Reglering av ekologisk hållbar utveckling i detaljplaner

1 EXAMENSARBETE

FASTIGHETSUTVECKLING MED FASTIGHETSFÖRMEDLING FASTIGHETSEKONOMI OCH FASTIGHETSJURIDIK

GRUNDNIVÅ, 15 HP STOCKHOLM, SVERIGE 2020 ’ KTH

Reglering av ekologisk

hållbar utveckling i

detaljplaner

Simon Aspenberg

Bachelor of Science thesis

Title Regulation of ecologically sustainable development in detailed development plans

Author(s) Simon Aspenberg

Department Department of Real Estate and Construction Management

TRITA number Supervisor

TRITA-ABE-MBT-20436 Eva Liedholm Johnsson

Keywords Sustainability, ecological sustainability, sustainable development, detailed development

plan

Abstract

An increasing population combined with strong urbanization makes cities growing at a rapid pace, both in the world at large and also here in Sweden. A growing population results in an increased construction demand and in order to ensure good living conditions for future generations, sustainable urban development is necessary. Particularly in ecological sustainability, measures are necessary, as the construction and real estate industry has a major impact on the quality of air, land and water. Today, the industry causes about 20% of Sweden's total greenhouse gas emissions.

In order to reduce the environmental impact, the spatial planning has a number of different tools to use. Through optimized planning of the physical environment, the need for transports can be reduced, green areas can benefit, and the use of modern and sustainable technologies can be simplified. An important tool in spatial planning is the detailed development plan that regulates the use of land with legally binding effect.

The purpose of this study is to investigate and analyze how detailed development plans can be used as a tool for enabling ecologically sustainable urban development. This is explored by studying the types of regulations that may be used by law, and how these, sometimes limited, opportunities can be used in a way to create opportunities for sustainability. The purpose is also to investigate how these opportunities are used in practice in the current detailed development plans.

To research this, the regulatory framework was initially studied and then a case study was conducted in the form of a document study where relevant detailed development plans in the City of Stockholm were examined. In order to be able to compare the studied detailed development plans in a structured way, an analysis model has been developed based on the environmental goals set by the City of Stockholm. Using the analysis model, the detailed development plans have been reviewed, focusing on how the plans regulate green areas,

The study's results show that the detailed development plan is a tool among several others to regulate sustainability in urban development. In isolation, the detailed plan works primarily to create opportunities for sustainable development, while it has limited opportunities to regulate and control this in more detail. The case study shows that the studied detailed development plans, some of these possibilities are widely used, while others are used to a very limited extent. This gives the impression that there are more the city’s spatial planners can do to promote the development of an ecologically sustainable city to a greater extent.

Acknowledgement

This paper is the final part of the Bachelor's Programme in Property Development at the Royal Institute of Technology.

I would like to extend my sincere thanks to my supervisor Eva Liedholm Johnsson for support, understanding and great advises during the course of the study.

Simon Aspenberg Stockholm, June 2020

Examensarbete

Reglering av ekologisk hållbar utveckling i detaljplaner Simon Aspenberg

Institutionen för Fastigheter och byggande TRITA-ABE-MBT-20436

Eva Liedholm Johnsson

Hållbarhet, ekologisk hållbarhet, hållbar utveckling, detaljplan

Sammanfattning

En ökande befolkning kombinerat med en kraftig urbanisering gör att städer växer i snabb takt, både i världen i stort och här i Sverige. En växande befolkning ställer krav på ökat byggande och för att säkerställa goda förhållanden för framtida generationer är en hållbar stadsutveckling nödvändig. I synnerhet inom den ekologiska hållbarheten är åtgärder nödvändiga, detta då bygg- och fastighetsbranschen har stor påverkan på kvalitén av luft, land och vatten. Branschen orsakar idag även ca 20% av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser.

För att minska miljöpåverkan har samhällsplaneringen en rad olika verktyg att använda sig av. Genom optimerad planering av den fysiska miljön kan transportbehovet minska, grönytor gynnas och användningen av moderna och hållbara tekniker underlättas. Ett viktigt redskap inom stadsplanering är detaljplanen som reglerar användningen av mark med juridiskt bindande verkan.

Studiens syfte är att studera och analysera hur detaljplan enligt lag kan användas som ett verktyg för att möjliggöra en ekologiskt hållbar stadsutveckling. Detta undersöks genom att studera vilka typer av bestämmelser som enligt lag får användas, samt hur dessa, ibland begränsade möjligheterna, kan användas på ett sätt för att skapa möjligheter för hållbarhet. Syftet är vidare att undersöka hur dessa möjligheter används i praktiken i aktuella detaljplaner.

För att undersöka detta har inledningsvis regelverket studerats och därefter har en fallstudie genomförts i form av en dokumentstudie där relevanta detaljplaner i Stockholms stad granskats. För att på ett enhetligt sätt kunna jämföra de studerade detaljplanerna så har en analysmodell tagits fram med utgångspunkt i de miljömål som Stockholms stad satt upp. Med hjälp av analysmodellen har detaljplanerna granskats, detta med fokus på hur planerna reglerar grönytor, hållbara byggmaterial och energiförsörjning samt hållbara transporter.

Studiens resultat visar att detaljplanen är ett verktyg bland flera andra för att reglera hållbarhet i stadsutvecklingen. Isolerat fungerar detaljplanen främst för att skapa möjligheter för en hållbar

utveckling, medan den har begränsade möjligheter att mer i detalj reglera och styra denna. Fallstudien visar att i de studerade detaljplanerna så används vissa av dessa möjligheter i stor utsträckning medan andra används ytterst begränsat. Detta ger en bild av att det finns mer stadens planerare kan göra för att i större utsträckning främja byggandet av en ekologiskt hållbar stad.

Förord

Denna uppsats utgör den avslutande delen i kandidatutbildningen Fastighetsutveckling på Kungliga tekniska högskolan.

Jag vill rikta ett varmt tack till min handledare Eva Liedholm Johnsson för stöttning, förståelse och goda råd under denna studies gång.

Simon Aspenberg Stockholm, juni 2020

Definitioner och förkortningar

Lagar

• PBL – Plan- och bygglagen

• PBF – Plan- och byggförordningen • MB – Miljöbalken

Övrigt

• Prickmark – Prickmark betyder att marken inte får förses med byggnad

• Korsmark - Korsmark betyder att marken endast får förses med komplementbyggnad • Gröna tak – används synonymt med växtbeklädda tak, dvs. tak med vegetation på

Innehållsförteckning

2 HÅLLBAR UTVECKLING, PLANERING OCH LAGREGLER ... 15

2.1 Hållbar utveckling på global nivå ... 15

2.2 Hållbar utveckling i Stockholms stad ... 15

2.3 Stockholms stads översiktsplan ... 16

2.4 Hållbarhet i samhällsplaneringen ... 17

2.5 Lagstiftningens krav på planer och byggande ... 18

2.6 Detaljplaner ... 20

2.7 Slutord om hållbar utveckling, planering och lagregler ... 26

3 UNDERSÖKNING,FALLSTUDIE ... 27 3.1 Analysmodell ... 27 3.2 Detaljplan 1 – Hornsbergskvarteren ... 28 3.3 Detaljplan 2 – Vårbergstoppen ... 30 3.4 Detaljplan 3 – Ordonnansen 6 ... 32 3.5 Detaljplan 4 – Packrummet 9-12 ... 33

3.6 Detaljplan 5 – Masugnen 5 och 7 ... 35

4 RESULTAT OCH ANALYS ... 37

4.2 Hur regleras grönytor? ... 38

4.3 Hur regleras valet av byggnadsmaterial samt energiförsörjning? ... 39

4.4 Hur skapas förutsättningar för hållbara transporter inom området? ... 40

5 DISKUSSION OCH SLUTSATS ... 42

5.1 Fortsatta studier ... 43

REFERENSLISTA ... 44

1. Inledning 1.1 Bakgrund

Klimatfrågan beskrivs av FN som den avgörande frågan för vår tid och att vi just nu befinner oss i ett avgörande ögonblick (FN, 2020). Genom Parisavtalet från år 2015 så enades för första gången samtliga FN:s medlemsländer om ett gemensamt avtal om att med ambitiösa ansträngningar bekämpa klimatförändringarna. Miljöhotet är globalt och har en aldrig tidigare skådad omfattning. FN konstaterar att utan drastiska åtgärder idag så kommer konsekvenserna av att senare behöva anpassa sig till de kommande förändringarna att vara mycket kostsamma (FN, 2020).

Hållbar utveckling är såväl en global som en lokal angelägenhet. En gemensam global syn på hållbarhet och en politik därefter kan ge förutsättningar för en hållbar utveckling. Anpassningen mot en mer hållbar utveckling är av extra vikt i städer och städernas roll har blivit alltmer framträdande i den hållbara utvecklingen på grund av den kraftiga urbaniseringen (Dempsey, 2011). Urbaniseringen är stor och utvecklingen visar att år 2015 bodde drygt 50 % av världens befolkning i stadsområden, år 2030 förväntas siffran vara 60 % och år 2050 närmare 70 % (WHO, 2020). Även i Sverige ökar befolkningen i hög takt och inte minst i de större städerna. Stockholm-Mälarregionen tillhör idag en av de regioner i Europa som växer allra snabbast och i Stockholms har under de senaste 10 åren ökningen varit omkring 15 000 personer per år. Staden förväntas nå en miljon invånare vid årsskiftet 2021/2022 och prognosen är att år 2040 ska denna siffra vuxit till 1,3 miljoner invånare i kommunen (Stockholms Stad, 2020). Med en växande befolkning följer också ett behov av ett ökat byggande, i synnerhet i form av bostäder (Stockholms översiktsplan, 2018). Inom samhällsbyggnadsområdet finns många åtgärder som kan göras för att gynna den hållbara utvecklingen och begränsa den negativa påverkan. Hållbarhet delas ofta in i ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet. Inom stadsutveckling är alla tre av största vikt och på många sätt sammanlänkade. Stockholm rankas ofta som en av världens mest hållbara städer, inte minst inom ekologi (Arcadis, 2016). Stockholm ligger alltså i framkant inom ekologisk hållbarhet och utgör därför ett intressant exempel att studera för att analysera hur den hållbara utvecklingen sker. Ekologisk hållbarhet har ingen entydig definition men innefattar egentligen allt som har med jordens ekosystem att göra. Det kan även sägas handla om att vårda jordens naturresurser så att även kommande generationer kan försörjas av dessa. Inom ekologisk hållbarhet faller bland annat klimatsystems stabilitet, kvalitén på luft- land- och vatten, mångfald och artrikedom bland jordens levande organismer etc. (KTH, 2020). En central del av den ekologiska hållbarheten handlar om att inte belasta naturen men än vad den klarar av, produktion av varor och annat får därför inte utmana denna bärförmåga utan naturen måste hinna återskapa uttagna resurser (KTH, 2020). En överexploaterad resurs som inte hinner återskapa sig kan därför inte sägas vara ekologiskt hållbar, detta kan t.ex. ifrågasättas gällande ozonlagret som är en del av problematiken kring vårt klimat.

Det ekologiskt hållbara samhällsbyggandet ska sträva efter att reducera sin miljöpåverkan och främja det klimatsmarta samhället. Ekologiska hållbarhetsaspekter kopplade till byggande handlar bland annat om att klimatanpassa byggnader, fokusera på förnybara energikällor och

Inom samhällsplaneringen finns det flera sätt för kommunen att främja den hållbara stadsutvecklingen. Samtliga Sveriges kommuner ska ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen och som beskriver hur mark- och vattenanvändningen planeras samt hur byggandet ska ske. Översiktsplanen ska vara vägledande och den utgör ett betydande verktyg i kommunernas arbete med att skapa strategier för en långsiktigt hållbar utveckling (Boverket, 2020).

En detaljplan upprättas när ett markområde ska bebyggas för första gången eller när en bebyggelse ska förändras eller bevaras (Boverket, 2014).Detaljplanen är en slags förlängning av översiktsplanen där detaljplanen täcker ett begränsat område och reglerar hur bebyggelsen ska utformas och vad som i detalj får byggas. En detaljplan är juridiskt bindande till skillnad från en översiktsplan, som snarare är vägledande. Detta innebär att en byggaktör enligt lag måste hålla sig till detaljplanens bestämmelser. Vid upprättande av detaljplaner måste i första hand plan- och bygglagen följas men även en rad bestämmelser i miljöbalken. Inga detaljplaner som är tydligt miljöförstörande får antas och på så vis är hållbarhet alltid en del av detaljplanen. En viktig uppgift för detaljplanen är att förverkliga de strategier och mål som satts upp i översiktsplanen och på så sätt säkra den ekologiskt hållbara stadsutvecklingen.

Utöver översiktsplanen och detaljplanen kan kommunen även ställa krav på byggaktörer genom övriga avtal och på så vis styra det byggandet (Kalbro & Lindgren, 2018). Möjligheten att upprätta denna typ av avtal är starkt beroende av om kommunen är markägare inför ett stadsutvecklingsprojekt eller om marken ägs av t.ex. en byggherre. Tidigare studier har undersökt markägarförhållandens påverkan på hållbara stadsbyggnadsprojekt (Schmitz, 2018). Studien visar att i de fall då kommunen inför ett stadsutvecklingsprojekt är markägare så finns en relativt god möjlighet för kommunen att ställa krav på byggherren. Detta genom att upprätta strikta hållbarhetsmål och reglera det hållbara byggandet via exempelvis avtal såsom markanvisningsavtal. I de fall där kommunen inte på förhand var markägare visar studien att kommunen inte kunde ställa krav, utan istället var lämnade att arbeta med frivilliga hållbarhetsmål i dialog med byggaktören (Schmitz, 2018). Studien ger en god inblick i de möjligheter en kommun ges för att reglera hållbarhet genom dialog, arbete med hållbarhetsmål samt olika civilrättsliga avtal mellan kommun och byggaktör. Studien menar även att möjligheten att styra det hållbara byggandet med hjälp av detaljplan är ytterst begränsad (Schmitz, 2018).

Höström (2017) menar att samhällsplaneringen behöver ett gott samarbete på olika nivåer för att kunna bli mer hållbar. Den moderna översiktsplanen beskrivs idag som mer strategisk än tidigare och att det därför är både viktigt, men också utmanande att översätta den i handling när detaljplaner ska utformas. Höström (2017) visar att det är avgörande att planeringsprocesserna lyckas integrera kunskapen och riktningen från den strategiska översiktsplanen till de projektspecifika förutsättningarna som råder i arbetet när en detaljplan tas fram och den ovan nämnda riktningen ska resultera i handling (Högström, 2017). Studier visar dock att detta samarbete har flera utmaningar när hållbarhetsmål ska tas från strategi till konkreta detaljplaner, några fallgropar som nämns är organisatoriska utmaningar samt bristande kunskapsmässiga förutsättningar när planerna tas fram (Högström, Balfors, & Hammer, 2019). Även Fredriksson (2011) belyser det gap som ofta uppstår i länken mellan översiktsplanen och detaljplaner. Hon

menar att kopplingen ofta är svag och att detta beror på flera förutsättningar, däribland lagstiftning men också annat (Fredriksson, 2011). Brokking (2017) har i en studie uttryckt forskningsbehov inom regelverket kring hållbarhet och bland annat detaljplaner. Studien menar att mer kunskap behövs kring i vilken utsträckning regelverket stöttar hållbarhetsaspekter i de olika dokument som är kopplade till detaljplanering (Brokking, Liedholm Johnson, & Paulsson, 2017)

För att komplettera tidigare forskning så förefaller det relevant att undersöka vilka juridiska förutsättningar som finns för att detaljplanera ekologiskt hållbart för att på så sätt översätta strategier från översiktsplanen till handlingar i detaljplanen. Tidigare studier har följaktligen visat att det är svårt att styra hållbarhet genom detaljplaner, men utan att gå till botten med att, även om möjligheterna är små, ändå undersöka vilka möjligheter som ändå finns.

1.2 Syfte

Studiens syfte är att undersöka vilka möjligheter kommuner har att genom detaljplaner reglera en ekologiskt hållbar stadsutveckling, samt att undersöka hur dessa möjligheter appliceras i praktiken och i vilken grad kommunen kan anta tvingande bestämmelser för ekologiskt hållbart byggande.

1.3 Frågeställning

Uppsatsens huvudfråga är: Vilka lagmässiga möjligheter har kommuner att genom detaljplaner reglera hållbarhetskrav, samt hur praktiseras dessa möjligheter i faktiska detaljplaner?

För att besvara syftet och samtidigt begränsa det så har tre frågeställningar valts ut. Detta bör ses som en avgränsning då endast dessa frågor kommer att undersökas i detaljplanerna.

• Hur skapas grönytor?

• Hur regleras valet av hållbara byggnadsmaterial samt energiförsörjning? • Hur skapas förutsättningar för begränsade och hållbara transporter? 1.4 Avgränsning

Uppsatsens fallstudie är avgränsad till att studera detaljplaner och därför har endast plankarta, planbestämmelser samt planbeskrivning studerats. Detta innebär att åtgärder kopplade till hållbar utveckling som kan avtalas i t.ex. markanvisningsavtal etc. kan föreligga i de studerade projekten i större utsträckning än vad som framgår genom denna studie. Studien är begränsad till Stockholms stad och i studien har fem detaljplaner från olika stadsdelar inom kommunen valts ut för analys. De studerade detaljplanerna syftar till att exemplifiera hur hållbarheten i dessa regleras, syftet är dock ej att ge en helhetsbild över hur detta görs generellt utan endast i de utvalda detaljplanerna. Den ekologiska hållbara utvecklingen har varit studiens fokus även om såväl social som ekonomisk hållbarhet delvis förklaras, men studeras ej närmare. Inom ekologisk hållbar stadsutveckling har endast ett begränsat antal delar undersökts, i denna studie är det endast dessa som ligger till grund för resultatet och inte ekologisk hållbarhet i sin helhet.

1.5 Metod

Metoden som valts för att uppfylla denna studies syfte är av kvalitativ karaktär. Studien innefattar en studie av litteratur och lagtext, samt av utvalda dokument i en fallstudie. Studiens syfte och ambition gör att en kvalitativ forskningsansats ansetts lämplig. En kvalitativ ansats beskrivs passande vid studier som är gjorda i syfte att nå en djupare förståelse för hur ett samhälleligt fenomen fungerar eller utförs (Ahrne & Svensson, 2011).

Vidare kan sägas att kvalitativa metoder handlar mer om ord än om siffror, till skillnad mot en kvantitativ forskningsansats (Bryman, 2018). En kvalitativ studie kan utföras med en rad olika metoder för att insamla information om studerat fenomen, denna variation uppges vara en av anledningarna till att kvalitativ forskning inte har en tydlig definition (Bryman, 2018). Vad som klassas som kvalitativa metoder är exempelvis fokusgrupper, deltagande observation, kvalitativa intervjuer, kvalitativ studie av dokument etc. (Bryman, 2018).

1.5.1 Litteratur- och lagtextstudie

I syfte att skapa en grundförståelse för regelverket och förutsättningarna som kommunerna måste förhålla sig till vid upprättande av detaljplaner, har en litteraturstudie inom ämnet gjorts. En litteraturstudie ska dels ge en kunskapsmässig introduktion till studien samt presentera det som sedan tidigare är känt kring forskningsämnet (Bryman, 2018). I denna del av studien har olika källor studerats för att skapa en heltäckande förståelse, Plan- och bygglagen skapar grunden och har sedan analyserats och förtydligats med hjälp av propositioner, förarbeten, Boverkets allmänna råd och tidigare forskning. Denna litteratur- och lagtextstudie inleder uppsatsen och ger läsaren god insyn i det regelverk som uppsatsen undersöker, däremot beskrivs inte detaljplaner i ett bredare perspektiv utan främst specifikt inom studiens område. Informationen ger läsaren förståelse för vilka möjligheter kommunen har för att sätta planbestämmelser för att reglera de i studien definierade hållbarhetsfrågorna i form av juridiskt bindande planbestämmelser.

1.5.2 Fallstudie

För att uppfylla studiens syfte har, utöver litteraturstudien, en fallstudie genomförts i form av en kvalitativ dokumentstudie av detaljplaner. Den kvalitativa innehållsanalysen som genomförts av dokumenten har utförts genom att analysera text och bilder i dokumenten. Analysen bör göras strukturerat och efter bestämda kategorier för att kunna replikera studien (Bryman, 2018). Genom att titta på fem utvalda detaljplaner har arbetet kring hållbarhetsbestämmelser i dessa kunnat studeras. Ahrne och Svensson (2011) resonerar kring avvägningen mellan att undersöka ett eller flera fall i en fallstudie och att detta hänger samman med studiens syfte. Genom att studera flera fall ges möjlighet att jämföra dessa sinsemellan, här förklaras två strategier för urvalet av olika fall. Valet här ligger mellan att välja så lika fall som möjligt, alternativt studera fall som har tydliga skillnader (Ahrne & Svensson, 2011). I detta fall har ett urval om fem detaljplaner valts ut, detta kan sägas vara en begränsad mängd, men samtidigt inte heller endast en. Eftersom fem ändå är ett mindre antal och att samtliga dessa är inom Stockholms stad så har studiens resultat låg generaliserbart och är inte allmängiltigt. I dokumentstudien har valet fallit på att endast studera detaljplaner och dess

planbeskrivning. För de utvalda stadsutvecklingsprojekten finns en rad kompletterande dokument såsom kvalitetsprogram, markanvisningsavtal etc. men dessa ligger utanför studiens syfte och omfång.

Fallstudien kunde ha utförts av ett större antal detaljplaner och med en förutbestämd mall där specifika bestämmelser letats efter, t.ex. parkeringstal etc. Detta hade resulterat i en mer kvantitativ studie. I förevarande fall har istället urvalet av detaljplaner begränsats till fem och dessa har istället granskats mer subjektivt där bestämmelser tolkats av författaren för att nå ett större djup, detta alltså i en mer kvalitativ studie.

1.5.3 Urval

Den kommun som valts ut i denna studie är Stockholms stad. Anledningen till detta är att det är Sveriges största kommun och ofta ansedd som en stad som kommit långt i sitt hållbarhetsarbete. Vidare har det ansetts tidsoptimerande att koncentrera sig till endast en kommun för att nå så intressanta resultat som möjligt inom studiens tidsbegränsning.

Detaljplanerna har valts ut för att ge en blandad bild av hur arbetet kring ekologiskt hållbar utveckling återspeglas. Därav har vissa detaljplaner valts ut från utpekade fokusprojekt, men även mer vanliga projekt utan ett förbestämt särskilt hållbarhetsfokus. De specifika detaljplanerna har valts ut på följande premisser:

• Detaljplanerna ska i huvudsak innehålla bebyggelse av bostäder, om minst 100 bostäder per plan.

• Detaljplanerna ska omfatta olika geografiska delar av Stockholms stad för att skapa en bredd i studien.

• Detaljplanerna ska vara skapade tidigast 2010, detta för att få en så uppdaterad bild som möjligt av hur hållbarhetsarbetet ser ut idag.

• Detaljplanerna behöver inte ha vunnit laga kraft men ska vara antagna av kommunfullmäktige. Detta för att uppnå ovanstående ambition om att ha så aktuella planer som möjligt.

1.5.4 Metodkritik

Det är av vikt att vara kritisk mot utförd studie och belysa eventuella begränsningar i studien. Eftersom studien bygger på faktiska dokument såsom lagtext, förordningar och detaljplaner så begränsas subjektiviteten något jämfört med t.ex. om studien byggde på ett fåtal intervjuer och intervjupersoners uppfattningar kring ämnet. Däremot har studien genomförts enskilt av uppsatsförfattaren vilket innebär begränsningar i form av dennes kunskap, subjektiva bedömningar samt val av studieobjekt för fallstudien.

Det är även ett begränsat antal detaljplaner har studerats. För att få en bred bild av hur hållbarhet hanteras i praktiken i allmänhet borde urvalet skett från blandade delar av Sverige. Valet att granska så pass få detaljplaner och endast i Stockholm har gjorts för att nå en så djup förståelse som möjligt för just dessa.

För att förstå varför kommunen detaljplanelagt som de gjort så hade det varit en god idé att intervjua ansvariga personer hos kommunen. Denna studies syfte har dock varit att studera hur detaljplanerna utformats och därav har den empiriska studien istället fallit på en dokumentstudie.

1.6 Disposition

Uppsatsens första kapitel beskriver bakgrunden till studien i syfte att sätta studien i en kontext samt motivera dess relevans. Här redogörs också arbetets syfte samt de frågeställningar som ska besvaras. I detta kapitel beskrivs även studiens metod och hur studien har genomförts. I det följande kapitlet så studeras relevant litteratur och lagtext för att skapa en kunskapsgrund inom hållbarhet i allmänhet och detaljplaner och dess regelverk i synnerhet. I studiens tredje kapitel presenteras den framtagna analysmodellen samt undersökningen av detaljplaner. Därefter följer ett kapitel med fallstudiens resultat och avslutningsvis presenteras studiens slutsatser.

2 Hållbar utveckling, planering och lagregler

2.1 Hållbar utveckling på global nivå

Hållbar utveckling är såväl en global som lokal angelägenhet. En gemensam global syn på hållbarhet och en politik därefter ska ge förutsättningar för en hållbar utveckling av städer. Detta är nödvändigt, inte minst eftersom den snabba urbaniseringen gör att år 2050 förväntas 70 procent av världens befolkning bo i städer (FN, 2018). Hållbar utveckling har en rad olika definitioner men den mest använda samt den FN använder lyder: ”En hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov”. Denna definition härstammar från den så kallade Brundtlandrapporten. Detta var en rapport som togs fram på uppdrag av FN, 1987 och som leddes av Gro Harlem Brundtland, dåvarande stadsminister i Norge (Nationalencyklopedin, Brundtlandrapporten., 2020). År 2015 antog FN Agenda 30, de globala miljömålen för att främja ekonomisk, social och miljömässig hållbar utveckling. Målen handlar bland annat om att våra samhällen ska vara säkra, inkluderande, motståndskraftiga och hållbara (Nationalencyklopedin, Agenda 2030, 2020). De globala miljömålen har tagits vidare till EU-nivå för att främja en sammanhållen politik med goda förutsättningar för en hållbar europeisk utveckling. För att driva och stödja genomförandet av de globala målen för hållbar utveckling har man i Sverige genom regeringen tillsatt delegationen Agenda 30 (Statens offentliga utredningar, 2020).

2.2 Hållbar utveckling i Stockholms stad

På ett mer lokalt plan har Stockholms stad med utgångspunkt i de globala riktlinjerna utformat sina egna mål, styrdokument och planer för att bidra till den hållbara stadsutvecklingen. Stockholm är idag en attraktiv stad som växer i snabb takt och för att växa i tillräckligt snabb takt, men också på rätt sätt, har en långsiktig färdplan och målbild tagits fram i form av ”Vision 2040 – Ett Stockholm för alla” (Stockholms stad, 2015). Vision 2040 ska fungera som Stockholms stads målbild för en socialt, ekonomiskt och ekologisk hållbar utveckling i staden och lägga grunden för Stockholms fortsatta utveckling. Denna utveckling innefattar alltifrån bostäder och infrastruktur, såväl som skolor och äldreomsorg (Stockholms stad, 2015). Visionen är uppdelad i fyra huvudområden:

• Ett Stockholm som håller samman • Ett klimatsmart Stockholm

• Ett ekonomiskt hållbart Stockholm • Ett demokratiskt hållbart Stockholm.

Vision 2040 täcker ett brett hållbarhetsområde men specifikt även den hållbara stadsutvecklingen med fokus på en klimat- och miljömässigt hållbar utveckling. Enligt Sveriges regering är hållbar stadsutveckling en ständigt föränderlig process som efter lokala förutsättningar tar hänsyn till ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet (Stockholms stad, 2015). I Vision 2040 förklaras att det hållbara byggandet av bostadsområden genomgående ska

Vidare ska klimatsmart teknik och hållbara byggmaterial användas samt ambitiösa energi- och miljökrav uppfyllas. Visionen beskriver att det ska vara lätt för kommuninvånarna att leva miljövänligt. Detta ska underlättas genom väl fungerande infrastruktur för resor och god stadsplanering. Stockholm ska också vara världsledande på att utveckla och använda ny energi- och miljöteknik. Grön energi samt återvinning beskrivs som centrala delar i en framtida cirkulär ekonomi (Stockholms stad, 2015).

Inom transport beskrivs Stockholm i visionen som effektivt och pålitligt där människor snabbt och enkelt kan resa med minimal miljöpåverkan. Trots ökad befolkning är visionen att klimatpåverkan minskar och att stadens mål om att vara helt fossilbränslefritt år 2040 uppnås. Allt detta ska lösas genom bland annat utbyggd kollektivtrafik, moderna drivmedel och modern informationsteknik. Cykelanvändandet ska öka, detta genom cykelfrämjande åtgärder såsom att cykelvägnätet byggs ut samt attraktiva cykelparkeringar.

Som resultat av ett mer klimatsmart Stockholm ska utsläppen och bullernivåerna minska och folkhälsan samt livskvaliteten för stadens invånare ökas. Även stadens grönområden ska vara tillgängliga och trygga.

2.3 Stockholms stads översiktsplan

För att förverkliga stadens hållbarhetsvisioner finns det inom samhällsplaneringen en rad olika verktyg för kommunen att använda. Varje kommun måste ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen, denna ska ange huvuddragen i kommunens markanvändning och hur denna är avsedd att utvecklas över tid och hur det långsiktiga behovet av bostäder ska tillgodoses (PBL 3:1–5§§). Översiktsplanens funktion och krav framgår i PBL kapitel tre och här anges bland annat att översiktsplanens innehåll inte är bindande utan snarare vägledande (Kalbro & Lindgren, 2018). Översiktsplanen ska även beakta hur kommunen i den fysiska miljön planerar att främja de uppsatta nationella och regionala mål och planer som finns för en hållbar utveckling inom kommunen (PBL 3:5).

Stockholms stads översiktsplan anger hur bebyggelse samt mark- och vattenanvändning inom kommunen ska utvecklas på lång sikt. I planen uppges att Stockholm idag är en attraktiv stad som växer snabbt, år 2040 beräknas invånarantalet uppgå till 1,3 miljoner och fram till år 2030 ska 140 000 bostäder byggas (Stockholms översiktsplan, 2018), Även infrastrukturen för transport behöver utvecklas då denna idag är ansträngd och för att lösa detta ska i synnerhet gång-, cykel och kollektivtrafik förbättras. För stadsbyggandet i kommunen har man i översiktsplanen satt upp fyra huvudmål, dessa påminner till stor del om målen i Vision 2040, men är här helt inriktade på stadsbyggandet. De fyra målen lyder:

• En växande stad - Stockholm ska vara en växande stad som genom sin attraktivitet lockar människor, företag och besökare från hela världen. En hög takt i stadsbyggandet ska säkerställa bostäder och samhällsfunktioner för alla. God tillgänglighet ska ge människor och företag goda förutsättningar att utvecklas.

• En sammanhängande stad - Stockholm ska vara en sammanhängande stad, där det är naturligt att röra sig mellan olika stadsdelar och besöka nya platser. Människor med olika

bakgrund ska kunna mötas i vardagen och de många stadsmiljöerna med sina olika kvaliteter ska vara tillgängliga för alla invånare.

• God offentlig miljö - Stockholm ska ha en mångfald av identitetsstarka stadsdelar med levande centrum. Stadens alla delar ska erbjuda en bra livsmiljö med god tillgång till stadskvaliteter och välgestaltade och trygga offentliga miljöer som inbjuder till delaktighet och lokalt engagemang.

• En klimatsmart och tålig stad - Stockholm ska vara en klimatsmart stad, där effektiv markanvändning och transporteffektiv stadsstruktur bidrar till ökad tillgänglighet, minskad klimatpåverkan och begränsad resursförbrukning. Stadsstrukturen och de tekniska systemen ska vara välfungerande och tåliga så att staden kan möta klimatförändringar och andra påfrestningar

Kopplat till ekologiskt hållbar stadsutveckling beskriver planen alltså att planeringen behöver innehålla en hållbar energianvändning, effektiva kretslopp och miljöanpassade transporter. För att både klara det förändrade klimatet, och för att minska klimatpåverkan, ska bebyggelse utvecklas så effektivt som möjligt med hållbara energilösningar. De material som används vid byggandet ska också ha så liten negativ miljöpåverkan som möjligt. En viktig del är också att planera för täthet samt blandade funktioner inom områden för att stärka det lokala serviceutbudet, på detta vis ska gång-, cykel- och kollektivtrafik bli de självklara transportmedlen för invånarna. Att cyklandet underlättas är viktigt, särskilt då användandet av personbilar måste minska, dels av miljömässig hänsyn men också för att Stockholms trafiksystem ska fungera effektivt. Framkomlighet och trafiksäkerhet på gatorna nämns som viktiga för att fler ska välja cykeln, så även goda möjligheter att parkera sin cykel i hemmet. Att staden ska vara klimatsmart och tålig innebär att den ska klara påfrestningar och förändringar såsom urbanisering och klimatförändring. Givet klimatförändringarna som sker, ställs också krav på staden som behöver byggas för att klara högre temperaturer utan att energikrävande kylning blir en nödvändighet. För tåligheten är också grönska av stor vikt, med många värdefulla ekosystemtjänster samt direkta effekter på invånarnas livskvalitet och hälsa. Stadsbyggandet ska stärka grönstrukturen i kommunen och skapa gröna lösningar i stadsmiljöerna, i täta stadsdelar är detta utmanande men går att lösa genom att kunna tillgodose flera funktioner på samma yta. Det anges även att grönska på väggar och tak är ett sätt att skapa grönytor och gynna ekosystemtjänster (Stockholms översiktsplan, 2018).

2.4 Hållbarhet i samhällsplaneringen

I Stockholms översiktsplan finns alltså en rad mål och strategier för att utveckla Stockholm ekologiskt hållbart. När översiktsplanen ska realiseras och bli verklighet i form av faktiskt byggande så är detaljplan ett sätt att genomföra detta (Boverket, 2018). Genom en detaljplan kan kommunen för ett visst område reglera hur mark och vatten ska användas samt vilken bebyggelse som ska tillåtas. I Stockholm är nästan hela staden detaljplanelagd, detta gör att

utgångspunkt i vad översiktsplanen anger för långsiktiga planer och riktlinjer för ett visst område, kan en detaljplan för ett specifikt område utvecklas. Med ovanstående riktlinjer och mål kring hållbarhet blir det nu samhällsplanerarnas arbete att se till att dessa faktiskt realiseras i de olika stadsutvecklingsprojekten. För att säkerställa detta finns olika vägar att gå och en av dem är genom bestämmelser i detaljplan.

För att göra verklighet av de hållbarhetsmål som satts upp i översiktsplanen finns utöver detaljplanen även andra verktyg som kommunen kan använda sig av. Inför planering av bebyggelse på kommunägd mark sker ofta så kallad markanvisning där utvalda byggaktörer tilldelas möjligheten att exploatera marken och ett markanvisningsavtal tecknas då mellan kommun och byggaktör. I Stockholms stad biläggs t.ex. vid markanvisningsavtal och överenskommelse om exploatering med byggaktör ett kompletterande avtal vid namn “Hållbarhetskrav vid byggande på stadens mark i Stockholm” (Stockholms stad, 2017). Genom avtalet ställs krav på hållbar energianvändning, giftfritt Stockholm, hållbar mark- och vattenanvändning, resurseffektiva kretslopp, miljöanpassade transporter etc.

Kvalitetsprogram är ytterligare ett verktyg kommunen kan använda sig av för att styra byggandet, exempelvis för att säkra arkitektoniska kvaliteter. Kvalitetsprogram kan fungera som ett stöd i detaljplanearbetet och som ett verktyg för att analysera en plats förutsättningar. Kvalitetsprogram är ej reglerade i PBL men används av flera kommuner för att analysera aspekter såsom kulturhistoria, sociala aspekter etc. (Boverket, 2018). I en tidigare studie har det diskuterats att det vid planering av projekt där kvalitetsprogram inte använts finns en mycket begränsad möjlighet att styra eller reglera specifika frågor relaterade till hållbarhet. Detta då lagstiftningen enligt studien inte ger utrymme för att reglera sådana frågor i detaljplanen. (Högström, Balfors, & Hammer, 2019)

Ovanstående exempel visar att det finns olika avtal en kommun kan ingå med en byggaktör för att säkra ett hållbart byggande. Denna uppsats tar dock sikte på detaljplanen och nedan följer en genomgång över tillämpliga lagrum.

2.5 Lagstiftningens krav på planer och byggande

Plan- och bygglagen är den lag i Sverige som reglerar planläggningen av mark, vatten och byggande. Den 2 maj 2011 trädde den nya plan- och bygglagen i kraft och ersatte då den äldre plan- och bygglagen (1987:10). Den nya plan- och bygglagen innebar flera förändringar, däribland har bestämmelser för hänsyn till miljö- och klimataspekter för planering och byggande införts (Boverket, 2019). Som ett komplement till lagtexten är Boverkets publikationer till god hjälp för att förstå hur lagarna ska tolkas och användas i praktiken. Boverket är Sveriges myndighet för samhällsplanering, byggande och boende. Boverket ger genom allmänna råd ut generella rekommendationer om hur lagregler kan eller bör tolkas. Dessa är till för att stötta lagstiftningen och visa vilka planbestämmelser och beteckningar som är lämpliga. Kommunerna måste inte följa de allmänna råden, men har då själva ansvaret för att kunna visa att lagen ändå efterföljs (Boverket, 2020).

Plan- och bygglagen (2010:900) inleds med en portalparagraf som anger att lagen ska främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och långsiktigt

hållbar livsmiljö både för människorna i dagens samhälle men också för kommande generationer (PBL 1:1). Paragrafen säger också att detta ska ske med hänsyn till den enskilda människans frihet (PBL 1:1). Här understryks alltså att långsiktig hållbarhet är centralt och denna skrivelse infördes genom en lagändring 1993 i dåvarande PBL. I förarbetena till ändringen som omfattade många olika lagområden och benämndes ”Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling” framgick att just PBL 1987:10 skulle ändras för att tydliggöra att den har till uppgift att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö (proposition 1992/93:180). Här förklaras även att samhällsplanering är ett centralt verktyg för att lyckas uppnå ett effektivt resursutnyttjande och att förebygga miljöproblem.

I plan- och bygglagens andra kapitel beskrivs de övergripande riktlinjerna för markanvändningen och kapitlet inleds med en viktig paragraf, här anges att vid prövning av frågor inom PBL ska hänsyn tas både till allmänna och enskilda intressen (PBL 2:1) Detta innebär att även enskilda intressen ska beaktas och detta begränsar kommunens handlingsutrymme. Planläggning ska vidare syfta till att bebyggelse utformas och lokaliseras så att markområden används för det eller de ändamål som de är bäst lämpade för (PBL 2:2). Vidare ska reglerna i Miljöbalken kapitel tre och fyra tillämpas i planeringen (PBL 2:2) Även bestämmelserna i PBL 2:3 belyser vikten om en långsiktigt hållbar samhällsplanering. Planläggningen ska med hänsyn till bland annat miljö- och klimataspekter främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse och en långsiktig hushållning med mark, vatten, energi, råvaror och goda miljöförhållanden i övrigt (PBL 2:3). Vid lokalisering av bebyggelse ska en rad olika faktorer tas hänsyn till. Marken ska vara lämplig för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och säkerhet, samhällsservice, möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar etc. (PBL 2:5). Även inom ett lämpligt område för viss bebyggelse ska placering och utformning ske med hänsyn till naturvärden på platsen, landskapsbilden, behovet av hushållning med energi och vatten, behovet av en god trafikmiljö etc. (PBL 2:6). Planeringen ska också ta hänsyn till behovet av att det i anslutning till planområdet finns gator och vägar, torg, parker samt grönområden (PBL 2:7).

Utöver regler kring bebyggelsens lokalisering finns även en rad regler kring krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser. En byggnad ska dels vara lämplig för sitt ändamål, t.ex. boende, men också ha god form-, färg och materialverkan (PBL 8:2). Gällande tekniska krav regleras att byggnadsverk ska ha väsentliga egenskaper b.la. gällande bärförmåga, skydd med hänsyn till hälsa och miljö, energihushållning, värmeisolering och hushållning med vatten och avfall (PBL 8:4). I Plan- och byggförordningen (2011:338) specificeras dessa krav tydligare. Här beskrivs exempelvis att byggnadsverk ska projekteras så att inte risker för hygien och hälsa förekommer till följd av förorening eller förgiftning av mark eller vatten (PBF 3:9). De tekniska egenskaper beträffande miljö som regleras i dessa byggrelaterade lagar är dock begränsade till att skydda närmiljön, kraven är inte kopplade till ett större perspektiv om globala miljöfrågor för ett hållbart samhälle i stort (Boverket, 2016). Reglerna gällande energihushållning och värmeisolering ställer krav på byggnadsverk att vara resurssnåla (PBF 3:14). Dessa bestämmelser infördes så sent som 2016 vilket kan förklara att de upplevs tidsenliga ur ett hållbarhetsperspektiv.

Plan- och bygglagen är nära sammanflätad med närliggande lagstiftning, däribland Miljöbalken. Miljöbalken samlar ett stort antal regler om miljö och lagens syfte är att främja en hållbar utveckling med en hälsosam och god miljö för både nuvarande och kommande generationer (MB 1:1). Flera av MB:s regler ska tillämpas vid samhällsplaneringen enligt PBL, t.ex. Miljöbalkens kapitel tre och fyra (PBL 2:2). Hänsynsreglerna enligt 2 kap. MB ska däremot inte tillämpas vid detaljplaneläggning utan här används istället de lokaliseringsregler och hänsyn till omgivningen som finns i PBL (Kalbro & Lindgren, 2018). Kommunen har inte heller möjlighet att hänvisa till miljöbalken när det gäller krav enligt 8 kap. PBL (Boverket, 2016). Något som bebyggelse måste ta hänsyn till är de miljökvalitetsnormer som reglera i Miljöbalken. Dessa normer är rättsligt bindande föreskrifter om krav på lägsta tillåtna kvalitet för t.ex. luft, vatten och mark (Kalbro & Lindgren, 2018). Det är myndigheter och kommuner som ansvarar för uppföljningen och detta bör göras vid exempelvis prövning av tillstånd. Normerna måste beaktas vid planering och planläggning enligt PBL (Kalbro & Lindgren, 2018).

Som ovan beskrivs, finns det ett antal krav som kommunen måste förhålla sig till vid planering av ny bebyggelse, däribland de övergripande bestämmelserna om byggandets lokalisering som regleras i kap. 2 PBL och de krav på byggnader och tomter som regleras i kap. 8 PBL. Reglerna i dessa kapitel hänvisar vidare till andra lagrum vilket gör att även t.ex. MB och PBF är applicerbara.

2.6 Detaljplaner

I PBL:s fjärde och femte kapitel behandlas detaljplaner. En detaljplan omfattar, till skillnad från översiktsplanen, endast en mindre geografisk del av en kommun. All mark inom en kommun är normalt inte detaljplanelagd men om kriterierna i PBL 4:2 uppfylls så ska en detaljplan upprättas, detta gäller t.ex. vid planering av en ny sammanhållen bebyggelse (PBL 4.2). Detaljplanen används då för att reglera mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse. Detaljplanen ger information till fastighetsägare och andra intressenter inom planen om de förutsättningar och krav som föreligger inom planområdet för befintlig och kommande bebyggelse. Detta innebär både begränsningar och möjligheter för fastighetsägaren, en begränsning genom de planbestämmelser som beslutas, men också en trygghet och möjlighet att ha rätten att bygga enligt planen (Kalbro & Lindgren, 2018). Kommunerna är de som ansvarar för de fysiska planerna inom PBL och innehar därigenom det så kallade planmonopolet (PBL 1:2). Detaljplanen har flera delar och ska dels innehålla en plankarta som visar det berörda området samt de bestämmelser som beslutats för området, så kallade planbestämmelser (PBL 4:30). Detta ska kompletteras med en separat planbeskrivning som förklarar hur detaljplanen ska tolkas samt förklara bakgrund och anledning till de planbestämmelser som beslutats. Viktigt att understryka är att detaljplanen är juridiskt bindande vilket planbeskrivningen inte är (Kalbro & Lindgren, 2018). En viktig utgångspunkt är att upprättande av detaljplan innebär myndighetsutövning och varje bestämmelse måste ha tydligt stöd i lagen. Kommunen ska ange en genomförandetid för detaljplanen om 5–15 år (PBL 4:21). Även om genomförandetiden är begränsad så är planen ändå giltig till den ändras eller upphävs, detta medför att detaljplaner kan gälla under mycket lång tid (PBL 4:38).

2.6.1 Obligatoriska bestämmelser i detaljplaner

Det finns regler för både vad en detaljplan måste innehålla och vad den får innehålla. Detaljplanernas bestämmelser får endast syfta till att uppnå de krav på markanvändning och byggande som finns i PBL kap. 2 och 8. För detta finns de tillåtna bestämmelser som kommunen får reglera uppräknade i 4 kap. 6-29 §§ PBL och endast dessa är tillåtna.

I en detaljplan ska kommunen enligt PBL 4:5:

1. bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden,

2. bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för, och

3. bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden.

Ovanstående är alltså skallkrav för vad detaljplanen måste innehålla. Punkt ett innebär att det ska anges vilka ytor av ett område som ska användas för allmän plats såsom torg, väg, park eller liknande. Kvartersmark är mark inom planområdet som inte utgörs av vattenområde eller allmän plats (Boverket, 2019). Inom kvartersmarken kan användningen till exempel utgöras av bostäder, handel eller kontor. Punkt två reglerar att planen ska ange vad kommunens allmänna platser inom planen ska användas för, t.ex. torg. Likaså ska, enligt tredje punkten, varje område av kvartersmark ha en specificerad användning såsom bostäder. Med stöd i PBL 4:5 kan kommunen planera för en blandad bebyggelse där bostäder, kontor och centrumändamål blandas inom samma område. Forskning visar att en blandad bebyggelse med en variation av servicefunktioner i anslutning till bostäder och arbetsplatser påverkar antalet resor i området och även valet av transportmedel (Boverket, 2010). Detta förklaras med att resor för framförallt inköp och service kan göras inom det egna boendeområdet vilket förkortar resorna och att bilresor ersätts med andra transportsätt, t.ex. gångtrafik (Khattak & Rodrigueez, 2005).

Utöver ovanstående regler finns en rad bestämmelser som kommunen inte är tvungna att reglera, men har möjlighet till. Dessa paragrafer täcker en stor bredd av egenskaper och i denna uppsats kommer främst de att tas upp som är nära kopplade till uppsatsens syfte och som bidrar till ekologiskt hållbar stadsutveckling.

2.6.2 Detaljplanebestämmelser om mark och natur

Kopplat till miljöaspekter har kommunen möjlighet att vidta skyddsåtgärder för att motverka markföroreningar, översvämningar och liknande (PBL 4:12). Kommunen har även rätt att bestämma om skyddsåtgärder för att motverka att planområdet störs av sin omgivning, detta kan göras genom att ange att bullervallar behövs (4:12). Om särskilda skäl föreligger har kommunen även rätt att ange högsta tillåtna värden för luftföroreningar, buller och andra olägenheter som regleras i miljöbalkens nionde kapitel (4.12). Dessa regelverk reglerar dock främst närmiljön och anses därför inte direkt kopplade till den ekologiska hållbarheten på ett

Kommunen har möjlighet att i detaljplan bestämma om vegetation (PBL 4:10). Enligt Boverket åsyftas här träd och buskar och paragrafen gör det möjligt att skydda befintliga sådana om de är värdefulla inslag i den aktuella miljön av t.ex. ekologiska eller kulturhistoriska skäl (Boverket, 2018). Boverket understryker dock att man i detaljplaneringen ska vara försiktig med vegetationsbestämmelser då vegetationen påverkas av bebyggelse och grävarbeten och att påverkan av detta på vegetation kan vara svårt att förutse. Det anses därför att detaljplaner inte är det mest passande verktyget för att reglera vegetation, istället bör ytor som kommunen vill bevara främst planläggas som allmän plats med kommunalt huvudmannaskap (Boverket, 2018). Med stöd i denna paragraf ska inte heller utformningen av kvartersmark göras, detta kan däremot i vissa fall istället göras genom PBL 4:16 (Boverket, 2018). Ett förtydligande gällande vegetation är även att det förekommer detaljplaner som anger en viss grönytefaktor, dvs. att angivelse att t.ex. 10 % av kvartersmarken ska utgöras av grönyta. Detta har inte lagstöd och den typen av ambition kan inte regleras med bestämmelse utan måste istället uppnås genom god planering av området genom placering av bebyggelse, begränsning av bebyggelsens omfattning etc. (Boverket, 2018). Boverket ger dock förslag på att grönytefaktor däremot kan regleras i ett civilrättsligt avtal med byggaktören, t.ex. genom ett markanvisningsavtal om kommunen är markägare. Här understryks att detaljplanen ändå är ett viktigt verktyg för att kunna uppnå önskad grönytefaktor, detta då detaljplanen måste utformas så att förutsättningar för önskad grönytefaktor skapas. Det är också viktigt att de förutsättningar som skapas genom detaljplanen anges och motiveras i planbeskrivningen då detta ligger till grund och är vägledande för den senare bygglovsprövningen (Boverket, 2018). För att begränsa markens utnyttjande kan planbestämmelse ange var byggnader inte får placeras. Detta är ett verktyg som kan användas för att skapa utrymme för grönytor och möjliggöra en viss grönytefaktor. För att begränsa byggandet används prickmark eller korsmark, detta begränsar var och vad som får byggas inom bestämmelsen (PBL 4:11; (Boverket, 2018).

2.6.3 Detaljplanebestämmelser om byggnader

Kommunen har möjlighet att bestämma hur omfattande byggandet inom planen får vara och reglera byggnaders storlek, höjd och antal våningar (PBL 4:11). För att reglera byggandet har kommunen även möjlighet att bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter (PBL 4:16). För hållbarhetsaspekter kopplat till byggande borde alltså denna paragraf vara relevant, i synnerhet gällande hållbara byggnadsmaterial och hållbar energiförsörjning. Gällande placering kan kommunen bestämma om byggnadsverks placering. Detta kan göras för att skapa tillgänglighet, av trafiksäkerhetsskäl eller för att skapa en viss karaktär och utseende i området (Boverket, 2018). Om bebyggelsen på ett bra sätt anpassas till platsens egenskaper kan förutsättningar skapas för goda ljusförhållanden och lokalklimat samt för att växtlighet ska trivas (Boverket, 2018). God tillgänglighet kan skapas genom att anpassa placering till t.ex. terrängens utformning.

Vad gäller utformning kan bestämmelser reglera material och kulörer på byggnadsverk, dessa detaljerade bestämmelser ska dock endast tillämpas om det finns särskilda skäl med hänsyn till platsen eller omgivningen (Boverket, 2014). Särskilda förhållanden som kan ge skäl för dessa bestämmelser är natur- och kulturvärden eller anpassning till platsens terräng. Utformningsbestämmelser kan även användas om planområdet avser att ge ett speciellt

arkitektoniskt uttryck eller ha en speciell karaktär. I sådant fall ska bestämmelser vara väl underbyggda och stöd ska finnas i planens syfte (Boverket, 2018). Även översiktsplan, gestaltningsprogram eller annat bör också stödja den specifika utformningen av området. Andra exempel på vad som kan regleras enligt paragrafen är takutformning såsom lutning, fönstersättning, etc.

Utförande berör byggnadsteknik och detta bör bara regleras om det krävs för att bebyggelse över huvud taget ska kunna uppföras inom området (Kalbro & Lindgren, 2018). Bestämmelser om utförande kan handla om krav på viss grundläggning, viss schaktningsnivå eller liknande. Om marken kräver en viss grundläggning för att bebyggelse ska kunna komma till stånd får alltså detta regleras, men krav utöver detta är inte tillåtna (Kalbro & Lindgren, 2018). Så långt det är möjligt bör kommunen undvika planbestämmelser om specifika tekniker eller metoder. Det understryks också att det finns en fara med att i detaljplan ange viss metod eller teknik med hänvisning till att den tekniska utvecklingen går väldigt fort och att dessa bestämmelser lätt kan bli ett hinder (Boverket, 2018). I normalfallet ska byggnaders tekniska egenskaper istället gälla som finns i PBL kap. 8 samt preciseras i PBF kap. 3. I detaljplan ska inte sådant regleras som finns i dessa byggregler (Boverket, 2014). Kommunen har alltså inte rätt att vid planläggning ställa egna krav om byggnadstekniska egenskaper (8:4a). Förbud mot kommunala särkrav förtydligas även i regeringskansliets promemoria S2013/6411/PBB (Regeringskansliet, 2015). 2.6.4 Detaljplaners syfte och detaljeringsgrad

I plan- och bygglagens fjärde kapitel förklaras alltså vad som ska och vad som får regleras i detaljplanen och detta är uttömmande, vad som inte återfinns i dessa paragrafer är alltså inte tillåtet att reglera (Kalbro & Lindgren, 2018). En viktig paragraf är den som förklarar att detaljplanen inte får vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till planens syfte (PBL 4:32). Syftet ska anges i detaljplanens planbeskrivning (PBL 4:33). Planens syfte bör lägga grunden för de planbestämmelser som införs i detaljplanen och endast de bestämmelser som är nödvändiga för att uppnå syftet bör användas (Boverket, 2015). Som exempel på detta kan nämnas i Boverkets rekommendationer kring ekosystemtjänster. Här förklaras att det kan vara värdefullt att vid detaljplaneläggning, där det finns behov att bevara eller utveckla ekosystemtjänster, specificera detta i planens syfte (Boverket, 2018). Genom att i planbeskrivningen beskriva vilka nyttor detta kommer ge kan planbestämmelserna som möjliggör ekosystemtjänsterna lättare motiveras. Gällande syfte så ska en plans huvudsyfte ange vilken typ av bebyggelse som planeras, exempelvis ett bostadsområde. Detta syfte kan dock kompletteras med att planen exempelvis också syftar till att skapa ett grönområde för rekreation och lek i anslutning till planerade bostäder (Boverket, 2018). Här menar dock Boverket att kopplat till hållbarhetsaspekten är inte detta något som går att hänvisa till i planens syfte med tanken om att kunna anpassa planbestämmelser därefter (Boverket, 2020). Det måste finnas lagstöd samt tillräckliga skäl för varje betungande planbestämmelse och proportionalitetsprincipen är tillämplig. Proportionalitetsprincipen innebär kortfattat att de åtgärder som en myndighet eller kommun vidtar inte får vara mer omfattande än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet (Boverket, 2019). Även om planbeskrivningen inte skulle påverka hur planbestämmelserna utformas så är det ändå en god idé att beskriva hur

eller vid mark- och bygglov där detaljplanebestämmelsernas motivering kan vara en viktig utgångspunkt (Boverket, 2018).

2.6.5 Gröna tak inom detaljplaner

Som beskrivet ovan kan kommunen reglera grönytor genom allmän plats eller genom att begränsa byggandet på kvartersmark. Ett annat sätt för kommunen att utöka grönytorna särskilt i ett tätbebyggt område är genom växtbeklädda tak. Detta är också en metod som uppmuntras för att gynna ekologisk hållbarhet genom Stockholms översiktsplan (Stockholms översiktsplan, 2018). Som nämnt kan byggnaders utformning regleras i detaljplan, detta innebär att byggnaders utseende kan regleras och detta inkluderar även tak (PBL 4:16). Denna typ av reglering kräver dock tydliga motiv ur t.ex. ett kulturellt eller historiskt hänseende (Kalbro & Lindgren, 2018). Att med hänvisning till utseendeskäl i detaljplan reglera växtbeklädda tak kan anses ha lagstöd, men sannolikt endast i gammal bebyggelse med t.ex. trähus som historiskt haft växtbeklädda hus (Lindgren, 2019). Med stöd i PBL 4:16 kan även byggnaders tekniska utförande regleras. För att kunna reglera detta krävs att speciella förhållanden råder i området som gör att ett visst tekniskt utförande krävs för att uppfylla de krav som redan finns på byggnader i PBL. Detta innebär att ett krav om växtbeklädda tak endast har lagstöd om detta krävs för att bebyggelse ska kunna komma till stånd, t.ex. för lokalt omhändertagande av dagvatten (Boverket, 2018) Utöver detta har inte kommunen rätt att ställa så kallade särkrav, detta förtydligas genom PBL 8:4a. (Lindgren, 2019). Det är alltså tveksamt om kommunen generellt kan kräva växtbeklädda tak genom detaljplaner. Vad kommunen däremot har möjlighet att göra är att skapa förutsättningar för att området över huvud taget ska kunna använda sig av gröna tak. För att få vegetationen att trivas på tak så är vind- och solförhållanden avgörande (Boverket, 2019) Kommunen har därför en möjlighet att i syfte att gynna vegetationen planera klokt gällande placering och utformning av byggnader för att skapa rätt vind- och solförutsättningar. Om husen genom detaljplan däremot t.ex. har krav på en brant taklutning så är möjligheterna att sedan anlägga gröna tak mycket små (Vinnova, 2017). 2.6.6 Hållbara byggnadsmaterial och hållbar energiförsörjning i detaljplaner

Hållbara byggnadsmaterial är som nämnts tidigare i studien en av de delar som kan bidra till en mer ekologiskt hållbar stadsutveckling. Byggnader med trästomme lyfts fram som ett klimatsmart alternativ till betong och stål (Boverket, 2018). Att bygga flerbostadshus högre än två våningar med trästomme var tidigare inte tillåtet men sedan detta ändrades och hållbarhetsfrågan fått ännu mer fokus har träbyggandet ökat. Ett uppmärksammat exempel på träbyggnader är två åttavåningshus i Sundbyberg som är helt byggda i trä. En klimatanalys som genomförts för husen visade att husen endast hade hälften så stor klimatpåverkan från byggprocessen jämfört med motsvarande hus med betongstomme (Naturvårdsverket, 2017). Att i detaljplan reglera krav på en byggaktör att använda trä som byggmaterial är inte möjligt då detta saknar lagstöd. Som beskrivet ovan ger PBL 4:16 indikationer på att denna typ av reglering skulle vara möjlig, men genom beskrivningen ovan om att tekniska särkrav inte är tillåtna så framgår det tydligt att detta ej är möjligt.

En utmaning som kan göra det problematiskt att bygga i trä är att en högsta tillåtna byggnadshöjd ofta regleras i detaljplaner. Bjälklag i trä är tjockare än en konstruktion i betong för att uppnå samma bärkraft. Detta leder till att en träbyggnad därför inte kan byggas i lika många våningar för att begränsas inom angiven byggnadshöjd och detta påverkar projektets ekonomiska kalkyl negativt. Bestämmelser om byggnadshöjd är därför en faktor som potentiellt kan begränsa träbyggandet (Boverket, 2018). En tidigare studie har undersökt vilka möjligheter kommunen har för att möjliggöra ett hållbart byggande i trä. I studien intervjuas en kommunrepresentant som beskriver att de försökte reglera byggande i trä genom planbestämmelse men att detta senare blev tvunget att tas bort pga. rådande lagstiftning (Kalén, 2017). Studien visar, liksom Boverkets rekommendationer, däremot att möjlighet till träbyggande däremot kan skapas genom att endast reglera antal våningar men låta byggnadshöjden vara mer flexibel (Kalén, 2017).

Som tidigare nämnt finns regler kring en byggnads energihushållning och liknande men däremot finns inget lagstöd för att i detaljplan kräva att byggaktör installerar solceller. Detta hänger delvis ihop med ovanstående resonemang om att kommuner inte får ställa tekniska särkrav. Vad kommunen däremot kan göra är att ta hänsyn till förutsättningarna för solceller när man inrättar eventuella planbestämmelser om byggnaders utformning (Boverket, 2018). Om kommunen här tar hänsyn till möjligheterna att effektivt använda solceller vid bestämmelser om takvinklar samt fasad- och takmaterial så kan möjligheterna förbättras. Även byggnaders placering och orientering kan styras med detta i beaktande. (Boverket, 2018) 2.6.7 Transporter inom detaljplaner

För att begränsa antalet transporter inom ett planområde samt främja användandet av hållbara transportmedel har kommunen olika möjligheter. När kommunen detaljplanelägger ett område måste de planera för parkeringslösningar. Detta regleras t.ex. i PBL 8:9 som reglerar att en obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas så att det på, eller i närheten av tomten i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (PBL 8:9 pt4). Kommunen får bestämma parkeringsplatsers placering och utformning, men även ange vilken mark eller byggnader som inte får användas för parkering (PBL 4:13). Gällande parkering finns viss flexibilitet kring utrymmets omfattning för sådan, kommunen kan t.ex. i sin översiktsplan ange riktlinjer och beräkningar av parkeringsbehov (Prop. 1985/86:1). Det finns exempel på hur kommuner valt att i detaljplaner inte planera bilparkeringar alls. Genom att kunna använda ytan som normalt används för bilparkering till annat så finns istället möjlighet för ytterligare grönytor. För att främja användandet av cykel nämns åtgärder såsom ett väl utnyttjat cykelnät men även cykelfrämjande åtgärder i själva boendet, t.ex. breda hissar och lättillgängliga cykelrum (Boverket, 2018). Goda möjligheter för att cykla kan alltså skapa möjligheter dels för minskad utsläpp vid transport, men också genom att ytor för parkering istället kan användas till mer hållbara syften (Boverket, 2018). Boverket argumenterar vidare att det är centralt att det redan i detaljplaneskedet skapas tillfredsställande ytor för cykelparkering och cykelförråd samt att placeringen och utformningen av dessa är attraktiv (Boverket, 2018). För att möjliggöra förutsättningar för ett stort cykelanvändande är det alltså

både i byggnader och på mark genom PBL 4:13. För kompletterande verksamheter till bostäder såsom parkering kan dock i viss utsträckning detta tillåtas som komplement till bostäder även om detta inte anges specifikt i detaljplanen (Boverket, 2019).

2.7 Slutord om hållbar utveckling, planering och lagregler

Genom kapitlets beskrivning av hållbarhet och om hur Stockholms stad upprättat planer kopplat till detta så har det förklarats hur Stockholm ska utvecklas hållbart framöver. Med hjälp av studien av framförallt Plan- och bygglagen så har de juridiska förutsättningarna för att i detaljplan reglera stadens hållbarhetsvisioner kring byggande beskrivits. Det framgår att delar av Stockholms översiktsplan är möjlig att reglera direkt med tydligt lagstöd medan andra delar är svårare att detaljplanera. Med utgångspunkt i målen kring ekologisk hållbar stadsutveckling har denna uppsats följande fallstudie och analysmodell utformats.

Som en samlad rekommendation kring reglering av hållbarhet menar Boverket att det främsta verktyget kommuner har är att välja lokaliseringen av bebyggelsen med omsorg. Genom en lokalisering med goda förutsättningar för hållbara och begränsade transporter är mycket vunnet. I fråga om utformning så handlar detta mycket om att skapa förutsättningar för t.ex. transport via cykel (Boverket, 2018). Bilden nedan är lånad från Boverket och visar hur de ser på det gemensamma förhållandet mellan lokalisering, utformning och beteende, där ett hållbart beteende skapas genom goda avväganden av lokalisering och utformning (Boverket, 2018).

3 Undersökning, Fallstudie 3.1 Analysmodell

Som tidigare beskrivet i denna uppsats är hållbarhetsfrågorna en global angelägenhet som ställer krav på internationellt samarbete och globala mål. För att de globala målen ska kunna uppnås måste lokala samhällen ta sitt ansvar och dra sitt strå till stacken. FN:s globala miljömål har tagits vidare på europeisk nivå, lett till mål och regleringar i Sverige och för att Stockholm ska ta sitt ansvar har styrmedel, regler och mål tagits fram på lokal nivå. Detta formuleras som nämnt i Vision 2040 och för byggandet specifikt främst i Stockholms översiktsplan. För att analysera hållbarhetsarbetet i detaljplaner har i denna uppsats utgångspunkten varit att titta på de mål som satts upp för byggandet i Stockholms översiktsplan. Detta för att kunna se hur målen återspeglas i detaljplanerna och därigenom förstå hur detaljplanerna används för att uppnå önskade hållbarhetsmål.

Genom detta arbetssätt har de aspekter som i Stockholms översiktsplan nämns som centrala för den ekologiskt hållbara utvecklingen valts ut som nyckelord och variabler att undersöka. Varför just målen i översiktsplanen är de som används beror på att detta är det mest lokala, låt säga att studien istället utgått från målen i Agenda 2030 så hade det blivit svårt att tolka vilka av målen som detaljplaneringen ens försökte att styra. Inom ekologiskt hållbar utveckling fokuserar översiktsplanen i synnerhet på grönska, hållbar energianvändning, miljöanpassade transporter såsom cykel- och kollektivtrafik samt hållbara byggnadsmaterial. Dessa områden har inspirerat till de hållbarhetsaspekter som lagt grunden till analysmodellen i denna studie. Underfrågorna har även tagits fram med bakgrund i litteraturstudien då dessa utgör möjliga lösningar på hur detaljplanen kan uppnå det önskade syftet, t.ex. ökade grönytor. Analysmodellen har använts i syfte att kunna studera de olika detaljplanera med en gemensam ram, detta för att skapa en tydlig struktur och underlätta jämförbarheten. Med hjälp av analysmodellen så undersöks ekologiskt hållbar utveckling i de studerade detaljplanerna, detta med hjälp av följande frågor att undersöka:

Hur skapas grönytor?

§ Finns grönytor på allmän plats?

§ Används prickmark för att skapa möjligheter för grönytor på kvartersmark? § Finns bestämmelser eller uttalade främjande planeringsåtgärder för gröna tak? Hur regleras valet av byggnadsmaterial samt energiförsörjning?

§ Finns bestämmelser eller uttalade främjande planeringsåtgärder för hållbara byggnadsmaterial?

§ Finns bestämmelser eller uttalade främjande planeringsåtgärder för hållbara energikällor såsom sol-el?

Hur skapas förutsättningar för begränsade och hållbara transporter inom området? § Tillåts en blandad bebyggelse?

§ Finns bestämmelser eller uttalade främjande planeringsåtgärder för ökat cyklande?

Figur 1 - Del av plankartan för Hornsbergskvarteren 3.2 Detaljplan 1 – Hornsbergskvarteren

Projektnamn: Detaljplan för Hornsbergskvarteren Diarienr: 2007-38473

Stadsdel: Kungsholmen – Kristineberg Detaljplan antagen: Maj 2020

Detaljplan vunnit laga kraft: Nej

Detta planförslag innebär att den bussdepå som idag upptar ett område vid Kristinebergs idrottsplats på Kungsholmen i Stockholm istället ska göras om till ca 750 bostäder, flera idrottshallar samt kontorslokaler. Detaljplanens syfte uppges i planbeskrivning: ”Detaljplanen syftar till att fullfölja planerna för stadsutvecklingsområdet Nordvästra Kungsholmen, där den grundläggande stadsbyggnadsidén är att bygga ut stenstaden i modern tappning. Detta genom att området för bussdepå omvandlas till i stadsväven integrerade stadskvarter med bostäder, kontor, idrott och service. Syftet är också att bevara och utveckla Kristinebergs idrottsplats samt skapa nyanlagd park som en del av Kristinebergs Slottspark […]”

Vidare beskrivs att området ska bli en modern stadsdel med kvalitéer och attraktionskraft likt innerstaden. Nya offentliga platser är en del av planen där ett torg och en ny park ska anläggas. Det beskrivs också att planförslaget innebär en tät struktur och hög exploatering vilket gör att gestaltning och materialval blir extra avgörande för att skapa en levande och trivsam stadsmiljö.