Rättvisa inom regional planering
En diskursanalys av Region Skånes policydokument
Justice in regional planning
A discourse analysis of Region Skåne's policy document
Tom Carlson & Tommy Schott
Stadsbyggnad, Stadsutveckling och planering: Byggd miljö Kandidatuppsats, 20HP
Vårterminen 2020 Handledare: Lina Olsson
2
Sammanfattning
Detta examensarbete kommer behandla hur den skånska regionala planeringen ter sig utifrån ett rättviseperspektiv presenterat av Susan Fainstein, om utfallet av Region Skåne planering kan uppfattas som rättvis och om hela regionen verkligen får ta del av de satsningar som genomförs. I dagsläget kan man se ett mönster av att de stora satsningar som kommer regionen till dels är främst fokuserade runt regionens tänkta tillväxtmotorer, dessa är Malmö, Lund, Helsingborg och en samlad front med Hässleholm och Kristianstad i regionens nordöstra hörn. Listan av tillväxtmotorer kan även i Region Skånes dokument uppfattas som en tänkt hierarki där Malmö och Lund i täten får fördel i tävlingen inom attraktivitet och konkurrens. Men med ett fokus på dessa orter kan man fråga sig hur de orter som inte har fått någon titel tilldelad av Region Skåne ska förhålla sig till den regionala planeringen.
Nyckelord: Regional planering, Rättvisa, Tillväxtpolitik, Attraktivitet, Konkurrens, Marknadsföring, Representation och Region Skåne
Abstract
This bachelor’s thesis will deal with how the regional planning in Skåne looks from a fairness perspective presented by Susan Fainstein, whether the outcome of Region Skåne planning can be perceived as fair and whether the entire region can really take part in the investments that are implemented. At present, one can see a pattern that the large investments that come to the region are mainly focused around the region's intended growth engines, these being Malmö, Lund, Helsingborg and a united front with Hässleholm and Kristianstad in the region's north-eastern corner. The list of growth engines can also be seen in Region Skåne documents as an intended hierarchy in which Malmö and Lund take the lead in the competition in attractiveness and competition. But with a focus on these locations, one might wonder how those resorts that have not been awarded a title by Region Skåne should relate to the regional planning.
Keywords: Regional planning, Justice, Growth policy, Attractiveness, Competition, Marketing, Representation and Region Skåne
3
Förord
Vi vill rikta ett stort tack till vår handledare Lina Olsson som väglett oss och fungerat som en säkerhet till vårt uppsatsskrivande.
Robert Hrelja är även en person som vi vill lyfta och tacka då han genom kursen Byggd miljö: Regional planering väckte ett intresse och en nyfikenhet inom oss vilket gav grunden och förutsättningarna för kandidatuppsatsen.
Avslutningsvis vill vi tacka Malmö universitet som trots omständigheterna kring pandemin har haft Orkanens bibliotek öppet och underlättat för vårt samarbete.
2020-06-04
4
Index
DEL I
1 Inledning 6
1.1 Problematik 6
1.2 Syfte & Frågeställning 7
1.3 Metod 8
1.3.1 Diskursteori 8
1.4 Avgränsning Region Skåne 10
1.5 Disposition 12
DEL II
2 Den regionala utvecklingspolitiken 13
2.1 Lokaliseringspolitikens grunder 13
2.2 Den nya marknaden 14
2.3 Tillväxtpolitik 16
2.4 Politiskt skifte och nya ideologier 17
2.5 Ingången i EU 17
2.6 Tillväxt och konkurrens på väg mot kunskapssamhället 19
2.7 Att marknadsföra sig som attraktiv 19
2.8 Region Skåne 22 3 Teori 24 3.1 Susan Fainstein 24 3.1.1 Rättvisa 24 3.1.2 Demokrati 25 3.1.3 Mångfald 26 3.2 Kritik 27 DEL III 4 Diskursanalys 28
4.1 Strategier för det flerkärniga Skåne 28
4.1.1 Satsa på Skånes Tillväxtmotorer 29
4.1.2 Stärka tillgängligheten 30
4.1.3 Växa effektivt med en hållbar markanvändning 31 4.1.4 Socialt hållbara och attraktiva orter 32
4.1.5 Förstärk Skånes relationer 33
4.1.6 Var skapas tillväxten 33
4.2 Det öppna Skåne 34
4.2.1 Tillväxt inom vad 34
4.2.2 Var skapas tillväxt 39
4.2.3 Att marknadsföra sig som attraktiv 40
4.3 Infrastrukturplan för Skåne 42
4.3.1 Regionalt prioriterade stråk 44
5
4.4.1 Varför kluster 44
4.4.2 Kluster som tillväxt 45
4.4.3 Kluster men var 46
4.5 Social hållbarhet i Skåne 2018 47
4.5.1 Sysselsättning och utbildning 48 4.5.2 Riskfaktorer och sociala relationer 49
4.6 Sammanfattning 51
4.6.1 Hur skapas tillväxt 51
4.6.2 Var skapas tillväxt 52
5 Skånsk regional utvecklingspolicy ur ett rättviseperspektiv 53
5.1 Mångfald 53 5.2 Demokrati 55 5.3 Rättvisa 56 DEL IV 6 Diskussion 58 6.1 Tillväxtpolitiken i diskussion 58 6.2 Fainstein i diskussion 63 7 Slutsats 67
7.1 Förslag på vidare forskning 69
8 Källförteckning 70 8.1 Tryckta källor 70 8.2 Digitala Källor 71 8.3 Policydokument 73 8.4 Figurförteckning 73 9 Bilagor 74 9.1 Arbetsfördelning 74 9.2 Bilder 74
6
1 Inledning
DEL I
1.1 Problematik
I dagens stadsbyggnadsideal kan man uppfatta att attraktivitet är ett ledande ord när det kommer till planeringen av ett nytt område. Ser man från ett historiskt perspektiv på stadsplaneringen, kan man tolka det som ett skifte. Där 1930-talet fram till sent 1980-tal har varit influerade av en funktionalistisk syn, där paret Myrdals teorier om ”drägliga” bostäder till ”vanliga” medborgare (Hirdman, 2010, s. 128) och Per Albin Hanssons utopi om Folkhemmet har fått forma grunden till den regionala politiken (Hirdman, 2010, s. 92). I ett tidigt skede fördes den regionala planeringen genom en socialistisk politik och gick under namnet lokaliseringspolitik. Det handlade om en tänkt välfärd, som skulle täcka hela Sveriges geografi och industriernas ojämna fördelning skulle luckras upp från städerna och spridas ut till de övriga delarna av landet (Andersson et al., 2008, s. 14) samtidigt som bostadsbyggandet gick från ett fokus på överklassen till att skapa nya bostäder till arbetarklassen (Hirdman, 2010, s. 96). Den blinda tron på industrins tillväxt kom till ett slut runt 1980-talet och det klassiska sambandet mellan hemmet och fabriken avslutades i enlighet med det kapitalistiska skiftet. Kapitalismen som råder idag har givit upphov till ett skifte från industri- till en tjänstebaserad arbetsmarknad. Vilket är något Richard Florida (2010) har uppmärksammat och menar att det är de kreativa som bär på det stora kapitalet och den kreativa klassen får ett övertag i dagens stadsbyggnadsprojekt. Den regionala politiken har där av även blivit en marknadsföringsprocess för att ta del av den globala marknaden och de kapitalstarka grupperna. När man ska driva igenom nya projekt så har det idag gått till en större betoning på attraktiva, spännande och allmänt ”nischade” bostadsmiljöer med olika anknytningar som exempelvis forskningsområden, måltidsorienterad stadsdel, grön stadsdel, havsnära område, smarta städer med flera. Vad det handlar om är att sälja sin stad eller kommun.
För att förstå denna problematik om att kommuner måste hävda sig behöver man förstå den regionala politiken och dess utveckling till regional tillväxtpolitik, vilket har konkurrens som ledord. För att uppnå regional tillväxt ska de olika regionerna konkurrera med varandra om befolkningen och arbetstillfällena. Vilket kommer lyftas genom Andersson, Ek och Molinas teorier som menar att regionalpolitiken i jakten på att framstå som en attraktiv region framhäver grupper i samhället och utesluter andra. Konkurrensen som den regionala politiken står för riskerar att skapa vinnare och förlorare mellan städer och kommuner men också människor. Utvecklingen kan man därför se mer som en diskursiv praktik där Region Skåne
7 har makten att välja vilka som ska bli representerade och framlyfta i de regionala styrdokumenten.
Problematiken som lyfts, sker även på andra håll i Europa exempelvis av Doreen Masseys i boken World city (2007) som ifrågasätter om den nyliberal politiken och Londons utvecklingstendenser. Som denna uppsats förhoppningsvis kommer påpeka handlar inte en regional tillväxt om en hel region utan ett fåtal platser i en region som kan bestå av en kommun eller en stad, där problematiken som måste framhävas är om den nyliberal tillväxtpolitiken innebär en rättvis planering. Denna makt i form av marknadsföring är vad vår diskursanalys kommer behandla för att lyfta hur Region Skåne anser att tillväxt skapas samt var och om vissa platser besitter detta övertag i representationen i dokumenten.
1.2 Syfte & Frågeställning
Den regionala planeringen och dess förhållande till attraktiva platser blir den här uppsatsens underliggande syfte och en bakgrund som vår undersökning vilar på. Syftet med den här uppsatsen blir därför att belysa om den regionala planeringen idag skapar attraktiva områden för ekonomisk vinning genom att fokusera på enstaka platser i regionen. Denna utveckling kommer ställas i ett rättviseperspektiv då en plats som anses tillhöra de attraktiva områdena kommer i detta fall få ett större inflytande i samhället vilket behöver ifrågasättas och undersökas ytterligare.
Vår forskningsfråga anser vi måste koppla an både till hur vissa platser i samhället framhävs men även rättviseaspekten som vi vill lyfta i vår uppsats. Därav ser vi att syftet och problematiken kräver två frågor som vi har formulerat enligt nedan:
● Hur kan man förklara att enstaka platser i samhället blir framhävda i den nutida regionala planeringen och hur kan det synas i Region Skåne?
● Hur kan Region Skånes utvecklingspolicy förstås och förklaras med utgångspunkt i ett rättviseperspektiv?
8
1.3 Metod
Uppsatsen kommer att undersöka ett fenomen som ska tolkas genom tryckt text producerad av Region Skåne, med en kvalitativ infallsvinkel vill vi undersöka hur språket används som diskursskapande verktyg. Då vi inte är ute efter svaret på en ja eller nej fråga utan hur språket används för att skapa mening faller detta väl in under den kvalitativa forskningsansatsen. Den kvalitativa ingången innebär att man erhåller en djupare förståelse av den splittrade kunskapen som oftast inte tillgodoses av de kvantitativa metoderna, med andra ord fångar vi upp en större helhet av problematiken och belyser den på ett mångsidigt sätt (Patel & Davidson, 2014, s. 118).
Dessutom öppnar en kvalitativ undersökning upp för att jobba löpande med analyserna av rapporterna vilket gynnar vårt tidsspann (Patel & Davidson, 2014, s. 119). Uppsatsens upplägg har influerats av Patel & Davidson bok Forskningsmetodikens grunder, (2014) och Rienecker & Jörgensen bok Att skriva en bra uppsats, (2012). Resultatet är baserat på analys och tolkningar av uttryck och utsagor av Region Skånes policydokument (Rienecker & Jörgensen, 2012, s. 174) och kommer därför ske genom en diskursanalys baserad på böckerna Diskursanalys som metod och teori av Jörgensen & Phillips (2000) och
Diskursanalys i praktiken av Börjesson & Palmblad (2007).
1.3.1 Diskursteori
En diskurs kan ses som en struktur på hur språket sätts i ett mönster som för varje enskild diskurs kan se olika ut. Med andra ord “...en diskurs är ett bestämt sätt att tala om och förstå världen.” (Jörgensen & Phillips, 2000). Jörgensen och Phillips (2000) fortsätter med att de diskursanalytiska angreppssätten bygger på en strukturalistisk och poststrukturalistisk språkfilosofi, som hävdar att vårt tillträde till verkligheten alltid går genom språket. Språket skapar en representation av verkligheten, dock inte en spegling av en redan existerande verklighet utan hjälper till att skapa den. En diskurs beskriver en verklighet och det är diskursen som skapar en mening av verkligheten. Genom en diskursanalys kan vi undersöka samhället och hur dess språk skapar mönster och hur de representeras, detta genom i vårt fall undersöka och gå igenom policydokument av Region Skåne.
Den teoretiska ingången till vår diskursanalys är en mix av teorier hämtade från Diskursanalys
som metod och teori (Jörgensen & Phillips, 2000) där vi använder resonemang om diskursteori
och kritisk diskursanalys för att ha möjligheten att presentera en så bred analys som möjligt. I deras framställning av diskursteori hämtar de sina resonemang tills stor del ifrån Ernesto
9 Laclau och Chantal Mouffes bok Hegemony and Socialist Strategy (1985) och vidare verk som Laclau själv framställt (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 31). Med Laclau och Chantal arbete för att bygga sin teori hämtar dem inspiration från både marxismen och strukturalismen/poststrukturalismen där marxismen grundar sig i det sociala tänkandet och strukturalismen står för en teori om betydelse. Laclau och Chantal blandar från dessa två traditioner och kommer till en teori om att “. där hela det sociala fältet uppfattas som en väv av betydelsebildningsprocesser.” (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 32).
Den tidigare forskningen är en viktig tyngd i vårt arbete då vi i vår kritiska diskursanalys lutar oss mot Fairclough modell vilket har en mer poststrukturalistisk och social syn än andra kritiker (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 94). Huvudmålet i Faircloughs modell kan förklaras som att det ska påvisa förbindelserna mellan de diskursiva praktikerna och de bredare sociala och kulturella utvecklingstendenserna och strukturerna (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 84).
Diskurs står till ett dialektiskt förhållande till andra sociala dimensioner. Detta går ifrån det lingvistiska tänket och menar till att endast göra en textanalys ger bara en ytlig förståelse mellan text och samhälle och därför behövs ett tvärvetenskapligt perspektiv där man kombinerar textanalys och social analys (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 72). Social struktur uppfattas alltså som sociala relationer i samhället som helhet och bestämda institutioner, där den sociala strukturen har både diskursiva och icke-diskursiva element. Dessa icke-diskursiva elementen kan formuleras som praktiker vilket tar plats i den fysiska miljön, som till exempel byggandet samt placeringen av en bro (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 71). Där av blir den tidigare forskningen en viktig del och det som ger validitet till analysen då den diskursiva praktiken måste kartläggas till vilken diskursordning den tillhör och vilka politiska ideologier, kulturella relationer och sociala strukturer som bildat ramen för diskursen (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 90).
En diskurs kan nämligen sträcka sig och användas komplext tvärs över institutionsgränserna. Som i detta fall kan den svenska regionala diskursen ha grunden i svensk förvaltningsadministration men bildat rötter och diskurser i globala sammanhang, marknadsföringsdiskurser eller annat (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 78). Detta kan förklaras genom att en diskurs ingår i en intertextualitet där kommunikativa händelser alltid bygger på tidigare händelser, som till exempel att texter bygger på andra texter och ord som används har redan använts tidigare (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 77). Skillnaden mellan vanlig textanalys och diskursanalys är att diskursanalysen fokuserar på såväl texten som dess
10 sociala sammanhang. Men även relationen mellan kunskap och makt då diskursiv makt består av att både definiera och producera världen (Börjesson & Palmblad, 2007, s. 70)
Även om Jörgensen och Phillips lyfter kritik mot Faircloughs metod av att de breda sociala aspekterna bara skisseras som en bakgrund till vilket de diskursiva praktikerna utspelar sig i, ser vi det som en fördel som ger en grund till forskningen (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 93). Då den bredare sociala praktiken bildar ramen för diskursanalysen av de konkreta texterna (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 84). Kritiken riktas även till vilka ytterligare teorier man ska använda sig av för att fånga det sociala och kulturella, då Fairclough inte benämner några riktlinjer och själv använder sig av flera olika teoretiker (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 93). Denna oklarhet kan tolkas som något negativt, men för denna uppsats ser vi det mer som en fördel. Då den bredare sociala praktiken av en ojämn planering och geografisk fördelning kan diskuteras och belysas utifrån en annan sociologisk teori eller kulturteori (Jörgensen & Phillips, 2000, s. 75). Vilket vi har gjort genom att använda oss av Susan Fainsteins rättvisebegrepp i boken “The just city” som teori, där vi djupare kan gå in på vilken makt diskursen besitter, om platser innehar makt över andra platser och rättviseperspektivet.
Mönstret vi letar efter i rapporterna är hur Region Skåne beskriver hur tillväxt skapas samt var i Skåne denna utveckling sker eller kommer ske. Då allt organisatoriskt arbete alltid innehåller någon form av institutionellt baserad makt blir det för oss att undersöka hur makten signaleras genom vad som framställs och hur och vad som döljs. Makten verkar och är som mest effektiv när den inte syns verka (Börjesson & Palmblad, 2007, s. 79) därav kommer vi att analysera rapporternas “diskursiva fält”, det vill säga vilka tecken eller ord som används för att beskriva verkligheten. Då ord i olika sammanhang kan knytas an till andra ord och skapa nya meningar och uppfattningar (Börjesson & Palmblad, 2007, s. 35). Vad Region Skåne skriver är en praktik som producerar vissa kunskapsobjekt och utesluter andra. Utsagorna både är och gör. Vilket innebär att utsagor inkluderar vissa men samtidigt exkluderar andra. Följaktligen kommer vi inte bara analysera hur Region Skåne uttrycker sig om var och hur tillväxt skapas utan även vad som inte blir behandlat i detta sammanhang (Börjesson & Palmblad, 2007, s. 34).
1.4 Avgränsning Material
I undersökningen om hur tillväxt skapas i den regionala planeringen har vi använt oss av fem policydokument som vi har valt utifrån vår frågeställning. Urvalet av policydokument har skett i samråd med vår handledare för att få ett relevant omfång ur Region Skånes hela 70 policydokument. Vi vill arbeta med färska dokument därav har vi valt att uteslutande arbeta
11 med dokument skapade från 2012 och framåt för att vi ska få relevant information som är tidsenliga när vi gör vår diskursanalys av Region Skånes arbete.
De policydokument vi valt är Strategier för det flerkärniga Skåne som behandlar hur Skånes flerkärniga ortstruktur är en framgångsfaktor för ökad tillväxt, vidare har vi Det öppna Skåne
2030 som beskriver hur den framtida utvecklingen kommer ske i Skåne de närmaste 10 åren.
I Infrastrukturplan för Skåne går vi igenom hur infrastrukturen ska utvecklas och fördelas inom Region Skåne, avslutningsvis går vi igenom Social hållbarhet i Skåne och det Regionala
klusterutvecklingsprogrammet för att se hur Region Skåne har arbetat med de sociala
aspekter som kan påverka tillväxten och sedan en genomgång av kluster utvecklingsprogrammet för att se hur Region Skåne genom klusterbildning och samarbeten arbetar för att maximera tillväxten och utveckla regionen till sin fulla potential.
Dessa fem dokument skapar en bred förståelse av den regionala tillväxtpolitiken i Region Skåne och ger en möjligheten att lyfta in de breda sociala och kulturella utvecklingstendenserna som kommer behandlas i kapitel två. Bredden ger även en förståelse av olika delar i Region Skånes arbete och inblick till hur de tänker om olika platsers roll i den regionala kontexten samt påvisar om det diskursiva mönstret ändrar sig beroende på dokumentets omfång. Flertalet av de dokument vi valt att analysera blir man även hänvisad till av Region Skåne på deras hemsida under respektive flik, exempelvis, regional utveckling, infrastruktur och hälsa. På grund av att det är dessa gemene man blir hänvisad till på Region Skånes hemsida (skane.se) är det en extra tyngd att ytterligare tolkning och analys av dokumenten sker för att förstå diskursen som de kan skapa.
Valet att enbart arbeta med Region Skåne gör att vi kan undersöka hur våra folkvalda politiker arbetar för regionens invånare, Skåne har starka kopplingar till Öresundsregionen och Danmark men då vi vill undersöka den regionala planeringen och inte internationella samarbeten mellan Sverige och Danmark har vi valt att bortse från denna starka anknytning.
En begränsning som har påverkat vårt omfång av policydokument är tidsaspekten för uppsatsskrivandet. I listan av Region Skånes policydokument finns flera dokument som hade varit av intresse för vår diskursanalys och tillsammans med de utvalda dokumenten gett oss en bredare och djupare insyn i Region Skånes planering. Men med tidsaspekten i beaktning har vi tyvärr fått avstå från ytterligare analyser bland Region Skånes policydokument.
12
1.5 Disposition
Vår uppsats kommer bestå av fyra delar, med 9 kapitel.
I första delen presenterar vi vår problematik som utgör grunden för uppsatsen med tillhörande syfte och frågeställningar, vi går även igenom vårt val av metod och avgränsningar.
Del två består av en historisk tillbakablick på utvecklingen från lokaliseringspolitiken till dagens regionala tillväxtpolitik och bredare globala utvecklingstendenser samt en presentation av Susan Fainstein i avsnittet teori.
I del tre presenterar vi vår diskursanalys av Region Skånes policydokument Strategier för det
flerkärniga Skåne (2013), Det öppna Skåne (2014), Infrastrukturplan Skåne (2018a), Regionalt klusterutvecklingsprogram (2018b) samt Social hållbarhet i Skåne (2018).
Avslutningsvis i denna del gör vi även analysen av nämnda dokument med Fainsteins teorier som utgångspunkt.
I den fjärde och avslutande delen av uppsatsen inleds diskussionen om hur och var tillväxt skapas, från de breda sociala och kulturella utvecklingstendenserna till hur problematiken framgår i rapporterna av Region Skåne samt hur analysen förhåller sig till Fainsteins tankar om mångfald, demokrati och rättvisa. För att sedan avslutas med en sammanfattning av våra tankar och slutsatser samt förslag på vidare forskning.
13
2 Den regionala utvecklingspolitiken
DEL II
Avsnittet kommer behandla en historisk återblick av den regionala planeringspolitiken från mitten av 1950-talet till dagens tillväxtorienterade politik. Här kommer bredare sociala och kulturella utvecklingstendenser vävas in i enlighet med Fairclough diskursanalys, men även behandla ämnen som marknadsföringsprocesser och EUs påverkan av den svenska politiken, för att påvisa den framhävning av attraktiva platser som beskrivs i problematiken.
2.1 Lokaliseringspolitikens grunder
Under 1964 tog regionalpolitiken avstamp genom ett riksdagsbeslut men har indirekt funnits sen 1950-talet. Denna politik gick under namnet ”lokaliseringspolitik” med målsättningen att effektivt fördela landets resurser och ge möjlighet för samtliga att ta del av det stigande välståndet genom utbyggnad av offentlig service. (Andersson et al., 2008; Johansson, 2013) Detta omstrukturerade politiken som tidigare arbetade för en urbanisering av befolkningen till att vara en politik som värnar om individens möjlighet att själv välja bostadsort. Detta är en tid som utspelar sig mellan 1930 till 1960 och som kännetecknas av att Sverige gör ett skifte och går från att vara ett av Europas fattigaste länder till ett av de rikaste.
Med ett enormt statligt självförtroende skapat av den ekonomiska framgången och det socialdemokratiska styret i Sverige var tanken att ”sprida ut” möjligheterna till hela riket. Genom att aktivt omfördela landets resurser skulle de överhettade städerna minska inflationstrycket och regionerna med sämre tillväxt skulle få ta del av arbetstillfällena och balansera ut utvecklingen som industrisamhället skapat (Andersson et al., 2008, s. 14). Ser man till utvecklingen 1940 till 1960 minskade befolkningen med 750 000 personer på landsbygden medan den ökade med 1,5 miljoner i de tätbefolkade områdena (Nilsson, 2012, s. 13).
Det var välfärden som kom i fokus och detta i förmån för arbetarklassen som länge haft sämre förhållande än de resterande industrisamhällen i Europa (Hirdman, 2010, s. 93). Lokaliseringspolitiken likt övrig svensk politik under denna period var inspirerad av den engelske ekonomen John M. Keynes och den så kallade Keynesianismen, vars syfte var att skapa stabilitet på arbetsmarknaden och statens roll blev att föra en finans- och stabiliseringspolitik genom att tillföra lån och bidrag rörande den inhemska industrin. (Nylander, 2013 s. 74)
Därav skapades ”stödområden”, det vill säga geografiska områden där industrier och företag erbjöds investeringsbidrag och subventioner (Nilsson, 2012, s. 9). Genom olika stöd som
14 utbildningsstöd, flyttstöd, lokaliseringsstöd, transportstöd och liknande, var tanken att man skulle kompensera för de nackdelar i tillgänglighet och kostnad som befolkning och företag har i mindre befolkade orter i jämförelse med större städer (Andersson et al., 2008 s. 15). Detta var en modell direkt importerad från Storbritannien som under samma period som Sverige hade liknande problem med geografisk ojämlikhet där deras Skottland och Wales med tung industri som kolbrytning och skeppsvarv kan liknas med Sveriges Norrbotten. Vilket var ledande i råvaruproduktion men nu blivit utkonkurrerade och sågverken fått avvecklas. Utifrån statens framtidsoptimism under efterkrigstiden kan man se att de ekonomiska framstegen i tätorterna gav löfte om ett bättre samhälle och skulle fortsätta tillsvidare. Därav kan man tolka utlokaliseringen som ett verktyg för att sakta ner utvecklingen i städerna (Nilsson, 2012, s. 13). Med detta sagt gjorde man stora geografiska omflyttningar av industrier och under perioden 1946 till 1961 omlokaliseras 134 industriverksamheter med 17 300 arbetsplatser (Nilsson, 2012, s. 15).
Denna utveckling av geografisk jämlikhet fortsatte och blev tydligare mellan 1965 och 1970-talet med det kommunala skatteutjämningssystemet samt utlokaliseringar av offentliga tjänster från storstadsområden till mindre orter (Johansson, 2013, s. 55). Detta i enlighet med riksdagens beslut 1972 och nya mål, om ”likvärdig tillgång till arbete, service och god miljö”. Politiken knöts nu närmare arbetsmarknadspolitiken och de offentliga tjänsterna som utlokaliseras från storstäderna blev närmare 10 000 (Anderson et al., 2008, s. 17). För att skapa ytterligare arbetstillfällen, beslöt man även 1973 att inrätta industricentra eller ”kluster” i de olika stödområdena, vilket var en idé hämtad återigen från Storbritannien (Nilsson, 2012, s. 16).
Trots den stora omstruktureringen av statliga tjänster och industrier följde en tid av kriser, huvudsakligen inom den svenska industrin, ser till tillväxten på 1960-talet kom industriproduktionen på 1970-talet att minska med hela 80 procent (Lindström, 2005, s. 28). Komisk nog bidrog den industriella nedgången till en utjämning mellan regionerna då fler än hälften av nationens arbetskraft nu jobbade inom tjänstesektorn. Men som nation bidrog det snarare till en ekonomisk kris och politiskt ideologiskifte (Andersson et al., 2008, s. 17).
2.2 Den nya marknaden
Varför Sverige nu kom att skifta till en tillväxtinriktad politik med konkurrens som ledord istället för lokaliseringspolitiken kan förklaras genom olika teorier. Ser man till Sverige som blomstrande industriland innan 1970-talet som hade en blind tro till tillväxten är det svårt att förutspå en drastisk industriell nedgång. Även om flertalet vill skylla den industriella
15 nedgången efter 1970-talet på oljekrisen 1973-74 (Nilsson, 2012, s. 22), kan man förklara den nya regionala tillväxtpolitiken och dess utveckling genom kapitalismen och kanske även förståelsen av det kapitalistiska systemet i politiken. Detta system kräver en ojämn marknad för vinst vilket har spridit sig globalt, som är den stora anledningen till att ekonomin flyttas efter vinsten till världen alla hörn (Coe, Kelly & Young, 2013, s. 69).
Den industriella nedgången och kapitalistiska skifte vilket skedde i Sverige och var som störst under 1970-talet kan man se som en sen utveckling som ekat genom hela västvärlden redan tidigare. Som nämnts tidigare hade även Storbritannien problem med en ojämn regional utveckling i landet på 1930-talet och framåt. Ser man till vilka som räknades till stödområdena var det dem som befann sig i gruvindustrin och inte gått vidare till produktionsindustrin (Nilsson, 2012, s. 9). Men likt råvaruindustrin mötte produktionsindustrin en mättad marknad. Undersöker man Englands produktionssamhälle under 1960-talet och närmare bestämt staden Liverpool, kan man se hur kapitalet skiftar återigen men också vad gentrifiering kan göra med en stad. Liverpool som växte sig starkt som hamnindustri under tidigt 1900-tal och stod då för 40 procent av världshandeln. Detta kom att förändras snabbt efter 1960 då nya innovationer medförde att fartyg blev större men att Liverpools dockar inte följde samma utveckling. Dessutom började flyg ersätta sjötransporter och Liverpool som hamncentrum ersattes av större hamnområden i Asien som exempelvis Hongkong. Liverpool hamnade i en ekonomisk nedgång fram till 2000-talet tills man ändrade stadens ”image”. Vad som ersatte industrin och gjorde Liverpool blomstrande igen blev konstgalleri, turistattraktioner och nya lägenheter, vilket gjorde att flera av Englands gamla hamnstäder följde samma spår (Coe, Kelly & Young 2013, s. 71-72).
Även från USA kan man dra tydliga referenser till när man pratar om industriell nedläggning, där Detroit är ett exempel på hur kapitalismen och kluster kan få en stad att explodera upp i storlek och lika snabbt minska. Staden ligger inom det ”norra rostbältet” i USA som blev känt för sin metall-, stål- och bilindustri (Coe, Kelly & Young, 2013, s. 56). Från 1930 expanderade staden enormt tack vara arbetstillfällena som klustret kring bilindustrin hade skapat och Detroit hade en peak på 1,8 miljoner invånare 1950. Men likt många andra städer under den här perioden började en avindustrialisering och med de förlorade arbetstillfällena har en minskning på hälften av befolkningen skett (Ewing & Grady, 2012).
Ytterligare ett exempel på liknande händelseförlopp är delstaten Kalifornien som har haft ner och uppgångar sedan guldrushen på 1800-talet vidare till filmindustrin på 1900-talet och nu befinner sig i IT-bubblan (Coe, Kelly & Young 2013, s. 73-76). Denna utveckling inom IT kan man se som en spridning från Silicon Valley som kan förklaras som ett ”It-kluster”. Denna satsning som bland annat San Francisco gör på den nya marknaden eller ”IT-bubblan” på
16 grund av dess ekonomiska fördelar gör att städer växer enormt med nya byggprojekt för kontor och företag (Coe, Kelly & Young, 2013, s. 389).
Vad man kan urskilja från exemplen ovan är att det kapitalistiska flödet (speciellt i väst) har skiftat från ett produktionssamhälle till ett tjänstebaserat samhälle där kreativitet och utveckling står i fokus. Värdet ligger med andra ord inte i att färdigställa en produkt utan processen dit och det är i processen där det kreativa finns. För att vara en attraktiv region måste man både konsumera och producera tjänster samt kunskap och inte ha samma fokus på fysiska varor som tidigare (Mellander 2011, s. 7). Med detta i tanken är det kanske lättare att förstå delar av den ”nyregionalism” som växer fram och även senare i de satsningar och marknadsföringsval regioner gör.
2.3 Tillväxtpolitik
Den välfärdspolitik som var ledande under 1970-talet fick med tiden ge vika för en mer marknadsanpassad politik under 1980-talet, där ord som tillväxt, effektivitet och konkurrens fick en allt starkare ställning inom politiken (Andersson et al., 2008, s. 18) Genom två riksdagsbeslut mellan 1979 och 1982 började en tillväxtorienterad politik växa fram, vilket gav upphov till en decentralisering av politiken från huvudstaden till landets regioner (Johansson, 2013, s. 55). Där Länsstyrelserna tillskrivs ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet, för att dela ut stödpaket till stödområden men även utveckla vad Länsstyrelsen fann väsentligt. Regeringens roll blev istället att fördela resurser till de olika länen (Johansson, 2013 s. 55). Sveriges regioner fick under oljekrisernas årtionde (slutet på 1970) strama åt politiken då den avstannade ekonomin ställde krav på besparingar inom den offentliga sektorn, vilket medförde att politiken tvingades till en ökad samordning.
Att politiken inte kunde agera med samma kraft blev nu den privata sektorn allt viktigare. För att knyta sig närmare den privata sektorn och företagen blev det klart att politiken 1981 skulle gå i en riktning som gynnar de privata företagen (Andersson et al., 2008, s. 19). Vilket man även kan se i 1982 proposition där omlokaliseringen av produktion går till en inriktning till att skapa ny produktion (Nilsson, 2012, s. 24). Den nya regionala politikens budskap blev istället att lösa kriserna där de uppstod. Detta genom olika ”regionala investmentbolag” som främst handlade om att visa politisk handlingskraft i de gamla produktionsstäderna exempelvis Malmö, Landskrona, Hällefors, Uddevalla eller Göteborg som nu led av ekonomisk nedgång. Från den fördelningspolitik som var ledande under mitten av 1900-talet gick Sverige till en mer liberal diskurs där den ekonomiska tillväxten var i fokus (ITPS, 2005:018 i Andersson et al., 2008, s. 18).
17
2.4 Politiskt skifte och nya ideologier
I början av 1990-talet var det dags för nästa finanskris i Sverige, detta sammanföll med ett maktskifte inom politiken, där de borgerliga partierna skulle leda landet framåt. Detta i samtid med att Kalla kriget hade nått sitt slut och västmakterna tolkades som vinnare. Därav får politiken nya föredömen hos USA och Storbritannien och ideologier inom nyliberalism ses som ett föredöme (Andersson et al., 2008, s. 20). Den klassiska eller traditionella nyliberalismen menar att staten ska ta ett steg tillbaka för att låta den fria marknaden och globaliseringen ta större del i samhället (Baeten, 2012, s. 24). Statens roll blir att skapa ett bra “klimat för affärer” (Fainstein, 2010, s. 8).
Den nyliberalistiska ideologin kommer bli tydligare i utvecklingen från 1990-talet och framåt. Delvis på grund av att svaret på finanskrisen var stora nedskärningar inom den offentliga sektorn för att spara in på statens utgifter vilket medförde att anställningar inom välfärden inte kunde genomföras till svar på den skenande arbetslösheten bland befolkningen inom industrisektorn (Andersson et al., 2008, s. 21). Men också genom en proposition under 1994, där man klargör att problemen i de avlägsna regionerna är permanenta och belyser att alla områden har en territoriell dimension (Nilsson, 2012, s. 26). Detta vill säga politiken har lämnat att staten ska stödja områden till diskussionen om hur ekonomisk tillväxt skapas i varje enskild region. Nu kan man även se hur det tidigare nämnda ”kapitalet” har skiftat.
Från skillnad från tidigare där betoningen länge har varit på råvaror och ”hårda utvecklingsfaktorer” har man nu inom politiken och samhällsbyggandet gått till att diskutera de ”mjuka faktorernas” fördelar (Andersson, Ek & Molin, 2008, s. 40). Detta framhävs i propositionen genom att visa särskild betydelse för politikområdena inom utbildning, forskning, kommunikation, transporter, näringslivspolitik och kultur, det vill säga den ”stora regionalpolitiken” (Nilsson, 2012, s. 26).
2.5 Ingången till EU
1995 gjorde Sverige sitt inträde i EU, detta medförde en förändrad syn på politiken och dess innehåll. En viktig del som kom med ingången till EU var unionens tänk om regioner som självbestämmande politiska organ, tidigare har de verkat som statens förlängda arm men då som länsstyrelsen och kommunerna har haft rollen som självbestämmande motpart till staten. I många länder i Europa har regionerna haft betydligt starkare självstyre (Andersson et al., 2008, s. 23). Vilket Sverige tagit efter och skapat en problematik och något av en ”politisk röra” i Sverige då kommunerna inte ville mista sin maktposition (Johansson, 2013, s. 57). Trots kommunalt motstånd bildades 1997 fyra försöksregioner med självbestämmande
18 befogenheter, Region Skåne, Västra Götalandsregionen, Gotland och Kalmars län. Efter testperioden utvärderades regionernas goda arbete 2006 och blev permanenta, därefter fick övriga län i Sverige bilda regioner med försöksregionerna som föredöme (Johansson, 2013, s. 58).
Enligt Andersson et al. (2008) hade EU en stor påverkan på den svenska politiken, främst genom att Sverige blev tvungen att följa regler och den finansiella styrningen som ett medlemskap i EU krävde. Detta på grund av att regionerna fick möjligheten att söka och ta del av EUs strukturfonder, vilka kan förklaras som fonder som organiseras i olika program och initiativ. Värt att nämna är att EUs olika strukturfondsprogram var starkt inriktade på tillväxtorienterade lösningar (Lindström, 2005, s. 29). Strukturfonderna innebar att regionerna blev tvungna att arbeta inom ”partnerskap”, som sker genom samarbete vertikalt mellan aktörer från administrativa nivåer och horisontellt över sektioner som stat, kommuner och intresseorganisationer (Andersson et al., 2008, s. 23). Den nyregionala utvecklingen står för en mer komplicerad politisk organisation som på olika håll i Sverige kan se olika ut (Johansson, 2013, s. 66). Syftet med partnerskapen var att ge politiker, kommuner, intresseorgan och medborgare en starkare ställning för att underifrån skapa en mer demokratiserad styrning mellan olika instanser. Men mellan de olika aktörerna kan det argumenteras om politiken blivit mer komplicerad, elitiserad, och exkluderande, där medborgarinflytandet bara blir svagare (Johansson, 2013, s. 62).
Anledningen till detta är att det inte finns någon utarbetad metod för hur partnerskapen ska bildas och varje region tillåts ha olika tillvägagångssätt och den rådande förhandlingsekonomi mellan privata och offentliga aktörer har bildat egna och olika nätverk samt partnerskap i de olika regionerna (Johansson, 2013, s. 66). Mer invecklat blir det genom sammanföringen av den regionala politiken och den regionala näringslivspolitiken. Det vill säga bildandet av det nya politikområdet ”Regional utvecklingspolitik” skedde genom en sammanslagning av regionala tillväxtprogram (RTP) och regionala utvecklingsplaneringen (RUP) (Andersson et al., 2008, s. 24). Med detta ligger det regionala fokuset idag på allt från arbetsmarknader, landsomfattande närings- och utbildningspolitik, men även inkludering av forskningspolitik, jämställdhetpolitik, kulturpolitik och storstadpolitik (Andersson et al., 2008, s. 25). När den regionala politiken berör ”alla” områden är det nu lättare att prioritera vissa områden och utesluta andra, exempelvis att kulturutvecklingen prioriteras före landsbygdsutvecklingen (Johansson, 2013, s. 64-65). Denna bredd kan bli att ”all politik kan ha betydelse för allt” (Lindström, 2005, s. 45).
19
2.6 Tillväxt och konkurrens på väg mot kunskapssamhället
En tydligare nyliberalistisk politik växer fram med EU som arbetade för en friare global marknad, vilket skapar en begränsning för stater att främja inhemska aktörer och företag. ”Inom regionalpolitiken innebar detta ändringar i utformningen av företagsstödet, som ända sedan regionalpolitiken infördes hade utgjort en viktig del av politiken” (Prop 2001/02:4). Betoningen på ”LA-regioner” eller lokala arbetsmarknadsregioner utgör en tung del i det regionala utvecklingsarbetet framåt vilket ska ge en välfungerande och god servicenivå till hela landet. Dessa områden ska göra grunden för funktionella regioner och ska ha potential till att verka konkurrenskraftigt med en internationell räckvidd. Vad som händer är en decentralisering, (Andersson et al., 2008, s. 25) där regionerna tar över ansvaret för tillväxt för att bidra till en regional utjämning.
Konkurrenskraft ska alltså komma från nätverk för att främja platsbundna egenskaper och utgå ifrån vad som finns i regionen idag (Lindström, 2005, s. 62). Vilket är de mjuka faktorerna, där kunskap utgör den stora tillväxtfaktorn. Som synliggörs i EUs programperiod för strukturfonderna 2007-2013 där Sverige fick ta del av två. Var av ett av dessa målprogram vid namn ”regional konkurrenskraft och sysselsättning” syftar till ett fokus inom innovation och forskning samt en ökad utveckling av arbetstillfällen inom humankapitalet för att förutse och främja ekonomiska förändringar (Andersson et al., 2008, s. 29).
Ekonomisk tillväxt och utjämning går sällan att kombinera (Lindström, 2005, s. 9). Ser man till de lokala arbetsmarknadsregionerna är den regionala tillväxtpolitikens uppgift inte att utveckla en hel region utan enstaka platser inom regionen (Nilsson, 2012, s. 40). De lokala arbetsmarknaderna kan man se som kluster för det nya kapitalet, det vill säga humankapitalet där mjuka faktorer som utbildning, nöjen, kreativitet och forskning ska ta plats och bli punkten för den regionala marknadsföringen (Andersson et al., 2008, s. 20).
2.7 Att Marknadsföra sig som attraktiv
Att marknadsföringen har blivit en stor del av tillväxtpolitiken kan förklaras med den nyliberala politiken då ideologin har förändrats över tid och ideologins fokus har snarare hamnat på att marknadsföra och sälja områden, platser eller städer, som Baeten skriver:
Neoliberalism today is not only about rolling back the state to enhance economic ‘freedom’ for capitalist enterprise, but also a philosophy expressed in certain attitudes towards society, the individual, employment and, indeed, the city. Pivotal to neoliberal urbanisation is the application of the market metaphor to cities: cities are first and
20 foremost locational products for investors and should be sold and marketed as such. (Baeten, 2012, s. 24)
Vad som syns är att när den offentliga sektorn nu efterliknar den privata marknaden konkurrerar platser mot varandra och marknadsföringen är en naturlig del av politiken. Med detta har marknadskommunikationen gått från en informationsgivning till ett direkt reklambudskap som mer handlar om känslor, estetikupplevelser, kultur och annat (Brorström & Parment, 2017, s. 32). Regioner, kommuner och städer måste i denna konkurrensintensiva politik marknadsföra sig som varumärken i nästan samma omfång som konsumentprodukter (Brorström & Parment, 2017, s. 31). Varumärket ingår i en platsmarknadsföring där regioner likställs med en produkt och konkurrerar med andra platsers varumärken (Brorström & Parment, 2017, s. 35).
Denna utveckling hänger ihop med ingången i EU på 90-talet och den statliga utjämningen till de svaga regionerna gick till att alla regioner själva skulle stå för sin tillväxt och framhäva sig attraktiv genom sina positiva egenskaper (Andersson et al., 2008, s. 163). Genom platsmarknadsföringen konkurrerar platser om att attrahera olika intressenter som i form av invånare, företag, investeringar, institutioner som högskolor eller myndigheter och entreprenörer (Brorström & Parment, 2017, s. 36). Ofta kan inte platser eller regioner vara konkurrenskraftiga inom alla områden och attrahera alla grupper i samhället, utan måste välja område till de som går i hand med platsens identitet och utveckla en konkurrensfördel utifrån platsen (Brorström & Parment, 2017, s. 37).
Huvudanledningen till marknadsföringen är att måla upp en så attraktiv image som möjligt och genom detta plocka bort de bilder som anses vara negativa och etablerade hos invånare, potentiella invånare och investerare. Dessa negativa bilder kan exempelvis vara allt från städer till hela kommuner (Andersson et al., 2008, s. 164). Men det negativa kan även handla om kultur i form av sociala förmågor, det vill säga lokala identiteter, attityder och traditioner. Ett exempel på en negativ associering är ordet “bruksanda” som områden med tung industri brukas förknippas med vilket kan bli en skrämselfaktor för företag (Andersson et al., 2008, s. 169). Det är alltså även människors attityder som spelar roll och regionen vill inte bli förknippad med områden där industrierna har lagt ner och skapat arbetslöshet, utflyttning och “dåliga attityder” (Andersson et al., 2008, s. 170).
Benämningar som inte gynnar tillväxt och konkurrens ska alltså tystas ner och “den goda människan” stöttar inte bara demokrati utan står för kunskap och ekonomisk tillväxt inom de mjuka faktorerna (Andersson et al., 2008, s. 45) Vad som framhävs är platser med bra socialt kapital, bra företagsklimat och attraktiva traditioner (Andersson et al., 2008, s. 169), vilket ska
21 medföra att område förknippas med lärande, samverkan, samarbete och förtroende. Ett rikt kulturliv ska fungera som en magnet som lockar till sig kvalificerad arbetskraft och investerare till en region (Andersson et al., 2008, s. 41)
Kritik har riktats av Andersson et al. mot detta system då det anklagas för att skapa regionala vinnare samt förlorare. Mycket på grund av att regionerna måste mobilisera interna resurser men också attrahera resurser utifrån för tillväxt och på detta vis lyfta fram regionens potential till nytänkande och innovationskraft för att få tillgång till de regionalpolitiska stödpengarna. Vinnarna blir platser som redan har en identitet eller redan kopplas till begreppet tillväxt, det vill säga dem som förknippas med goda boendeformer, exklusiva turistattraktioner, kulturberikade eller företagsvänliga attityder har ett stort försprång (Andersson et al., 2008, s. 163). Kritik har även förts till inomregionala problem, då i imageskapandet eller marknadsföringen blir det omöjligt att fånga upp hela regionen och för att skapa tillväxt prioriterar regionen de platser som anses vara attraktiva och spännande.
Denna avskalade bild av platsens omfång döljer de platser som anses vara mindre attraktiva vilket i sin tur kan leda till ytterligare ojämlikheter och konflikter mellan grupper (Andersson et al., 2008, s. 177). Detta kan ofta tolkas som en direkt identitetspolitik som kritiseras för att vara exkluderande, kontrollerande och nyttjas som ett maktmedel av regionerna (Andersson et al., 2008, s. 50), då man framställer befolkningen som en heterogen grupp genom att stärka den attraktiva identitetsgruppen men också utesluta andra identiteter och grupper som anses vara mindre viktiga (Andersson et al., 2008, s. 51).
Denna avskalade bild av regionen är oftast koncentrerad till städerna som står för en centralisering och bidrar med ytterligare urbanisering av samhället, vilket i sin tur skapar hierarkier mellan kommuner (Brorström & Parment, 2017, s. 63). Vilket kan synas genom att energi och material fortsätter att flyttas till centrum och området runt städerna blir bara ett område för “upplevelseindustrin”. En arena för turism och besöksmål för storstadsborna och deras besökare (Andersson et al., 2008, s. 288). Men även om regioner tar upp problematiken av urbaniseringen och landsbygden så glömmer regionförbunden ofta bort att representera de mindre orterna när underlag, kartor och rapporter framtas (Brorström & Parment, 2017, s. 64).
22
2.8 Region Skåne
För att bringa klarhet i vad Region Skåne har för mandat och skyldigheter mot sina invånare kommer vi presentera regionen lite närmare för att påvisa hur vi förhåller oss mot Region Skåne som organisation och bestämmande organ.
Region Skåne är i svenska mått en av landets äldsta regioner med dess födelse i försöksverksamheten som kom i samband med medlemskapet i EU, år 1997 skapades således fyra regioner på försök i Sverige där Skåne, Gotland, Kalmar och Västra Götaland fick i uppdrag att bilda regionala självstyrelseorgan (Andersson et al., 2008). Försöksperioden varade i sju år och efter avslutad utvärdering av regionernas arbete beslutades av riksdagen att samtliga länsstyrelser i Sverige skulle omvandlas till regioner. Som tidigare presenterat fick regionerna ansvar för många olika områden däribland regional utvecklingspolitik, just detta ansvar och hur Region Skåne arbetar för den regionala tillväxten är något vi kommer behandla i vår diskursanalys.
Region Skånes huvudansvar återfinns inom Hälso- och sjukvård, Kollektivtrafik, Verksamhetsstöd, Kultur och Regional utveckling, här presenterat efter andel i 2019 års budget där Hälso- och sjukvård tilldelades 88,1% och regional utveckling fick 0,5% av den totala regionala budgeten. Trots att en liten del spenderas på den regionala utvecklingen besitter regionen fortfarande en indirekt makt för vart regionala satsningar ska ske och med detta var och hur tillväxten ska skapas inom regionen.
Kommunernas roll är fortfarande som viktiga politiska och fiskala enheter och har betydelse för företag och människors rörelsemönster på arbetsmarknaden. Det ekonomiska samspelet däremot styrs av mera övergripande regionala faktorer (Andersson, Å., Andersson, D. & Holmberg, 2001, s. 9). Redan under tidigt 2000-tal uppmärksammades en expansiv utveckling kring Malmö-Lund området där kranskommunerna som Lomma och Vellinge ser mest framgång i ekonomiska termer. Kristianstad & Hässleholm ska fungera som nordöstra Skånes motpol till sydvästra Skåne med etablerad högskola och starka vägförbindelser. Dock har inte Kristianstad eller Hässleholm lyckats uppnå den kritiska massan för att bli ett regionalt centrum med omfattande inpendling (Andersson, Å. et al. 2001, s. 96).
Region Skånes arbete med att skapa regionala styrdokument som regionens 33 kommuner ska förhålla sig till, verkar för att skapa konsensus så att samtliga strävar efter samma mål. Region Skåne ser sig själva som processledare inom den regionala utvecklingen
(utveckling.skane.se) för att genom samverkan med regionens kommuner och andra aktörer
leda arbetet framåt, så den målbild som målas upp av regionen ska bli möjlig att nå. Denna målbild är att bli en så kallad kunskapsregion, det vill säga ha en god tillgång till kvalificerad
23 kunskap, moderna kommunikationer och stort utbud av kreativa företag (Andersson, Å. et al. 2001, s. 21)
Utvecklingen kan man därför se mer som en diskursiv praktik där Region Skåne har makten att välja vilka som ska bli representerade och framlyfta i de regionala styrdokumenten. Som presenterat i föregående avsnitt kan kravet på marknadsföra sig leda till att i de regionala dokument som produceras av Region Skåne med avsikt väljer ut vilka kommuner som lyfts fram och vilka som inte nämns i denna målbild. Denna makt i form av marknadsföring är vad vår diskursanalys kommer behandla för att lyfta hur Region Skåne anser att tillväxt skapas samt var och om vissa platser besitter detta övertag i representationen i dokumenten.
24
3 Teori
3.1 Susan Fainstein
Som vår teori kommer vi använda oss av Susan Fainstein idéer från boken “The just city” där hon ställer upp riktlinjer för rättvisa och den rättvisa staden. Som författare och urban teoretiker håller hon sig skeptisk till den nyliberala ideologin och hur den har påverkat planeringen. Fainstein menar att den nyliberala planeringen har ett fokus på att stimulera innovation och ekonomisk tillväxt (Fainstein, 2010, s. 8). Genom strategier som klusteriniativ, sportarenor, marknadsföring och att underhålla den kreativa klassen (Fainstein, 2010, s. 2) och att urban planering har blivit orienterad till ett ensidigt tänkande om ett samarbete mellan den privata och offentliga sektorn (Fainstein, 2010, s. 170). Denna planering leder enligt Fainstein till en orättvis fördelning geografiskt (Fainstein, 2010, s. 8) och rättvisa handlar både om fördelningen av material och icke-material.
Fainstein förespråkar en planering där rättvisa inte handlar om att alla ska bli behandlade på samma sätt, utan att utvecklingen ska gynna de utsatta och inte vara till fördel för de som redan har det bra ställt i samhället (Fainstein, 2010, s. 36). Mot en rättvisare planering blir tre ledande ord framhävda vilket är Democracy, Equity och Diversity som vi kommer benämna som demokrati, rättvisa och mångfald (Fainstein, 2010, s. 48). Fainstein menar att en stad aldrig kommer att bli jämlik mellan grupper ekonomiskt och att det alltid kommer finnas ojämlikheter. Men menar att bestämmande organ på nationell och regional nivå har möjligheten att fatta beslut och tvinga fram en omfattande omfördelning av de regionala resurserna.
Fainstein skriver att tillväxtorienterade regimer gynnar främst de kapitalstarka grupperna i samhället och därför utarbetat en utvärderingstandard för att bedöma statspolitiken och stadsrörelsen för en mer rättvis planering inte bara ekonomiskt utan också, i förekommande fall, politiskt, socialt och rumsligt (Fainstein, 2010, s. 36)Fainsteins teorier är främst riktade till staden men vi kommer applicera teorin på en regional nivå och därav kommer vi förtydliga de tre olika begreppen var för sig för att ge en förståelse och en fingervisning av vad som kommer undersökas i analyserna av policydokumenten.
3.1.1 Rättvisa
Rättvisa eller equity är begreppet som Fainstein värderar högst av de tre nämnda. Som nämnts tidigare handlar rättvisan inte om att det ska gynna alla utan att alla ska bli lämpligt behandlade. Med detta ska inte planering av material och icke material gynna de som redan
25 har ett överflöd utan planeringen ska ske för de utsatta grupperna i samhället. (Fainstein, 2010, s. 36). I Fainsteins bok ligger ett stort fokus på “affordable housing” (prisvärda bostäder) för låginkomsttagare och allas rätt till staden, men då vi vill undersöka den regionala planeringen måste vi lyfta hennes tankar från staden till en mer regional nivå.
Enligt Fainstein bör en rättvis planering arbeta för att skapa en balans eller jämvikt mellan olika grupper i samhället, där rika är representerade borde även de som har det sämre ställt finnas. Kopplingen till regional planering ser vi kan bestå av att om och när det görs satsningar i den prioriterade delen av regionen ska även satsningar göras i periferin, för att genom detta försöka skapa den balans som Fainsteins efterfrågar. Problemet exemplifieras genom London, Nederländerna och New York som haft ett stort fokus på att promota megaprojekt riktade mot högre inkomstgrupper vilket skapar en skev fördelning men ännu värre syns det när det är dessa projekt som fotbollsanläggningar och liknande fortsätter byggas under finanskriser medan byggnationen av bostäder för låginkomsttagare stannar av. Systemet är med detta snedvridet med en blind tilltro på tillväxten vilket inte gynnar rättvisan (Fainstein, 2010, s. 174).
Begreppet rättvisa handlar som sagt om att alla ska bli lämpligt behandlade eller i den mån det är möjligt inte missgynnas av olika beslut. Vilket i vår tolkning av Fainstein teorier kan betyda att familjer och företag inte ska tvingas flytta på sig till förmån för ekonomisk vinning genom exempelvis, påtvingad gentrifiering eller för att skapa en balans i regionen. En återhållsamhet när det kommer till omdisponering av markanvändningen inom regionen måste finnas som en grund vid planeringen, detta för att var människa ska ha möjligheten att själv välja bostadsort oberoende av Region Skånes prioriteringar. Den regionala politiken ska enligt Fainstein främja mångfalden av småföretag i hela regionen och representera småföretagande till förmån för stora multinationella företag då dessa är mer rotade i sin omgivning och inte lika lätt flyttar efter kapitalvinsten (Fainstein, 2010, s. 172). För att uppnå rättvisa ska den regionala planeringen riktas mot de som idag inte innehar så stort kapital enligt Fainstein istället för de välbärgade områden och platser som idag finns i Skåne.
3.1.2 Demokrati
Fainstein menar att inom demokratin ska inte förväntningar vara för högt satta på deltagande bland dom som inte har önskan att delta, utan demokrati handlar snarare om att de som vill göra sig hörda ska bli rättvist representerade och inte värderade på grund av sin ställning. Fainstein menar att rättvisa ska bli prioriterat före demokrati, för att i de demokratiska processerna kommer det alltid finnas en makthavare där de med mindre makt kommer bli behandlade sämre (Fainstein, 2010, s. 175).
26 I den svenska planeringskontexten innebär det att en region tillhör en beslutfattandenivå över kommunerna som utgör en mer översiktlig och sammanlänkande planering, där styrdokument tillämpas för kommunerna att följa. Regionernas policydokument är ett försök till att skapa en rumslig utveckling i Skåne. Vad som framgår i föregående kapitel är dock att kommuner har olika förutsättningar för att efterlikna regionernas intentioner. Vilket kan bero på regionstyrningens komplexitet som ligger i olika förvaltningsnivåer, behandlingen av flera politikområden och nätverkandet över sektorerna.
Som Andersson et al. (2008) skriver kan det uppfattas kontrollerande och exkluderande, därav kommer Fainsteins demokratibegrepp tillämpas i from av att utveckling ska ske med alla berörda parter och appliceras på det sättet att Region Skåne är en bebodd yta som är uppdelat geografiskt i trettiotre kommuner och därför bör utvecklingen ske i samarbete med alla kommuner. Skillnaden på Fainsteins teori och dagens demokrati är att majoriteten blir underordnat för rättvisan. Det vill säga att demokrati handlar snarare om representation där utsatta grupper som i detta fall innebär hela kommuner ska ha möjlighet att bli representerade på lika villkor av region Skåne.
3.1.3 Mångfald
Enligt Fainstein (2010, s. 174) har vi “...obligations to others stretching beyond those to whom we are related by blood or nationality, we take seriously the value of the lives of others, including taking an interest in the practices and beliefs that lend them significance.” Genom att erkänna grupper i samhället som i detta fall innefattar hela kommuner skapar vi en inkludering för de grupper som i många fall befinner sig i periferin, att visa ett intresse för deras agenda kan skapa en känsla av tillhörighet oberoende om man är släkt eller bara lever sida vid sida i staden/regionen.
Nya projekt och satsningar ska inte skapa ytterligare ojämlikheter utan verka för en inkluderande helhet. Begrepp som hon använder i sin bok har en stark koppling till ett amerikanskt tankesätt om hur en stad planeras men vi har valt att omformulera dessa till den regionala planeringskontexten, vilket innebär att en medveten uppdelning av markanvändning inte ska bidra till en diskriminering utan borde tillgodose en ökad inkludering. Fainstein anser att gränser mellan kommuner ska vara porösa, vilket innebär för oss att områden såsom hälsa, ekonomi och rörlighet skall vara jämlikt och tillgängligt oberoende av var i Skåne du befinner dig. Med andra ord ska inte Region Skåne planera för enstaka kommuner, utan planera geografin så att kommuner med olika förutsättningar kan mötas på lika villkor.
27 Sammanfattningsvis ska den skånska geografiska mångfalden bli accepterad, synliggöras och inkluderad i planeringen (Fainstein, 2010, s.174).
3.2 Kritik
Kritik är något som Fainstein själv för mot andra teoretiker samt teorier och fungerar som en introduktion till hennes undersökning och teoretiska ramverk. Kritiken hon för kan även appliceras och ställas mot Fainsteins egna teori. Exempel på detta är från det marxistiska perspektivet där hon nämner David Harveys synsätt som extremt och att kapitalismen och globaliseringen gör områden mer lika varandra (Fainstein, 2010, s.43) Samtidigt som Harvey menar att Fainsteins teori och angreppssätt, det vill säga “Nonreformist reforms” är en för svag förändring och menar att så länge som man jobbar inom det kapitalistiska systemet kommer ändringarna ändå att gå förlorade då man inte angriper rötterna av rättvise problemet (Marcuse, P., Connolly, J., Novy, J., Olivo, I. & Potter, C, 2009, s. 10).
Fainstein ställer sig även mot den liberala teorin, då hon skriver att demokratin står för utilitarianism där rättvisa menas med vad som gynnar majoriteten (Fainstein, 2010, s.38). Den liberala demokratin ignorerar där av identiteter, kultur och svaga grupper så länge de inte tillhör majoriteten (Fainstein, 2010, s.44) I Mitchell recension av boken The Just city för han kritik i form av att Fainsteins studier är alldeles för ytliga och i flera fall själv bortser från hennes tankar om den rättvisa staden. Exempelvis i kapitlet om New York missar hon att behandla ingående hur rättvisan har framträtt i planeringen av Battery Park City och samtidigt som hon ger kritik för utförandet prisar hon hur visa delar av arbetet har utspelat sig, stick i stäv med hur hon anser att det borde ha gått. Detta anser Mitchell är genomgående i hennes bok vilket leder honom till att mena att det inte finns något djup i hennes forskning som har möjlighet att bära hennes teorier och att det hade krävts mycket mer för att ge validitet till hennes kriterier. Michael avslutar dock med att det är en intressant läsning, viktiga tankar för en planerare och en god startpunkt för mer rättvisa reformer (Mitchell, 2011)
28
4 Region Skånes policydokument i fokus
DEL III
I inledningen av uppsatsen beskriver vi hur en diskursanalys kan gå till, i detta kapitel kommer vi tillämpa dessa metoder genom att gå igenom nämnda policydokument och därmed försöka finna svaret på våra forskningsfrågor. Upplägget av diskursanalysen kommer ske i kronologisk ordning efter utgivningsår, detta för att ha möjligheten att se om det finns ett ihållande mönster i utvecklingstendenserna. Sambandet mellan vad de skriver och vad det betyder är av yttersta vikt för oss för att vi ska finna den diskurs som Region Skåne indirekt skapar. De bilder som analyseras i detta kapitel kommer presenteras under bilagor.
4.1 Strategier för det flerkärniga Skåne
Först ut i vår diskursanalys av region Skånes policydokument är Strategier för det flerkärniga
Skåne (Region Skåne, 2013), där fem olika strategier presenteras för hur Skåne ska växa
hållbart som region med fysisk planering som verktyg och vad som måste göras för att arbetet med en ökad tillväxt ska bli verklighet. Detta dokument ska användas som grund både inom den regionala och kommunala planeringen, för att tillsammans bygga Skånes framtid.
Redan i förorden till dokumentet ges en stark fingervisning av vad som komma skall, ord som attraktiv, konkurrenskraft och utveckling presenteras på löpande band.
“En hållbar tillväxt i Skåne är beroende av de miljöer som människor bor och verkar i och tillgängligheten till dessa. Förmågan att attrahera, behålla och utveckla kompetenser, företag och kapital är avgörande för att Skåne ska stärkas långsiktigt.” (Region Skåne, 2013, s. 5)
För att ha möjligheten att attrahera företag och därmed kapital till regionen måste enligt Region Skåne, kommuner samarbeta genom att tillsammans skapa de förutsättningar som lockar människor att stanna i regionen, genom attraktiva livsmiljöer och tillgänglighet inom och mellan kommuner och regioner är av yttersta vikt för att stärka Skånes attraktivitet och konkurrenskraft. Då detta dokument är en visionsbild av Skåne 2030 finns där flertalet uttalanden om hur detta ska gå tillväga och vad vi kan förvänta oss i framtiden, med citat som exempelvis:
“Skåne är år 2030 en attraktiv region med flera starka tillväxtmotorer och en mångfald av livsmiljöer. Skåne har utvecklats utifrån och dragit nytta av de styrkor som den flerkärniga ortstrukturen innebär där olika orter kompletterar varandra och där hela Skåne lever.” (Region Skåne, 2013, s. 8).
29 Här anser Region Skåne att målet med planeringen av den fysiska miljön skapa attraktivitet och ta till vara på den mångfald av livsmiljöer som finns i Skåne, detta gäller både städer som har en koppling till en tillväxtmotor eller en tillväxtmotor i sig samt mindre samhällen som ska verka som matarkommuner till de regionala kärnorna eller tillväxtmotorerna. Författarna av detta dokument har här redan bestämt att Skåne kommer vara en attraktiv region 2030, med hjälp av den flerkärniga ortstrukturen ska omlandet arbeta för att stärka de utvalda tillväxtmotorerna och genom detta bidra till att hela Skåne kan leva.
4.1.1 Satsa på Skånes tillväxtmotorer
Region Skåne beskriver sig själv som en region med en finmaskig och flerkärnig ortstruktur, och om detta tas tillvara på finns stora möjligheter att bygga en hållbar utveckling i hela regionen. (Region Skåne, 2013, s. 17) Genom att satsa på “Skånes regionala kärnor och tillväxtmotorer” skapas möjligheten till en fortsatt flerkärnighet då utvecklingen och vinsterna i dessa områden kommer gynna de mindre orterna i hela regionen (Region Skåne, 2013, s. 17). Vad som definierar en regional kärna beskriver Region Skåne som “... en ort med en central betydelse för sitt omland med kriterier om en relativt stor befolkning, branschbredd och ett positiv pendlingsnetto.” (Region Skåne, 2013, s. 17). Även den geografiska placeringen av orten spelar in då Region Skåne vill sprida dessa kärnor över hela regionen, men med nämnda kriterier som befolkningsmängd har detta föranletts att enbart de större städerna i regionen har blivit utvalda att få stå i fokus för de regionala satsningarna. De orter som har valts ut till regionala kärnor är Helsingborg, Landskrona, Lund, Malmö, Trelleborg, Ystad, Kristianstad och Hässleholm, varav tre av dessa har även fått titeln tillväxtmotor. Urvalet för en tillväxtmotor är baserat på en större befolknings- och sysselsättningstillväxt än genomsnittet för Skåne (Region Skåne, 2013, s. 17). “De har genom sin karaktär av storstad en unik attraktivitet.” (Region Skåne, 2013, s.17)
Med denna attraktivitet förläggs både de mjuka och hårda faktorerna som leder till ökad tillväxt såsom forskning, universitet, handel och kulturinstitutioner på de platser som redan befinner sig i framkant inom den regionala utvecklingen. Det är Malmö, Lund och Helsingborg som är Skånes tillväxtmotorer och samtliga av dessa är placerade längst västkusten, det förespråkas att även Hässleholm och Kristianstad tillsammans ska bilda en fjärde tillväxtmotor. Då de är för små att var för sig bilda en tillväxtmotor har beslut tagits att de ska samarbeta för att tillsammans skapa tillväxt och öka sin betydelse för nordöstra Skåne. Med uppdelningen av tre tillväxtmotorer i väst och en i nordost syftar Region Skåne till att det skapas en balans i
30 regionen vilket leder till att “...alla Skånes orter har möjlighet att leva och utvecklas.” (Region Skåne, 2013, s. 17).
“De tre tillväxtmotorerna behöver stärkas inom allt från forskning och utveckling till infrastruktur och hållbarhet. Stärks Malmö, Lund och Helsingborg får hela Skåne möjligheten att utvecklas” (Region Skåne, 2013, s. 19) Detta ser vi nu ske med byggnationen av Max IV och ESS i Lund som ska vara två framstående forskningsanläggningar inom respektive forskningsfält. Lund får ta del av många satsningar för att öka dess attraktivitet och konkurrenskraft, en spårvagnslinje byggs mellan Lund C och ESS som tar i bruk hösten 2020 och det byggs ut fyrspårig järnväg mellan Lund och Malmö med tillhörande tunnel med ny station i centrala Lund (Lunds kommun, 2019).
Region Skåne lyfter även fram att de nämnda regionala kärnor måste ingå i de satsningar som görs. Ystad, Landskrona och Trelleborg är viktiga utifrån sin geografiska placering där Ystad utgör den regionala kärnan i sydöstra Skåne, med då Ystad inte är en tillväxtmotor måste den förankras tätare till tillväxtmotorerna i väst och nordöst. Samma gäller för Landskrona och Trelleborg, med sin närhet till Malmö, Lund och Helsingborg utgör dom tillsammans med dessa ett tillväxtstråk längst med västkusten. “Hela Skåne gynnas av att Landskrona stärks, därför är det viktigt att se och nyttja Landskronas potential […] För ett starkt tillväxtstråk är Trelleborgs roll central. Båda orterna måste stärkas som regionala kärnor och ta ett tydligt regionalt ansvar.” (Region Skåne, 2013, s. 19) Region Skåne menar att bara om dessa orter stärks kommer hela Skåne gynnas på lång sikt, detta kan ses som svårt att uppnå i dagsläget då kopplingen mellan de västra delarna och de östra är relativt svaga med liten pendling av arbetskraft över de gamla länsgränserna.
4.1.2 Stärka tillgängligheten
För att skapa tillväxt och attraktivitet är en god tillgänglighet en av grundstenarna i bygget av en attraktiv och konkurrenskraftig region enligt Region Skåne. “I Skåne är god tillgänglighet inte minst ett sätt att binda samman regionen och möjliggöra nyttan med den flerkärniga ortstrukturen. God tillgänglighet bidrar på flera sätt till att skapa tillväxt och regional utveckling” (Region Skåne, 2013, s. 25). Regionen har som mål att skapa ett rundare Skåne så fler får kortare avstånd räknat i tid och inte meter, för att genom detta öka utbudet av aktiviteter som den stora massan kan tänkas ta del av.
Enligt Region Skåne är det av yttersta vikt att knyta samman regionens kärnor med varandra genom en eller flera länkar och tillsammans med de orter som är belägna längs dessa länkar
