• No results found

Mot samma mål - en fallbeskrivning av hur en skola styrs i en kommun

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Mot samma mål - en fallbeskrivning av hur en skola styrs i en kommun"

Copied!
69
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Malmö högskola

Lärande och samhälle

Skolutveckling och ledarskap

Examensarbete

15 högskolepoäng, avancerad nivå

Mot samma mål-

en fallbeskrivning av hur en skola styrs i

en kommun

Towards the Same Goal

a Case Study of how a School is guided in a Municipality

Erika Sigeback

Specialpedagogexamen 90 hp Slutseminarium ex. 2015-01-15

Examinator: Birgitta Lansheim Handledare: Magnus Erlandsson

(2)

Abstrakt

Erika Sigeback (2015), Mot samma mål - en fallbeskrivning av hur en skola styrs i en kommun (Towards the Same Goal - a Case Study of how a School is guided in a Municipality), Specialpedagogprogrammet, Skolutveckling och ledarskap, Lärande och Samhälle, Malmö Högskola

Bakgrund: Lärarnas kompetens, engagemang, förväntningar och ledarskap har betydelse för elevernas resultat. På samma sätt spelar rektorn en viktig roll för hur framgångsrikt lärarna kan utföra sitt uppdrag (Skolinspektionen, 2010). Alltså den som leder spelar en viktig roll för hur väl en verksamhet lyckas.

Specialpedagogen ska enligt examensordningen visa insikt om betydelsen av lagarbete och samverkan med andra yrkesgrupper. Vidare visa förmåga att kritiskt och självständigt identifiera, analysera och medverka i förebyggande arbete samt i arbetet med att undanröja hinder och svårigheter i olika lärmiljöer. Specialpedagogen ska visa förmåga att analysera svårigheter på organisations-, grupp- och individnivå (SFS 2007:638).

Tidigare forskning visar bland annat att det brister i förtroendet mellan leden i styrningen av skolan (Nihlfors och Johansson, 2013) samt att det finns en bristfällig kunskap om kommunal målstyrning bland lärare (Henningsson-Yousif, 2003), varpå det finns ett allmänintresse att belysa hur styrningen av en skola kan gå till.

Syfte och frågeställningar: Syftet med denna fallbeskrivning är att undersöka hur en mindre kommun i södra Sverige valt att organisera styrningen av skolan. Jag ämnar även ge en bild av hur styrningen går till i mötet mellan människorna som utgör organisationen. Jag kommer att belysa vilken syn aktörerna har på sin egen roll och arbete och hur förtroende uttrycks mellan nivåerna i styrkedjan. Vidare beskrivs vägen från 70-talets statliga centraliserade skola till dagens decentraliserade kommunala styrning beskrivs. Det görs i syfte att förklara hur bland annat en förskjuten likvärdighetstanke ligger till grund för dagens ansvarsfördelning mellan stat och kommun.

De preciserade frågeställningarna är:

 Hur har kommunen organiserat styrningen av skolan?

 Vilken syn har aktörerna på sin egen roll, arbete och ledarskap?

 På vilket sätt uttrycks ett förtroende mellan de olika nivåerna inom skolan och det kommunala huvudmannaskapet?

(3)

Teori och metod: Utgångspunkt för min undersökning har varit att studera styrningen samt hur två motstående organisationsmodeller, den byråkratiska och den managementorienterade visar sig i hur kommunen organiserat relationerna mellan aktörerna i organisationen. Vidare har ett specialpedagogiskt perspektiv såsom det relationella legat till grund när jag studerat hur styrningen ser ut i mötet mellan aktörerna i organisationen.

En kvalitativ ansats användes med data från fyra intervjutillfällen. De som intervjuades var barn och utbildningsnämndens ordförande, skolchef, rektor samt lärare. Materialet från semistrukturerade intervjuer spelades in digitalt, transkriberades och kategoriserades utefter teman såsom organisationsplan, rolluppfattning samt förtroende. Arbetets analys resultat och diskussion följer den hermeneutiska ansatsen.

Resultat: Kommunen har valt att organisera aktörerna i styrningskedjan, enligt en byråkratiskorienterad uppbyggnad. Rolluppfattningar och ledarskap styrs främst enligt den managementorienterade modellen. Det är främst politiken som har svårt att hitta sin roll i balansen mellan de två. Politiken har intagit något av en tjänstemannaroll och studien visar att den kommunala lokala politiken är starkt underordnad den statliga i fråga om styrning med undantag av ekonomin. Det finns ett förtroende mellan nivåerna men det varierar och är beroende av hur stor kunskap och förståelse de har inför varandras uppdrag samt att dessa är relationsbundna och beroende av vilka mötesarenor som finns. Sist visas också att de olika aktörerna finner att tillit, öppenhet, genomskinlighet är viktiga förutsättningar för att förtroende och god samverkan ska kunna uppstå mellan leden.

Implikation: Fallbeskrivningen kan användas för att som specialpedagog eller övrig aktör i skolans verksamhet, förstå hur styrningen är organiserad ur ett helhetsperspektiv. Detta för att kunna genomföra en så korrekt analys av eventuella svårigheter på organisations-, grupp- och individnivå samt bygga åtgärder på relevant kunskap. Att projicera specialpedagogiska synsätt till att även betrakta ledarskapet på organisationsnivå kan vara en väg att lösa upp knutar i den så viktiga samverkan mellan nivåer vare sig det handlar om skola - elev eller kommun – skola. Mina resultat pekar på nödvändigheten att betrakta det relationella utifrån befintlig struktur. Det kan vara en viktig uppgift för specialpedagogen att kartlägga hur individerna förhåller sig till strukturen inom en skola samt vara den som anordnar möten mellan nivåer i syfte att skapa förtroende i organisationen.

Slutsats: På den organisatoriska nivån bör det finnas möjlighet att bygga sin organisationsplan utifrån vad som efterfrågas i organisationen samt utifrån behovet av tillit, förtroende och god kommunikation. Organisationen bör byggas upp och skapa arenor för dialog utifrån behov och innehåll snarare än till att hålla den traditionella stukturen.

(4)
(5)

Innehållsförteckning

1. INLEDNING ... 7

2. SYFTE ... 9

2.1PRECISERADE FRÅGESTÄLLNINGAR ... 10

2.2DEFINITION AV CENTRALA BEGREPP ... 10

2.3AVGRÄNSNING ... 11

3. GENOMGÅNG AV TIDIGARE FORSKNING OCH RAPPORTER ... 13

3.1FRÅN STATLIG TILL KOMMUNAL STYRNING AV SKOLAN, HUR GICK DET TILL?... 13

3.2STYRNINGSMODELLER OCH ROLLUPPFATTNINGAR ... 17

3.3FÖRTROENDE, TILLIT OCH KOMMUNIKATION I SKOLANS ORGANISATION ... 18

3.3.1 Verktyg för att skapa förtroende, tillit och god kommunikation inom en organisation... 20

3.4ANSVARSFÖRDELNING, STAT KONTRA KOMMUN ... 21

4. TEORETISK FÖRANKRING ... 25

4.1DET RELATIONELLA PERSPEKTIVET ... 25

4.2KASAM ... 25

4.3BYRÅKRATISKT OCH MANAGEMENTORIENTERAT STYRNINGSPERSPEKTIV ... 26

4.3.1 Byråkratisk modell ... 26

4.3.2 Managementorienterad modell ... 27

5. METOD ... 29

5.1METODVAL ... 29

5.2INTERVJU SOM METOD ... 30

5.3GENOMFÖRANDE ... 30

5.4VAL AV UNDERSÖKNINGSGRUPP ... 31

5.5ANALYS OCH BEARBETNING ... 32

5.6ETISKA ASPEKTER ... 33

5.7KVALITETSASPEKTER ... 33

5.7.1 Tillförlitlighet... 33

5.7.2 Giltighet ... 34

6. RESULTAT OCH ANALYS AV INTERVJUERNA ... 37

6.1ORGANISATIONSPLANEN ... 37

6.1.1 Den politiska nämnden ... 38

6.1.2 Den centrala förvaltningen ... 39

(6)

6.1.4 Möten över alla nivåer ... 43

6.1.5 Informella möten ... 43

6.2ROLLUPPFATTNINGAR ... 44

6.2.1 Hur upplever de olika aktörerna sitt uppdrag och handlingsutrymme? ... 44

6.3FÖRTROENDE OCH TANKAR OM FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR GOD STYRNING ... 48

7. DISKUSSION ... 55

7.1RESULTATDISKUSSION ... 55

7.1.1 Hur kan kommunens styrning av skolan beskrivas utifrån den byråkratiska och managementorienterade modellen? ... 55

7.1.2 Vilken syn har aktörerna på sin egen roll, arbete och ledarskap? ... 56

7.1.3 På vilket sätt uttrycks ett förtroende mellan de olika nivåerna inom skolan och det kommunala huvudmannaskapet ... 58

7.2METODDISKUSSION ... 60

7.3FÖRSLAG PÅ FORTSATT FORSKNING ... 61

7.4SPECIALPEDAGOGISKA IMPLIKATIONER ... 62

8. REFERENSER ... 65

(7)

1. Inledning

Under min grundskollärarutbildning skapades en pedagogisk och didaktisk grund på vilken jag stod när dagen kom och jag skulle börja undervisa. Det var jag, 25 elever och ett klassrum. Det tycktes som omvärlden utanför betraktade mig med nyfikenhet och jag kände hur mina elevers framtid låg i mina händer. Verktygen bestod av läroplan och min egen kreativitet. Förståelsen för yrket ökade och jag insåg att kontakterna utanför klassrummet var viktiga medspelare till mig och även en förutsättning för ett lyckat resultat i klassrummet. Det var inte längre jag, 25 elever och ett klassrum. De yttre kraven och förväntningarna flyttade in. Jag kom i kontakt med rektors förväntningar som i sin tur kände förväntningar från kommunal nivå såsom hur undervisningen skulle gå till samt vad den skulle innehålla. Diskussioner och samtal avlöste varandra med kollegor, ledning och föräldrar. Medvetenheten infann sig om att olika aktörers krav, förväntningar och förståelse påverkar hur skolan styrs på alla nivåer såsom individ, grupp och organisation. Insikten att inte vara ensam om att ansvara för mina elevers skolgång fyllde mig med lugn men också med en förståelse för vikten av samverkan, kommunikation och ledarskap med sin dynamik och styrka. Avgörande variabler i lärarnas vardag när det kommer till att lyckosamt få andra individer att nå uppsatta mål. Nyfikenheten att sätta på pränt och viljan att undersöka hur samverkan, ledarskap och styrprocesser utövas, ur ett för specialpedagogens helikopterperspektiv utgår från dessa erfarenheter.

Tidigare studier gjorda av Henningsson-Yousif (2003) visar att lärare hyser ett bristande intresse och bristfällig kunskap om kommunal målstyrning. Inte heller lärarutbildningen har försökt fånga intresset eller ge kunskap om de kommunala styrningssammanhangen och det pågående kvalitetsarbetet på skolorna. Jag har även en stark känsla av att aktiva lärare motvilligt dras in i olika projekt och förväntas utföra arbete utan att ha förståelse för på vilka grunder eller vart dessa ska leda. Brist på begriplighet och hanterbarhet samt utebliven känsla av sammanhang leder till meningslöshet inför arbetsuppgifter jmf begreppet KASAM 1. Mina erfarenheter säger mig att det är alltför vanligt och det kan bero på utebliven eller bristfällig kommunikation. Resultatet riskerar att bli ett arbete som görs utan att användas effektivt och värdefull energi går om intet. Vidare har jag kommit i kontakt med skolpolitiker som haft

1

(8)

uppfattningen att resultaten i skolan har förbättrats inom ett område när de i själva verket har försämrats.

I Skolverkets allmänna råd för systematiskt kvalitetsarbete (2012) står det att huvudmannen bör skapa tydliga rutiner för kvalitetsarbetet. Det bör finnas arenor för återkommande dialog mellan ansvarsnivåerna, dvs. mellan huvudmannanivån och enhetsnivån. Huvudmannen behöver vidare skapa dialog om resultatbilden i relation till kraven på måluppfyllelse. En återkoppling på resultatbilden från enhetsnivån är viktig för att erhålla förståelse för situationen i de olika verksamheterna inför prioriteringen av utvecklingsområden. Huvudmannen behöver även skapa rutiner för återkoppling till enhetsnivån av sin bedömning av övergripande utvecklingsbehov och de resurser som krävs. Detta för att förankra sin bedömning inför beslut och genomförande (Skolverket, 2012).

Finns det arenor för återkommande dialoger mellan nivåerna och hur uppfattas dessa av respektive nivå? Här finns ett utrymme som behövs synliggöras samt ett område väl värt att studera, hur kommunen organiserat styrningen, synen på sitt arbete och roll samt huruvida förtroende finns mellan kommunal nivå, rektorer och pedagoger. På vilka grunder tas beslut och hur bedöms det aktuella läget? Frågorna ställs inom ramen för den demokratiska styrningsprocessen, varpå det kan tyckas intressant att undersöka vilka organisationsmodeller som ligger tillgrund för utövandet av demokratin. Styrningen av skolan består av en hierarkisk uppbyggnad som troligen påverkar.

(9)

2. Syfte

Att lärarnas kompetens, engagemang, förväntningar och ledarskap har betydelse för elevernas resultat är idag väl belagt. På samma sätt spelar rektorn en viktig roll för hur framgångsrikt lärarna kan utföra i sitt uppdrag (Skolinspektionen, 2010). Den som leder har goda möjligheter att påverka resultaten till det bättre. Dessutom visar tidigare forskning att det brister i förtroendet mellan leden i styrningen av skolan samt att det finns en bristfällig kunskap om kommunal målstyrning bland lärare (Henningsson-Yousif, 2003).

Syftet med denna fallbeskrivning är att undersöka hur en mindre kommun i södra Sverige valt att organisera styrningen av skolan. Jag ämnar även ge en bild av hur styrningen går till i mötet mellan nivåerna och människorna som utgör organisationen genom att belysa vilken syn aktörerna har på sin egen roll och arbete och hur förtroende uttrycks mellan nivåerna i styrkedjan.

Avsikten är att presentera informanternas berättelser och analysera dem med hjälp av en plan över hur kommunen organiserat sig och jämföra och knyta an till två organisationsmodeller, specialpedagogiska perspektiv och tidigare forskning inom styrning, förtroende och kommunikation mellan nivåer i skolans organisation samt ansvarsfördelning mellan stat och kommun.

Arbetet handlar om hur strukturen är uppbyggd för att styra skolan. Även utifrån strukturen förstå vilken av två olika organisationsmodeller som är framträdande och därmed försöka beskriva huruvida strukturen berättar något om styrningen. Det handlar även om de olika aktörernas syn på sin egen roll och förståelsen för sitt eget uppdrag samt förtroende och relationen mellan de olika nivåerna. Detta i syfte att beskriva vilken organisationsmodell som är framträdande i hur det faktiska arbetet utförs i den formella strukturen.

Jag beskriver även vägen från statlig till en decentraliserad kommunal styrning för att förklara hur ansvarsfördelningen påverkar hur organisationen är uppbyggd.

Designen i föreliggande undersökning har karaktären av en fallstudie av en kommun och en skola. Jag vill bidra med kunskap kring hur styrningen kan se ut i en skolkommun, hur aktörerna uppfattar sin egen roll i styrledet och hur förtroende uttrycks inför nivåerna.

(10)

2.1 Preciserade frågeställningar

Följande frågeställningar kommer att behandlas:

 Hur kan kommunens styrning av skolan beskrivas utifrån en uppritad plan samt den byråkratiska och managementorienterade modellen?

 Vilken syn har aktörerna på sin egen roll, arbete och ledarskap?

 På vilket sätt uttrycks ett förtroende mellan de olika nivåerna inom skolan och det kommunala huvudmannaskapet?

2.2 Definition av centrala begrepp

Organisationsplan - I Svenska Akademins Ordbok (2014) beskrivs begreppet organisationsplan som en plan för funktioner i viss organism samt en plan för organiseringen av något. I detta arbete avser jag organisationsplan som en uppritad plan vilken visar hur kommunen är organiserad i syfte att styra skolan.

Styrning - är att förstå som ett begrepp som är kopplat till skolan som institution eller verksamhet (Berg m.fl., 1999). Styrningen är att se som ett innehåll, eller uppdrag och kan ske genom resultatmål samt tilldelning av resurser. Styrningen av skolan är dubbelbottnad på så sätt att det finns en nationell styrning genom skollag och läroplan och en kommunal styrning genom att huvudmannen ansvarar för att den lokala skolan är i ett sådant skick att den kan uppnå målen i läroplanen (SOU 2004:116). Ett annat sätt att definiera är enligt Nationalencyklopedin (2014), styrning innefattar alla de åtgärder som ledningen i en organisation vidtar för att påverka dess processer och resultat.

Ledning/ledarskap - är att förstå som ett begrepp som är kopplat till organisationens sätt att arbeta. Ledning förutsätter ett ledarskap som utövas av professionella människor som går först och visar vägen, sätter tonen och organiserar (Berg m.fl., 1999). Nationalencyklopedins (2014) definition av ledarskap är; det faktiska utövandet av ledningsuppgifter inom t.ex. en stat, en organisation, ett företag eller ett idrottslag.

Centralisering - koncentration av inflytande till exempel staten (Nationalencyklopedin, 2014).

Decentralisering - fördelning (spridning) av verksamheter eller inflytande från ett centrum eller ett fåtal centra till fler områden och personer. Det kan innebära att ansvar och beslutanderätt permanent överflyttas från en central myndighet till en regional eller lokal

(11)

myndighet eller från en central nivå i en koncern till enskilda företag i denna (Nationalencyklopedin, 2014).

2.3 Avgränsning

Jag har i min undersökning valt att utgå och fokusera på svensk styrning i ett historiskt och nutida perspektiv. Jag vänder medvetet inte blicken ut i världen eftersom det främsta syftet med arbetet är att undersöka hur skolpolitiker samt skolchef rektor samt lärare organiserar sig styr och leder i en svensk kommun, för att uppnå goda resultat och måluppfyllelse. Eftersom det politiska arbetet skiljer sig markant i olika länder och styrningen i Sverige bygger på en decentraliserat tankesätt, är det den politiska grunden jag velat utgå ifrån. En ytterligare avgränsning är att jag inte jämför mina resultat med andra skolor i kommunen. Jag ansåg att tidsramen för studien inte skulle tillåta det.

(12)
(13)

3. Genomgång av tidigare forskning och rapporter

När jag studerar befintlig forskning i hur skolan styrs från stat via kommun ut till skolenheter måste hänsyn tas till att systemet står under ständig förändring och utveckling. Tidigare forskning och undersökningar blir snabbt historiska dokument och beskrivningar av det som varit. Det är möjligt att göra en beskrivning av en generell kommunal agenda utifrån lagtexter och delegeringsförordningar. Men hur den inre styrningen verkligen går till bakom dessa dokument, hur den ser ut i verkligheten är svårare. Lyckosamt förändringsarbete tar tid (Ahrenfelt, 2001) och i syfte att belysa vart min undersökningskommun står idag i styrningen beskriver jag i kommande avsnitt vilka övergripande förändringar skolans styrsystem genomgått de senaste 25 åren. Jag beskriver vägen från centralisering till decentralisering. Vidare redogörs vad tidigare forskning berättar utifrån:

 styrningsmodeller och rolluppfattning

 förtroende, tillit och kommunikation i skolans organisation  ansvarsfördelning mellan stat och kommun

3.1 Från statlig till kommunal styrning av skolan, hur gick det till?

I läroplanen (2011) står att skolväsendet vilar på en demokratisk grund. 1989 och 1990 fattades en rad riksdagsbeslut som i grunden förändrade ansvarsfördelningen mellan stat och kommun över hur skolan skulle styras. 1991 var det förändrade styrsystemet ett faktum. (Jarl, 2012). Staten överlät stora delar av ansvaret för skolan till kommuner. Ringarp (2011) har studerat de bakomliggande politiska orsakerna till lärarkårens kommunalisering, t ex förskjutning av likvärdighetstanken, innebörden förklarar jag i kommande text, samt viljan att stärka den lokala demokratin för att öka effektiviteten och minska kostnaderna för verksamheterna. Välfärdssamhället var byggt, nu skulle det förvaltas och ekonomin kom i fokus. Hon visar att reformerna främst drevs på av den socialdemokratiska sidan och socialdemokratins försök att hitta nya vägar när de ideologiska vindarna blåste mer åt höger i t ex tankar om valfrihet och individtänk. I detta avseende visar hon på att en friare styrning av skolområdet var någonting politikerna var överens om över partigränserna (Ringarp, 2011). Det är på 70-talet som de första rösterna hörs om att det lokala inflytandet bör höjas. Efter grundskolereformens införande fanns en stark central styrning i syfte att garantera rättvisa och jämlikhet över hela landet. Det görs flera stora utredningar inom skolområdet som visar på att

(14)

det finns ett behov att flytta beslut till kommunerna (Quennerstedt 2006). Quennerstedt (2006) hänvisar till bland annat ett betänkande av skolans inre miljö, SIA-utredningen (SOU 1974:53) i vilken, det rekommenderas en friare resursanvändning för att kunna motverka brister i skolans arbetsmiljö. Det är de enskilda skolorna som har kunskapen om var resurserna bör sättas in och att en statlig styrd resursgivning mycket väl kan slå fel.

Utredningens förslag i övrigt förutsätter en provning från olika kommuners förutsättningar. Intagning av beslutunderlag som en grund för friare resursanvändning fordrar att tillräcklig tid står till skolstyrelsens förfogande. (SOU 1974:53 s.931)

I ett betänkande av utredandet av skolans ledningsstruktur (SOU 2004:116) beskrivs också att rektors auktoritära roll ifrågasattes i SIA-utredningen. Den statlige tjänstemannen förväntades dock vara ledare men ändå närma sig och befinna sig på samma nivå som de ledda. Närhet, omsorg och inkännande blev styrande begrepp. Rektor skulle inta en mer medlande roll i kontakt med myndigheter.

Några år senare presenteras ytterligare en statlig utredning (SOU 1978:65), skolan en ändrad ansvarsfördelning, där arbetet syftar till att ge förslag på hur det lokala inflytandet ska kunna stärkas men också undersöka skolöverstyrelsens roll och organisation. Decentraliseringstankarna blev mer tongivande och i och med dessa två statliga utredningar gjordes vissa förändringar. Det sågs dock inte utan problem eftersom den centrala tanken var en likvärdig utbildning för att utjämna sociala skillnader och alla medborgares samma möjligheter till utbildning (Jarl & Jon 2012). Ringarp (2011) lyfter dilemmat med likvärdighetstanken när hon beskriver hur innebörden av begreppet en likvärdig skola förskjuts. Begreppet betydde inte längre att alla skulle mötas av ”likadant överallt”. Likvärdigheten skulle nu innebära att alla barn skulle ha rätten till en utbildning som passade dem, oavsett geografisk plats.

Även Jarl och Jon (2012) beskriver hur begreppet likvärdig utbildning får en ny innebörd. Från att likvärdighetstanken varit ett redskap för att utplåna sociala orättvisor och skillnader blev det nu ett sätt för alla att få samma möjligheter att forma sin egen utveckling utifrån de egna förutsättningarna. Båda sidor i politiken talade om likvärdighet som central men innebörden skilde sig åt.

Vidare beskrivs hur decentraliseringen påbörjades med långsamma steg. Under 1980-talet tillsattes ytterligare utredningar som behandlade ansvaret för skolan och spänningsfältet mellan decentraliseringen och rädslan för att äventyra likvärdigheten. Jarl och Jon (2012)

(15)

beskriver dessa två motstående principer som dominerande under åttiotalet och hur detta dilemma slutligen gjorde att ytterligare förslag på genomgripande förändringar i utredningar var svåra att göra. Framför allt socialdemokraterna håller fast vid att likvärdigheten hotas om decentraliseringen drivs på medans moderaterna markerar ett allt större motstånd till denna politik med ett alternativ som byggde på individualiserad demokratisyn. ( Quennerstedt, 2006). Den bygger på att individen tar ansvar för sig själv och ska ges möjlighet att påverka sina egna förutsättningar (Jarl & Jon, 2012). Det samhällsorienterade, kollektiva ansvarstagandet förskjuts till ett individanpassat, självansvar och dagens valfrihet och individsyn inom skolan grundläggs. En ny utredning genomfördes 1988 i vilken kommunal frihet och ekonomin tas upp på följande sätt:

En huvudinriktning i detta arbete är strävan efter förenkling och decentralisering varigenom den nuvarande detaljregleringen av kommunal verksamhet kan minska och den kommunala friheten öka. En annan huvudinriktning är att försöka åstadkomma bättre hushållning med de samhälleliga resurserna. (SOU 1988:20 s.7)

Arbetet med att hitta någon sorts balans i de nya antagandena om en likvärdig skola och möjligheten att välja utbildning som speglar de individuella behoven fortgick, vilket kan utläsas i följande citat:

Bakom den förhållandevis omfattande statliga regleringen av skolväsendet ligger bl. a. önskan om att kunna garantera en över hela landet likvärdig utbildningsstandard. Beredningens uppgift har varit att hitta en balans mellan å ena sidan detta behov, å andra sidan den nyss nämnda strävan efter förenkling och decentralisering. (SOU 1988:20 s.7)

Den aktuella beredningen framhåller nu målstyrning som en lösning på balansproblemet;

Med dessa utgångspunkter måste enligt beredningens mening styrningen av skolan i större utsträckning inriktas på mål, innehåll, metoder och utvärdering, och på att vidga det lokala ansvarstagandet för skolan. En utveckling i denna riktning kan beskrivas som en övergång från ett system som präglas av regelstyrning mot ett mer målstyrt system. (SOU 1988:20 s.11)

I januari 1989 ersätter Göran Persson Bengt Göransson som skolminister i den socialdemokratiska regeringen. Göransson argumenterade för att lärar och skolledartjänsterna fortsättningsvis skulle vara statligt styrda och ansågs som motståndare till kommunaliseringen (Jarl och Rönnberg, 2010). Johansson och Fredriksson (1993) beskriver i sin bok om Sveriges lärarförbunds historia, Göran Persson som mycket positiv till en kommunalisering av skolan. Quennerstedt (2006) beskriver vidare att efter en hel rad politiska utspel inom det socialdemokratiska partiet samt med lärarfacken ledde det först fram till propositionen om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer

(16)

(Prop1989/90.41), vilken innehöll följande förslagspunkt: ”Den statliga regleringen av tjänsterna som lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionär vid grundskolan, gymnasieskolan, kommunala vuxenutbildningen, m.fl., skall upphöra”(s.12). Förslaget ledde slutligen fram till propositionen för ansvaret för skolan vilken innehöll 10 förslagspunkter angående bl.a. nya kommunala skolplaner samt att skolöverstyrelsen läggs ner och Skolverket bildas (Quennerstedt, 2006).

Efter kommunaliseringen har det skett en del förändringar i systemet, särskilt när det kommer till uppföljning och kvalitetsrapportering (Jarl, 2012). 1994 infördes nya läro- och kursplaner som var anpassade till en målstyrd verksamhet. De nya kursplanerna innehöll inte några direktiv om vad undervisningen skulle innehålla eller hur den skulle gå till. Istället innehöll de beskrivningar av vilka mål och resultat som skulle uppnås och möjlighet till att göra det som passade den egna verksamheten gavs stort utrymme. Staten i form av Skolverket skulle utvärdera och kontrollera måluppfyllelsen i efterhand som ett led i decentraliseringen. Det gjordes till en början endast vid klagomål eller anmälningar. Detta ändrades dock sedan eftersom riksdag och regering ville ha en ordentlig granskning av skolan. Skolverket utökade sin tillsyn och verksamheten utvecklades. Efter valet 2006 ville den nya regeringen ytterligare öka inspektionen av skolan och en oberoende myndighet, tillsattes 2008. Skolinspektionen tog över ansvaret från Skolverket. Inspektioner görs nu vart tredje år istället för vart sjätte som tidigare (Jarl, 2012). Detta gjordes som ett resultat av de signaler som kom om sjunkande resultat och ökande variationer i kvalitet inom och mellan kommuner och skolor. Skolverket har fortsättningsvis ansvar för normer och nationell skolutveckling (SOU 2007:101).

År 1997 skrevs det in i skollagen att även kommunen ska följa upp och analysera sitt arbete med att styra verksamheten. Huvudmännen ska ha en överblick över hur förskolorna och skolorna uppfyller målen Detta kom som en reaktion på signaler om brister i hur kvalitetsarbetet bedrevs. 2001 standardiserades formerna för dessa. 2010 slopades dock åter regleringen av formerna för kvalitetsarbetet (Jarl, 2012).

Regeringens bedömning: Det nuvarande kravet på obligatoriska kvalitetsredovisningar bör inte föras in i skollagen. Åtgärderna ska baseras på en analys av orsakerna till eventuella brister eller möjliga förbättringsområden. Avsikten har varit att stödja ett kontinuerligt förbättringsarbete som grund för förbättrad måluppfyllelse och ökad effektivitet, vilket i sin tur skulle bidra till en nationellt likvärdig skola. Kvalitetsredovisningarna har dock, enligt bl.a. Statens skolverk, haft skiftande kvalitet och ofta innehållit beskrivningar snarare än värderingar av verksamhetens

(17)

Regeringen anser sammanfattningsvis att det systematiska kvalitetsarbetet inte behöver ske på ett likformigt sätt utan i hög utsträckning bör anpassas efter lokala behov och förutsättningar. Kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Däremot anser regeringen att kravet på att det ska finnas ett speciellt dokument med beteckningen kvalitetsredovisning snarast kan skymma syftena med kvalitetsarbetet. (Prop 2009/10:165. s.305)

3.2 Styrningsmodeller och rolluppfattningar

Jarl (2012) har satt det kommunala huvudmannaskapet i fokus och studerat styrningen av två kommuner mer ingående. Hon tar avstamp i den byråkratiska och den managementorienterade förvaltningsmodellen för att förklara hur kommunernas styrning är organiserad, både formellt och ”under ytan” För att möjliggöra detta har hon studerat den formella organisationen samt de olika aktörernas rolluppfattningar samt förväntningar på omgivningen i styrningen. Montin (2003) beskriver också kommunernas vilja till förvaltningspolitiska förändringar mot den managementorienterade styrningsmodellen efter den nya kommunallagen 1991 då kommunerna fick frihet att utforma sin nämndorganisation. Vidare förklarar Jarl (2012) hur organiserandet av kommunen påverkar tillblivandet av en viss typ av styrning. Det hon ser är ett samspel mellan dessa två förvaltningsmodeller vilket speglar statens dubbla syften med kommunaliseringen. Dels med syfte att stärka den lokala demokratin med möjlighet till större politikerinflytande (den byråkratiska modellen), men också i syfte att öka effektiviteten både i målstyrning och i ekonomi. Genom decentralisering sänder staten signaler om ett mer managementorienterat förvaltningssystem. Detta beskriver även Ringarp (2011) som orsaker till kommunaliseringsreformens genomförande. Gränserna utgörs av politiker på ena sidan och sakkunniga tjänstemän på den andra, ett försök att skapa balans mellan nationell likvärdighet, vilket staten symboliserar och det individuella, vilket kommunen lättare kan bidra med på lokal nivå. Jarl (2012) konstaterar att ur ett statligt perspektiv har kommunaliseringsreformerna lyckats i avseende att det finns lokala variationer inom ramen för statliga direktiv. Hon ser att de två kommunerna hon studerat har organiserat sig i ett samspel mellan de båda modellerna, i en småstad respektive storstad och därmed hävdar hon att det finns skäl att se liknande kännetecken i andra kommuner. Min fallstudie av en liten kommun är ett försök att undersöka om så är fallet. Kommer även jag att se ett samspel av den byråkratiska och management orienterade förvaltningsmodellen? Hur i så fall? I avsaknad av studier som sätter det kommunala huvudmannaskapet i fokus och studier av styrning (Jarl, 2012) studerar jag samspelet i ytterligare en liten stad i Sverige.

(18)

3.3 Förtroende, tillit och kommunikation i skolans organisation

Bryk (2010) har funnit att några av de mest betydande faktorer för att upprätthålla det hårda arbetet med skolutveckling är förknippade med relationsförtroende och hur det fungerar som både ett smörjmedel för organisatorisk förändring och moralisk resurs. Han menar att utan förtroende är det näst intill omöjligt att bygga upp en professionell yrkesroll samt bygga ett gott inlärningsklimat. Lågt förtroende är kopplat till svagare utvecklingsmöjlighet i organisationen. Vidare menar Bryk och Schneider (2003) att i syfte att förbättra skolan krävs det ett fokus på hur arbetet mellan vuxna och elever organiseras så denna bindväv av förtroende förblir stark och hälsosam. Mänskliga resurser såsom öppenhet för förbättringar, tillit och respekt, stödjande ledarskap, kunskap och färdigheter är viktigare faktorer i utveckling av professionella organisationer än strukturella förhållanden. Arbetet med att förbättra kultur, klimat och mellanmänskliga relationer i skolan har fått för lite uppmärksamhet enligt dem.

Förtroendet mellan rektorer och kommunpolitiker tas upp i Nihlfors och Johanssons (2013) forskningsrapport på uppdrag av SNS Utbildningkommission. De visar vilket stöd rektorerna upplever sig ha av huvudmannen samt vilket förtroende det finns mellan dessa nivåer i skolans styrsystem. Rapporten visar att det finns tydliga brister i kommunikationen och förtroende mellan kommunpolitiker och skolledare. Nihlfors och Johansson (2013) har genomfört en kvantitativ forskning på ca 3000 skolledare och variationen i uppfattningar finns enligt utläsandet av enkätsvar. En förklaring författarna framhåller till bristande förtroende kan bero på maktförhållanden samt dålig kännedom om varandras uppdrag, kunskap och kompetens. Det handlar då om vilka möten som finns och vilken typ av information och kunskapsutbyte som sker. Nihlfors och Johansson (2013) konstaterar att drygt hälften av rektorerna träffar ledarmöter en gång per år, vid skolbesök, främst i små skolkommuner. Vidare visar rapporten att skolchefens roll som länk mellan rektor och nämnd inte är helt klar. Flera rektorer vet inte hur skolchefen förmedlar lägesrapporter till nämnd, vilket kan tyda på bristfälliga återkopplingar från nämnd och förvaltning. Nihlfors och Johansson (2013) visar även vad gäller ledarskapsfrågan att tilltro och support är avgörande för att utveckla en verksamhet. Kultur och stämning sätts i organisationen genom hela styrningen från nämnd via skolchef ut till rektorer och lärare.

Även Henningsson-Yousif (2003) har studerat fenomenet hur lärarna, respektive skolpolitiker resonerar om varandra samt hur lärare och skolpolitiker resonerar om den egna insatsen i

(19)

uppdraget och hur de tolkat dessa. Hon redogör för lärarens respektive politikerns rum, alltså vilka olika sätt att uppfatta skeenden som finns kring ett fenomen. Hon visar på starkt skeptiska berättelser i lärarnas resonemang om politiskt arbete. Hon menar att det är effekter av politiska beslut lärare ser och uttalar sig om. Är läraren inte helt insatt i politik och samhällsfrågor blir förståelsen för politikers styre än mindre. Politikerna uttalar däremot ett allmänt förtroende för lärarna och en större känsla för lärarnas arbete. Vidare menar författaren att politiker har fler referenser till skolan, genom sina egna erfarenheter som elever, vuxenstudenter eller genom de egna barnen. Lärarnas möjligheter till att förstå politikernas insatser är mer begränsade och får ske via dokument eller media. Henningsson-Youisifs (2003) resultat kan jämföras med Nihlfors och Johansson (2013) som också visat på bristande krav från politiker samt ledamöternas bristande tilltro till rektorernas kompetens och kapacitet i vissa frågor. Det verkar råda brist på förtroende i länkarna i styrkedjan från lokal till central förvaltningsnivå.

Skolinspektionen (2013) konstaterar i likhet med Bryk (2010) att samarbetet, förtroendet och dialogen i styrkedjan utgör en betydande faktor för verksamhetens utveckling. Här ses hos många kommuner en kommunikation som förekommer sporadiskt och är informativ istället för kommunikativ. Skolinspektionen (2013) hävdar att när samarbete och dialog är för svag fungerar inte styrningen som det är tänkt. Nämnd och styrelse får ibland en filtrerad information om läget och missriktar därför resurser. Tillit är en grundförutsättning för en god relation mellan huvudman och rektor. Det kan jämföras med Nihlfors och Johanssons (2013) påstående att förtroende saknas mellan rektor och huvudmannen och att rektor känner låga krav från nämnd och förvaltning. Ännu en rapport som påvisar brist i kommunikationen i styrledet publicerades i en rapport till regeringen i november 2014. Skolinspektionen sammanfattade sina erfarenheter av fem års tillsyn och granskning av skolan. Den bygger på ett material av unik omfattning utifrån bland annat 48 000 intervjuer med huvudmän, skolledning, pedagogisk personal, elever och vårdnadshavare och 1000 kommun tillsyner

(Skolinspektionen, 2014). Resultaten visar på stora skillnader inom skolorna och mellan skolor hos samma huvudman vilket Skolinspektionen (2014) anses tala för att elever inte får en likvärdig utbildning. Tolkas begreppet som ”likadant överallt” eller att alla barn ska ha rätten till en utbildning som passar dem, framgår inte. Endast att likvärdighet är önskvärt. Som orsak till bristande likvärdighet framhåller inspektionen att kedjan brister när det gäller dialog mellan lärare och rektor och mellan rektor och huvudman.

(20)

3.3.1 Verktyg för att skapa förtroende, tillit och god kommunikation inom en organisation

Ahrenfelt (2013) talar om vikten att skapa ett KASAM i en organisation, d.v.s. alla medarbetare på alla nivåer ska få en känsla av sammanhang. Det bygger på att skapa begriplighet som leder till hanterbarhet och slutligen meningsfullhet. Det kan även ses utifrån upplevd handlingsfrihet. Människor som har friheten att påverka beslut som rör deras arbete visar större trivsel, visar större engagemang och stolthet över resultatet. Även graden av tillit och förtroende ökar (Bolman och Deal, 2005). På de grunderna lyfter Nihlfors och Johansson (2013) fram behovet av att tydliggöra ansvar och befogenheter i hela styrkedjan.

Att känna förtroende och tillit är relationella begrepp, där det som sker människor emellan står i centrum (Aspelin, 2013). Rosenqvist (2013) beskriver hur tanken om det relationella kontra kategoriska perspektivet växer fram i specialpedagogiska sammanhang. Han beskriver dessa två perspektiv som ett analysredskap för att förstå svårigheter i skolan men även i en verksamhet. Det relationella perspektivet beskriver det som sker i förhållandet, interaktionen mellan olika aktörer. Detta synsätt innebär också att förändringar i omgivningen kan påverka möjligheterna att nå vissa mål eller leva upp till uppställda krav. Ur det relationella perspektivet kartläggs omgivande faktorer och åtgärder matchar det som efterfrågas. I motsats till detta beskriver han ett kategoriskt perspektiv där svårigheterna betraktas som effekter av individegenskaper.

Senge (1996) talar om vikten att använda sig av systemtänkande för att bidra till god utveckling i våra organisationer. Han hävdar att det inte finns några begränsningar i hur systemet ställer sig till svårigheter, ingen komplett teori som löser problemet. Vi måste titta på det mer omfattande i sin helhet Analyseras förhållandet mellan medlemmar inom ett system såsom familj eller organisation, återfinns en oändlig komplexitet. Livet som struktur är både hieratiskt och jämlikt. Det lättaste sättet för människan att överskrida det hierarkiska värdesystemet är att själva förstå att deras arbete spelar en viktig roll, oavsett position i organisationen. Olika arbete värderas olika högt men när det kommer till resultat så visar verkligheten att en fundamental likvärdighet faktiskt råder. Att få medarbetare att förstå sin vikt är en utmaning för ledare och det görs inte genom att berätta det för dem utan detta måste varje medarbete upptäcka själv. Ledarens uppgift är då att skapa en miljö där människor kan växa och känna tillit. Vägen till att hjälpa människor i organisationen hitta sitt värde och potential är att utgå från att varje människa är unik och se dess storhet, att intuitivt se den inneboende potentialen i varje individ. Kan denna insikt bli en del av ledarens medvetenhet

(21)

kan dessa förtroendetankar få en stor positiv effekt på beteendet som människorna i organisationen uppvisar. Vidare hävdar Senge (1996) att när individer tror lite om sig själva ses det ofta som att problemet sitter hos dem själva när svårigheten i själva verket ligger i interaktionen med omgivningen. Detta kan jämföras med Rosenqvists (2013) sätt att beskriva det relationella perspektivet.

I likhet med Bryk och Schneider (2003) visar Browning (2014) i sin studie gjord på skolor i Australien, att förtroende är en av de viktigaste egenskaper som bör finnas i en organisation i syfte att åstadkomma utveckling och förändring. Förtroende spelar en central roll i ett effektivt skolledarskap. I sin forskning presenterar han 10 viktiga förtroendeskapande metoder som möjliggör utvecklandet av förtroendefulla relationer inom hela skolorganisationen. Dessa är att man som ledare öppet erkänner misstag, ger ansvar till personalen, aktivt lyssnar, tillhandahåller bekräftelse, tar beslut baserat på information och råd, är synlig, förblir lugn, intar en coachande roll, bryr sig om personalen samt håller förtroenden. Browning (2014) visar också i sin forskning att rektorerna och styrelsen (överliggande nivå) i de områden han valt att studera tog sig tid att lära känna varandra, ta reda på vad som värdesätts och vad deras arbete faktiskt innebär. Relationsskapande kräver konstant uppmärksamhet och arbete men är oerhört viktigt.

3.4 Ansvarsfördelning, stat kontra kommun

Leif Anjou (2010) har studerat den politiska ledningen av kommuners utveckling och verksamhet generellt men även styrningen av grundskolor i tre kommuner. I hans avhandling dras slutsatser i enlighet med Jarl (2012) att det politiska systemet endast styr vissa frågor. En av dessa är kostnadsstyrningen, budget som ofta har en stark genomslagskraft. Även Anjou (2010) ser att såväl politiker som förvaltning och rektorer uppfattar att kommunpolitiken bestämmer över kostnadsramarna och att den statliga styrningen är överordnad när det gäller verksamheten. Rektorerna i studien framhåller att staten tar fram den grundläggande styrningen i form av lagar och läroplaner och kommunerna ses som komplementära genom att de understryker vissa delar. Styrning mot kunskapsmål utöver budget har sällan eller inte alls förekommit från kommunledning och åtgärderna från nämnden har varit begränsade. Det är också skolornas egna beslut att avgöra vilka mål som ska prioriteras. Den kommunala politiska styrningsintensiteten är svag och genomslagskraften begränsad på grund av att personalen i skolan tillskriver staten den överordnade bestämmanderätten. I frågan om förväntningar från stat respektive kommun finns likheter med det Jarl (2012) påstår att staten

(22)

anses som det primärt styrande. Nihlfors och Johansson (2013) konstaterar att en stor majoritet av rektorer upplever mycket höga krav på att implementera lagar och styrdokument från staten. Kraven från stat är i mycket högre grad samstämmiga med rektors krav på sig själva i jämförelse med krav ställda från huvudman. Särskilt i att ge stöd till barn i behov av särskilt stöd. Det är ett krav som prioriteras högt av både stat och rektor men kommer på fjärde plats av huvudmannen. Generellt ses kraven från huvudmannen som låga. Däremot toppar rektors upplevda förväntningar från huvudmannen att hålla enhetens budget. Sammanfattningsvis upplever en tredjedel av rektorerna tydliga förväntningar från sin huvudman (Nihlfors och Johansson, 2013). Att kommunerna generellt i riket har ett främst managementorienterat styre med svag politisk styrning visar Jarl (2013) i sin analys med utgångspunkt i de två förvaltningsmodellerna. Enkätsvar i Nihlfors och Johanssons (2013) rapport visar att rektorn finner Skolinspektionens besök och rapporter viktiga och tydliga. De utgör en grund för skolans inriktning.

På initiativ av förre skolministern Jan Björklund fick OECD i uppdrag att granska det svenska skolsystemet som ett resultat av de fallande resultaten i Pisa. Den andra december 2014 presenterade de sitt preliminära resultat och rekommendationer. Slutrapporten om det svenska skolsystemet kommer i april 2015.

OECD (2014) framhåller fyra punkter som ”challenges” inom det svenska skolsystemet.

1. Need to raise expectations of student performance and develop learning environments that are conducive to learning for all students and address high variability across system

2. Build the capacity of the teaching profession to improve teaching and learning

3. Strenghten accountability and gear evaluation and assessment arrangements to focus on continuous improvement

4. Steer policy and focus on improvement to adapt to current governance structure.

OECD (2014) rekommenderar följande i sin preliminära rapport:

Steer policy to focus on improvement: Move from a culture of compliance to one of responsibility and

accountability for improvement. Define and support the implementation of key priorities and follow up with evaluation

Consolidate the conditions to promote equity and quality across Swedish schools and municipalities. At the school level set high expectations, early interventions and use of formative assessment.

(23)

Build capacity for improved teaching and learning through a long term human resource strategy.

Review ITE, set standards, focus on pedagogy and leadership capacity. (The OECD-Sweden education policy review 2014 p. 20-21)

Beatriz Pont, analytiker på OECDs skolenhet ställde samma fråga till lärare, experter, politiker, fackförbund, huvudmän, elever och föräldrar runt om i landet; vem är ansvarig för skolan och att elevernas resultat förbättras? Hon fick väldigt skiljda svar allt från att ansvaret låg på eleven, rektor till politiker. OECD (2014) rekommenderar Sverige att ta ett samlat ansvar för skolan. Idag finns en kultur av att aktörer inom skolan anpassar sig efter de senaste politiska reformerna. OECD (2014) understryker brist på ett gemensamt ansvarstagande och en tydlig ansvarsfördelning som ett problem. I likhet med Skolinspektionen (2014) menar även OECD (2014) att bristen på likvärdighet och avsaknaden av ett nationellt konsensus är ett problem. Syftet med granskningen gjord av OECD (2014) är att hjälpa det svenska utbildningssystemet att utvecklas och konkretisera det utbildningssystem som landet efterfrågar i det samhälle Sverige har byggt. Den nuvarande skolministern Gustav Fridolin betonar ett antal åtgärder i samband med att rekommendationerna överlämnades. En av dessa är regionala toppmöten med kommunala företrädare i alla Sveriges 290 kommuner och utbildningsaktörer för att kunna diskutera statens prioriteringar och sammankoppla dessa med de lokala prioriteringarna för att säkerställa att kommunerna får sitt ansvar och tydliggöra hur det ser ut (Regeringskansliet, 2014).

Både Anjou (2010), Jarl (2012) och Nihlfors och Johansson (2013) visar i sin forskning att stat inte är helt tillfreds med kommunens sätt att ta ansvar, dels genom att påvisa alla reformer som genomdrivits under kort tid. De har även påvisat att personal prioriterar de statliga direktiven på de flesta punkter undantag budget och att detta kan bero på ett svagt kommunalt ansvarstagande och kravgivande som i sin tur kan bero på otydlighet från stat till kommun.

(24)
(25)

4. Teoretisk förankring

Specialpedagogiken rör sig mellan olika diskurser. Dess forskning har en tvärvetenskaplig karaktär (Ahlberg, 2009). Jag har blivit medveten om specialpedagogikens kopplingar till psykologi, sociologi och medicin men också till ledarskaps och organisationsteorier genom min utbildning. Inom ramen för specialpedagogisk forskning presenterar jag perspektiv inom olika discipliner. Dessa har använts som verktyg i den kommande analysen samt diskussionen. Perspektiven innefattar synsätt i både ontologi, hur vi uppfattar världen och epistemologi, vad kunskap är och hur vi uppnår den (Ahlberg, 2009).

4.1 Det relationella perspektivet

Det relationella perspektivet kännetecknas av ett intresse för vad som sker människor emellan. Utifrån det relationella ses hinder, oftast pedagogiska, som situationsbundna och inte som i det kategoriska perspektivet där problem enbart är placerade hos individen. Fokus flyttas från att enbart studera individen till samspelet mellan individ och omgivning samt att analysera relationen mellan individ och miljö på individ-, grupp-, organisations- och samhällsnivå. Utifrån relationsperspektivet förstås sociala fenomen som inbäddade i sociala sammanhang från närliggande- till övergripande nivå. Detta kan beaktas även i en styrningskontext genom att se på ledarskap och organisation ur det relationella perspektivet. Det är mötena och situationen som anpassas efter de behov som efterfrågas i syfte att få ett lyckat resultat. Relationell specialpedagogik kan lära ut att olika nivåer i skolans verksamhet står i relation till varandra samt till den mellanmänskliga individnivån (Aspelin, 2013).

4.2 KASAM

Ahrenfelt (2001) beskriver hur Antonovsky fann att om en människa har ett högt KASAM, en känsla av sammanhang, tenderar hon att hålla sig frisk. Känslan av sammanhang innefattar:

- Begriplighet av den situation individen befinner sig i.

- Hanterbarhet, individen har resurser att klara av situationen i form av kunskap, vänner eller liknande.

- Meningsfullhet, det är värt allt arbete och engagemang i den befintliga situationen.

Min tanke är att samma förutsättningar borde gälla en frisk styrning mot ett mål. Målet är eftersträvansvärt i sig. Målet betyder något gott för oss, därför vill vi nå det. Det mål vi sätter

(26)

värde i kommer vi att kämpa för att nå. Det blir således meningsfullt (Ahrenfelt, 2001). I ljuset av KASAM studerar jag styrningen och undersöker huruvida detta går att finna hos aktörerna.

4.3 Byråkratiskt och managementorienterat styrningsperspektiv

Kommunaliseringsreformerna gav tydliga signaler om att kommunerna skulle organisera skolan i linje med två olika förvaltningsmodeller. Å ena sidan uttrycktes behovet av ökad decentralisering i syfte att stärka den representativa demokratin genom att öka det lokala politiska inflytandet över skolan samt motverka ett tjänstemannastyre. Å andra sidan var reformerna ett uttryck för behovet att effektivisera den offentliga sektorn ekonomiskt genom att tona ner politikernas roll och överlåta beslut till sakkunniga tjänstemän. Alltså kommunaliseringen byggde på en politisk tanke och en administrativ även kallad management, i syfte att öka effektiviteten (Jarl, 2012). De två modellerna representerar till viss del motpoler och med inspiration av Jarl (2012) väljer jag att göra min analys och presentera resultat med hjälp av dessa.

4.3.1 Byråkratisk modell

Den byråkratiska modellen är en tradition ur vilken det strukturella perspektivets tro på rationalitet och på den formella ordningen i t ex organisationsdesign och sociala uppbyggnader har sitt ursprung i. Den byråkratiska modellen utgår från den tyske ekonomen och sociologen Max Webers arbeten. Hans modell bygger på ett flertal byråkratiska egenskaper såsom exempelvis en stabil arbetsfördelning, en hierarki av tjänster, regler styr och åtskillnad mellan det privata och offentliga (Bolman och Deal, 2005). Jarl (2012) beskriver den byråkratiska förvaltningsmodellen som att grunden utgörs av en opartisk förvaltningsorganisation som ska utföra demokratins politiska beslut. Vidare är lika behandling och ovillkorlig rättvisa centrala begrepp inom modellen. Den förutsätter tjänstemän som utför utan att ifrågasätta eller blanda in egna åsikter i beslutstagande. Det är en hierarkisk modell, den politiska styrningen är tydligt överordnad förvaltningen. Politiker ska ha ett starkt inflytande i de beslut som tas och bör detaljstyra tjänstemännens arbete. Politiker styr via regler och direktiv och förväntas ha en stor insyn och kunnande i verksamheternas behov (Jarl, 2012). Vidare sker kontrollen av processen, inte av resultatet (Montin, 2003).

(27)

4.3.2 Managementorienterad modell

Denna modell sågs som ett nytt önskvärt tänkande efter kommunaliseringen (SOU 2014:5). Montin (2003) förklarar modellen genom att peka på ett antal förutsättningar vilka ses som lyckosamma i en managementorienterad förvaltningsmodell. Minskad statlig styrning av ekonomin till exempel. En förskjutning sker från politik till ledarskap. Antalet politiker och nämnder bör bli färre, chefer ska bli ledare och den traditionella rollen som chef i en hierarkisk organisation bör ersättas av en roll som ledare eller coach. Modellen är även hierarkisk men tjänstemännen ges ett stort handlingsutrymme. Den politiska styrelsen bör ta en tillbakadragen roll och enbart peka ut mål och riktlinjer och överlåta beslut om de operativa delarna till tjänstemännen. Mål, resultat och styrning ska ske genom efterkontroll som kvalitetsmätning och resultatanalys. Slutligen betonas medborgarnas rättigheter, framförallt rätten till att välja det som passar individen. Enligt den managementorienterade modellen upplevs det som problematiskt när politikerna är nära det dagliga arbetet i verksamheterna (Montin, 2003).

(28)
(29)

5. Metod

I detta avsnitt redogörs för metod och tillvägagångssätt. Inspiration till rapportens struktur och intervjuundersökning har huvudsakligen hämtats från Stukat (2011) samt Kvale och Brinkmann (2014).

Närmast beskrivs studiens design och forskningsmetodologiska ansats. Sedan redovisas hur urvalet och genomförandet gått till. Vidare följer analysmetod och sist avslutar jag med etiska och kvalitetsaspekter.

5.1 Metodval

Mitt arbete grundar sig på fallstudien som design, vilken undersöker detaljerat och intensivt ett enda fall (Bryman, 2008). Jag har valt att undersöka hur styrningen ter sig, i en kommun mot en specifik skola. Tanken med fallstudien är att den är mer idégivande än exempelvis en kvantitativ studie som utger sig för att vara mer generaliserbar. I fallstudien där empirin grundar sig på ett fall är det svårt att dra generella slutsatser utifrån resultatet. Förhållanden och frågeställningar som ökar förståelsen kan upptäckas. Dessa kan vara värda att gå vidare med (Svedberg, 2014). Fallbeskrivningen syftar till att öka förståelsen inför hur styrning av en skola kan se ut i en kommun och resultaten är inte representativa för alla kommuner.

Studien bygger på en typ av triangulering eftersom jag använder mer än en sort av informatör (Bryman, 2008) såsom politiker, skolchef, rektor samt lärare för att söka svar. Dessutom använder jag mig av flera olika teoretiska ingångar. Eftersom fallstudiedesignen bygger på att detaljerat undersöka ett fall har jag använt den kvalitativa forskningsansatsen vilken i normalfallet inbegriper studiet av en liten grupp individer som ingår i en gemensam sfär det handlar således om djup och inte bredd, vilket också eftersträvas inom den kvalitativa forskningen (Bryman, 2008). Vidare ligger fokus mestadels på ord än på antal (Fejes och Thornberg, 2012). Undersökningspersonerna ses här som subjekt i en dubbelriktad kommunikationssituation i ett socialt sammanhang och inte som objekt som del av ett styrningssammanhang, vilket är fallet utifrån den kvantitativa ansatsen (Andersson, 1994). Det jag vill ta reda på är inte mätbart med hjälp av variabler eftersom varje fenomen är unikt i fråga om kvalité och egenskaper. Allwood och Eriksson (2010) hävdar dock att även kvantitativa inslag infinner sig i all forskning, genom att använda ord som några, mycket och fler används någon form av skala och mätning.

(30)

Vidare utgår jag från en hermeneutisk ansats där jag tolkar och reflekterar över de data jag fått in via intervjuerna. Jag är fullt medveten om den förståelse mitt tidigare arbete som lärare och kontakter med framför allt politiker och rektorer har gett mig spelar roll i mitt sätt att dra slutsatser och tolka. Det kan jämföras med den tyske filosofen Hans-Georg Gadamers (1900-2002) benämning av hermeneutisk cirkel. Det är resultatet av våra erfarenheter, vår kultur och det samhälle vi lever i som utgör vår förförståelse och vi kan inte förstå något frikopplat från den. Förförståelse är en nödvändig förutsättning för ny kunskap. (Allwood, Carl-Martin och Erikson, Martin G, 2010). Ansatsen passar för att beskriva och analysera människors tankar om olika fenomen i världen, vilken varit min intention.

5.2 Intervju som metod

Jag har valt intervjuer som metod eftersom jag ämnar undersöka olika aspekter av mänsklig erfarenhet. Enligt Kvale och Brinkmann (2014) kan det med stor sannolikhet vara relevant att då göra kvalitativa intervjuer. Dessutom ger intervjun möjlighet till att vara flexibel i sökandet efter information. Det ges tillfällen att i stunden gå djupare (Bryman, 2008). Vidare har jag studerat kommunala dokument såsom delegationsordning, skolplan och resultatredovisningar. Dessa källor har i första hand bidragit till min förståelse av hur organisationen är uppbyggd samt i syfte att inhämta förförståelse och kunskap inför intervjuerna.

5.3 Genomförande

Jag inledde min undersökning med att dela in det jag velat undersöka i följande teman: - Organisationsplan

Jag bad informanterna rita upp en plan över organisationen så som de uppfattar den utifrån en förtryckt standardiserad modell, se figur 1, i syfte att ta reda på hur kommunen organiserat relationerna mellan de olika aktörerna.

- Synen på sin egen roll, arbete och uppgifter

Informanterna fick beskriva sitt uppdrag, utmaningar, handlingsfrihet och förväntningar i syfte att ta reda på hur styrningen ser ut under den formella organisationen.

- Relationen med andra nivåer

Frågor om förtroende, synen på varandras roller samt önskvärda egenskaper för god samverkan.

(31)

En intervjuguide utformades med utgångspunkt i nämnda teman. Jag anser att den kunskap jag eftersträvade och syftet med rapporten tydligt speglades ur olika perspektiv i de teman som behandlades.

Jag har valt att genomföra enskilda intervjuer, utom med rektor, vid olika tidpunkter. Varje intervju pågick under en timme. Vid mötet med rektor föreslogs att biträdande rektor på skolan skulle delta. Detta gav dem en chans att lufta ledarskapstankar inför varandra och en tanke fanns att kunna fortsätta samtalet mellan sig, vid ett senare tillfälle. Detta kunde bredda mitt empiriska material, särskilt som biträdande också nyligen varit biträdande rektor på en annan skola i kommunen. Intervju med nämndens ordförande samt skolchef genomfördes på kommunhuset. Intervjun med rektor och lärare i klassrum på deras skola. Intervjuerna utgår från att vara semistrukturerade där jag har varit medveten om vilka ämnesområden som ska täckas in. Frågorna ställdes i den ordning situationen inbjöd till (Stukát, 2011). Informanterna har fått möjlighet att reflektera kring frågorna utan att de styrts av slutna frågor eller färdiga svarsalternativ utom vid en fråga rörande allmän styrning: Vad är det främst som styr inriktningen skulle du säga? Svarsalternativ:

- lagar, förordningar mm

- resurser, resurser till specifika verksamheter

- vilken information och fortbildning som erbjuds, lokala mål för kommunen - kvalitetsredovisningar

Informanterna ombads dock att vidareutveckla sitt svar. Följdfrågor har förekommit i stor utsträckning såsom: Vad menar du med det? Kan du ge exempel på det? Denna metodik med följdfrågor ger mig möjlighet att nå djupare och komma längre. Jag kände även att den gav mig möjlighet att komma in på känslor och etiskt svårare ämnen som förtroende och tillit genom att vara följsam och ödmjuk i samtalet (Stukát, 2011). Intervjuerna spelades in för att senare transkriberas.

5.4 Val av undersökningsgrupp

Studien är gjord i en mindre kommun i södra Sverige. Min fysiska närhet och god tillgänglighet till denna kommun spelade roll i valet av kommun och skola. Valet av en mindre kommun gjordes dessutom utifrån resonemanget att styrleden är mer synliga och lätta att greppa över. Utifrån detta kan påstås att jag gjort ett bekvämlighetsurval. Personerna i studien fanns relativt lättillgängliga vid tillfället (Bryman, 2011). De är sannolikt inte representativa för alla landets kommuner vilket inte heller är syftet med urvalet. För att erhålla

(32)

en bild av hur styrningen går till ur olika aktörers perspektiv valde jag att intervjua en person från varje nivå i styrkedjan (en skolpolitiker, en skolchef, en rektor samt en lärare). Eftersom urvalets storlek är mindre i en liten kommun satte det högre krav på att informanterna verkligen ställde sig positiva till att delta, vilket de gjorde. Jag tog kontakt med barn och ungdomsnämndens ordförande, skolchef, rektor och lärare samtidigt. Jag förklarade syfte och frågeställningar genom att bifoga min forskningsposter. Vad gäller politiker så var urvalsramen nio personer. Eftersom det är ordförande som har det yttersta ansvaret och också har makt över dagordningen gick mitt val till denne först och främst. Det är även sannolikt att nämndens ordförande har särskilt god inblick i hur nämndens sammanträden fungerar. Vad gäller tjänstemän inom förvaltningen föll valet på skolchefen eftersom det är den tjänsteman som är överordnad och har det samlade ansvaret i styrningen från förvaltningens sida. Rektor är chef över en stor enhet, inom vilken det dessutom ska byggas ytterligare en skola, vilket borgar för att denne har regelbundna kontakter med huvudmannen. Urvalet av pedagog var ca 70 stycken. Den lärare som deltagit i studien är fackligt engagerad och har då möjlighet att se sin roll ur olika perspektiv. Vidare kan inblick finnas i styrleden som annars hade varit svårare att få ta del av ur lärarsynpunkt. Informantgruppen består av två kvinnor och två män i fyrtioårsåldern.

5.5 Analys och bearbetning

Jag har transkriberat intervjuerna i sin helhet eftersom jag i förväg hade svårt att avgöra vad i innehållet jag skulle kunna ha nytta av i min kommande analys. Dessutom anser jag att risken är mycket stor att missa eller glömma viktiga uttalanden om inte allt transkriberades. Att ha intervjun tryckt på papper har underlättat att få en överblick och se mönster och motsägelser. (Kvale och Brinkmann, 2014). Intentionen har varit att först skriva med ordgrann muntlig stil dock utan pauser, hummanden, betoningar eller kroppsspråk och miner. Eftersom intervjupersonens redogörelse ska kunna ingå i en offentlig läsbar rapport finner jag det lämpligt att ge en uppsnyggad version. Talspråk kan anses som ett annat språk och kan ge ett simpelt intryck (Stukát, 2011). I transkriptionen kallar jag informanterna vid deras yrkestitlar. Jag följer en hermeneutisk ansats när jag tolkar och försöker skapa en förståelse och kunskap utifrån data. Jag letar efter viktiga delar som till sin karaktär matchar det jag söker svar på. Jag jämför viktiga bitar och analyserar dessa efterhand. Analysen av data bygger på att kategorisera intervjuuttalandena utifrån valda teman och forskningsfrågorna.

(33)

5.6 Etiska aspekter

Jag har utgått ifrån Vetenskapsrådets forskningsetiska principer inom humanistisk och samhällsvetenskaplig forskning utifrån fyra allmänna krav som jag tillgodosett (Vetenskapsrådet, 2014, Stukát, 2011).

Informationskravet: De som berörts av studien, i detta fall nämndens ordförande, skolchef, rektor och lärare har fått information om syfte och frågeställningar, vidare vilka aktörer jag kommer att intervjua inom kommunen. Innan intervjuerna inleddes berättade jag om min utbildning på Malmö Högskola och i vilket sammanhang denna undersökning grundar sig i. Dessutom att resultatet kommer att redovisas i en uppsats vilken också är mitt examensarbete. Samtyckekravet: Förfrågan om att medverka har ställts så att det framgår att deltagandet skett på frivillig basis. Alla deltagarna har själv föreslagit tid, plats och längd för intervjun samt om de har andra villkor för att deltaga. Två av deltagarna har specifikt önskat att ta del av rapporten efter färdigställandet. Jag kommer att delge samtliga ett exemplar.

Konfidentialitetskravet: Deltagarna har fått information om att alla uppgifter behandlas konfidentiellt och att de data som kan identifiera informanten inte kommer att redovisas såsom i vilken kommun eller skola intervjuerna är gjorda. De delar där informanten önskat att inte bli citerad har inte heller skett.

Nyttjandekravet: Jag är väl medveten om att informationen som samlats in endast får användas i forskningsändamål vilket också kommer att ske.

5.7 Kvalitetsaspekter

Huruvida en forskningsstudie anses ha kvalitet beror främst på reliabilitet och validitet. (Kvale och Brinkmann, 2009; Eriksson Barajas m.fl., 2013; Stukat, 2011). För att diskutera sanningsvärdet har forskare inom den kvalitativa ansatsen vänt sig till mer vardagliga termer (Kvale och Brinkmann, 2009). I följande avsnitt använder jag tillförlitlighet och giltighet.

5.7.1 Tillförlitlighet

Att mäta tillförlitligheten kan vara problematiskt i en studie som bygger på tolkningar och beskrivningar snarare än mätningar (Stukát, 2011). Tolkningarna är subjektiva och forskaren har med sig sin förförståelse när tolkningarna görs.

(34)

Risken att ställa ledande frågor är enligt Brinkman och Kvale (2009) särskilt stor, speciellt om intervjuaren är oerfaren. Jag har varit medveten om detta och haft som avsikt att ställa raka och öppna frågor som inbjuder till resonemang. Det blev däremot svårare i följdfrågorna som till viss del påverkades av min förförståelse och erfarenhet som lärare.

Hela materialet transkriberades för att undvika att något föll bort. Det blev också lättare att kategorisera och få en fullständig överblick över det som sagts. Kvale och Brinkman (2009) påpekar att det är att föredra att kategoriseringen görs före intervjun för att undvika antingen – eller – beslut. Eftersom intervjupersonerna gav så rika beskrivningar och berättelser fanns det mycket material inom valda teman.

För att snäva in svaret och ta reda på vilken av givna faktorer som ansågs främst styrande av skolan valde jag att ge svarsalternativ vid den frågan. De ombads dock vidareutveckla i syfte att tar reda på övriga synpunkter. Det har i viss mån styrt informanternas svar.

Läraren som tillfrågades i undersökningen är fackligt aktiv och har möjlighet att se styrningen dels från lärarperspektivet men även som facklig deltagare i möten med huvudmannen. Jag är medveten om att läraren kan vara påverkad av sina fackliga kontakter med huvudman än merparten av lärare på skolan men jag ansåg det som värdefullt att få dennes perspektiv eftersom läraren förutsätts vara engagerad i skolfrågor samt ha överblick som facklig.

Intervjuerna kräver att jag är påläst och har förkunskaper för att kunna ställa relevanta frågor och följdfrågor (Kvale och Brinkmann, 2014). Därför hade jag innan mötena noga studerat vilka aktörer/funktioner som finns traditionellt inom den svenska kommunala organisationen, nämndens delegationsordning, lokal skolplan samt skolchefens och rektors officiella uppdrag i tidigare forskning.

5.7.2 Giltighet

Giltigheten brukar anges som hur bra eller om ett mätinstrument mäter det man avser att mäta (Stukát, 2011).

Min avsikt är att undersöka hur kommunal styrning av en skola kan gå till, dels rent formellt men även i mötet mellan människor i de olika nivåerna i organisationen. Det var för mig viktigt att undersöka olika yrkesrollers syn på fenomenet för att få en så korrekt bild som möjligt och öka giltigheten. Därmed valde jag en aktör ur varje nivå för att få en samlad bild ur olika perspektiv. Vad gäller till exempel organisationsplanen var samtliga informanter överens om mötesarenornas existens oberoende av varandra.

Figure

Figur 1 Traditionella aktörer i den kommunala organisationen.
Figur 2 Kommunens organisering av skolan i min undersökningskommun.

References

Related documents

Att ha mycket känslor för ickemänskliga djur kopplas, av normen som trubbar av våra känslor för ickemänskliga djur, ihop med att vara svag och du blir till någon som ses ner

Den kategoriseringsprocess som kommer till uttryck för människor med hög ålder inbegriper således ett ansvar att åldras på ”rätt” eller ”nor- malt” sätt, i handling

Jag undrade varför det inte var lika naturligt för operationssjuksköterskan, till skillnad från andra yrkeskategorier inom hälso- och sjukvård, att få möta patienten och

Syftet med denna studie är att bidra med ökad kunskap om lärande och undervisning i informell statistisk inferens. I studien användes en kvalitativ

Formative assessment, assessment for learning, mathematics, professional development, teacher practice, teacher growth, student achievement, motivation, expectancy-value

Denna vilja att tala för den nya bilden, genom att ledsaga betraktaren i bilden, är den huvudsakliga skillnaden mellan Sturzen-Beckers texter till Billmarks teckningar i

Den första slutsatsen från den empiriska analysen är att det bland eleverna i undersökningen finns ett stöd för demokrati i allmänhet och, även mer specifikt,

Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar med fler än 50 men färre en ett visst högre antal deltagare ska undantas från förbudet om var och en av deltagarna