– planering av tillsyn över
förorenade områden
Delrapport inom projektet
Tillsyn – efterbehandling
av förorenade områden
förorenade områden
Delrapport inom projektet
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5484-8 ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2006 Tryck: CM Digitaltryck AB
Illustrationer omslag: Tobias Flygar och Kjell Ström (ögat) Övriga illustrationer: Kjell Ström
Förord
Detta är en delrapport från Naturvårdsverkets projekt Tillsyn – efterbehandling av förorenade områden.
Miljö- och hälsoskyddstillsynen behöver utvecklas till att ha miljökvalitetsmå-len som prioriteringsgrund, skriver Miljömålsrådet i Prop. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.
Syftet med den här rapporten är att redovisa erfarenheter av TIM-modellen,
Naturvårdsverkets rapport 5347
, som är en arbetsmetod för planering av tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen.. Modellen har testats i projektet "Målstyrd tillsyn i praktiken, ett pilotprojekt i D och U län" (Södermanlands och Västmanlands län). Pilotprojektet kom fram till att TIM- modellen är ett effektivt hjälpmedel, för att på ett strukturerat och logiskt sätt komma fram till vilken tillsyn som myndigheterna bör fokusera på, för att på ett så optimalt sätt som möjligt bidra till att miljömålen uppfylls.Naturvårdsverket vill också visa på hur tillsyn av förorenade områden har en naturlig plats i tillsynsplaneringen tillsammans med andra tillsynsområden. Pilot-projektet kom fram till att tillsyn över förorenade områden väger tyngst av de frå-gor som hör samman med att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
Författare är Tommy Andersson, Miljökonsult Sörmland AB. I arbetet har även Anne Wynne, Naturvårdsverket bidragit.
Stockholm i april 2006 Naturvårdsverket
Innehåll
Förord...3
Innehåll...5
Sammanfattning ...6
Summary ...7
1. Tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen...8
1.1 Tillsyn enligt miljöbalken ...8
1.2 Tillsynsplanering...9
1.3 TIM- modellen ...10
2. Pilotprojektet...12
2.1 Förorenade områden och TIM-modellen ...12
2.2 Resultat och erfarenheter ...16
3. Exempel för miljökvalitets-målet Giftfri miljö ...18
3.1 Kriterier för behovsutredningarna...18
3.2 Valda exempel ...20
3.3 Behovsutredning länsstyrelsen i Södermanlands län ...21
3.4 Behovsutredning Strängnäs kommun ...29
3.5 Tillsynsplan Strängnäs kommun...39
3.6 Behovsutredning för Flens kommun...42
Exempel, behovsutredning och tillsynsplan för miljöskyddsfunktionen i Västmanlands län...47
Referenser...48
Bilaga 1 ...49
Sammanfattning
Miljö- och hälsoskyddstillsynen behöver utvecklas till att ha miljökvalitetsmålen som prioriteringsgrund, skriver Miljömålsrådet i Prop. 2004/05:150, Svenska mil-jömål – ett gemensamt uppdrag. Tillsynen behöver utvecklas så att miljökvalitets-målen blir än mer vägledande.
Syftet med den här rapporten är att redovisa erfarenheter av TIM-modellen1, som är en arbetsmetod för planering av tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen. Mo-dellen har testats i projektet "Målstyrd tillsyn i praktiken, ett pilotprojekt i D och U län"2 (Södermanlands och Västmanlands län). De medverkande myndigheterna har haft stor nytta av sitt arbete med TIM- modellen. Tillsynsplaneringen har blivit mycket enklare och man kommer att pröva andra tillsynsmetoder för att höja effek-tiviteten och förhoppningsvis även kvaliteten på tillsynen. Pilotprojektet kom fram till att TIM- modellen är ett effektivt hjälpmedel, för att på ett strukturerat och logiskt sätt komma fram till vilken tillsyn som myndigheterna bör fokusera på, för att på ett så optimalt sätt som möjligt bidra till att miljömålen uppfylls.
Naturvårdsverket vill också visa på hur tillsyn av förorenade områden har en naturlig plats i tillsynsplaneringen tillsammans med andra tillsynsområden. Pilot-projektet kom fram till att tillsyn över förorenade områden väger tyngst av de frå-gor som hör samman med att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
I rapporten beskrivs hur TIM-modellen kan tillämpas, med hänvisningar till det arbete som utfördes inom pilotprojektet. Redovisningen har avgränsats till de delar som har betydelse för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, med fokus på tillsyn över förorenade områden. Modellen är främst uppbyggd kring behovsutredningen som utgör grunden för tillsynsplanen. I behovsutredningen ska behovet av tillsyn för alla tillsynsområden i miljöbalken som tillsynsmyndigheten har ansvar för, bedö-mas och vägas mot varandra i ett sammanhang. Modellen innebär bl.a. att pro-blemområden, d.v.s företeelser som motverkar att miljömålen uppfylls, identifieras.
I slutet av rapporten redovisas några detaljerade exempel på hur TIM-modellen kan tillämpas.
1Naturvårdsverkets rapport 5347, Modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen, TIM-projektet. Beställ
eller ladda ner från www.naturvardsverket.se/bokhandeln.
2 Projektets rapport finns tillgänglig på länsstyrelsen i Södermanlands läns hemsida, www.d.lst.se /
Summary
Inspection and enforcement of environment and health protection needs to be de-veloped so that priorities are based on the environmental quality objectives”, writes the Swedish Environmental Objectives Council in the Government Bill
2004/05:150, Swedish Environmental Objectives – A Common Task. Inspection and enforcement needs to be even more closely related to the environmental quality objectives.
The aim of this report is to demonstrate experience from the TIM model 3 , which is a working method for planning inspection and enforcement governed by the environmental quality objectives.
The model has been tested in the project “Inspection and enforcement practice, a pilot project in the counties of Södermanland and Västmanland 4. Participating authorities have found the TIM model greatly useful. Inspection and enforcement planning has become much simpler, and new methods will be tested to increase efficiency and hopefully also the quality of enforcement and inspection. The pilot project found the TIM model to be an effective aid for authorities to identify, in a structured and logical way, the areas of inspection and enforcement they should focus on in order to optimise the achievement of environmental quality objectives.
The Swedish Environmental Protection Agency also wants to show how in-spection and enforcement of contaminated sites has a given place alongside other fields. The pilot project found that inspection and enforcement of contaminated sites is the most important issue related to the achievement of the environmental quality objective A Non-Toxic Environment.
This report describes how the TIM model can be applied, with references to work carried out in the pilot project. The account is restricted to areas relevant to the environmental quality objective A Non-Toxic Environment, with focus on inspection and enforcement of contaminated sites. The model is centred on an in-vestigation of need, which forms the basis for inspection and enforcement plans. An investigation of need should assess and consider in context all cases of inspec-tion and enforcement required in all areas of responsibility provided in the Envi-ronmental Code. The model will help identify problem areas, i.e. areas that prevent the achievement of the environmental quality objectives.
The final section of this report includes some detailed examples of how the TIM model has been applied.
1. Tillsyn styrd av
miljökvalitets-målen
Miljömålsrådet skriver i Prop. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, att miljö- och hälsoskyddstillsynen behöver utvecklas till att ha miljökva-litetsmålen som prioriteringsgrund. Rådet menar att tillsynen behöver utvecklas så att miljökvalitetsmålen blir än mer vägledande.
Tre åtgärdsstrategier för att nå miljökvalitetsmålen antogs av riksdagen 2001. En av dessa är strategin för Giftfria och resurssnåla kretslopp. Åtgärder som vidtas under strategin bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö och God bebyggd miljö. Enligt regeringen bör åtgärder på kort sikt främst inriktas mot att bidra till att nå de delmål som finns under Giftfri miljö.
1.1 Tillsyn enligt miljöbalken
Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling och på så sätt tillförsäkra le-vande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Den hållbara utvecklingen har konkretiserats av riksdagen genom de nationella miljökvalitets-målen. Ett av dessa mål är Giftfri miljö:
”Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mång-falden. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.” Ett av de nationella delmålen är ”Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.”
För att kunna uppnå målen krävs bl.a. en effektiv tillsyn. Tillsynen ska således säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som meddelats med stöd av bal-ken. Tillsynsplaner är ett instrument som tillsynsmyndigheterna använder i arbetet med att nå miljömålen. Tillsynen omfattar såväl förebyggande, kontrollerande som uppföljande åtgärder. Den kan utövas både genom myndighetsutövning och på annat sätt som inte innebär att myndigheten ingriper genom tvångsåtgärder.
Syftet med denna vägledning är att sätta arbetet med efterbehandling av förore-nade områden på "tillsynskartan", genom att visa på hur tillsyn av föroreförore-nade om-råden har en naturlig plats i tillsynsplaneringen tillsammans med andra tillsynsom-råden. Naturvårdsverket vill därför här lyfta fram den s.k. TIM- modellen5 som ett effektivt hjälpmedel, för att på ett strukturerat och logiskt sätt komma fram till vilken tillsyn som myndigheterna bör fokusera på, för att på ett så optimalt sätt som möjligt bidra till att miljömålen uppfylls. TIM står för Tillsyn och Miljömål.
5 Naturvårdsverkets rapport 5347, Modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen, TIM-projektet. Beställ
1.2 Tillsynsplanering
Tillsynsmyndigheternas arbete med förorenade områden avgörs till inriktning och omfattning i tillsynsplaneringen.
Av 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken framgår vilka åligganden myndigheterna har när det gäller tillsynen:
En myndighet som tilldelats operativa tillsynsuppgifter ska för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn. Myndigheten ska även ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbetet.
Tillsynsmyndigheten ska dessutom
• utreda tillsynsbehovet inom sitt ansvarsområde varje år, utifrån de förut-sättningar som råder
• föra ett register över de verksamheter som fordrar återkommande tillsyn • upprätta en samlad tillsynsplan för hur tillsynsarbetet ska bedrivas för
sina ansvarsområden för varje verksamhetsår, baserad på behovsutred-ningen och verksamhetsregister, samt
• följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten regelbundet.
Behovsutredningen utgör det primära underlaget för tillsynsplaneringen och ska även ligga till grund för tillsynsmyndighetens eventuella prioriteringar mellan miljökvalitetsmålen. Den ska också fungera som underlag för myndighetens beslut om verksamhetsmål, strategier, åtgärder och insatser för att åstadkomma en mål-styrd tillsyn. Behovsutredningen är också underlag till att planera finansieringen, bl.a. avgifterna för tillsyn, och myndighetens begäran om anslag.
I behovsutredningen ska behovet av tillsyn för alla tillsynsområden i miljöbal-ken som tillsynsmyndigheten har ansvar för bedömas och vägas mot varandra i ett sammanhang. Det innebär bl.a. att tillsynen över förorenade områden har en natur-lig plats i utredningen. För att miljökvalitetsmålen ska bli styrande krävs att be-hovsutredningen utförs på ett ändamålsenligt sätt. Det är viktigt att precisera vad behoven grundas på och utifrån vilka kriterier behoven vägs mot varandra.
Den färdiga behovsutredningen är tillsynsmyndighetens bedömning och redo-visning av vilket behov av tillsyn som finns för att nå en hållbar utveckling. Den resulterar i en bedömning av hur stora resurser som behövs för att tillsynen ska bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås samt vilka tillsynsmetoder som bör användas.
Tillsynsmyndigheten förutsätts avsätta erforderliga resurser för att täcka beho-vet av tillsyn. Genom att låta behovsutredningen ligga till grund för det årliga bud-getarbetet och tillsynsmyndighetens anslagsframställning ges förutsättningar för att tydliggöra myndighetens skyldigheter.
1.3 TIM- modellen
I Naturvårdsverkets rapport 5347 beskrivs en modell för hur den operativa till-synsmyndigheten kan planera, utföra, följa upp och utvärdera tillsynen utifrån de nationella miljökvalitetsmålen. Modellen är främst uppbyggd kring behovsutred-ningen som sedan i sin tur utgör grunden för tillsynsplanen. Utgångspunkten för tillsynsbehovet är miljöbalkens syfte, miljökvalitetsmålen och de regionala och lokala miljömål som miljökvalitetsmålen är nedbrutna till. Med en väl genomarbe-tad behovsutredning bör tillsynsmyndigheten ha en god grund att stå på, för att kunna planera och prioritera sin tillsynsverksamhet så att man med tillgängliga resurser uppnår mest miljönytta. Kraven på en samlad tillsynsplan gör att tillsyn av förorenade områden kommer med i planerings- och prioriteringsarbetet vid sidan av alla andra tillsynsområden i miljöbalken.
De operativa tillsynsmyndigheterna har en mängd "måsteuppgifter" i form av inkommande ärenden som ansökningar, anmälningar och klagomål. Det ligger då nära till hands att sådant som fordrar egna initiativ från myndigheterna, t.ex. tillsyn av förorenade områden, får göras på den tid som återstår när de händelse- och ut-ifrånstyrda uppgifterna handlagts. En förutsättning för att tillsynen kan drivas med sikte att uppnå miljömålen är att tillsynsmyndigheten kan avsätta resurser för en prioriterad och planerad målstyrd tillsyn. Om man gör det bör det bli möjligt att minska omfattningen av den händelse- och utifrånstyrda tillsynen. Målstyrd tillsyn i sig självt är ett av verktygen för att prioritera i den händelsestyrda vardagen. Ju knappare resurserna är desto angelägnare är det att planera verksamheten. TIM- modellen utgår från följande frågor:
• Vilket underlag har vi för att bedöma tillsynsbehovet?
• Vilka problemområden (företeelser som motverkar att miljömålen upp-fylls) kan vi identifiera?
• Vilka verksamheter och åtgärder bör bli föremål för tillsyn? • Vilken eller vilka tillsynsmetoder ger störst miljönytta? Behovsutredningen bör baseras på:
• Miljöbalkens syfte (portalparagrafen) • Miljö- och folkhälsomål
• Miljökvalitetsnormer
• Miljö- och hälsotillståndsbeskrivningar • Omvärldsanalys
Behovsutredningen bör resultera i en redovisning av: • Problemområden
• Verksamheter och åtgärder där det finns behov av tillsyn • Vilken eller vilka tillsynsmetoder som ger störst miljönytta
• Behovet av resurser, dvs. arbetstid, kompetens och behov av pengar för att vidta tillsynsinsatser
Sedan problemområdena identifierats viktas de mot varandra utifrån vissa kriterier. Därefter identifieras verksamheter och åtgärder som bör bli föremål för tillsyn för respektive miljökvalitetsmål och problemområde. För att bedöma möjliga tillsyns-metoders nytta i förhållande till varandra görs en viktning utifrån vissa kriterier. Behovsutredningen avslutas med en beräkning av resursbehovet och kostnaden för att använda sig av tillsynsmetoderna.
Med utgångspunkt från behovsutredningen begär myndigheten resurser för till-synen. Utifrån tilldelade resurser görs sedan en tillsynsplan där en prioritering och planering görs av den tillsyn som myndigheten avser att bedriva under verksam-hetsåret .
2. Pilotprojektet
TIM- modellen har testats och vidareutvecklats i "Målstyrd tillsyn i praktiken, ett pilotprojekt i D och U län"6 (Södermanlands och Västmanlands län). Miljömåls-rådet finansierade projektet, som omfattade operativ tillsyn, miljöövervakning och annan miljömålsuppföljning samt berörde åtta av de nationella miljökvalitetsmålen.
Pilotprojektet utarbetade en mall för upprättande av behovsutredningar samt tog fram ett antal exempel. De medverkande myndigheterna gjorde därefter själv-ständigt egna behovsutredningar utifrån exempelsamlingen. Projektet avslutades med en sammanställning av erfarenheterna från såväl det gemensamma projektar-betet som den självständiga lokala tillämpningen av TIM- modellen och projektma-terialet.
2.1 Förorenade områden och TIM-modellen
Nedan ges en kort, översiktlig vägledning om hur TIM-modellen kan tillämpas, med hänvisningar till det arbete som utfördes inom pilotprojektet. Redovisningen har avgränsats till de delar som har betydelse för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, med fokus på tillsyn över förorenade områden. För detta har länsstyrelsen i Söder-manlands län samt Strängnäs och Flens kommuner valts som exempel.
I kapitel 3 görs en detaljerad redovisning av exemplen, för den som är intresserad. 2.1.1 Behovsutredning
Tillsynsplanerna ska omfatta de operativa tillsynsmyndigheternas samtliga an-svarsområden. Därför bör behovsutredningarna göras för alla de miljökvalitetsmål som är relevanta för respektive myndighet. Förorenade områden behandlas i be-hovsutredningen för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
2.1.1.1 MILJÖ- OCH FOLKHÄLSOMÅL
Här anges nationella, regionala och lokala mål samt delmål för dessa. Miljökvali-tetsmålet för Giftfri miljö är: Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation. Ett av de nationella delmålen är: Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.
Berört regionalt delmål för Södermanlands län är Förorenade områden inom Södermanlands län ska vara identifierade, och inom minst 5 av de områden som är mest prioriterade med avseende på riskerna för människors hälsa och miljön ska arbetet med sanering och efterbehandling ha påbörjats senast år
6 Projektets rapport finns tillgänglig på länsstyrelsen i Södermanlands läns hemsida, www.d.lst.se /
2005. Minst 3 av de områden där arbete påbörjats ska dessutom vara åtgär-dade. År 2005 ska de 600 mest misstänkta områdena vara riskklassade. 2.1.1.2 MILJÖ- OCH HÄLSOTILLSTÅNDSBESKRIVNINGAR
Miljötillståndet vad avser förorenade områden beskrivs med hjälp av de inventer-ingar som gjorts av länsstyrelserna och kommunerna enligt MIFO- modellen.
I pilotprojektet konstaterar länsstyrelsen att det i dagsläget inte finns tillräckligt underlag för att med säkerhet säga vad som är specifikt för Södermanland i ett större perspektiv när det gäller miljömålet Giftfri miljö.
I Södermanlands län finns idag åtta konstaterat förorenade områden över vilka länsstyrelsen har tillsynsansvar. Länsstyrelsen har tillsyn på omkring 27 möjligt förorenade områden där den verksamhetsutövare som kan ha orsakat föroreningen inte längre är verksam på platsen. Härutöver pågår kartläggning av vilka förorena-de områförorena-den som finns vid förorena-de pågåenförorena-de miljöfarliga verksamheterna som länssty-relsen har operativt tillsynsansvar för.
Branscher som anses som en risk i Södermanlands län är bl.a. sågverk och trä-impregnering, gjuterier, bensinstationer, bilverkstäder och avfallsdeponier. Pågå-ende arbete enligt MIFO- modellen kommer att medföra att fler förorenade områ-den kommer att iområ-dentifieras.
I Strängnäs kommun har oberoende undersökningar på vissa platser visat på förhöjda halter av tungmetaller. Ca 240 objekt har identifierats som möjliga förore-nade områden i kommunen.
I Flens kommun har man vid MIFO- inventeringen funnit 3 verksamheter i riskklass 1, 49 st. i kl. 2, 88 st. i kl.3, 24 st. i kl. 4 medan 69 verksamheter är oklas-sade.
2.1.1.3 MILJÖKVALITETSNORMER
Enligt TIM- modellen ska berörda miljökvalitetsnormer anges. Sådana saknas för Giftfri miljö. I exemplen går man ett steg längre och hänvisar till dels bedömnings-grunder för miljökvalitet respektive förorenade områden, dels berörda riktvärden. 2.1.1.4 OMVÄRLDSANALYS
Den analys som görs i exemplen omfattar bristen på kunskap om kemiska ämnen m.m., nya kemikalieregler inom EU, FN:s arbete med ett globalt system för märk-ning av kemiska produkter, naturvårdsverkets arbete med utsläpp av oavsiktligt bildade ämnen, naturvårdsverkets förslag om tvingande regler i förordningen om bortskaffande av PCB m.m.
Figur. Process för behovsutredning enligt TIM-modellen 2.1.1.5 PROBLEMOMRÅDEN
Vid identifieringen av vilka problemområden som finns inom målet Giftfri miljö framkommer förorenade områden som ett av dessa. Problemområdena viktas där-efter utifrån olika kriterier (möjlighet, allvarlighet och storlek respektive trend) med hjälp av en poängskala som tagits fram inom pilotprojektet. På så sätt får man fram en gradering av behovet av tillsyn för respektive problemområde.
2.1.1.6 IDENTIFIERING AV VERKSAMHETER OCH ÅTGÄRDER SOM BÖR BLI FÖREMÅL FÖR TILLSYN
För varje problemområde identifieras vilka verksamheter eller åtgärder som myn-digheten bör bedriva tillsyn på.
2.1.1.7 VAL AV TILLSYNSMETOD FÖR STÖRST MILJÖNYTTA De tillsynsmetoder som tas upp i exemplen är traditionell tillsyn, distanstillsyn, systemtillsyn (och MIFO- inventering), bevakning vid planarbete/ bygglov, infor-mation och massutskick.
För att bedöma vilken eller vilka av tillsynsmetoderna som ger störst miljönytta viktas metoderna mot varandra. Det görs med hjälp av en poängskala som tagits fram inom pilotprojektet för olika kriterier (genomslagskraft, resursåtgång och genomförbarhet).
Tillsynen omfattar att driva på ansvariga verksamhetsutövare att dels göra un-dersökningar för att konstatera om åtgärdsbehov finns, dels vid behov vidta sane-ringsåtgärder.
2.1.1.8 BEHOV AV TILLSYN – BEHOVSUTREDNINGENS RESULTAT OCH ANVÄNDNING
I pilotprojektet sammanställdes problemområden, verksamheter som bör vara fö-remål för tillsyn, tillsynsmetoder och berörda miljömål. Detta blir ett underlag för den slutliga bedömningen av resursbehovet, som kommer att göras i ett senare skede.
Resurser bör begäras tidigt under budgetprocessen för det behov som fram-kommit enligt behovsutredningen. Utredningen bör rätt utförd innehålla väl under-byggda motiv. Tillsynsplanen görs sedan utifrån befintliga samt eventuellt bevilja-de nya resurser.
2.1.2 Tillsynsplan
Tillsynsplanen kan, som i exemplet från Strängnäs, göras i form av en matris där man utgår från respektive problemområde för samtliga miljökvalitetsmål. För varje sådant område anges prioriterade tillsynsmetoder, det faktiska tidsbehovet för till-synen, tidsfördelningen utifrån de resurser som är tillgängliga, planerad verksam-het/ åtgärd, ansvarig handläggare för tillsynen samt tillsynsfrekvensen. Som upp-följning av planen anges även hur man ska mäta att tillsynen gett resultat (mått på framgång).
Tillsynsplanen bör visa hur myndigheten avser att tillsynen skall bidra till att säkerställa syftet med MB. Miljökvalitetsmålen och eventuella miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram bör också på-verka tillsynsplanens innehåll. Dessa faktorer bör även styra prioriteringarna mellan olika tillsyns-områden.
Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn; NFS (2001:3)
2.2 Resultat och erfarenheter
De medverkande myndigheterna inom pilotprojektet har haft stor nytta av sina behovsutredningar enligt TIM- modellen. Tillsynsplaneringen har blivit mycket enklare och utredningarna har lett till att man kommer att pröva andra tillsynsme-toder för att höja effektiviteten och förhoppningsvis även öka kvaliteten på tillsy-nen.
Vid pilotprojektets arbete med behovsutredningen och viktning av problemom-råden inom målet Giftfri miljö blev förorenade omproblemom-råden rankat som det mest ange-lägna området att arbeta med.
Traditionell tillsyn och distanstillsyn bedömdes av länsstyrelsen ge störst mil-jönytta, medan kommunerna, förutom MIFO- inventering, prioriterar bevakning vid planarbete/ bygglov, traditionell tillsyn samt information och massutskick. En kombination av olika åtgärder kan vara en framgångsrik tillsyn. Myndigheten bör även utvärdera sin tillsyn för att få vägledning om hur denna kan förbättras.
Länsstyrelsen fann att verksamhetsutövare (A och B- anläggningar) samt fas-tighetsägare bör bli föremål för tillsyn när det gäller problemområdet förorenade områden. Kommunerna listade nedlagda och pågående verksamheter (A, B, C, U), deponier, muddermassor samt PCB i fogmassor som mest angelägna verksamheter för tillsyn inom detta område.
Tillsynsplaneringen för Strängnäs kommun visar att tillsynen av förorenade områden kräver mycket resurser för att uppfylla miljöbalkens krav på tillsyn och målet Giftfri miljö. Hälften av resursbehovet för tillsyn inom Giftfri miljö i Sträng-näs bedöms behövas för förorenade områden. Även om detta tillsynsområde fick en hög viktning i behovsutredningen så har kommunen detta år valt att inte göra några stora omprioriteringar. Man räknar ändå med att få ut mer av sina resurser genom att jobba delvis på ett annat sätt. Genom att pröva distanstillsyn på vissa områden hoppas man spara tid utan att försämra kvaliteten på tillsynen. Den tid som då blir
över avses läggas på bl.a. förorenade områden. Miljöenheten har dessutom begärt ytterligare en tjänst för att framöver kunna uppfylla tillsynsbehovet.
Sammanfattningsvis har TIM- modellen visat sig vara ett utmärkt hjälpmedel, för att på ett strukturerat och logiskt sätt komma fram till vilken tillsyn som myn-digheterna bör fokusera på, för att på ett så optimalt sätt som möjligt bidra till att miljömålen uppfylls.
De lokala miljöpolitikerna har generellt sett uppfattat planeringen enligt TIM- modellen som strukturerad och tydlig. Responsen i nämnderna har i allmänhet varit mycket positiv. Behovsutredningar enligt TIM- modellen blir däremot gärna allt för omfångsrika för att beslutsfattarna ska kunna tillgodogöra sig materialet på ett bra sätt. En förenklad version, med tonvikt på behovsutredningens resultat och användning, bör därför utarbetas.
3. Exempel för miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö
TIM- modellen har testats och vidareutvecklats i "Målstyrd tillsyn i praktiken, ett pilotprojekt i D och U län". För den intresserade visas i detta kapitel detaljerade exempel på hur man kan använda TIM- modellen för planering av tillsyn över förorenade områden. Läs gärna Naturvårdsverkets rapport 5347, Modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen, TIM-projektet, parallellt.
3.1 Kriterier för behovsutredningarna
För att kunna förstå exemplen rätt, citeras här pilotprojektets val av kriterier vid viktningarna av problemområden samt tillsynsmetod.
3.1.1 Poängbedömning vid viktning av problemområden
Viktningen av problemområden ska resultera i en form av gradering av behovet av tillsyn för respektive problemområde. Vi har valt att använda nedanstående metod och kriterier vid viktningen. Det är viktigt att analysera resultatet noggrant och inte bara summera poängen och tro att man därigenom fått en sann bild av vilka pro-blemområden som är viktigare än andra att arbeta med. Synergieffekter, dvs. om man med tillsynsinsatser inom ett problemområde medverkar till att uppfylla flera miljömål, bör beaktas.
Möjlighet
En bedömning av i vilken utsträckning tillsyn kan påverka utvecklingen inom problemområdet i en positiv riktning.
Poäng Bedömning
5 I mycket hög grad möjligt 4 I hög grad möjligt 3 I måttlig grad möjligt 2 I låg grad möjligt 1 Inte alls möjligt
Anmärkningar: Hög poäng ges t ex om en åtgärd har stöd i tydlig lagstiftning. Problemområden som tilldelas 1 poäng bedöms inte som meningsfulla att arbeta med, varför de lämnas utan vidare åtgärd (även om poängen totalt sett blir hög).
Allvarlighet och storlek
En bedömning av problemområdets betydelse. I bedömningen bör också ingå en riskvärdering. Ett problemområdes risk formas dels av sannolikheten för att det ska inträffa något som kan ska-da människors hälsa eller miljön, dels av hur stor skaska-dan kan bli när skaska-dan väl inträffar.
Poäng Bedömning 5 Mycket allvarligt 4 Allvarligt 3 Måttligt allvarligt 2 Mindre allvarligt 1 Inte allvarligt Trend
En bedömning av trenden inom problemområdet- blir det bättre eller sämre och hur snabb är förändringen?
Poäng Bedömning
5 Kraftigt uppåtgående trend (problemet ökar kraftigt) 4 Uppåtgående trend
3 Oförändrad trend 2 Nedåtgående trend 1 Kraftigt nedåtgående trend
Anmärkning: Med trend menar vi i pilotprojektet en förändring av hotbilden oavsett om vi gör nå-got eller ej.
3.1.2 Val och viktning av tillsynsmetod
Som hjälp vid bedömningen av vilken eller vilka tillsynsmetoder som ger störst miljönytta, kan tillsynsmetoderna viktas mot varandra. I pilotprojektet har vi valt att använda nedanstående metod och kriterier för viktningen. Även här är det vik-tigt att analysera resultatet noggrant och inte endast summera och tro att man där-igenom får en sann bild av vilka tillsynsmetoder som ska väljas.
Genomslagskraft
En bedömning av vilken genomslagskraft tillsynsmetoden har för att åtgärda det enskilda miljö- eller hälsoproblemet.
Poäng Bedömning
5 Mycket stor genomslagskraft 4 Stor genomslagskraft 3 Måttlig genomslagskraft 2 Liten genomslagskraft 1 Ingen genomslagskraft
Resursåtgång
En grov bedömning av vilka resurser tillsynsmetoden kräver (både tid och pengar).
Poäng Bedömning 5 Mycket resurssnål 4 Resurssnål 3 Måttligt resurskrävande 2 Resurskrävande 1 Mycket resurskrävande
Anmärkning: Systemtillsyn och traditionell tillsyn bedöms likvärdiga vad gäller resursåtgång.
Genomförbarhet
En bedömning av tillsynsmetodens praktiska genomförbarhet, t ex om den är (ekonomiskt) eller tekniskt möjlig eller rimlig. Vi har inom vårt projekt valt att inte ta med ekonomiska faktorer här ef-tersom de vägs in under kriteriet "resursåtgång". En faktor som kan vägas in är hur bra stöd lag-stiftningen är vid tillämpningen av tillsynsmetoden.
Poäng Bedömning 5 Mycket hög genomförbarhet 4 Hög genomförbarhet 3 Måttlig genomförbarhet 2 Låg genomförbarhet 1 Ej genomförbar 3.1.2.1 TILLSYNSMETODER
De tillsynsmetoder som vi använt oss av i pilotprojektet framgår av bilaga. Vid bedömning av lämplig tillsynsmetod har vi i vissa fall tagit med inventering, även om vi anser att det egentligen inte är en tillsynsmetod i sig, utan snarare en inle-dande fas i annan tillsyn. Anledningen till att vi gjort så är att vi inte vill ”tappa bort” inventeringen i behovsutredningen. Vi har löst dilemmat genom att inte po-ängsätta inventeringen som tillsynsmetod. Av motsvarande skäl och på samma sätt har vi även tagit med miljöövervakning eller annan miljömålsuppföljning som tillsynsmetod. Det är visserligen definitionsmässigt inte tillsyn, men väl en förut-sättning för en bra behovsutredning och därmed en förutförut-sättning för en bra tillsyn. Jfr. figuren på sidan 7.
I behovsutredningarna, under avsnittet "Behovet av tillsyn- behovsutredningens resultat och användning" har vi listat, i fallande skala, de tillsynsmetoder som vi bedömt ger mest miljönytta. Vi har som regel begränsat listan till de tre högst po-ängsatta metoderna.
3.2 Valda exempel
Det första exemplet är från länsstyrelsen i Södermanlands län och är utarbetat inom pilotprojektet. Det omfattar behovsutredningen för miljökvalitetsmålet Giftfri mil-jö, där förorenade områden ingår.
Exempel två kommer från Strängnäs kommun och omfattar både behovsutredning och tillsynsplan för Giftfri miljö. Behovsutredningen är gjord delvis inom pilotpro-jektet, delvis självständigt av kommunen, medan tillsynsplanen är gjord på egen hand av kommunen.
Det tredje exemplet är hämtat från Flens kommun och omfattar endast behovs-utredningen på samma sätt som i exempel 1. Kommunen har gjort behovs-utredningen självständigt utifrån den mall som tagits fram av pilotprojektet.
I slutet av rapporten görs även en hänvisning till en behovsutredning och till-synsplan utförd enligt TIM-modellen av länsstyrelsen i Västmanlands län. Länssty-relsen deltog som observatör i pilotprojektet.
3.3 Behovsutredning länsstyrelsen i
Södermanlands län
3.3.1 Underlag för att bedöma tillsynsbehovet Länsstyrelsens tillsynsansvar
Länsstyrelsens ansvarsområden för operativ tillsyn enligt tillsynsförordningen som tydligast berör målet ”giftfri miljö” bedöms vara;
• B1. Miljöfarliga verksamheter - A och B-anläggningar där länsstyrelsen inte har delegerat tillsynen samt ”Sevesoanläggningar.”
• B5. Förorenade områden från pågående verksamhet vid A och B-anläggningar där länsstyrelsen inte delegerat tillsynen samt förorenade områden vid A och B- anläggningar som upphört efter 30/6 1969 där till-synen inte delegerats vid tidpunkten för upphörandet.
• B 10 – 12. Täktverksamhet om denna tillsyn inte har delegerats. • D 2. Skydd av den yttre miljön vid hantering av kemiska produkter och
biotekniska organismer vid i miljöfarliga verksamheter enligt B1. 3.3.1.1 MILJÖ- OCH FOLKHÄLSOMÅL
Nationellt miljömål
Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av sam-hället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Inrikt-ningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.
Precisering överensstämmer i stort med de regionala målen. Nationella delmål
Regionala mål
• Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bak-grundsnivåerna.
• Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll.
• Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhus-miljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska äm-nen inte skadlig för människor.
• Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade. Regionala delmål
Delmål 1: Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper (2010) Senast år 2010 ska det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt fram-ställda eller utvunna kemiska ämnen som tillverkas och importeras i Söderman-lands län.
Delmål 2: Miljö- och hälsoinformation om varor (2010)
Senast år 2010 ska varor som tillverkas, saluhålls eller på annat sätt hanteras i Sö-dermanlands län vara försedda med hälso- och miljöinformation om de kända farli-ga ämnen som ingår. Med varor avses såväl kemiska produkter som varor av annat slag.
Delmål 3: Utfasning av särskilt farliga ämnen (2003-2015)
I fråga om utfasning av farliga ämnen ska följande gälla: nyproducerade varor som tillverkas, saluhålls eller på annat sätt hanteras i Södermanlands län ska så långt det är möjligt vara fria från
a. Cancerframkallade, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen (senast år 2007 om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de kom-mer ut i kretsloppet),
b. Nya organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande (så snart som möjligt, dock senast år 2005),
c. Övriga organiska ämnen som är mycket långlivade och mycket bioackumuleran-de (senast år 2010),
d. Övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande (senast år 2015),
e. Kvicksilver (senast år 2003) samt kadmium och bly (senast år 2010).
Dessa ämnen ska inte heller användas i produktionsprocesser inom Söderman-lands län om inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada. Redan befintliga varor som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver, kadmium samt bly ska hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Delmålet avser ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet avser även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive de som bildas oavsiktligt.
Delmål 4: Fortlöpande minskning av hälso- och miljöriskerna med kemikalier (2010)
• Hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen ska minska fortlöpande inom Södermanlands län fram till 2010.
• Förekomsten och användningen av kemiska ämnen som försvårar åter-vinning av material ska minska fram till 2010.
• Användningen av bekämpningsmedel ska minska till 2010 jämfört med år 2000.
• Halterna av bekämpningsmedelsrester i grund- och ytvatten är nära noll. Delmål 5: Ökning av kunskapen om flöden och förekomst av kemikalier (2005) I Södermanlands län finns en god kunskap hos myndigheter, berörda organisationer och företag vilka kemiska ämnen, kemiska produkter och övriga varor som hante-ras i länet samt vilken direkt och indirekt negativ hälso- och miljöpåverkan de kan ge eller har gett upphov till.
Delmål 6: Ökad medvetenhet om farorna samt aktiv riskminskning (2010) I Södermanlands län finns god medvetenhet hos myndigheter, företag, berörda organisationer, konsumenter och privatpersoner om de faror som finns med hanter-ing av kemiska produkter och varor som innehåller kemiska produkter. Minsknhanter-ing av riskerna för negativa hälso- och miljöeffekter av sådan hantering sker medvetet och fortlöpande.
Delmål 7: Förorenade områden (2005)
Förorenade områden inom Södermanlands län ska vara identifierade, och inom minst 5 av de områden som är mest prioriterade med avseende på riskerna för människors hälsa och miljön ska arbetet med sanering och efterbehandling ha på-börjats senast år 2005. Minst 3 av de områden där arbete påpå-börjats ska dessutom vara åtgärdade. År 2005 ska de 600 mest misstänkta områdena vara riskklassade. 3.3.1.2 MILJÖKVALITETSNORMER, GRÄNSVÄRDEN,
RIKTVÄRDEN ETC.
Bedömningsgrunder för miljökvalitet (se ordlista)
Bedömningsgrunder för Förorenade områden, se www.naturvardsverket.se /Lag&Rätt/Bedömningsgrunder för miljökvalitet
Generella riktvärden för förorenad mark, NV Rapport 4638
Förslag till riktvärden för förorenade bensinstationer, NV Rapport 4889 Användning av avloppsslam i jordbruket – riktvärden NV Rapport 4418 3.3.1.3 MILJÖ- OCH HÄLSOTILLSTÅNDSBESKRIVNINGAR
I dagsläget finns inte tillräckligt underlagsmaterial för att med säkerhet säga vad som är specifikt för Sörmland i ett större perspektiv när det gäller miljömålet ”Gift-fri miljö”. Eftersom underlagsmaterial i stor utsträckning saknas eller inte är sam-manställt har ingen regional kartläggning av nuläget kunnat göras förutom för det delmål som rör förorenade områden, där kunskapsläget är relativt bra nationellt
De nationella delmål som är tillämpbara på regional nivå bör därför användas som regionala delmål tills vidare undersökningar av specifika förutsättningar på regio-nal nivå gjort. Således bör vi i länet parallellt arbeta med att skapa en grund för att på regional nivå uppfylla de mål som är uppsatta nationellt samtidigt som vi bidrar med vår del av det nationella arbetet och gör kompletterande bakgrundsstudier på regional nivå eftersom sådana till stor del saknas i dagsläget.
I länet finns idag åtta konstaterat förorenade områden över vilka länsstyrelsen har tillsynsansvar. Länsstyrelsen har tillsyn på omkring 27 möjligt förorenade om-råden där den verksamhetsutövare som kan ha orsakat föroreningen inte längre är verksam på platsen. Härutöver pågår kartläggning av vilka förorenade områden som finns vid de pågående miljöfarliga verksamheterna som länsstyrelsen har ope-rativt tillsynsansvar för.
Länsstyrelsens tillsyn omfattar att driva på ansvarig verksamhetsutövare att göra undersökningar för att konstatera om ett åtgärdsbehov finns eller inte. Bran-scher som anses som en risk är bl.a. sågverk och träimpregnering, gjuterier, bensin-stationer, bilverkstäder och avfallsdeponier. Pågående arbete enligt metoden för inventering av förorenade områden (MIFO) kommer att medföra att fler förorenade områden kommer att identifieras.
Länsstyrelsens tillsyn som rör deponier där tillsynen ej delegerats som bl.a. omfattar handläggning av anpassnings- och avslutningsplaner berörs närmare under miljömålet ”God bebyggd miljö”.
Av andra undersökningar som gjorts kan bl.a. nämnas en geokemiska under-sökning av hela länet i form av SGU:s bäckvattenväxtkartering som har utförts under 90-talet. Även moränprovtagning har skett men finns inte sammanställd i sin helhet.
Källor:
Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige. Regeringens proposition 1997/98:145. Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier Regeringens proposition 2000/ 01:130. Kemikaliestrategi för Giftfri miljö. Regeringens proposition 2000/ 01:65.
Giftfri miljö – miljökvalitetsmålet och delmålen, KEMI, beställningsnummer 510725. Miljökvalitetsmål 12 – Giftfri miljö, Kemikalieinspektionens sektorsunderlag. KEMI Rapport, beställningsnummer 360 673.
Framtidens miljö – allas vårt ansvar (två delar). Betänkande från miljömålskommittén SOU 2000:52. Varor utan faror – Genomförande av nya riktlinjer inom kemikaliepolitiken.
Betänkande av kemikalieutredningen SOU 2000:53.
Miljögiftsscreening. Arbetsmaterial, länsstyrelsen Södermanlands län (kontaktperson: Malin Kanth). Länsstyrelsens regionala program för arbete med förorenade områden.
Stockholms Marina Forskningscentrum: www.smf.su.se/havet/miljoovervakning Miljötillståndet i egentliga Östersjön Rapport 2003 (även giftfri miljö).
3.3.1.4 OMVÄRLDSANALYS
De nya kemikalieregler som nu utvecklas inom EU kommer sannolikt att förbättra förutsättningarna att uppnå miljökvalitetsmålet och vissa av delmålen – särskilt då
det gäller avsiktligt framställda kemiska ämnen. Problematiken med farliga ämnen i varor är dock svårlöst. Så länge bristen på kunskap om kemiska ämnen är stor, kommer också informationen om farliga ämnen i varor enligt delmål 2 att vara bristfällig. Många andra frågetecken finns kvar, t.ex. källor och åtgärder för oav-siktligt bildade ämnen. Den diffusa spridningen av farliga ämnen från varor och byggnader bedöms bli mycket svår att åtgärda till 2020. Långlivade, persistenta ämnen (av dem även redan utfasade ämnen såsom PCB) kommer att finnas kvar år 2020.
FN kommer troligen att rekommendera att ett globalt system för märkning av kemiska produkter införs i nationella lagar senast 2008.
EU:s medlemsländer har kommit överens om strängare kriterier för biocidpro-dukter. Trots detta har i prövningen av växtskyddsmedel vissa särskilt farliga äm-nen (med CMR - resp PB-egenskaper) redan accepterats i EU vilket kan leda till att i Sverige tidigare förbjudna substanser åter kan bli tillåtna. Arbete pågår även i EU med att få substitutionsprincipen införd för växtskyddsmedel.
Naturvårdsverket kommer att kartlägga utsläppskällor av vissa oavsiktligt bil-dade ämnen, samt ge förslag på åtgärder och övervakning.
Länsstyrelsen kommenterar: Länsstyrelsen i Södermanland har konstaterat att i samband med utökning av verksamheter eller andra tillsyns- och prövningsärenden så blir frågor om föroreningar ständigt aktuella. Bristen på kunskap om förorenade områden försvårar också miljömässiga prioriteringar i tillsynsarbetet. I Söderman-lands län har miljömålet "giftfri miljö" bedömts som särskilt prioriterat miljömål.
3.3.2 Problemområden
3.3.2.1 IDENTIFIERING AV PROBLEMOMRÅDEN UR LÄNSSTYRELSEPERSPEKTIV
Här avses främst koppling till miljöfarliga verksamheter under länsstyrelsens till-syn (A och B-anläggningar, övriga förorenade områden samt täktverksamhet).
• Användning av kemiska produkter (inkl. produktion av varor) • Övrig hantering och lagring av kemiska produkter
• Hantering och eventuell lagring av farligt avfall • Förorenade områden inklusive byggnader
• Användning av kadmiumhaltiga gödselmedel på åkermark (kopplat till delmål inom ett rikt odlingslandskap)
3.3.2.2 AVGRÄNSNING MOT ANDRA MILJÖMÅL
(förut-3.3.2.3 VIKTNING AV PROBLEMOMRÅDEN
Problemom-råden Kriterier
Summa poäng Möjlighet Allvarlighet och
storlek Trend Användning av kemiska pro-dukter 3 4 3 10 Övrig hanter-ing och lagrhanter-ing av kemiska produkter 4 3 2 9 Hantering och ev. lagring av farligt avfall 4 3 2 9 Förorenade områden inkl byggnader vid verksamheter 4 3 3 10 Kadmiumhalti-ga gödselme-del 1 3 2 6 Kommentar:
Med användning avses här problem knutna till vilka kemiska produkter som används, hur de tillverkas och hur de används. Med övrig hantering avses här främst på problem knutna till sådant som förvaring, transport, bearbetning, omhändertagande och destruktion.
Att tillsynsvägen påverka användningen bedöms endast ha en begränsad effekt, där takten i produktutbytet i praktiken styrs av vilka alternativa produkter som tas fram på en internationell marknad. Tillsynens påverkan av övrig hantering är erfarenhetsmässigt god.
Tillsynen över att jordbrukens hantering av gödselmedel m m sker under god jordbrukarsed avse-ende användning av gödselmedel sköts av den lokala tillsynsmyndigheten. Anmärkningar kan påverka möjligheten att få EU-stöd.
3.3.3 Identifiering av verksamheter och åtgärder som bör bli
föremål för tillsyn
Verksamheter och åtgärder som bör bli föremål för tillsyn
Problemområde Verksamheter/ åtgärder som bör bli föremål
för tillsyn
Användning av kemiska produkter Verksamhetsutövare (A o B anl.)
Övrig hantering av kemiska produkter Verksamhetsutövare (A o B anl. och täkter) Hantering av farligt avfall Verksamhetsutövare (A o B anl.)
Förorenade områden Verksamhetsutövare (A o B anl.), fastighets-ägare
Kommentar:
Tillsyn av användning och övrig hantering av kemiska produkter samt hantering av farligt avfall inom A- och B-anläggningarna samordnas oftast med övrig tillsyn av verksamheterna. Sannolikt kommer även framtida tillsyn av förorenade områden vid dessa verksamheter att samordnas på samma sätt.
3.3.4 Val av tillsynsmetod för störst miljönytta
Verksamhetsutövare A - och B-anläggningar
Metod Kriterier Summa poäng
Genomslags-kraft Resurssnålhet Genomförbar-het Traditionell tillsyn 4 3 4 11 Systemtillsyn 4 3 3 10 Distanstillsyn 3 4 4 11 Inventering* Kommentar:
Se kommentar om samordnad tillsyn under rubriken ”Identifiering av verksamheter och åtgär-der…” ovan.
Systemtillsyn ställer särskilda krav på tillsynspersonalens kompetens som vi på länsstyrelsen ännu inte har upparbetat till samma nivå som för traditionell tillsyn.
*Behov av systematisk inventering av användningen kemiska produkter inom våra anläggningar behövs för att närmare precisera tillsynsinsatser med inriktning på utfasning av kemiska produk-ter. Inventering pågår kring vilka förorenade områden som kan finnas vid anläggningarna.
Verksamhetsutövare (täkter)
Metod Kriterier Summa poäng
Genomslags-kraft Resurssnålhet Genomförbar-het Traditionell tillsyn 4 3 2 9 Systemtillsyn 4 2 2 4 Distanstillsyn 2 3 4 9 Tillsynskampanj 4 3 3 10 Inventering* Kommentar:
Det stora antalet verksamheter inom samma bransch möjliggör att en samlad tillsynskampanj genomförs. Kampanjmodellen innebär också att tillsynseffektiviteten blir hög. De flesta täktföreta-gen är små vilket minskar förutsättningarna för systemtillsyn.
* En första inventering för att klarlägga vilka täktverksamheter i länet som formellt ligger under länsstyrelsens tillsyn är nödvändig.
Fastighetsägare
Metod Kriterier Summa poäng
Genomslags-kraft Resurssnålhet Genomförbar-het Traditionell tillsyn 4 2 2 8 Systemtillsyn 3 2 1 6 Distanstillsyn 3 4 3 10
3.3.5 Behovet av tillsyn - behovsutredningens resultat och
användning
Prioriterade problemområden och lämpliga tillsynsmetoder för respektive mål Problemområde Verksamhet/ åtgärder Tillsynsmetod Berörda mål Användning av kemiska produk-ter Verksamhetsutövare A och B- anl. Traditionell tillsyn (11) Distanstillsyn (11) Systemtillsyn (10) Inventering
Miljö- och hälsoinformation om varor
Utfasning av särskilt farliga ämnen
Minskning av hälso- och miljö-riskerna
Ökning av kunskapen om flöden och förekomst
Ökad medvetenhet om faror samt aktiv riskminskning
Förorenade områden Verksamhetsutövare A och B- anl. Fastighetsägare Traditionell tillsyn (11) Distanstillsyn (11) Systemtillsyn (10) Inventering Distanstillsyn (10) Bevakning vid planar-bete (10)
Traditionell tillsyn (8)
Förorenade områden Minskning av
hälso och miljöriskerna
Hantering av farligt avfall Verksamhetsutövare A och B- anl. Traditionell tillsyn (11) Distanstillsyn (11) Systemtillsyn (10) Inventering
Minskning av hälso- och miljö-riskerna Övrig hantering av kemiska produkter Verksamhetsutövare A och B- anl. Verksamhetsutövare Täkter Traditionell tillsyn (11) Distanstillsyn (11) Systemtillsyn (10) Inventering Tillsynskampanj (10) Traditionell tillsyn (9) Distanstillsyn (9)
Minskning av hälso- och miljö-riskerna
3.4 Behovsutredning Strängnäs kommun
Kommentar till exemplet
Av utrymmesskäl och för att undvika upprepningar har detta exempel kortats in genom att göra hänvisningar där så är möjligt till föregående exempel från länssty-relsen.
3.4.1 Underlag för att bedöma tillsynsbehovet 3.4.1.1 MILJÖ- OCH FOLKHÄLSOMÅL
De nationella och regionala målen beskrivs i allt väsentligt på samma sätt som i ex. 1. Det regionala delmålet 1 är dock inte medtaget här.
Lokala inriktningsmål
• Alla förorenade områden ska vara inventerade och klassade före år 2005. • Vid utgången av 2006 ska samtliga kända områden där det finns
olägen-heter vara sanerade.
• Nämnden ska verka för att tungmetallerna i miljön minskar.
• Avfallshanteringen ska fungera på ett tillfredsställande och kretsloppsan-passat sätt.
3.4.1.2 MILJÖKVALITETSNORMER, GRÄNSVÄRDEN, RIKTVÄRDEN ETC.
Metodik för inventering av förorenade områden NV Rapport 4918. Se i övrigt ex. 1.
3.4.1.3 MILJÖ- OCH HÄLSOTILLSTÅNDSBESKRIVNINGAR.
Vi exponeras kontinuerligt för hälsofarliga ämnen via mat, dricksvatten och luft. Dessutom omges vi av en mängd produkter och material som kan läcka farliga ämnen till omgivningen. Kunskapen om såväl miljö- och hälsoriskerna som flöden och användning är begränsad för de flesta existerande ämnen. Ett viktigt led i mil-jöhälsoarbetet är därför att förbättra kunskapen och att minska flödet av kemikalier i hela samhållet. Särskilt viktigt är att stoppa stabila organiska ämnen, som bland annat misstänks påverka människans hormonsystem.
Oberoende undersökningar som har genomförts i kommunen har visat på för-höjda halter av tungmetaller. Till dessa utredningar hör bl.a. vattenprovtagningar i Råckstaåns mynning som utförts sedan 1990 som sedan ca 5 år tillbaka har
analys-objekt har utnyttjats för fördjupade undersökningar. Tack vare statliga medel har under de senaste två åren i Strängnäs kommun klassats fem objekt enligt MIFO- modellen där ett av dem planeras att saneras vid utgången av 2006. De högst priori-terade objekten från EBH- databasen har identifierats. Dessa omfattar två anlägg-ningar för ytbehandling av metaller, en anläggning för träimpregnering, en bilskrot och skrothandel samt en skjutbana.
Regeringen och Naturvårdsverket har satt upp regler för användning av slam som jordförbättringsmedel på åkermark.
Tillsynsinsatser har genomförts i projektform både inom kemikalie- och av-fallsområdet under de senaste åren. Under 1999 deltog några av kommunerna i länet i kemikalieprojektet ”Kemikalielyftet” tillsammans med grannlänen då kemi-kalielagring och varuinformationsblad närmare granskades. Betydande brister kon-staterades vid förvaring och märkning av kemikalier och även i varuinformationen fanns brister gällande ämnenas klassificering samt ekotoxikologisk information.
I ett länsgemensamt avfallsprojekt som drevs under 2002 kunde konstateras att de flesta företag hade en god kontroll över sin hantering av såväl konventionellt som farligt avfall. De flesta bristerna som uppmärksammades var av administrativ natur. I projektet besöktes endast prövnings- och anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter och då det erfarenhetsmässigt är andra förutsättningar för mindre företag, är brister i hanteringen vanlig. Det finns alltså behov av tillsynsinsatser både ifråga om förbättrad egenkontroll och krav på rätt hantering. En aktiv risk-minskning pågår för bensinstationer samt cisterner inom alla verksamheter genom att tillsynen intensifierades i och med att länsgemensamma kravnivåer togs fram under 2002.
3.4.1.4 OMVÄRLDSANALYS
Utöver vad som står i första exemplet från länsstyrelsen tas följande upp i analy-sen:
Den största kvarvarande PCB-förekomsten är i fogmassor i byggnader. Genom det program som frivilligt drivits inom Byggsektorns Kretsloppsråd har mycket åstadkommits och nödvändiga erfarenheter vunnits. Många kommuner har också ställt krav trots otydlig lagstiftning. Naturvårdsverket har i ett regeringsuppdrag 2002 föreslagit nya tvingande regler i förordningen om bortskaffande av PCB m.m. Fastighetsägare ska krävas på en åtgärdsplan som ska innehålla en beskrivning av var PCB förekommer och tidplanering för åtgärderna för att sanera och utsortera material/byggnadsdelar/utrustningar som farligt avfall.
Kommunen har via länsstyrelsen möjlighet att ansöka om statliga medel för undersökning och sanering av förorenade områden. Förutsättningarna för att få till stånd sanering för dessa områden där efterbehandlingsansvarig saknas är beroende av att kommunen eller andra intressenter bidrar med sin andel (f n 10 % av belop-pet). Detta är numera reglerat i en ny förordning om statsbidrag till åtgärder för utredning och efterbehandling av förorenade områden som trädde i kraft 2004-04-01 (SFS 2004:100). Exploateringsintressen kan påverka arbetet på flera sätt. Gam-mal industrimark ligger ofta centralt eller strandnära och är därför intressanta för
nybyggnation. Även för sådana områden som har en låg prioritet krävs en tillsyns-insats men å andra sidan är resultatet ofta att dessa blir åtgärdade i samband med byggnation. Som exempel kan nämnas undersökning av gammal tegelfabrik som har genomförts enligt MIFO- modellen och sanering i Stallarholmen i Strängnäs kommun.
Omhändertagandet av farligt avfall från mindre företag är problematisk efter-som det inte finns någon mottagningsstation inom kommunen. Kostnaderna är stora varför hanteringen i många fall troligen sker på olämpligt sätt.
3.4.2
Problemområden3.4.2.1 IDENTIFIERING AV PROBLEMOMRÅDEN UR KOMMUNALT PERSPEKTIV
• Användning av kemikalier i verksamheter (inkl. tillverkning av varor) • Hantering av farligt avfall
• Försäljning i parti/detaljhandel • Användning i hushåll
• Förorenade områden inkl byggnader • Dagvatten (både hav, sjöar och vattendrag) • Cisterner
• Bekämpningsmedel (även båtbottenfärg) • Slamspridning (giftiga ämnen)
• Kadmium i konstgödsel
• Kosmetiska och hygieniska produkter
3.4.2.2 AVGRÄNSNING MOT ANDRA MILJÖMÅL
• Avfallstillsyn, förutom farligt avfall, tas upp under God bebyggd miljö • Luftföroreningar i tätort tas upp under Frisk luft
3.4.2.3 VIKTNING AV PROBLEMOMRÅDEN Problemområden
Kriterier Summa poäng Möjlighet Allvarlighet
och storlek
Trend
Användning av kem i verksam-heter samt tillverkning av varor 4 1 3 5 3 3 10 (9)
Hantering av farligt avfall 4 3 2 9
Försäljning parti/detaljhandeln 4 2 3 9
Användning i hushåll 1 3 2 (6)
Förorenade områden inkl bygg-nader
4 5 4 13
Dagvatten 2 3 2 7
Cisterner 4 2 1 7
Bekämpningsmedel 4 2 1 7
Slamspridning – giftiga ämnen 2 3 3 8
Kadmium i konstgödsel 1 2 2 (5)
Kosmetiska och hygieniska produkter
2 3 2 6
Kommentar:
För områden som utgörs av diffusa källor eller många till antalet (t.ex dagvatten, slamspridning) har tilldelats 2 för möjlighet. Tillverkning av varor respektive användning i hushåll är områden som inte kan påverkas med vår tillsyn och utelämnas således i den fortsatta analysen. Förorena-de områFörorena-den har tillFörorena-delats 5 för allvarlighet/storlek eftersom en lång industrihistoria efterlämnat föroreningar på många platser. Halten av kadmium i konstgödsel regleras internationellt och kan inte påverkas av tillsyn.
3.4.3 Identifiering av verksamheter och åtgärder som bör bli
föremål för tillsyn
3.4.3.1 VERKSAMHETER OCH ÅTGÄRDER SOM BÖR BLI FÖREMÅL FÖR TILLSYN
Problemområde Verksamheter/ åtgärder som bör bli föremål
för tillsyn
Användning av kemikalier i verksamheter Samtliga branscher t ex ytbehandlare, lackerare, fordonstvättar etc. (A,B,C,U) samt skolor och för-skolor
Hantering av farligt avfall Samtliga branscher t ex ytbehandlare, lackerare, fordonstvättar etc. (A,B,C,U) samt skolor och för-skolor
Försäljning parti/detaljhandel Färghandeln (varuhus, båtbutiker) Bilvårdsbutiker
Byggvaruhandeln (impregnerat virke)
Förorenade områden Nedlagda och pågående verksamheter (A,B,C,U) Deponier
Muddermassor PCB i fogmassor Dagvatten Industriområden
Hårdgjorda ytor (parkering, båtuppläggning) Flygplats, motorbana Vägar Bostadsområden Cisterner Jordbruk Åkerier Industrier Bostäder Bekämpningsmedel Jordbruk Golfbanor Plantskolor
Ytor i tätort (fastighetsägare) Slamspridning – giftiga ämnen Jordbruk (energiskog) Kosmetiska och hygieniska produkter Hygienlokaler
Kommentar:
Kemikaliehantering förekommer inom de flesta branscher och i många sammanhang varför en lång rad vitt skilda verksamheter är berörda.
3.4.4 Val av tillsynsmetod för störst miljönytta
Verksamheter (användning av kemikalier och hantering av farligt avfall)
Metoder Kriterier Summa
poäng Genom-slagskraft Resurssnålhet Genomför-barhet Traditionell tillsyn 4 2 4 10 Seminarium 3 3 4 10 Systemtillsyn 4 2 5 11 Distanstillsyn 3 3 4 10 Samråd enligt MB 4 2 5 11 Tillsynskampanj 4 3 3 10 Kommentar:
Systemtillsyn bedöms vara den mest lämpade metoden åtminstone för prövnings- och anmäl-ningspliktiga verksamheter pga. egenkontrollen enligt miljöbalken. Seminarium och distanstillsyn som är mffer resurssnåla kan vara ett alternativ. Seminarium kan med fördel kombineras med tillsynskampanj t.ex. inom bilvårdsbranschen. Distanstillsyn kan fungera som ett underlag för prioritering och kombineras med uppföljande inspektioner där det bedöms nödvändigt. Kemikalie-frågorna ska självfallet bevakas i samband med alla prövnings- och anmälningsärenden.
Försäljning till hushåll
Metoder Kriterier Summa
poäng Genom-slagskraft Resurssnålhet Genomför-barhet Annons 2 4 4 10 Massutskick 3 3 3 9 Tillsynskampanj 4 2 3 9 Traditionell tillsyn 4 2 3 9 Kommentar:
Information via annons eller tidningsartiklar o.dyl. är en viktig metod för att påverka både konsu-menter och försäljare. Massutskick till försäljningsställen liksom inspektioner av dessa är också viktiga metoder. Tillsynskampanj är en redan prövad metod med bra utfall, borde även prövas för t.ex. byggvaruhandeln.
Förorenade områden
Metoder Kriterier Summa
poäng Genom- slagskraft Resurssnålhet Genom-förbarhet Inventering (MIFO) Traditionell tillsyn 4 1 4 9
Bevakning vid plan-arbete och bygglov
4 3 3 10
Massutskick (PCB i fogmassor)
3 3 2 8
Kommentar:
Parallellt med bevakning vid planarbete/bygglov måste inventering och traditionell tillsyn ske. För PCB finns än så länge inga entydigt tvingande regler utan resultatet är avhängigt frivilliga insat-ser.
Dagvatten
Metoder Kriterier Summa
poäng
Genom-slagskraft
Resurssnålhet Genom-förbarhet
Bevakning vid
plan-arbete och bygglov 4 3 3 10
Inventering och miljö-övervakning Traditionell tillsyn
(industriområden) 4 2 4 10
Massutskick 2 3 3 8
Kommentar:
En effektiv metod som absolut ska utnyttjas vid all byggnation är krav på LOD. I industriområden bör dagvattenfrågorna uppmärksammas i samband med den ordinarie tillsynen, vare sig det rör sig om inspektioner eller systemtillsyn. När det rör sig om övriga områden inom befintlig bebyg-gelse bör t.ex. väghållare och fastighetsägare (stora P-ytor) betraktas som verksamhetsutövare men här lämpar sig troligen massutskick i första hand. Inventering en nödvändig inledning av tillsynsarbetet och bör om möjligt kombineras med provtagning (=miljöövervakning).
Bekämpningsmedel
Metoder Kriterier Summa
poäng Genom-slagskraft Resurssnålhet Genom-förbarhet Traditionell tillsyn (industriområden) 4 2 4 10 Systemtillsyn (verk-samheter) 3 2 2 7 Massutskick (fastig-hetsägare) 2 2 3 7 Miljöövervakning Kommentar:
Jämfört med industritillsyn är systemtillsynen troligen svårare att tillämpa inom de branscher som berörs av detta område därav en lägre poäng för genomslagskraft. Massutskick kan med fördel kombineras med distanstillsyn. Miljöövervakning av vattentäkter och vattendrag är en viktig upp-gift.
Slamspridning – giftiga ämnen
Metoder Kriterier Summa
poäng Genom-slagskraft Resurssnålhet Genom-förbarhet Inventering/miljö- Övervakning Traditionell tillsyn 4 2 4 9 Distanstillsyn 3 3 4 10 Cisterner
Metoder Kriterier Summa
poäng Genom-slagskraft Resurssnålhet Genom-förbarhet Traditionell tillsyn (A,B,C,U) 4 2 4 10 Systemtillsyn (A,B,C,U) 3 2 2 7 Massutskick (åkerier, jordbruk) 2 3 4 9 Annons (bostäder) 2 4 4 10 Kommentar:
Jämför bekämpningsmedel! Att nå enskilda hushåll via annons bedöms som den enda rimliga metoden för cisterner i bostäder.
Kosmetiska och hygieniska produkter
Metoder Kriterier Summa
poäng Genom-slagskraft Resurssnålhet Genom-förbarhet Traditionell tillsyn 4 2 3 9 Tillsynskampanj 4 2 4 10 Systemtillsyn 4 2 4 10 Distanstillsyn 2 3 3 9 Kommentar:
Systemtillsyn torde vara en ganska oprövad metod här och därför intressant att prova. Genomför-barhet för en traditionell tillsyn bedöms vara liten eftersom det har visat sig att det är svårt att avgöra kemikaliernas farlighet ur miljösypunkt.
3.4.5 Behovet av tillsyn - behovsutredningens resultat och
användning
Prioriterade problemområden och lämpliga tillsynsmetoder för respektive mål
Problem-område Verksamhet/åtgärder Tillsynsmetod Berörda mål
Förorenade områden inkl byggnader (13) Verksamhetsutövare (A,B,C,U- anläggningar) Fastighetsägare (PCB i fog) Inventering
Bevakning vid planar-bete/bygglov (10) Traditionell tillsyn (9) Massutskick (8) Förorenade områden (2005) Användning av kemikalier och hantering av farligt avfall (9-10) Verksamhetsutövare (A,BC,U- anläggningar) Skolor/förskolor . Systemtillsyn (11) Samråd enligt MB (11) Seminarium (10) Tillsynskampanj (10) Traditionell tillsyn (10) Miljö/hälsoinfo om kemikali-er/varor (2010)
Utfasning särskilt farliga ämnen (2003-2015) Riskminskning (2010) Underlätta återvinning (2010) Kunskap om flöden (2005) Ökad medvetenhet (2010) Försäljning i parti/detalj-handeln (9) Färghandeln (varuhus, båtbutiker) Bilvårdsbutiker Byggvaruhandeln Annons (10) Tillsynskampanj (9) Massutskick (9) Traditionell tillsyn(9) Opinionsbildning (7) Miljö/hälsoinfo om kemikali-er/varor (2010)
Utfasning särskilt farliga ämnen (2003-2015) Riskminskning (2010) Underlätta återvinning (2010) Kunskap om flöden (2005) Ökad medvetenhet (2010) Hantering av
farligt avfall Verksamhetsutövare A och B- anl. Traditionell tillsyn (11) Distanstillsyn (11) Systemtillsyn (10) Inventering
Minskning av hälso- och miljöriskerna
Slamspridning – giftiga ämnen (8)
Jordbruk (energiskog) Inventering Distanstillsyn (10) Traditionell tillsyn (9) Kunskap om flöden (2005) Ökad medvetenhet (2010) Cisterner (7) Jordbruk Åkerier Industrier Bostäder Annons (10) Traditionell tillsyn (10) Massutskick (9) Systemtillsyn (7) Riskminskning (2010) Ökad medvetenhet (2010) Dagvatten (7) Industriområden Hårdgjorda ytor Vägar Flygplats, motorbana Bostadsområden Inventering
Bevakning vid planar-bete/bygglov (10) Traditionell tillsyn (10) Distanstillsyn (10) Massutskick (8) Kunskap om flöden (2005) Ökad medvetenhet (2010) Bekämp-ningsmedel (7) Jordbruk Golfbanor Plantskolor Ytor i tätort Miljöövervakning Traditionell tillsyn (10) Systemtillsyn (7) Massutskick (7) Riskminskning (2010) Ökad medvetenhet (2010) Kosmetiska och hygienis-ka produkter (6) Hygienlokaler Tillsynskampanj (10) Systemtillsyn (10) Distanstillsyn (9) Massutskick (9) Riskminskning (2010) Kunskap om flöden (2005) Ökad medvetenhet (2010) Kommentar:
Inventering och miljöövervakning har tagits med i de fall sådant arbete bedöms vara väsentligt för att få bättre kunskap om problemområdets betydelse.
