Offentligt anställda, sociala medier och yttrandefrihet : Hur ser svensk förvaltning på fri och öppen åsiktsbildning över internet för de anställda?

Examensarbete

Kandidat

Offentligt anställda, sociala medier och

yttrandefrihet

Hur ser svensk förvaltning på fri och öppen åsiktsbildning

över internet för de anställda?

Författare: Michael Winberg Handledare: Fil.dr Ali Abdelzadeh Examinator: Docent Erik Lundberg Ämne/huvudområde: Statsvetenskap Kurskod: SK2016

Poäng: 15hp

Examinationsdatum: 17 juni 2020

Vid Högskolan Dalarna finns möjlighet att publicera examensarbetet i fulltext i DiVA. Publiceringen sker open access, vilket innebär att arbetet blir fritt tillgängligt att läsa och ladda ned på nätet. Därmed ökar spridningen och synligheten av examensarbetet. Open access är på väg att bli norm för att sprida vetenskaplig information på nätet. Högskolan Dalarna rekommenderar såväl forskare som studenter att publicera sina arbeten open access.

Jag/vi medger publicering i fulltext (fritt tillgänglig på nätet, open access):

Ja ☒ Nej ☐

2

Abstract:

Tillgången till internet har under det senaste årtiondet gått från att vara ett tecken på individens välstånd till ett mätvärde för en nations tekniska utveckling. Likväl har tillgången till ett ”öppet internet”, det vill säga ett nät som ej övervakas och begränsas av staten för att förtrycka åsikter, blivit ett mätvärde för hur fritt ett samhälle anses vara. Sverige har en långtgående offentlighetsprincip som skiljer sig markant för hur andra stater. Framförallt då det numera är, i teorin, möjligt att som medborgare begära ut obegränsade mängder information digitalt. Det finns indikationer på att svensk förvaltning står inför en rad utmaningar i hanteringen av internet i allmänhet, och sociala medier i synnerhet. Därmed finns det grund för att undersöka hur den svenska förvaltningen idag förhåller sig till hur de offentligt anställda agerar och uttrycker sig på internet. I underlaget ingår sex fall som hämtats från Justitieombudsmannens (JO) beslutdatabas. Av dessa har riktlinjer och bestämmelser för de myndigheter som fallen berör undersökts i fyra fall. Vidare har en kvantitativ undersökning genomförts för att titta på trender. Resultatet visar en svagt ökande trend över antal inkomna ärenden till JO som berör yttrandefrihet och offentlighet samt sekretess. Även antalet anmälningar riktade mot myndigheters agerande på sociala medier ökar, om än i lägre utsträckning. Den här studien har visat på att det förekommer fall där svensk förvaltning ingripit mot personalens yttrandefrihet på sociala medier och att den offentliga sektorn är i behov av tydligare riktlinjer kring vilka åtgärder de får, samt inte får, vidta när en anställd uttrycker åsikter som kan ses som problematiska för förvaltningen.

Nyckelord:

3

Innehåll

1. Introduktion ... 4

1.1. Syfte och frågeställning ... 6

1.2. Avgränsningar ... 6

1.3. Disposition ... 7

2. Bakgrund ... 7

2.1. Tryckfrihetsförordningen ... 7

2.2. Offentlighets- och sekretesslag ... 8

2.3. Efterforsknings- och repressalieförbud ... 8

3. Teoretiskt ramverk ... 9

3.1. Liberal demokrati ... 9

3.2. Digital auktoritärism ... 10

3.3. Sociala mediers inverkan på demokratin... 11

4. Metod & material ... 16

4.1. Metod ... 16

4.2. Validitet och reliabilitet ... 17

4.3. Val av material ... 18

4.4. Urval av underlag & tillvägagångssätt ... 19

4.5. Operationalisering ... 22

5. Resultat ... 23

5.1. Sammanställning över antal anmälningar till JO ... 23

5.2. Beslut från JO ... 25

5.3. Sammanfattning av fall ... 34

5.4. Förvaltningarnas riktlinjer och rekommendationer ... 35

6. Analys ... 38

7. Diskussion och slutsats ... 40

7.1. Slutsats ... 40

4

1. Introduktion

”Fri och öppen åsiktsbildning är en avgörande faktor för att demokratin ska fungera. /…/ När röster i det offentliga rummet tystas och tystnar kan det bidra till att undergräva demokratin.” – Alice Bah Kuhnke (Kulturdepartementet 2019)

Tillgången till internet har under det senaste årtiondet gått från att vara ett tecken på individens välstånd till ett mätvärde för en nations tekniska utveckling. Likväl har tillgången till ett ”öppet internet”, det vill säga ett nät som ej övervakas och begränsas av staten för att förtrycka åsikter, blivit ett mätvärde för hur fritt ett samhälle anses vara. Ett exempel på detta är Freedom house årliga rapport ”Freedom On The Net” (Freedom house 2019). Rapporten, som har fått underrubriken ”The Crisis Of Social Media”, antyder att utvecklingen för internet och sociala medier inte är positiv just nu. I rapporten framgår det att de oreglerade plattformarna utnyttjas av stater för övervakning och förtryck av medborgare världen över, och att dessa plattformar som tidigare symboliserat fri- och rättigheter mer och mer går mot en form av digital auktoritärism (Freedom house 2019).

Freedom house anger att av världens 3,8 miljarder internetanvändare bor 71% i länder där medborgare blev fängslade för publicering av texter som berör politik, religion eller sociala frågor. Vidare är strax över hälften av alla internetanvändare blockerade från att nå webbplatser av politisk eller religiös karaktär (Freedom house 2019). Det innebär inte bara att hälften av världens befolkning censureras från att läsa information som kan vara kritisk mot staten utan även att större delen av världens befolkning lever under ett hot att det de skriver på internet kan leda till fängelsestraff, eller i värsta fall bidra till att de dödas. Det här i kombination med staters ökade insyn i olika sociala medier-plattformar såväl som kommunikations-appar (som Messenger eller Whatsapp) kan på sikt innebära att färre är benägna att uttrycka sitt missnöje, även i ”privata” samtal med vänner och familj.

Den uppmärksammade skandalen kring det brittiska företaget Cambridge Analytica visade hur företaget, med användardata från Facebook, utformade kampanjer för att påverka röstdeltagandet i olika länder (CNBC 2018). Även det användargenererade innehållet på plattformarna har uppmärksammats då dessa i högre utsträckning använts för att sprida rasistiska uttalanden och hot om våld såväl som livesändningar från våldsamma händelser. Det har bidragit till lagstiftningar

5 som utkräver ansvar från företagen, och framförallt bötfäller dessa med mångmiljonbelopp, vilket lett till att företagen i högre utsträckning vidtar åtgärder för att kontrollera och begränsa innehållet (Gorwa 2019). Exempel på åtgärder är automatisk censurering av innehåll (Twitter 2019a), möjlighet för användare att dölja kommentarer de inte gillar (Twitter 2019b), samt utökade möjligheter för användare att rapportera innehåll de finner stötande av något slag (Facebook u.å.). Utvecklingen har även skapat en debatt huruvida svensk lag är tillräcklig för att hantera hatfulla kommentarer mot privatpersoner.

Sverige har under lång tid ansetts vara ledande i såväl IT-infrastruktur där bredbandsutbyggnaden bar med sig att en stor del av de svenska medborgarna hade tillgång till en internetuppkoppling mot fast kostnad. Idag har 98% av de svenska hushållen tillgång till internet, och 95% av den svenska befolkningen använder internet i någon form (Internetstiftelsen 2019).

Flödet av information, och möjligheten att alltid kunna söka fram information för att svara på frågor, har skapat incitament för såväl lokala, regional som statliga institutioner att skapa egna mediekanaler på etablerade plattformar såsom Facebook och Twitter för att informera medborgarna (Ellison & Hardey 2014). Det innebär en ökad administration för förvaltningen, vilket i sin tur innebär en ökad arbetsbelastning där tid ska avsättas för att hantera inkommande förfrågningar via e-post och olika plattformar (Sveriges Television 2018). Samtidigt, som tidigare nämnts, har medborgaren vant sig att ha tillgång till stora mängder (korrekt) information, och en snabb kommunikationskanal till de som styr. Således riskerar svenska institutioner att hamna i en situation där de agerar felaktigt i förhållande till lagrummet på grund att det höga tempot.

Sverige har en långtgående offentlighetsprincip som skiljer sig markant för hur andra stater agerar i frågan. Spridandet av information i form av allmänna handlingar, och deras förekomst i elektronisk form, i svensk kontext har utretts då det numera, i teorin, är möjligt att som medborgare begära ut obegränsade mängder information digitalt (E-offentlighetskommittén 2010). Det har medfört att en medborgare sen kan sprida handlingar enkelt via fildelningstjänster vilket uppmärksammats vid ett par brottsmål där förundersökningar begärts ut, och sen spridits på internet, innehållandes såväl brottsplatsbilder som personlig information om de som är involverade i målet (Wikipedia 2019). Det har bidragit till att svenska

6

myndigheter har börjat ompröva vilken typ av information som ska finnas med i allmänna handlingar som begärs ut av medborgare, eller för den delen vilken information som överhuvudtaget lämnar en myndighet såsom lönespecifikationer (Officerstidningen 2017). Det här kan i sig innebära att medborgarna begränsas i sin insyn av staten, och därmed den rätt till granskning av makten som tilldelas regering och riksdag av folket. En insyn som istället kan komma att vila mer på så kallade visselblåsare1 eller att de offentligt anställda själva börjar offentliggöra sina åsikter i olika frågor.

Allt striktare lagstiftning kring medieplattformar, tillsammans med att fler säkerhetstjänster genomför inhämtning mot kriminella grupperingar, har inneburit att även liberala demokratier går mot något som kan definieras mot en ny form av regim. En regim där de liberala demokratiska värderingarna fortfarande är rådande ute i den fysiska världen, medan den digitala sfären blir mer auktoritär (Freedom house 2019).

Det finns således indikationer på att svensk förvaltning står inför en rad utmaningar i hanteringen av internet i allmänhet, och sociala medier i synnerhet. Därmed finns det grund för att undersöka hur den svenska förvaltningen idag förhåller sig till hur de offentligt anställda agerar på internet.

1.1.

Syfte och frågeställning

Syftet är att undersöka hur svensk förvaltning förhåller sig till de offentlig anställdas agerande på sociala medier. För att uppnå syftet ska studien svara på följande frågeställning; Hur hanterar svensk förvaltning offentligt anställdas yttrande av privata åsikter på sociala medier?

1.2.

Avgränsningar

Då syftet är att undersöka hur den offentliga sektorn förhåller sig till de anställdas yttrandefrihet, kommer undersökningen inte beröra hur företagen bakom olika plattformar agerar i förhållande till sina användare. Vidare kommer arbetet inte beröra relationen mellan förvaltning och enskilda medborgare som inte är anställda av svensk förvaltning i någon form. Uppsatsen kommer inte heller undersöka hur privata företag agerar i situationer där deras personal använt sociala medier för att

7 uttrycka kritiska åsikter. Just förhållandet mellan privata företag och deras anställdas rätt till yttrandefrihet och kritik är ett område som fått stor uppmärksamhet under de senaste åren bland landets juridiska utbildningar.

Studien kommer inte att bedöma om det är enskilda tjänstemän som kan anses ligga bakom eventuella ingrep mot en anställds yttrandefrihet. Anledningen är att när ett fall tas upp av Justitieombudsmannen får den anmälda myndigheten svara och inkomma med sin syn på händelsen. Det kan således anses vara resultatet av flera tjänstemäns tolkning av lagar och förordningar istället för en enskild tjänstemanna-typ.

1.3.

Disposition

Initialt ges en kortfattad introduktion till ämnesområdet och redogörelse för syfte samt den frågeställning som uppsatsen avser att besvara. Vidare redogörs även de avgränsningar som behövts göras med hänvisning till bland annat arbetets storlek. I andra kapitlet redogörs de olika lagrum som berör ämnet. I det tredje kapitlet beskrivs det teoretiska ramverk som uppsatsen avser använda sig av i den kommande analysen. I det fjärde kapitlet beskrivs den valda metoden samt valet av det underlag som uppsatsen vilar på. Det femte kapitlet redogör för vilket underlag som inhämtats. I det sjätte kapitlet analyseras underlaget utifrån det teoretiska ramverket. I det sjunde och avslutande kapitlet diskuterar författaren analysen och resultatet, samt resonerar kring vilka implikationer det kan få för svensk förvaltning. Vidare redogörs en slutsats som svarar mot frågeställningen samt förslag på framtida forskning i ämnet.

2. Bakgrund

I det här kapitlet ges en kortfattad sammanfattning över de lagar och förordningar som är gällande i Sverige, och som berör ämnesområdet.

2.1.

Tryckfrihetsförordningen

Tryckfrihetsförordningen (SFS 1949:105) syftar till att säkerställa medborgarnas rätt till meningsutbyte och ett fritt flöde av information. Lagen garanterar att var och en har rätt att i skrift uttrycka ”tankar, åsikter och känslor samt att offentliggöra allmänna handlingar och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämnet som helst”; 1 kap.

8

1 § (SFS 1949:105). Lagen definierar exempelvis meddelar- och anskaffarfriheten, censurförbud och de undantag som finns, exempelvis barn-pornografi eller att offentliggöra personuppgifter.

Den svenska tryckfrihetsförordningen sägs vara världens första, och därmed äldsta, beträffande yttrande- samt tryckfrihet, vilket högtidlighölls av bland annat Kunglig biblioteket 2016 när förordningen firade 250 år (Frittord250 2016).

2.2.

Offentlighets- och sekretesslag

Offentlighets- och sekretesslagen (OSL) (SFS 2009:400) reglerar myndigheternas hantering av allmänna handlingar, såväl utlämnande som förbud. Lagen reglerar även tystnadsplikten som medföljer sekretessen, och de begränsningar som finns i yttrandefriheten samt tryckfrihetsförordningen. Tyngdpunkten i OSL ligger på sekretess och hur den ska appliceras inom en rad olika områden, exempelvis rikets skydd för allmänna intressen, skydd av enskild samt sekretess hos vissa organ som riksdag och regering.

Lagen har en lång historia bakom sig och kan spåras tillbaka till 1755 års tryckfrihetsförordning och har sedan dess stöpts om i olika former tills 2009. Då trädde OSL i kraft och ersatte den gamla sekretesslagen från 80-talet (Funcke 2019). Inför inträdet i EU 1995 angav den svenska regeringen att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten ”är och förblir grundläggande principer som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv” (Utrikesdepartementet 1994).

2.3.

Efterforsknings- och repressalieförbud

I såväl 3 kap 6 § i Tryckfrihetsförordningen (SFS 1949:105) som i 2 kap 6 § Yttrandefrihetsgrundlagen (SFS 1991:1469) återfinns ett lagstadgat förbud mot att en myndighet efterforskar och/eller bestraffar en individ för vad denna yttrar i tryckt skrift eller annan teknisk upptagning. Däremot får en myndighet efterforska om det föreligger ett åtal, exempelvis för brott mot tystnadsplikten. Diskrimineringsombudsmannen definierar repressalier som;

”/.../handlingar eller uttalanden som medför skada eller obehag för någon som anmält eller påtalat diskriminering. Det kan också vara handlingar som försämrar hens villkor eller förhållanden till exempel på arbetsplatsen eller utbildningen.” (Diskrimineringsombudsmannen 2019)

9

3. Teoretiskt ramverk

För den fortsatta diskussionen behöver vi definiera de teoretiska begreppen ”liberal demokrati” och ”digital auktoritärism” då dessa används som begrepp av Freedom House i deras rapport. Vidare behöver vi övergripande beskriva vad lagrummen säger om skyddet av medborgarens yttrandefrihet.

3.1.

Liberal demokrati

I sitt ursprung är demokratin styrd utifrån folkets vilja, det vill säga majoriteten, och karaktäriseras av individens rätt att göra sin röst hörd i den politiska sfären (Welzel s. 22). I de flesta demokratier, och så även Sverige, innebär detta dock inte en demokratisk ordning där medborgarna får rösta i varje fråga. Istället är det vanligt förekommande med en representativ demokrati där befolkningen röstar fram representanter, som i sin tur röstar i olika frågor å medborgarens vägnar (ibid. s. 23). I Sverige består den representativa makten av riksdagen där mandat fördelas till partierna efter antal röster. Det som vi vanligtvis tänker på när ordet demokrati nämns är däremot att majoritetens vilja avgör vägval och att minoriteten får finna sig i att följa den viljan.

Däremot den liberala demokratin (även kallad konstitutionell demokrati) etablerar andra institutioner som syftar till att exempelvis skydda minoriteter från ”majoritetens tyranni”, det vill säga en form av skydd där majoriteten inte tillåts köra över minoriteten och därmed verka anti-pluralistiskt (Mudde & Rovira Kaltwasser s. 81). Detta uppnås exempelvis genom ett rättsväsende och konstitutioner som skapar stabilitet för det vi idag förknippar med ordet demokrati. En liberal demokrati karaktäriseras således av pluralism och inte av att liberalismen som ideologi är dominerande i samhället.

I takt med att internet blivit en allt mer integrerad del av det vardagliga livet, har det även uppmärksammats att de fri- och rättigheter som medborgarna tar för givet i samhället även ska gälla den digitala sfären. Debatten kring ”FRA-lagen”, rättegången mot grundarna av The Pirate Bay med efterföljande våg av piratpartier i Europa (där vissa gjorde intåg i europaparlamentet), och det nyligen införda GDPR kan anses visa att dessa friheter inte kan tas förgivet utan måste regleras såväl internt inom stater som externt mellan stater.

10

Garside (2020) argumenterar för att EU, trots vissa begränsningar i tillfälle och förmåga har lyckats att etablera frågan om fri- och rättigheter på internet på dagordningen inom en rad områden. Däremot är utmaningarna liknande de utmaningar som gäller för mänskliga rättigheter och demokrati generellt inom Unionen såväl som globalt. Garside identifierar att de kommande åren kommer vara viktiga för EU i att ta på sig ledartröjan för att värna medborgarnas rättigheter på internet med införandet av ny teknik (5G), och ett USA som valt att distansera sig från Europa i en rad frågor.

3.2.

Digital auktoritärism

Polyakova och Meserol (2019) definierar digital auktoritärism som ”användandet av digital informationsteknologi, av auktoritära regimer för att övervaka, undertrycka och manipulera inhemska och utländska populationer”. De framhåller, att det finns två distinkta modeller; en kinesisk och en rysk. Den kinesiska är ytterst tekniktung och vilar på ”The Great Firewall of China”, ett västligt begrepp som knyter an till den historiska kinesiska muren som sträcker sig längs Kinas historiska norra gräns. Den teknologiska muren vilar på ett komplext system av övervakningssystem för såväl internettrafik som det vardagliga livet i samhället. Författarna menar även att Kina exporterar sina teknologiska lösningar i Asien och Afrika, vilket ytterligare stärker Kina som maktfaktor på den digitala arenan (ibid. ss. 5- 6).

Även Morgus (2018) beskriver att det finns distinkta skillnader mellan den ryska och den kinesiska digital auktoritärismen, där den ryska är en modell som bygger på ryska förutsättningarna i form av mindre teknikberoende och mer självcensur medan den kinesiska staten vilar på en högteknologisk lösning som i nära realtid kan filtrera och censurera information. Vidare vilar den ryska modellen i högre grad på lagstiftning som förtrycker yttrandefriheten på olika sätt och att privata företag (i det här fallet internetleverantörer) sköter arbetet med nätfilter och spårning. Polyakova och Meserol (2019) understryker att den ryska modellen är mer av en ”ad hoc”-karaktär, där legala, administrativa och tekniska verktyg kombineras utifrån gällande förutsättningar.

Weigel skriver att det ökande cyberhotet i sig bidrar till en dragning mot det auktoritära i form av ”den starkes rätt”. Det menar han är absolut tydligast i länder

11 som står och väger mellan demokrati och auktoritära samhällssystem (2018, s. 44). I sin argumentation framför Weigel även hur företag kommer spela en allt större roll i utformningen av en mer auktoritär digital värld då dessa, precis som stater, skapar ett starkt cyberförsvar vilket i förlängningen även kommer bidra till offensiva förmågor (ibid. ss. 45- 46).

Freedom House började använda sig av begreppet ”digital auktoritärism” i sin rapport ”The Rise of Digital Authoritarianism” som publicerades 2018. I rapporten beskrivs begreppet som ett sätt för regeringar att kontrollera deras medborgare genom teknologi. Rapporten kretsar kring Kinas förmåga att censurera och övervaka sina medborgare, och att flera andra nationer tar efter. I en senare rapport anger Freedom house även Ryssland som ett exempel på en auktoritär stat som utnyttjar teknologiska framsteg för att övervaka sina medborgare och begränsa yttrandefriheten (Freedom house 2019, s. 2). Rapporten beskriver hur fler stater, med hjälp av västerländska företags tekniska lösningar, övervakar samtliga medborgare och deras aktiviteter på internet. Information som sedan samlas i stora databaser och används för att identifiera och straffa individer för olika ”brott” (ibid. s. 13). Just spårningen anges som ett verktyg för en stat att agera proaktivt och hindra exempelvis fredliga demonstrationer innan de kan äga rum, genom att identifiera och gripa nyckelpersoner, vilket i sin tur också kan leda till en form av självcensur. Således kretsar Freedom house definition av en auktoritär stat kring statens aktiva begränsande av medborgarnas tillgång till internet, såväl infrastrukturmässigt som begränsande av innehåll. Vidare kan en stat även anses ha auktoritära drag om den övervakar medborgarna och straffar dessa för deras aktiviteter på internet (ibid. s. 25).

3.3.

Sociala mediers inverkan på demokratin

Internet och sociala medier har identifierats som ett verktyg för att engagera medborgare i det politiska systemet, framförallt på lokal nivå (Ellison & Hardey 2013). Vidare har internet ansetts vara ett verktyg som flyttat makten ifrån olika maktinstitutioner som media och regimer som tidigare haft monopol på information till medborgarna. Den här förskjutningen av makt baseras på att varje individ inte bara kan tillgodogöra sig information på ett nytt sätt, varje enskild medborgare kan nu kommunicera sina tankar och åsikter till en bredare massa jämfört med tiden

12

innan internet (Diamond & Whittington 2018, s. 254). En sfär som inte bara möjliggör kritik, utan även den pluralism som liberala demokratier bygger på.

Den snabba utvecklingen av internet, och det medborgliga engagemanget på internet, har skapat en situation där politiker och myndigheter i högre utsträckning behöver agera snabbt på uppkomna situationer (Voltmer & Rawnsley 2018, s. 243). Risken är annars att missnöjet växer sig för stort och de politiska motståndarna tar tillfället i akt för att vinna röster inför ett stundande val. Det har inneburit att det finns en risk för att en åsiktsminoritet framstår som större än vad den är beroende på vald plattform att uttrycka missnöje på, vilket i sin tur kan skapa en rörelse för att den åsikten ska fortsätta växa. Det medför även att alla former av ”misslyckanden” från statens sida att leverera efterfrågade tjänster blir offentliga omedelbart (Diamond & Whittington 2018, ss. 258, 260). Även situationer där statens åtgärder följer lagar och förordningar kan omvandlas till negativ kritik och målas som ett misslyckande från staten att omhänderta medborgarnas behov. Utvecklingen i de forna sovjetstaterna används som exempel där internet används för att de yngre generationerna ska kunna hålla koll på det politiska etablissemanget om de försöker skaffa sig personliga fördelar (exempelvis korruption) (Placek 2017). Samtidigt kan den starka önskan om förändring i kombination med det otroligt snabba informationsflödet, bryta ner den stabila grund som krävs för att bygga en stark demokratisk stat. Således kan internet vara ett tveeggat svärd som mycket väl kan hjälpa demokratin, som att stjälpa den beroende på statens stabilitet.

Även om det kan lyftas flera exempel på där internet och sociala medier haft en negativ inverkan på demokratiska funktioner och värderingar, finns det även exempel på hur sociala medier hjälpt till att stärka demokratin i såväl afrikanska länder (Dzisah 2018) som europeiska (Placek 2017). Sociala medier kan överlag sammankopplas med ökat deltagande i såväl samhället som politik (Boulianne 2015), även i lokala frågor (Bosch 2017). Däremot bygger mycket av data på utvecklingen i västvärlden.

3.3.1. Sociala medier och medborgligt engagemang

Händelser som den orangea revolutionen i Ukraina (euromajdan), den arabiska våren och demonstrationerna i Hong Kong har visat på hur internet i allmänhet, och sociala medier i synnerhet, kan användas av en stats medborgare för att snabbt samla tusentals människor på en plats för demonstrationer (Diamond & Whittington 2018, s. 258). Sociala medier kan även användas för att sprida information till omvärlden,

13 vilket har skapat den journalistiska medborgaren där allt som krävs är en mobiltelefon med kamera och internet för att snabbt sprida ljud, bild och film som visar exempelvis övergrepp. Vilket i sin tur inneburit att nyhetsbyråer kan nå även de områden där de inte har journalister. Ett exempel är al-Jazeera som inte hade någon etablerad närvaro i Egypten, men som tack vare tekniska lösningar kunde erhålla bilder och filmklipp från medborgarna och sprida innehållet internationellt (Voltmer & Rawnsley 2018, ss. 243-244). Det har i sin tur skapat incitament för stater att vidta åtgärder som att stänga ner internet vid händelser, eller kräva åtkomst genom bakdörrar till mobiltelefoner och applikationer (Diamond & Whittington 2018, ss. 261-262). Även liberala demokratier har infört lagstiftning som ska underlätta för polis och säkerhetstjänst att inhämta information genom ”hemlig dataavläsning” (ibid. s. 262). Samtidigt som internet kan bidra till ökad demokratisering i samhället, har det även bidragit till motsatsen i form av ökad övervakning från stater på sina medborgare.

Samtidigt som sociala medier och olika krypterade appar blivit ett sätt för medborgare att snabbt sprida information om tid och plats för demonstrationer, har sociala medier som Twitter även använts för att anordna ”städpatruller” efter upplopp. Däremot har det identifierats att hur och vilka ord som används spelar in hur väl ett sådant initiativ sprids. I en studie visade det sig att även om ”#RiotCleanUp” hade större spridning än ”#OperationCupOfTea” (båda syftade till samma aktivitet; städning av Londons gator) var det ”#OperationCupOfTea” som nådde högst mobilisering under en koncentrerad period (Pond & Lewis, 2019). Det innebär att språk, normer och tidpunkt alla är faktorer som spelar in för att uppnå en mobilisering i handling (ibid. ss. 225-226). Således kommer inte demokratiska budskap per automatik att spridas brett om budskapet inte är anpassat för de kulturella normer som är rådande vid tillfället.

På samma sätt finns det anledning att ifrågasätta om sociala medier verkligen ökar det medborgliga engagemanget, eller om det bara flyttat det redan existerande engagemanget till en ny sfär, det vill säga att även om internetrelaterade aktiviteter som delning av inlägg eller liknande har ökat, har det inte inneburit att fler ungdomar deltar i politiska aktiviteter överlag (Amnå, Ekström & Stattin 2016, s. 61).

14

3.3.2. Sociala medier och populism

Användandet av sociala medier för populistiska budskap har sammankopplats med grupperingar till höger på den politiska skalan och mynnat ut i begrepp som ”alt-right” (alternativ höger), som i sig sammankopplats med ”alternativa medier”. Däremot går det inte att säga att populism återfinns enbart på en sida av skalan, eller för den delen att anhängare av en viss ideologisk inriktning är mer eller mindre mottagliga för såväl populistiska budskap som vinklade nyheter. Dock förekommer studier som visar att exempelvis republikaner i mindre utsträckning än demokrater tror på falska nyhetsartiklar (Allcott & Gentzkow 2017). I själva verket förefaller människor i stort vara mer benägna att inte bara läsa, utan även dela, nyheter och information som stödjer deras uppfattning. Ett ökat deltagande på sociala medier medför en ökad risk för att dela något som kan uppfattas som desinformation och felaktigt (Valenzuela, Halpern, Katz & Miranda 2019), vilket kan förklaras av drivkraften att vara en källa till information i ens sociala sammanhang där användarens ålder kan vara en faktor (Duffy, Tandoc & Ling 2019).

Trots att människan ses som en social varelse som värnar om sina sociala relationer, verkar ”hotet” om att bli socialt utstött på grund av felaktig information inte vara en faktor, i alla fall inte som påverkar relationer utanför internet. Det kan indikera att belöningen och tillfredsställningen överväger eventuella konsekvenser. Samtidigt finns det studier som säger att närvaron av homogena nätverk på internet inte nödvändigtvis innebär ett ökat stöd för populistiska kandidater. Det kan finnas ett samband mellan diskussioner utanför internet i heterogena sammanhang och ökat stöd för populistiska kandidater (Groshek & Koc-Michalska 2017).

Det kan även sägas att majoritetens vilja och de liberalistiska tankegångarna som färgar dagens liberala demokratier allt oftare ställs emot varandra på internet. Samtidigt finns det risker att demokratin undermineras när val blir jämna, alternativt valdeltagandet är lågt, vilket skapar ytterligare incitament för missnöjesuttryck mot de demokratiska institutionerna i en nation, vilket kan gynna populistiska krafter. Den liberala demokratin befinner sig i ett läge där det inte bara är åsikter inom nationen kring majoritetsstyre som behöver hanteras. I en värld som är sammanflätad såväl kommunikationsmässigt som ekonomiskt och politiskt kräver att de politiska institutionerna, även ner till lägsta lokala nivån, måste förhålla sig till det som händer utanför landsgränserna, vilket i sig innebär att respektive aktör

15 (exempelvis myndighet) indirekt kommer påverka medborgarna i en riktning som kan anses gynna myndigheten och dess verksamhet.

3.3.3. Sociala medier och pluralism

Samtidigt som internet och sociala medier har blivit en källa till kunskap har det paradoxalt nog även inneburit att det skapats så kallade ”filterbubblor”. En filterbubbla beskrivs som den bubbla där en individ enbart omges av likasinnade, och därmed information som förstärker den egna åsikten. Det har i sin tur inneburit en ökad polarisering av samhället där grupper enbart utsätts för, och använder, ”egna” källor och inte anser att ”motpartens” argument är tillförlitliga. Det som i vardagstal har kommit att benämnas som ”fake news”, ett begrepp som ursprungligen refererade till desinformation och falsifierade nyheter, för att senare sammanlänkas med moraliska värderingar och hur falska nyheter kan användas för att utnyttja dessa (Carlson, 2020). Begreppet har sedan utvecklats till ett skällsord som används emot meningsmotståndare, även om de hänvisar till information som kan anses vara korrekt.

En variant av ”filterbubbla” är begreppet ”åsiktskorridor”. Begreppet beskriver att det finns en metaforisk korridor vars individers åsikter behöver hålla sig inom för att inte falla i onåd på exempelvis en arbetsplats och därmed bli utfrysta av kollektivet. Det här fenomenet kan förklara varför vissa individer väljer en anonym tillvara på internet där de, istället för namn och bild, väljer en pseudonym och en generisk bild, vilket riskerar att generera en ökad misstro mellan individer då de kan anklaga varandra för att vara ”troll” eller liknande.

16

4. Metod & material

I det här avsnittet beskrivs val av metod, samt val av underlag för studiens genomförande. Målsättningen med insamlingen av underlag är att skapa en tillförlitlig bild av hur svensk förvaltning agerar kring hur de anställda använder sig av sociala medier. Det kräver i sig att underlaget är relevant och behandlar svensk förvaltning, inte svenska företag eller utländsk förvaltning. Vidare behöver vi ta hänsyn till de övergripande styrningar som finns från topp-nivå (grundlag) till lägsta nivå (kommun).

4.1.

Metod

Uppsatsen kommer inledningsvis använda sig av fallstudier. Fallstudierna i sig kommer bestå av innehållsanalyser där beslut från JO bryts ner i hanterbara beståndsdelar. Vidare kommer studien att vara teorikonsumerande i avseende att analysen av fallen underbyggs av de teoretiska ramverk som är aktuella (Esaiasson Gilljam, Oscarsson & Wängnerud 2017, s. 43).

Innehållsanalysen kan delas in i såväl en kvalitativ som en kvantitativ ansats. Det innebär att metoden kan användas för att såväl kvalitativt beskriva textens innebörd som att kvantitativt mäta antalet ord som används i en text (Boréus & Bergström 2018 s. 50). För att analysera en text kvalitativt krävs det att analytikern kategoriserar texten enligt ett fastslaget kodningsschema, det vill säga att forskaren kodar begrepp eller teman som förefaller vara viktiga för textens struktur (ibid. s. 59). Den kvantitativa analysen använder sig istället av att räkna ord, vilket enklast genomförs med hjälp av någon mjukvara som exempelvis kan läsa in en text och sen skapa ”ordlistor” över innehållet (ibid. s. 65). Det innebär att forskaren kvantitativt kan jämföra exempelvis interna bestämmelser från olika myndigheter över tid för att identifiera vilka begrepp som används när, och om det går att urskönja en trend.

Undersökningen kommer använda sig av en kvalitativ textanalys där materialets helhet kommer att vara det centrala (Esaiasson et al 2017, s. 211). Det innebär att det inte är antalet ord och hur vanligt förekommande de är som är det som är viktigt. Istället är det texten helhet och själva budskapet som vi söker att försöka uttolka. Esaiasson med flera skriver att en utgångspunkt för kvalitativ textanalys kan vara att identifiera inramningen av ett problemområde (ibid. s. 218).

17 I det här specifika fallet är vi intresserade av att titta närmare på dels hur svensk förvaltning beskriver hur den anställde bör, eller ska, agera på sociala medier, dels hur JO tolkar och bedömer underlaget. Genom en kvalitativ textanalys söker vi att bryta ner besluten från JO och dess kontext. Det behöver vi göra för att förklara eventuella skillnader i fall som kan anses lika, men som får olika utfall (ibid. s. 212).

Vidare kommer studien inneha en kvantitativ del där det totala antalet inkomna ärenden till JO inom relevanta områden används som indikator för om det finns en negativ eller positiv trend.

Avslutningsvis kommer riktlinjer och bestämmelser kring sociala medier för den aktuella förvaltningen i varje enskilt fall, exempelvis en kommun, att analyseras. Analysen avser att bryta ner de riktlinjer som fanns innan anmälan till JO, och om det skett någon förändring av texten efter att JO kommit med ett beslut.

4.2.

Validitet och reliabilitet

Esaiasson med flera skriver att ”tänka källkritiskt kring sina informanter” är ett sätt att öka validiteten för de observationer forskare gör i en studie (2017, s. 325). I fallet med den här studien handlar det om att dels värdera om källorna är trovärdiga representanter, samt om beslutsunderlaget från JO är valida underlag för att avgöra hur svensk förvaltning förhåller sig till offentligt anställdas privata aktiviteter på sociala medier. Även om beslut kan fattas på olika nivåer inom en förvaltning (vilket kan påverka såväl validiteten som reliabiliteten i underlaget), borde det ge en viss insikt hur aktören förhåller sig internt till frågan om yttrande av kritik på internet. Såväl relevansen som tillförlitligheten kan påverkas av att underlagen är skrivna ur den enskilde justitieombudsmannens perspektiv. I de aktuella fallen utgår underlaget från en sammanfattning av händelsen och det kan således finnas en risk att intressanta och relevanta detaljer rationaliserats bort för att konkretisera händelsen. Med det sagt får det anses vara en minimal risk då JO:s utredningar är tillräckligt detaljerade för att kunna redogöra för kritiska skeenden och även hänvisa till relevant lagrum som JO stödjer sig mot.

Tillförlitligheten säkerställs genom såväl tydligt definierade indikatorer (operationalisering) som tydligt avgränsade och beskrivna fall, vilket i sin tur möjliggör för andra forskare att genomföra samma studie, med samma underlag och därmed nå liknande slutsatser. Vidare får det anses att förvaltningarnas egna

18

riktlinjer är såväl relevanta som tillförlitliga när det gäller att undersöka hur de förhåller sig till personalens yttrande av åsikter på sociala medier.

4.3.

Val av material

4.3.1. Justitieombudsmannens beslut

Riksdagens ombudsmän (JO), i allmänt tal kallad Justitieombudsmannen, är en myndighet som ligger under riksdagen, och är en del av riksdagens kontrollmakt. Det innebär att JO är en del av det system som riksdagen kan använda för att kontrollera och granska såväl regeringen som den offentliga förvaltningen och därmed i förlängningen blir en kontrollinstans för den enskilde medborgaren att söka stöd hos. De fyra justitieombudsmännen väljs av riksdagen för en period av fyra år. Varje ombudsman tilldelas ett ansvarsområde och är helt självständig i sina utredning och beslut. Det finns inga formella kompetenskrav för befattningen som ombudsman, däremot väljs personer som skulle vara lämpliga att vara ledamot i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen.

JO ska tillse att den offentliga förvaltningen i form av myndigheter och domstolar följer de bestämmelser som finns i regeringsformen, och att dessa inte gör intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. En kontroll kan initieras av såväl allmänheten som ombudsmännen själva. I instansens befogenheter ligger rätten att uttala sig om en myndighets åtgärd är lagstridig eller olämplig, samt att väcka åtal mot befattningshavare som åsidosatt det som åligger denne i tjänsten. Likväl kan JO besluta att ett agerande ligger inom gällande lagstiftning. Därmed är det relevant att använda den beslutdatabas som JO tillhandahåller som underlag för att undersöka hur den offentliga förvaltningen förhåller sig till offentligt anställdas agerande på internet och sociala medier.

4.3.2. Förvaltningens råd, riktlinjer eller bestämmelser

Flödet av information, och möjligheten att alltid kunna söka fram information för att svara på frågor, har skapat incitament för såväl lokala, regional som statliga institutioner att skapa egna mediekanaler på etablerade plattformar såsom Facebook och Twitter för att informera medborgarna (Ellison & Hardey 2014). Det innebär att det inte bara är privata företag som har ett ökat behov av personal som är tränad i kommunikation utan även den minsta kommunen i Sverige. Det behöver i sig inte

19 innebära att det anställs en enskild person för ändamålet utan kan mycket väl innebära att en redan anställd individ skickas på utbildning. Något som i sin tur har skapat ett behov av vägledning och riktlinjer hur offentliga institutioner ska förhålla sig till sociala medier (SKL 2010; E-delegationen 2010). Sedan E-delegationens riktlinjer kom ut har allt fler förvaltningsaktörer skapat egna riktlinjer för hur förvaltningen självt använder sociala medier, och hur de förväntar sig att personalen ska agera på internet. I varje aktuellt fall har förvaltningens interna bestämmelser begärts ut med stöd av offentlighet- och sekretesslagen.

4.4.

Urval av underlag & tillvägagångssätt

Då syftet är att undersöka hur svensk förvaltning förhåller sig till de offentlig anställdas yttrande av egna åsikter på sociala medier, blir det således aktuellt att använda sökbegrepp som är relaterade till ämnet. I den kontexten är begreppet ”sociala medier” givet. Däremot är samlingsbegreppet sociala medier relativt nytt som tillkommit i den tid där olika plattformar exploderade i popularitet. Således finns det en risk att vi missar beslut som berör tiden före etableringen av begreppet. För att minimera risken för bortfall av relevant underlag behöver vi utöka sökningen med fler sökord. Under mitten av 90-talet och framåt var bloggar ett populärt sätt för människor att dela med sig av åsikter och tankar (NE u.å). Användandet av en blogg kan därmed liknas med hur medborgare använder plattformar som Facebook och Twitter idag. Som ett sätt att kommunicera med omvärlden.

Vidare är det intressant att undersöka repressalier i samband med användandet av sociala medier, då det kan antas att det föreligger någon form av repressalie för att JO ska åta sig att utreda om exempelvis en myndighet utövat påtryckningar mot en anställds förehavanden på sociala medier.

20

Tabell 1: Söktermer

Sökterm Antal träffar

”sociala medier” 25 Blogg 13 Repressalie 53 Facebook 16 Snapchat 0 Twitter 5 Instagram 1

Efter att dubbletter sorterats bort bestod det initiala underlaget av 79 beslut. Av dessa berörde 42 beslut yttrande- och meddelarfrihet alternativt efterforskning- och repressalieförbud. Totalt sex beslut behandlade offentligt anställda och sociala medier samt bloggar.

21

4.4.1. Flödesschema för urval av material

Figur 1: Flödesschema för urval av material. n = 79

n = 42

n = 7

n = 6

Berör offentligt anställd Sociala medier och/eller blogg YGL och/eller efterforsknings- &

22

4.5.

Operationalisering

Baserat på de angivna definitionerna i teori-kapitlet (kapitel 3) har följande schema utvecklats för att identifiera förekomsten av digital auktoritärism.

Teori Uttryck

Digital auktoritärism Övervakning av medborgares aktiviteter på internet.

Insamling av information om medborgare i databaser.

Censurering av såväl åsikter som webbplatser (inkl. självcensurering). Repressalier mot medborgare för

uttryckta åsikter på internet Svaga medborgliga rättigheter på

internet.

Samverkan mellan myndigheter och privata företag som utövar kontroll över medborgarnas möjlighet att yttra sig.

Diffusa begränsningar.

Känslomässig styrning istället för rationell (statsledning).

23

5. Resultat

Resultatdelen kommer att redogöra för de sex fall som identifierats i Justitie-ombudsmannens beslutdatabas. Med hänvisning till utrymmesskäl kommer inget beslut att redovisas i sin helhet, istället kommer varje enskilt fall att sammanfattas kortfattat där fokus ligger på förvaltningens agerande i förhållande till medborgaren, samt JO:s beslut. Vidare kommer aktörernas riktlinjer och bestämmelser inte att redogöras i sin helhet i den löpande texten utan dessa kommer att redogöras för i korthet. De fullständiga riktlinjerna återfinns som bilagor till det här dokumentet. Kapitlet kommer att avslutas med en sammanfattning över underlaget.

5.1.

Sammanställning över antal anmälningar till JO

Antalet klagomål som framförts till Justitieombudsmannen som faller inom sakområdet för yttrandefrihet, offentlighet och sekretess har ökat stadigt sedan 2004. Idag är fallen dubbelt så många som vid början av 2000-talet (se diagram 1). Det ska påpekas i sammanhanget att det totala antalet anmälningar till JO har ökat successivt över åren, och att området för yttrandefrihet, offentlighet och sekretess varken sticker ut i antal fall eller ökningsgraden jämfört med övriga områden. Justitieombudsmannen skriver i en iakttagelse att klagomål inom det här området är återkommande, och att det förefaller vara ”onödiga fel” som beror på bristande kunskaper hos de anställda om de lagar som reglerar svensk förvaltning.

Diagram 1: Antal ärenden inom sakområdet yttrandefrihet; offentlighet och sekretess

Diagram 2 visar att sedan 2013 har svenska myndigheter och kommuner anmälts 33 gånger för att deras användning av sociala medier, varav ett fall ledde till kritik mot

24

myndighetens agerande (Justitieombudsmannen, 2020a). Då det ej är möjligt att plocka fram detaljerad statistik kring hur många av dessa anmälningar som berör anmälningar mot en myndighets agerande mot anställda får vi hitta andra sätt att identifiera eventuella trender. Ett sätt är att med stöd från metoden för urval av beslutsunderlag, sammanställa antal beslut per år inom områdena sociala medier, Facebook samt repressalier (Diagram 3). Därigenom är det möjligt att visualisera en eventuell trend över antalet anmälningar som berör sociala medier och repressalier, samt att visualisera om dessa följer varandra.

Diagram 2: Antal anmälningar riktade mot myndigheter och deras användning av sociala medier

Diagram 3: Antal träffar på beslut för sociala medier, Facebook samt repressalier.

Sammanfattningsvis visar resultatet en svagt ökande trend över antal inkomna ärenden till JO som berör yttrandefrihet och offentlighet samt sekretess. Även

25 antalet anmälningar riktade mot myndigheters agerande på sociala medier ökar, om än i lägre utsträckning. Antalet beslut som berör sociala medier och repressalier visar däremot inte på samma tydliga trend, även om antalet beslut som berör sociala medier nästan dubblerats mellan 2018 och 2019 är antalet fortsatt lågt. Det kan förklaras genom att antalet fall som JO tar sig an är lågt och att även om en anmälan är befogad innebär det inte att en utredning kommer att startas (Justitieombudsmannen 2020b).

5.2.

Beslut från JO

Här nedanför presenteras fallen i fallande ordning från det äldsta beslutet (2009) till det senaste (2019).

5.2.1. Ingripande mot en anställds yttrandefrihet

En enhetschef som efter en tids tjänstledighet 2009 återgått till sin tjänst vid Migrationsverket omplacerades efter ett samtal med verksamhetschefen. Omplaceringen innebar att personen fick en lägre befattning än vad personen haft innan sin tjänstledighet. Enhetschefen väckte en talan mot Migrationsverket då denne ansåg att omplaceringen var av en sådan karaktär att den kunde anses vara likställd med en uppsägning. Tingsrätten gav målsäganden rätt och Migrationsverket tilldömdes att utbetala skadestånd av en summa närmare 1,5 miljoner kronor. Fallet uppmärksammades i Dagens Nyheter vilket ledde till att fallet anmäldes till JO (JO149-2009).

I en tjänsteanteckning anger verksamhetschefen att beslutet att omplacera enhetschefen baseras på att enhetschefens privata hemsida där denne uttalar stöd för Israel i den pågående konflikten med Palestina. Verksamhetschefen anser att det här stödet inte är förenligt med en befattning som chef för asylprövningsenheten. Vidare anges att enhetschefens beundran av en general aktiv under andra världskriget som blivit känd för sin bristande lojalitet också påverkar förtroendet för enhetschefen negativt (ibid. s. 2).

I ett yttrande till JO skriver verksamhetschefen att han anser att enhetschefens offentliga yttrande kring Palestinakonflikten och dess parter skadar såväl allmänhetens som de asylsökandes tilltro till Migrationsverket att opartiskt bedöma asylprövningar från konfliktområdet. Vidare anger verksamhetschefen att det inte är hemsidan i sig som ledde till omplaceringen, utan ”dåliga chefsegenskaper” och

26

”bristen på gott omdöme”. Verksamhetschefen framför även att alla människor någon gång kommer behöva göra ett val mellan sina egna och arbetsgivarens intressen, och ta ansvar för det valet som individen gör (ibid. s. 3).

I JO:s bedömning ligger fokus på verksamhetschefens (och därmed myndighetens) beslut att omplacera enhetschefen. JO bedömer att enhetschefen publiceringar på internet föranlett det samtal som skett mellan individerna. JO väljer inte att titta på vad enhetschefen publicerat då det inte anförts att det skulle föreligga någon sekretess i fallet, inte heller föreligger det frågor kring lojalitetsplikten. Bedömningen hanterar således principfrågan; den anställdas rätt till yttrandefrihet. I resonemanget lyfter JO att en offentlig arbetsgivare inte kan kräva att de anställda avhåller sig från att uttrycka vissa åsikter, även om dessa avviker helt från arbetsgivarens värderingar. JO poängterar att tilltron till myndigheter upprätthålls genom att de följer lagar och kontrolleras av rättsinstanser, inte genom att kontrollera personalens åsikter (ibid. s. 5). Vidare anförs att en tjänstemans åsikter, även om de uttalas offentligt, är en privatsak och att tjänstemän förutsätts ha förmågan att vara objektiva i sin tjänsteutövning. Om så inte skulle vara fallet finns det rättsligt utrymme för arbetsgivaren att vidta åtgärder mot en sådan tjänsteman med hänvisning till felaktig tjänsteutövning (ibid. s. 5).

Däremot anser JO också att det finns en påverkan där en persons personliga åsikter kan dra till sig sådan uppmärksamhet att det kan anses nödvändigt att vidta någon form av åtgärd även om det inte finns faktiska skäl för att misstro en tjänstemans förmåga till opartiska beslut. Dessa åtgärder får dock inte vara mer inskränkande än vad som är ”oundgängligen nödvändigt för att hantera den intressekonflikt som uppkommit” (ibid. s. 6).

JO kommer det slutsatsen att det saknas rättslig grund att omplacera enhetschefen, och att den inte bara strider mot arbetsrättslagen utan också grundlagen (ibid. s. 8). JO framhåller att enhetschefens åsikter aldrig borde ha ingått i underlaget för omplacering från första början och att Migrationsverket har rätt i sitt yttrande till JO; det har skett ”en olycklig sammanblandning” av åsikter och ledaregenskaper (ibid. s. 9).

27

5.2.2. Ifrågasatt inskränkning av yttrandefriheten för en

professor vid Lunds universitet

En professor vid Lunds universitet har under 2013 publicerat inlägg på Twitter där denne uttryckt nedsättande kommentarer om en namngiven person. Detta har i sin tur lett till att en dekan vid universitet uttalat sig i en intervju om professorn och dennes uttalanden. Vidare har professorn kallats till möte på skolan för sina uttalanden (JO4420-2013, s. 1). Uttalandena från dekanen samt en vicerektor anmäldes till JO då anmälaren ansåg att universitetet begränsat personalens rätt till yttrandefrihet.

I ett yttrande till JO framställer universitetet att de inte har för avsikt att hindra någon att uttrycka sig, däremot anger skolan sitt arbetsmiljöansvar som arbetsgivare och att de därmed har krav på sig att agera och utreda de händelser som påverkar arbetsplatsen och dess personal (ibid. s. 2). Professorns inlägg anses orsakat ifrågasättande från allmänheten (i form av telefonsamtal och email) gällande universitetets opartiskhet. Detta sammankopplas med att professorn presenterar sig som professor vid Lunds universitet på sitt Twitter-konto. I det efterföljande mötet uppger universitetet att mötet i sig inte resulterat i några åtgärder, och att parterna varit överens om de krav som ställs på verksamheten (ibid. s, 2).

Professorn anger i sitt yttrande att han aldrig angett sin tjänstetitel eller arbetsgivare på kontot. Kommentarerna har han publicerat på sin semester via sin privata mobiltelefon. Han anser att han vidtagit åtgärder för att vara tydlig med att inläggen är hans personliga åsikter och inte ska kopplas samman med arbetsgivaren. Han bestrider därmed påståendet att det skulle funnits en koppling mellan Twitter och universitetet (ibid. s. 3).

Professorn anger att han blev kallad till ett möte med sin chef men att han uppfattade det som ett ”utredande möte” mellan honom och hans chef. Dagarna innan mötet skulle äga rum publicerades en intervjuartikel med professorns chef där det framgick att mötet förhoppningsvis skulle resultera i en överenskommelse om att liknande uttalanden inte skulle ske igen. Vidare fick professorn information om att fler chefer skulle delta i mötet, och att han uppmanades att ta med sig en facklig representant. Professorn tolkade situationen således att universitet ansåg att det var ett tjänsteärende (ibid. s. 3), något som såväl professorn som dennes facklig

28

representant påtalade att det inte var, och att universitetet därmed inte hade rätt att påverka eller ha synpunkter på individens åsikter.

JO noterar att anmälan inte behandlar mötet som skedde mellan professorn och representanter för universitetet, utan berör de tidningsartiklar som publicerats i samband med händelsen. Därmed är det dessa som ligger i fokus för JO:s bedömning (ibid. s. 5).

JO skriver i beslutet att han kan ha förståelse för att en specifik artikel kan gett intrycket av att en myndighet anser sig ha rätt att uttala sig om hur personalen använder sin yttrandefrihet. JO skriver vidare att det även går att tolka som att universitetet anser sig ha rätt att begränsa rätten till yttrande. Därför understryker JO att det är av vikt att representanter för en myndighet inte uttalar sig på ett sätt som kan uppfattas som att myndigheten vill begränsa personalens yttrandefrihet. I övrigt gör JO inga ytterligare uttalanden i ärendet (ibid. s. 6).

5.2.3. Kritik mot Gymnasienämnden i Huddinge

kommuns ordförande för att ha kränkt en anställds

yttrandefrihet

Hösten 2015 gillade en kurator vid en av Huddinges kommunala skolor, en bild på sin privata Facebooksida. Facebookinlägget återpublicerades och kommenterades sedan av Antifascistisk Aktion Stockholm (AFA). Inlägget bestod av bilder på två av de personer som avled under skolattacken i Trollhättan och en uppmaning att hålla namngivna borgerliga politiker och journalister ansvariga. En av de namngivna journalisterna publicerade namn och bild på de som gillat Facebook-inlägget. I samband med detta angav även journalisten var kuratorn jobbade, ett inlägg som senare spreds till andra sajter. Med anledning av det inträffade kontaktade Gymnasienämnden i Huddinge kommuns ordförande rektorn på den skola där kuratorn arbetade och genomförde ett möte. I kommunfullmäktige ställdes frågan av en annan politiker som undrade om det var i linje med skolans och kommunens värderingar att en kurator på en av kommunens gymnasieskolor offentligt instämde med AFA att kalla vissa borgerliga debattörer och journalister för mördare. Politikern ville även undersöka om kuratorn skulle skiljas från sitt uppdrag (JO172-2016).

I sitt yttrande till JO anger Gymnasienämndens ordförande att denne blivit kontaktad av upprörda föräldrar till barn i den aktuella skolan som undrade över

29 lämpligheten och hur kommunen arbetade med sin säkerhet kring skolorna. Ordföranden angav även att eftersom ”fallet” var kopplat till sociala medier ville denne säkerställa att kuratorn faktiskt utfört handlingen och inte drabbats av ett kapat konto, samt ett möte med rektorn för att underrätta sig om hur skolan som arbetsgivare hanterade situationen.

I samband med att rektorn genomfört personalmöte med skolpersonalen om sociala medier, har kuratorn sökt upp rektorn för att diskutera situationen. I ett senare skede har kuratorn sjukskrivit på grund av händelsen (ibid. s. 3). Ordföranden anför vidare att denne inte har haft för avsikt att efterforska utan fått allt underlag presenterat för sig. Inte heller har personen haft för avsikt att begränsa eller på något sätt offentliggöra uppgifter om kuratorn (ibid. s. 4).

I en skrivelse anfördes bland annat att kuratorns inlägg var ”uppenbart olämpligt”. Enligt JO utgjorde ordförandes möte med rektorn i sig inte någon repressalie. JO ansåg däremot att uttalandet i skrivelsen om att kuratorns inlägg var ”uppenbart olämpligt”, innefattade en form av tillrättavisning som innebar att kuratorns yttrandefrihet kränktes. JO är därför kritisk till utformningen av skrivelsen. JO förtydligar däremot att tjänstemannens rätt till offentligt uttalade åsikter inte kan upprätthållas fullständigt undantagslöst. Personliga åsikter som tilldrar sig uppmärksamhet kan framstå som mindre lämpad att handlägga vissa ärenden, och därmed kan det vara rätt att vidta åtgärder (ibid. s. 5).

5.2.4. Humanistiska nämnden i Örnsköldsviks kommun

får kritik för att i ett anställningsärende ha vidtagit

åtgärder i strid mot det s.k. repressalieförbudet

En kommunanställd som tidigare arbetat som personlig assistent sökte jobb inför en omplacering då kommunen ansåg sig ha övertalighet. Bland annat sökte individen en tjänst på ett HVB-hem för ensamkommande barn. Individen blev kallad till intervju och erbjöds en tjänst. Individen blev inbokad för en inskolningsperiod på HVB-hemmet. Dagarna efter intervjun blev individen kontaktad igen av kommunen där individen underrättades om att det inte skulle bli någon inskolning, och att personen inte längre var aktuell för tjänsten (JO410-2017).

I sitt yttrande till JO skriver Humanistiska nämnden att flera medarbetare på HVB-hemmet reagerat över inlägg som individen publicerat på Facebook. Inläggen beskrivs som islamisthat och en stark negativ inställning mottagande av flyktingar.

30

I samband med det här uppmärksammandet ansåg kommunen att individen inte var lämplig att anställas vid HVB-hemmet (ibid. s. 2). Individen fick i ett möte tillsammans med facklig representant veta varför han inte var aktuell för den aktuella tjänsten. Individen erbjöds en ny anställning som personlig assisten som han tackade ja till. I sitt yttrande anger Humanistiska nämnden att beslutet inte grundar sig i politiskt parti eller politiska sympatier, utan baseras på uttalanden på sociala medier och det islamisthat han gör uttryck som skulle kunna skapa rädsla hos flyktingbarnen, och utgöra en säkerhetsrisk för individen själv (ibid. s. 2).

I beslutet skriver JO att en myndighet har rätt att ingripa mot en anställd som missköter sitt arbete, även om det beror på personens åsikter. Däremot gäller det att myndigheten är objektiv och inte påverkas av ovidkommande omständigheter (ibid. s. 3). Däremot konstaterar JO att nämnden inte anfört några argument kring individens utförda arbetsuppgifter eller att individen skulle missköta dessa i framtiden. Därmed framstår nämndens återtagande av jobberbjudande som en reprimand för de åsikter som framförts och att den åtgärden strider mot repressalieförbudet (ibid. s. 4).

5.2.5. Kritik mot Bildningsstyrelsen i Avesta kommun

för att ha kränkt en anställds yttrandefrihet efter ett

kritiskt inlägg på Facebook

En anställd hos Avesta kommun framförde åsikter kring kommunens fördelning av skattemedel på sitt privata Facebook-konto. Några dagar senare blev personen inkallad till sin chef där hon fick veta att ordföranden för bildningsstyrelsen uttryckt missnöje över det som publicerats och att det var olämpligt. Några månader senare blev personen inkallad igen till sin chef för ett ”klargörande samtal”, vilket anges vara en första åtgärd vid misskötsel (JO3407-2018, s. 1). Vid det här mötet erhöll personen även ett dokument där det hänvisas till lojalitetsplikt och en rad domar som anger att en medarbetare inte får förmedla kritik som kan skada förtroendet för arbetsgivaren. I dokumentet framgår det att arbetsgivaren fått kännedom om kritik mot de politiska förslagen och den inriktning som politikerna beslutat om och att detta ligger i gränstrakten att ”kollidera med lojalitetskravet”. Arbetsgivaren anger att denne anser att det är olämpligt att ge uttryck för sådana åsikter med hänsyn till personens förtroendeställning (ibid. s. 2).

31 I sitt yttrande till JO skriver personalchefen på Bildningsstyrelsen att kommunen anser att de åsikter som den anställde uttryckt är mindre lämpliga utifrån den position hon har på förvaltningen. Vidare anser kommunen att ett ”klargörande samtal” inte ska ses som en bestraffning eller repressalie då detta angivits i kollektivavtalet. Inte heller har någon disciplinåtgärd enligt de allmänna bestämmelserna tilldelats. Samtalet ses som en naturlig del i verksamheten och en del av det ”coachande ledarskap” som verksamheten utövar. Avslutningsvis anför kommunen att det är individens subjektiva uppfattning att kommunen försöker begränsa individens meddelarfrihet (ibid. s. 3).

JO:s bedömning fokuserar på chefens samtal med den anställde och överlämnandet av dokumentet och om detta inneburit en kränkning av yttrandefriheten. JO konstaterar att bildningsstyrelsen skrivit att inlägget varit helt i linje med yttrandefriheten men att det ansågs olämpligt i förhållande till individens förtroendeposition. Vidare konstateras det också att åsikterna som uttryckts framstått som personliga. Det klargörande samtalet har varit direkt relaterat till publiceringen på Facebook, vilket även bekräftas i den skriftliga framställningen som delgivits individen (ibid. s. 5).

JO kan av underlaget inte dra någon annan slutsats än att bildningsstyrelsen försökt begränsa individens yttrandefrihet, och att en myndighet inte kan åberopa allmänhetens förtroende som stöd för sådana begränsningar (ibid. s. 5).

5.2.6. Anmälan mot Försvarsmakten om att en officer

har utsatts för repressalier efter att ha gjort vissa

inlägg i sociala medier

I en anmälan till JO framför en kapten i Försvarsmakten klagomål mot myndigheten samt organisationsenheter ingående i myndigheten. Klagomålet gäller att kaptenen kallats till möte med två chefer gällande publiceringar på kaptenens twitter-konto samt personliga blogg (JO245-2018). Inläggen i sig har varit kritiska mot vissa förhållanden inom Försvarsmakten. I samband med mötet har cheferna förmedlat att de inte litar på kaptenen på grund av de uttryckta åsikterna, samtidigt ansåg de inte att kaptenen brutit mot någon sekretess. Påföljande dag meddelades kaptenen att hans åtkomst till enhetens IT-system dragits tillbaka, vilket i praktiken innebar att kaptenen förhindrades från att utföra sina arbetsuppgifter, istället tilldelades individen andra arbetsuppgifter som ligger under hans kompetensnivå. Två månader

32

senare skickade kaptenen ett email till sina chefer gällande arbetssituationen vilket ledde till ett chefssamtal. Under samtalet förklarade enhetschefen att de inte inskränkte på kaptenens yttrandefrihet, men att hans deltagande i den allmänna debatten inte var förenlig med hans befattning och att de åsikter som uttryckts kunde leda till bristande förtroende för enheten hos samarbetspartners och därmed negativa konsekvenser för myndigheten (ibid. s. 2).

I sitt yttrande till JO anger Försvarsmakten att det kommit till myndighetens kännedom att kaptenen vid flera tillfällen uttalat sig på sociala medier i frågor som berör olika system samt Försvarsmaktens beredskap. I samband med detta gjordes en bedömning att dessa publiceringar kunde utgöra en säkerhetsrisk vilket ansågs extra känsligt utifrån sen befattning som kaptenen var placerad på. Befattningen innebar bland annat hantering av sekretessklassificerad information rörande rikets säkerhet (ibid. s. 2 & 3). Med anledning av detta genomfördes vad Försvarsmakten kallar för ett skyddssamtal med kaptenen, ett samtal som anges vara en del av säkerhetsprövningen och genomförs i förebyggande syfte för att göra den anställde medveten om säkerhetsrisker (ibid. s. 3).

I samband med detta skapades även ett säkerhetsärende internt inom myndigheten där den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST) ålades att genomföra en säkerhetsprövning av kaptenen. I avvaktan på beslut från MUST arbetsledes kaptenen till en annan befattning vid Försvarshögskolan (ibid. s. 3).

Försvarsmakten anger i yttrandet att myndigheten inte anser att åtgärderna inneburit en begränsning i kaptenens yttrandefrihet eller ett brott mot repressalieförbudet, utan att agerandet har stöd i de krav på säkerhetsskydd som återfinns i svensk lag. Myndigheten anser att det fanns omständigheter som gjorde att kaptenens pålitlighet kunde ifrågasättas, men att man med hänvisning till rikets säkerhet inte kan ange närmare varför uttalandena i sociala medier bedöms som sårbarheter (ibid. s. 4). Då kaptenen, enligt Försvarsmakten, uppvisat bristande förståelse för situationen ur ett säkerhetsperspektiv och att personen inte avsåg att förändra sitt beteende, gjorde förbundsledningen bedömningen att kaptenens pålitlighet kunde ifrågasättas och att de därmed var skyldiga att agera (ibid. s .4). Försvarsmakten poängterar även att detta är ett beslut i avvaktan på det säkerhetsskyddsbeslut som väntas från MUST, vilket kan avgöra vilka befattningar som kan vara aktuella i framtiden för kaptenen (ibid. s. 5).

33 I ytterligare kommentarer till Försvarsmaktens yttrande framför kaptenen att hand underrättats att förbandet anmält honom till Försvarsmaktens personalansvarsnämnd med en begäran om uppsägning (ibid. s. 5). Vidare inkom information från kaptenen att MUST genomfört en slutgiltig menbedömning2 där innehållet som kaptenen publicerat inte omfattats av sekretess och därmed inte medfört någon skada för Sveriges säkerhet (ibid. s. 7). På förfrågan från JO kommunicerade Försvarsmakten att ärendet hos personalansvarsnämnden hade återkallats och därmed avskrivits.

I sin bedömning skriver JO att offentlighets- och sekretesslagen begränsar offentlig anställdas rätt att yttra vad de får veta i samband med sin tjänsteutövning, däremot när det inte föreligger någon sekretess har personalen rätt att framföra åsikter och delta i den allmänna debatten. Däremot kan de tvingande regler som återfinns i säkerhetsskyddslagstiftningen vara motiverade, samtidigt som de uppfattas som en repressalie (ibid. s. 11). De åtgärder med chefssamtal samt tilldelning av ny befattning strider normalt sett mot repressalieförbudet, däremot anser JO att det som framkommit i utredningen inte föranleder något ifrågasättande av Försvarsmaktens agerande i förhållande till de tvingande regler som finns (ibid. s. 11).

JO anger att det i sig kan innebära att även om en anställd inte röjt en hemlig uppgift kan bristande omdöme påverka bedömningen av lämpligheten, vilket i sin tur innebär att personen inte kan anses lämplig att placeras på befattningar som hanterar sekretessklassificerade handlingar. JO konstaterar däremot att menbedömningen från MUST identifierat att den publicerade informationen inte innefattats av sekretess, och redan funnits publicerad i handböcker och andra öppna handlingar vilket öppnar för ett ifrågasättande av om Försvarsmakten gjort ”tillräckligt noggranna överväganden” gällande de åtgärder som vidtogs mot kaptenen (ibid. s. 12).

JO sammanfattar att utredningen inte visar att Försvarsmakten vidtagit åtgärder som utgör repressalier och kritiserar därmed inte Försvarsmakten för myndighetens agerande. Däremot anser JO att Försvarsmakten bör se över sin handbok och riktlinjer för att underlätta för personalens agerande på sociala medier (ibid. s. 12).