Det är svårt att bedöma kostnadseffektivitet av ett sådant förslag.
29
Värdet av att gå före i klimatpolitiken kan ha ett värde genom att det kan påverka andra att genomföra tillsynes ”riskabla” åtgärder som de annars inte skulle våga göra. Värdet kan vara störst om de åtgärder de statliga myndigheterna vidtar är kostnadseffektiva, dvs. om man kan visa att en utsläppssänkande åtgärd ger stor minskning per krona. En åtgärd med liten utsläppsminskning per krona blir inget föredöme för andra. Om den statliga styrningen av myndigheterna resulterar i kostnadsineffektiva åtgärder så blir förebildstrategin ineffektiv.
Del 5: Det går inte att bedöma om förslaget i sig är kostnadseffektivt. Däremot kan vi konstatera att det finns flera samhällsekonomiska nyttor av kemisk
innehållsdeklaration som marknaden inte fullt ut klarar av att leverera. Eftersom nyttan av innehållsdeklaration utfaller i framtiden, till exempel i samband med renovering, den ska dessutom diskonteras, medan kostnaden uppstår vid
uppförandet av ett byggnadsverk, så är det risk att beställaren inte bryr sig om att efterfråga en kemisk innehållsdeklaration. Därtill är vissa av nyttorna, till exempel ökad återanvändning och ökad återvinning, samhällsekonomiska nyttor i termer av minskad miljöpåverkan som beställaren inte själv får ta del av. Beställaren har inte anledning att ta hänsyn till kostnader för negativa externa effekter mer än vad hen får betala vi köp av en byggprodukt. I de priser beställaren betalar är i regel inte kostnader för negativa externa effekter fullt ut internaliserade.
BEDÖMNING AV OSÄKERHET I KOSTNADSEFFEKTIVITET
Del 1: Osäkerhet finns vad gäller beteendeförändring och utsläppsminskning samt nettovärde av minskning. Mindre osäkerhet avseende minskning av asymmetrisk information.
Del 2: Det är troligt att hållbarhetskriterier för LCA kan få en viss pådrivande effekt men det är inte troligt att upphandling är ett kostnadseffektivt sätt att minska utsläpp.
Del 3: Bedömning av kostnadseffektivitet har inte gjorts. Vi bedömer dock att förslaget inte kräver särskilt stora resurser för att genomföras men att effekten samtidigt är osäker. Sannolikt kommer det att leda till minskad
informationsasymmetri samt bidra till att öka kunskapen om livscykelanalys. Effekten på utsläpp är osäker.
Del 4: Osäkerheten avseende kostnadseffektivitet är stor. Genomförandet av förslaget är statsfinansiellt dock inte särskilt kostsamt. Mm det leder till ökad kunskapsspridning och kanske även utsläppsminskningar så innebär det en samhällsekonomisk nytta även om förslaget i sig inte nödvändigtvis är kostnadseffektivt.
Del 5: Om en förändring av byggproduktförordningen genomförs så kommer det föreslagna styrmedlet lag om dokumentationssystem för byggprodukter få en större samhällsekonomisk nytta.
30 Förslagets genomförbarhet
BEDÖMNING AV REGERINGENS RÅDIGHET
Del 1: Det är ett lagförslag så regeringen behöver lägga fram en proposition som riksdagen har att ta ställning till.
Del 2: Regeringen har rådighet att ge Upphandlingsmyndigheten och Boverket i uppdrag att gemensamt utveckla kriterier för offentlig upphandling av nya byggnader och renovering av befintliga byggnader med avseende på minskade utsläpp av växthusgaser från byggnader.
Del 3: Regeringen kan i regleringsbrev eller tilläggsuppdrag ge Boverket i uppdrag att arbeta med att utveckla LCA-vägledning.
Del 4: Regeringen har full rådighet att styra sina myndigheter genom instruktioner och regleringsbrev.
Del 5: Regeringen har inte rådighet över byggproduktförordningen utan måste arbeta på EU-nivå för att påverka förordningen.
EVENTUELLA KOSTNADER FÖR FÖRSLAGET OCH DESS FINANSIERING Del 1: Kostnader för bland annat tillsyn, se ovan.
Del 2-4: Små kostnader.
SAMSYN KRING UNDERLIGGANDE ANALYSER OCH BEDÖMNINGAR
Förslaget bedöms bemöta delar av den problembild kring hållbara resursflöden som diskuterats i arbetet med temagruppen.
Förslaget baseras huvudsakligen på utredningar av Boverket. Det har lyfts i gruppen att delar av förslaget och dess åtgärder skulle kunna utvecklas och spetsas till ytterligare.
Naturvårdsverkets beredning och
ställningstagande
Samsyn
I temaområdets arbete ingick representanter från: Boverket, Energimyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen,
Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Trafikverket och Transportstyrelsen.
Förslaget har tagits fram av Boverket efter ett ursprungligt förslag från
Kemikalieinspektionen och i samverkan med representanter från myndigheterna i arbetsgruppen. Arbetsgruppen har enats om ursprungsförslaget så som det var formulerat vid tillfället för synpunkter hösten 2018.
31 Sammanfattning av externa synpunkter
Externa synpunkter på förslaget är i huvudsak positiva. Sveriges
lantbruksuniversitet anser att förslaget bör inkludera material i utemiljöer, SMHI anser att förslaget bör kompletteras med skrivningar med
klimatanpassningsaspekter och Upphandlingsmyndigheten anser att man bör överväga ett förtydligande om att digitaliseringen är en viktig beståndsdel i åtgärden. Flera myndigheter ser också kopplingen mellan denna åtgärd och åtgärdsförslag 9. Kunskapsöverföring om klimatpåverkan från byggmaterial och -metoder.
De externa kommentarer och synpunkter som inkommit till Naturvårdsverket finns samlade i sin helhet i Naturvårdsverkets ärendehanteringssystem, ärende NV-07521-18.
Naturvårdsverkets ställningstagande
Efter att ha tagit del av de externa synpunkterna och genomfört en samhällsekonomisk bedömning har Naturvårdsverket gjort följande ställningstagande:
Naturvårdsverket föreslår att regeringen ger Boverket i uppdrag att utreda förslaget vidare. Det är ändamålsenligt att utreda huruvida den föreslagna åtgärden kan komplettera förslaget om Kunskapsöverföring om klimatpåverkan från
byggmaterial och -metoder. I utredningen bör man inkludera huruvida förslaget även bör inkludera material i utemiljöer, liknande förslaget om
Kunskapsöverföring om klimatpåverkan från byggmaterial och -metoder samt om råvaruanskaffningen bör ingå som en beståndsdel.
Man bör även ta hänsyn till klimatanpassningsaspekter, till exempel att förslaget om klimatdeklarationen även skulle kunna innehålla redovisning av hur byggnader är klimatanpassade.
För de delar i åtgärdsförslaget som handlar om dokumentation och deklarationer av olika karaktär är det viktigt att man nyttjar digitaliseringens möjligheter och säkerställer att uppgifterna och dess uppdateringar finns kvar under byggnadens livstid, till exempel i de fall byggnaden har flera ägarbyten.
Delförslaget om krav på myndigheter att inom sin verksamhet som fastighetsägare, byggherre och/eller hyresgäst minskar klimatpåverkan från bygg- och
fastighetssektorn behöver konsekvensanalyseras mer ingående i samband med den fortsatta beredningen av förslaget. Vidare bör förslagen om klimatredovisning, LCA-kriterier för offentlig upphandling och krav på myndigheter i den mån de implementeras utvärderas ex post med avseende på bland annat miljöeffekter, konsekvenser för aktörer liksom samhällsekonomisk kostnadseffektivitet.
