SVENSK
ARBETSMARKNADSUTBILDNING
En kvantitativ analys av dess effekter
av
Roger Axelsson
Umeå Economic Studies No. 197
UNIVERSITY OF UMEÅ 1989
SVENSK
ARBETSMARKNADSUTBILDNING
En kvanitativ analys av dess effekter
AKADEMISKA VHANDLING
Som med vederbörligt tillstånd av rektorsämbetet vid
Umeå universitet för vinnande av filosofìe doktorsexamen
framlägges till offentlig granskning vid
institutionen för nationalekonomi
HÖRSAL C, Samhällsvetarhuset, Umeå universitet
Fredagen den 2 juni 1989, kl 15.15
av
Roger Axelsson
Author and title
Axelsson, R. Swedish Manpower Training - a Quantitative Analysis of its Effects. Doctoral dissertation at the Department of Economics, University of Umeå, 1989. Umeå Economic Studies no. 197, 422 pages. (In Swedish with a summary in English).
Abstract
The study has twelve chapters. After a brief introduction in chapter 1 the de velopment and scope of Swedish manpower training are summarized in chapter 2. Chapter 3 examines to what extent Swedish manpower training has contributed to the attainment of the overall goals of economic policy. Aspects of stabilization, allocation, growth and distribution are dealt with. The chapter ends with a brief review of attempts in the economics of education to explain why it may be advantageous for an individual to participate in manpower training.
Chapter 4 opens with an account of results from Swedish and a number of American evaluations of manpower training. In order to assess the effects for the individual some kind of comparison must be made between participants and non-participants. Ways of doing this are discussed.
The planning and implementation of the empirical study is described in chapter 5. One aim of the study is to determine the profitability of manpower training for the trainees. The trainees are compared to individuals in similar positions when the former started their training. In chapter 6 the main groups and the control groups are described with reference, to inter alia: sex, age, educational and occupational background. For the trainees, the occupations that the training leads to were also considered.
One of the most important aims of manpower training is to improve the position of the trainees on the job market; that is, to shorten the duration of unemployment and to increase the time spent in gainful employment. Chapter 7 describes how the employment situation of the trainees has changed compared to that of the control groups. The effects of manpower training on employment are then analyzed in chapter 8 using regression analysis. Attention is paid to partial response and self selection.
In addition to effects on employment, effects on income are also of interest. The measures of income used in the study are defined in chapter 9. These measures are then used in chapter 10 where the income of the trainees is compared to that of the control groups in order to determine to what extent income is influenced by manpower training. Chapter 11 analyzes how participation in manpower training has influenced income. The measures of income used are earned income, hourly wage and three measures of disposable income. Finally, the study concludes in chapter 12 with a summary and discussion.
Keywords: Manpower training, human capital, unemployment, panel data
Distribution and author's address: Department of Economics,
University of Umeå, S-901 87 Umeå.
Studiens kapitel 1-12 består av 611 747 tecken som omvandlats till 82 895 ord
fördelade på 10 310 rader
SVENSK
ARBETSMARKNADSUTBILDNING
En kvantitativ analys av dess effekter
av
Roger Axelsson
Umeå Economic Studies No. 197
UNIVERSITY OF UMEÅ 1989
Copyright Roger Axelsson Institutionen för nationalekonomi Umeå universitet 1989 ISSN: 0348-1018 ISBN: 91-7174-411-8
ABSTRACT
This study is entitled Swedish Manpower Training - a Quantitative Analysis of its Effects. The study has twelve chapters. After a brief introduction in chapter 1 the development and scope of Swedish manpower training are summarized in chapter 2.
Chapter 3 examines to what extent Swedish manpower training has contributed to the attainment of the overall goals of economic policy. Aspects of stabilization, allocation, growth and distribution are dealt with. The chapter ends with a brief review of attempts in the economics of education to explain why it may be advantageous for an individual to participate in manpower training.
Chapter 4 opens with an account of results from Swedish and a number of Ame rican evaluations of manpower training. In order to assess the effects for the individual some kind of comparison must be made between participants and non-participants. Ways of doing this are discussed.
The planning and implementation of the empirical study is described in chapter 5. One aim of the study is to determine the profitability of m anpower training for the trainees. The trainees are compared to individuals in similar positions when the former started their training. In chapter 6 the participants and non-participants are described with reference, to inter alia: sex, age, educational and occupational background. For the trainees, the occupations that the training leads to were also considered.
One of the most important aims of manpower training is to improve the position of t he trainees on the job market; that is, to shorten the duration of unemployment and to increase the time spent in gainful employment. Chapter 7 describes how the employment situation of the trainees has changed compared to that of the comparison groups. The effects of manpower training on employment are then anal>zed in chapter 8 using regression analysis. Attention is paid to partial response and self selection.
In addition to effects on employment, effects on income are also of interest. The measures of income used in the study are defined in chapter 9. These measures are then used in chapter 10 where the income of the trainees is compared to that of the comparison groups in order to determine to what extent income is influenced by manpower training. Chapter 11 analyzes how participation in manpower training has influenced income. The measures of income used are earned income, hourly wage and three measures of disposable income.
I l l
-FÖRORD
Denna studie utgör slutrapport från ett projekt om arbetsmarknadsutbildningens effekter. Projektet har finansierats via FAMU (forskning om arbetsmarknadsut bildning) vid skolöverstyrelsen. Detta forskningsbeviljande organ har nu saligen in somnat, ett öde som ett tag syntes oundvikligt även för detta projekt.
Der na studie borde egentligen ha den mer anspråkslösa titeln Vem sa AMUlätt? Att det inte blev så måste lastas vissa puritanska medarbetare vid institutionen. Dessa tackas ej.
Inom institutionen för nationalekonomi har många personer aktivt bidragit till att denna studie nu föreligger. Dessa personer tackas däremot. Deltagarna i det högre seminariet i n ationalekonomi förtjänar ett särskilt tack eftersom de har bidragit till att denna studie har stora likheter med det ursprungliga manuset. Deras kommentarer var efter de uppställda förutsättningarna mycket väl valda.
Till vissa a v deltagarna står jag i speciell tacksamhetsskuld. Professor Karl-Gustaf Löfgren, den f d hårdföre mittfältaren i Sandviks IK, har vid denna studies genomförande spelat en mer framträdande roll än vad han tidigare gjorde som mittfältsspelare. Även under sin gröna period har han visat ett stort intresse och ett livligt engagemang för att kunna få denna studies omloppstid att komma i pariiet med de fjällnära skogarnas. FD Henry Ohlsson och FL J0rn Stage har också gjort betydelsefulla insatser. De har på ett mycket förtjänstfullt sätt bidragit till att de vid seminariebehandlingen förekommande implicita paralingvistiska ut trycksmedlen snabbt övergick till explicita extralingvistiska uttrycksmedel. J0rn skall dessutom ha ett stort tack för att så väl ha översatt sammanfattningen till engelska så att t o m jag äntligen förstod vad jag sysslat med under alla dessa år. Det finns personer som numera befinner sig utanför institutionen som i hö g grad i oliks avseenden varit till stor hjälp. En person är Lars Engström, denne ärbare Skellefteåbo, som flytt(at) till storstadslivets djungel. Lars är bland mycket annat medskyldig till kapitel nio. En annan person är Roger Jacobsson - institutionens förste och störste hacker - som numera dväljs bland hårddiskarna vid Umeå
Förord
IV
-universitets datacentral. Om honom borde jag egentligen skriva ett eget förord. Under hela denna långa process har Jacob deltagit på ett mycket aktivt, insiktsfullt och engagerat sätt, med det senare avses att jag under många långa nätters arbete haft förmånen att åhöra Jacobs milda lidelsefulla utryckssätt samt sett dimman tätna såväl utomhus som inomhus. Tack Jacob för en ovärderlig insats!
Jag vill också rikta särskilda tack till departementsrådet Åke Dahlberg, Arbets marknadsdepartementet, Professor Per-Olov Johansson och Professor Bo Ranneby; de två sistnämnda verksamma vid Sveriges Lantbruksuniversitet, insti tutionen för skogsekonomi respektive för skogstaxering. Åke och P-O har läst vissa delar av manuskriptet och därvid givit goda förslag och värdefulla synpunkter.
Bosses synpunkter på de statistiska spetsfundigheterna taxerar jag högt. 1 för hållande till den ledande ekonometrikern i världen, Dr Sachba Telphlluch inne havare av sju doktorsgrader, är dock Bosse en puritan. Jag måste erkänna att jag snarare har påverkats av Telphlluchs vetenskapsideal än av Bosses. Telphlluchs metod för två-stegs OLS är oskattbar. Hans teknik är följande: Steg 1. Specificera en regressionsekvation. Estimera dess parametrar med hjälp av OLS och titta på resultaten. Steg 2. Specificera om regressionsekvationen och estimera para metrarna på nytt. Publicera det mest gynnsamma resultatet.
Att överföra ett dunkelt innehåll till en tilltalande form är en grannlaga uppgift. För utskriften svarar institutionssekreterarna Eva Cederblad och Ing-Mari Nilsson. Båda har utfört sina arbeten med sedvanlig nit och redlighet. Manuset har sedan redigerats med ett annat ordbehandlingsprogram av Jacob och hans sammanboende Solweig Brand. Solweig har, med stöd av brutet ben, på ett mycket professionellt sätt bland annat lyckats förvandla mina tabeller till tabeller. Tack ni alla som bidragit till att formen har blivit bättre än innehållet.
När jag kommit så här långt i förordet kan jag inte undgå att konstatera att jag har haft förmånen att ha haft tillgång till en briljant skara personer. De felaktigheter som kvarstår i studien måste vara väl dolda om inte ens dessa personer har upptäckt dem. Därmed frånsvärjer jag mig allt ansvar för eventuella felaktigheter.
Förord
v
-Så här till slut kan jag inte undgå att tacka SCB utan vars benägna hjälp denna studie skulle ha varit avslutad för åratal sedan.
Det finns en person som uttryckligen sagt att hon inte vill bli tackad i förordet, nämligen min sammanboende Svalstedt. Jag skall som alltid villfara hennes önsk ningar. Däremot vill jag tacka mina barn (och för all del också Svalstedts) Tove och Ida. De har med barns sedvanliga känsla för det väsentliga i tillvaron aldrig förstått hur jag har kunnat sysslat med något så tråkigt och under så lång tid. Tack för att ni trots allt, om än i vissa fall motvilligt, tåligt accepterat att evighetens perspektiv ständigt flyttats allt längre och längre in i f ramtiden.
Förordet till denna studie är daterat 16 april 1989, dvs samma dag som 100-års-minnct av Charlie Chaplins födelse firas och fyra dagar före 100-årsdagen för Ad^lf Hitlers födelse. Efter genomläsning av denna studie torde man ha svårt att förstå vad detta har med saken att göra.
Umeå 16 april 1989 Roger Axelsson
Förord
Vil
-INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1 INLEDNING 1
1.1 Bakgrund 1
1.2 Studiens disposition 3
2 UTVECKLING OCH OMFATTNING AV AR BETSMARKNADS
UTBILDNING - EN ÖVERSIKT 9
2.1 Inledning 9
2.2 Arbetsmarknadsutbildningens framväxt
och något om dess omfattning 10
2.3 Villkor för arbetsmarknadsutbildning
och utbildningsbidrag 17
2.4 Kursanordnare och kursformer inom
arbetsmarknadsutbildningen 20 2.4.1 Skolöverstyrelsens AMU-kurser 20 2.4.2 Arbetsmarknadsutbildning i fö retag 22 2.4.3 Arbetsmarknadsutbildningens omfattning efter kursanordnare 24 3 MOTIV FÖR ARBETSMARKNADSUTBILDNING PÅ
SAMHÄLLS- OCH INDIVIDNIVÅ 27
3.1 Inledning 27
3.2 Arbetsmarknadsutbildning som stabiliseringspolitik 31 3.2.1 Arbetsmarknadsutbildningens tidsanpassning 33 3.2.2 Arbetsmarknadsutbildning i olika län 39 3.3 Arbetsmarknadsutbildning som allokerings- och tillväxtpolitik 53 3.4 Arbetsmarknadsutbildning som fördelningspolitik 56
3.5 Individens utbildningsval 63
3.5.1 Utbildning som investering i hu mankapital 64
3.5.2 Utbildning som filtrering 66
3.5.3 Utbildning som sortering 71
4 EKONOMISKA UTVÄRDERINGAR AV ARBETSMARKNADSUTBILDNING - EN ÖVERSIKT 75 4.1 Inledning 75 4.2 Utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning 76 4.3 Val av jämförelsegrupper 82 4.3.1 Före-efter-jämförelscr 83
4.3.2 Den experimentella ansatsen 84
4.3.3 Den icke-experimentella ansatsen 86
5 DEN EMPIRISKA STUDIENS UPPLÄGGNING OCH
GENOMFÖRANDE 93
5.1 Inledning 93
5.2 Studiens syfte och uppläggning 93
5.3 Studiens genomförande 96
viii
-6 BAKGRUNDSKARAKTÄRISTIKA FÖR DE SOM FULLFÖLJDE
ARBETSMARKNADSUTBILDNINGEN OCH FÖR DE ARBETSSÖKANDE 101 6.1 Inledning 101 6.2 Köns- och åldersfördelning 101 6.3 Utbildningsbakgrund 103 6.4 Medborgarskap 108 6.5 Arbetshandikapp 109 6.6 Sysselsättningsbakgrund 110 6.7 Regiontillhörighet 117 6.8 Yrkesinriktning 119
7 ARBETSMARKNADSUTBILDNING OCH SYSSELSÄTTNING
-DESKRIPTION 123
7.1 Inledning 123
7.2 Förvärvsarbetstidens förändring 123
7.3 Arbetslöshetstidens förändring 135
7.4 Sysselsättningssituationen 18 månader efter
fullföljd utbildning 145
7.5 Anställning i utbildningsyrket 154
8 ARBETSMARKNADSUTBILDNING OCH SYSSELSÄTTNING
-ANALYS 161
8.1 Inledning 161
8.2 Effekter på årsarbetstiden 161
8.2.1 Årsarbetstiden år 1982 162
8.2.2 Korrektion för bortfall i registeruppgifter 167
8.2.3 Korrektion för självselektion 173
8.2.4 Paneldata 182
8.3 Antal arbetade veckor 190
8.4 Antal arbetslöshetsveckor 195
9 OLIKA MÅTT PÅ HUSHÅLLENS INKOMSTER 201
9.1 Inledning 201
9.2 Beräkning av disponibel inkomst 201
9.2.1 Disponibel inkomst före transfereringar 204 9.2.2 Disponibel inkomst efter transfereringar 218 APPENDIX
9A Register som använts i studien 219
9.B Ägare av hyresfastighet 220
9.C Avkastning på eget kapital i fastighet 222
9.D Ägare av fritidsfastighet 227
Innehall ix
-10 ARBETSMARKNADSUTBILDNING OCH INKOMSTER
-DESKRIPTION 237
10.1 Inledning 237
10.2 Inkomst av tjänst 237
10.3 Timlön 244
10.4 Disponibel inkomst före avdrag för boendekostnader 250
10.4.1 Uppdelning i vissa beståndsdelar 255
10.5 Disponibel inkomst efter avdrag för boendekostnader 259
10.5.1 Uppdelning i vissa beståndsdelar 264
10.6 Disponibel inkomst efter taxeringsmässiga
avdrag för boendekostnader 267 10.6.1 Uppdelning i beståndsdelar 271 10.7 Positiva transfereringar 274 10.7.1 Skattepliktiga transfereringar 274 10.7.2 Ej skattepliktiga transfereringar 278 10.7.3 Familjcanknutna transfereringar 280 10.8 Avslutande jämförelse 282
11 ARBETSMARKNADSUTBILDNING OCH INKOMSTER - ANALYS 285
11.1 Inledning 285
11.2 Inkomst av tjänst 288
11.3 Timlön 299
11.4 Disponibel inkomst före avdrag för boendekostnader 303 11.5 Disponibel inkomst efter avdrag för boendekostnader 312 11.6 Disponibel inkomst efter taxeringsmässiga avdrag för
boendekostnader 319
11.7 Sammanfattning 326
12 SAMMANFATTNING OCH AVSLUTANDE KOMMENTAR 337
12.1 Sammanfattning 337
12.2 Avslutande kommentar 350
SUMMARY 353
BILAGA 1 AVGRÄNSNING OCH URVAL AV UNDERSÖKNINGS
GRUPP RESPEKTIVE JÄMFÖRELSEGRUPPER 361
BILAGA 2 ENKÄTFORMULÄR 367
BILAGA 3 SVARSFREKVENSER OCH BORTFALLS
REDOVISNING 385
FIGURFÖRTECKNING 403
TABELLFÖRTECKNING 405
1
-1
INLEDNING
1.1
Bakgrund
Ett sätt att belysa arbetsmarknadspolitikens roll i d en svenska ekonomin är att se på utvecklingen av dess utgifter över tiden. När Arbetsmarknadsverket (AMV) tillkom år 1948 uppgick dess utgifter detta år till 3 9 miljoner, vilket motsvarar 0.2 procent av bruttonationalprodukten.1 Utvecklingen därefter kan indelas i olika
faser. Till början av 1960-talet följde AMV:s utgifter ett uttalat cykliskt mönster, dvs utgifterna ökade under perioder av lågkonjunktur för att sedan minska under perioder av högkonjunktur.
Fas två sträcker sig från början av 1960-talet till samma decenniums slut. Under denna period ökade arbetsmarknadspolitikens utgifter kontinuerligt. Ökningstak ten var dock högre under lågkonjunkturåren.
Under den tredje fasen - 1970-talet - återtog arbetsmarknadspolitikens utgifter ett cykliskt mönster. När konjunkturerna förbättrades under budgetåren 1974/75 respektive 1979/80 minskade utgifterna mätt som andelar av bruttonationalpro dukten. En förklaring till det cykliska mönstret kan vara de nya arbetsmarknads politiska medel som introducerades under 1970-talet, t ex ekonomiskt stöd till lageruppbyggnad och utbildning vid ris k för permittering eller uppsägning.
Under de första lågkonjunkturåren i början av 1980-talet är inte längre det cyk liska mönstret lika uttalat. Men under budgetåret 1983/84 ökade igen de ar betsmarknadspolitiska utgifterna för att detta budgetår nå sin hittills största andel av bruttonationalprodukten, 3.3 procent. Under konjunkturuppgången efter år
1 Med arbetsmarknadspolitikens utgifter avses, något oegentligt, här endast Arbetsmarknads verkets utgifter. Det finns givetvis andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder som inte finansieras via Arbetsmarknadsverkets budget.
2
-1984 minskar utgiftsandelen och uppgår under budgetåret 1986/87 till 2.7 procent (24 miljarder kronor).
De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall givetvis i första hand ses som ett komplement till den ekonomiska politiken. De arbetsmarknadspolitiska åtgär derna är många men efter platsförmedling har arbetsmarknadsutbildningen över tiden kommit att räknas som det viktigaste arbetsmarknadspolitiska medlet. Under de senaste åren har t ex en femtedel av Arbetsmarknadsverkets utgifter åt gått till arbetsmarknadsutbildning.
Arbetsmarknadsutbildning har, som arbetsmarknadspolitiskt medel, en lång tradi tion. I Sverige startades den första kursverksamheten för arbetslösa redan under första världskriget. Fram t o m mitten av 1940-talet var dock kursverksamheten i stort sett av obetydlig omfattning. Arbetsmarknadsutbildning i sin mer eller mindre nuvarande form har bedrivits sedan mitten av 1940-talet. Från år 1945 fram till lågkonjunkturåren 1957-1959 var arbetsmarknadsutbildningen av ringa omfattning och hade karaktär av främst arbetsvärd. Flertalet av deltagarna var handikappade och flyktingar. Dessa kunde under utbildningstiden få bidrag till sitt uppehälle enligt särskilda regler. Först år 1954 fick arbetsmarknadsstyrelsen möj lighet att bevilja utbildningsbidrag till samtliga arbetslösa som deltog i utbild ningarna.
Före år 1958 översteg inte under något år det genomsnittliga antalet i ar betsmark nadsutbildning 1 000 personer. Under lågkonjunkturåret 1958 ökade verksamheten betydligt i omfattning. Detta år fick arbetsmarknadsstyrelsen möjlighet att bevilja utbildningsbidrag till arbetslösa även för utbildning i det reguljära utbildnings väsendet och i företag. Från att tidigare enbart ha gällt utbildning av arbetslösa vidgades möjligheterna år 1963 till att gälla även personer som riskerade att bli ar betslösa samt anställda som deltog i s k b ristyrkesutbildning, dvs utbildning i vissa yrken med särskilt stor brist på utbildad arbetskraft. Därefter har villkoren successivt mjukats upp så att arbetsmarknadsutbildning numera även kan beviljas arbetssökande som anses vara svårplacerade på arbetsmarknaden eller anställda vid företag som har varslat om uppsägningar på grund av driftsinskränkning. (En mer detaljerad framställning om utveckling och omfattning av arbetsmarknadsut bildning följer i ett senare kapitel).
3
-Kapitel 1
1.2
Studiens disposition
Denna studie har som syfte att beskriva och försöka utvärdera svensk arbetsmark nadsutbildning. Detta sker på två nivåer; dels på makronivå med beskrivningar och analyser av aggregerade data och dels på mikronivå med beskrivningar och ana lyser av individer som genomgått arbetsmarknadsutbildning.
Studien är disponerad på följande sätt: För att ge en bakgrund till den kommande empiriska undersökningen ges i kapitel två en översikt över utveckling och omfatt ning av svensk arbetsmarknadsutbildning. Därvid koncentreras intresset främst till den arbetsmarknadsutbildningsverksamhet som fram t o m år 1985 bedrevs av ar betsmarknadsstyrelsen i samarbete med skolöverstyrelsen eller med andra kursan-ordnare. I kapitlet ges också en översiktlig beskrivning av utvecklingen från kurs verksamhet till vad som idag kallas arbetsmarknadsutbildning. Vi redogör också för de huvudvillkor som måste vara uppfyllda för att arbetsmarknadsutbildning skall kunna beviljas. Till en individ som antagits till en utbildning lämnas utbild ningsbidrag och lån. Eftersom denna studies empiriska del avser de som avslutade en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning ijärde kvartalet år 1981, redovisas de villkor och storleken av dessa som gällde under budgetåret 1981/82. Arbetsmark nadsutbildningen kunde t o m år 1985 indelas i fyra huvudgrupper; de av skolöver styrelsen anordnade kurserna, utbildning i företag, utbildning i det reguljära ut bildningsväsendet samt utbildning som bedrevs av övriga kursanordnare. Vi avslutar kapitel två med en beskrivning av de olika kursformer som gavs av res pektive kursanordnare samt med en översikt över vilka förskjutningar som skett mellan olika kursanordnare inom arbetsmarknadsutbildningen under perioden 1960 t o m 1985.
I kapitel tre redogörs för olika tänkbara motiv för arbetsmarknadsutbildning som kan tänkas föreligga på samhälls- respektive på individnivå. Vi inleder med en dis kussion om hur de Rehn-Meidnerska tankegångarna från slutet av 1940-talet kan tänkas ha påverkat utformningen av den nuvarande arbetsmarknadspolitiken. I vil ken mån arbetsmarknadsutbildningen kan bidra till att uppnå de övergripande ekonomisk-politiska målen diskuteras därefter. Därvidlag har vi följt den gängse indelningen av de ekonomisk-politiska målen. Först diskuterar vi k ring frågan om arbetsmarknadsutbildning som ett stabiliseringspolitiskt medel. En av fördelarna som vi ser med arbetsmarknadsutbildningen som ett stabiliseringspolitiskt medel i
4
-jämförelse med generella stabiliseringspolitiska medel är att den förra lättare kan tidsanpassas. En naturlig utgångspunkt är därför att inledningsvis studera hur väl arbetsmarknadsutbildningen under den senaste 20-årsperioden har anpassats till efterfrågeläget. För att ytterligare analysera denna frågeställning använder vi en enkel tidsseriemodell för att belysa i vilken omfattning arbetsmarknadsutbildning under perioden 1970 t o m 1985 har använts för att utjämna konjunkturvariationer. Om arbetsmarknadsutbildning skall ha stabiliseringspolitiska effekter bör den dessutom inriktas mot de delarbetsmarknader där balansbristerna är störst; med hjälp av en enkel tidsseriemodell belyser vi därför omfattningen av arbets marknadsutbildningsverksamheten i olika län för perioden 1970 t o m 1985. En annan målsättning med arbetsmarknadsutbildningen är att den skall vara allo kerings- och tillväxtbefrämjande. Några frågeställningar kring detta berörs också i kapitlet. Ett sista övergripande ekonomisk-politiskt mål för arbetsmarknadsutbild ningen är det fördelningspolitiska. Denna frågeställning studeras främst med hjälp av arbetsmarknadsstyrelsens löpande årliga uppföljningar av de som avslutat arbetsmarknadsutbildning. Kapitlet avslutas med en översiktlig beskrivning över olika utbildningsekonomiska ansatser. Dessa ansatser förklarar på olika sätt varför en individ har incitament att utbilda sig.
Kapitel fyra inleds med en sammanfattning av de resultat som erhållits vid icke experimentella utvärderingar av svenska och några amerikanska utbildningspro gram. I den icke-experimentella ansatsen jämförs en grupp programdeltagare med en grupp icke-deltagare. För att kunna dra slutsatser om arbetsmarknadsutbild ningens effekter från data över icke slumpmässigt utvalda grupper används van ligen någon form av regressionsanalys. Den andra ansatsen är att genomföra klassiska experiment. Denna innebär att presumtiva programdeltagare slump mässigt fördelas på experiment- respektive kontrollgrupp. De som kommer att tillhöra experimentgruppen får delta i programmet och de som ingår i kontroll gruppen får det inte. I och med att alla egenskaper som påverkar programmets utfall - utom programdeltagandet - ä r lika fördelade i d e två grupperna, kan skill naden i utfall hänföras till programdeltagandet. Kapitlet avslutas med en dis kussion, i anslutning till empiriskt utförda studier, kring frågeställningen om hur jämförelsegrupper skall utväljas.
Kapitel fem innehåller en beskrivning av den empiriska studiens uppläggning och genomförande. Syftet med denna empiriska del är främst att studera
5
-Kapitcl 1
arbetsmarknadsutbildningens effekter på individnivå. Har arbetsmarknadsutbild ningen, och i så fall i v ilken omfattning, några effekter på i f örsta hand sysselsätt ning och inkomster. Effekterna studeras för en grupp individer som under fjärde kvartalet år 1981 fullföljde av skolöverstyrelsen anordnade kurser. De som genom gått utbildning kommer därefter fortsättningsvis att jämföras med andra grupper. Hur de senare jämförelsegrupperna har bildats framgår också av kapitlet. Dess utom beskrivs hur studien har genomförts. Avslutningsvis i kapitlet sammanfattas den bortfallsredovisning som mer detaljerad återfinns i bilaga 3.
I kapitel sex beskrivs vissa bakgrundskaraktäristika för de som fullföljde arbets marknadsutbildningen samt för en jämförelsegrupp, nämligen de arbetssökande. De två övriga jämförelsegrupperna utelämnas i detta kapitel för att inte belasta framställningen i onödan. De arbetsmarknadsutbildade och de arbetssökande be skrivs bl a med avseende på kön, ålder, utbildnings- och sysselsättningsbakgrund och för de arbetsmarknadsutbildade även med avseende på kursens yrkesinrikt ning.
Kapitel sju innehåller fyra beskrivande avsnitt om hur de arbetsmarknadsut-bildades sysselsättningsituation, i förhållande till jämförelsegrupperna, har på verkats av den genomgångna utbildningen. Först uppehåller vi o ss främst vid hur sysselsättningssituationen i stort och speciellt förvärvsarbetstiden har förändrats. Därefter följer en mer ingående beskrivning om hur arbetslösheten har påverkats. I det därpå följande avsnittet följer en redogörelse för sysselsäitningssituationen vid enkättidpunkten i slutet av april 1983, dvs cirka ett och ett halvt år efter att de arbetsmarknadsutbildade i genomsnitt avslutade sina utbildningar. Kapitlets sista avsnitt handlar om i vilken utsträckning de arbetsmarknadsutbildade haft "använd ning" av sin utbildning, dvs hur många som under de närmaste åren efter avslutad utbildning arbetade inom det yrke de genomgick utbildning för.
Efter denna beskrivning av sysselsättningsutvecklingen följer i ka pitel åtta ett för sök att bedöma arbetsmarknadsutbildningens effekter på sysselsättningen med hjälp av regressionsanalys. De arbetsmarknadsutbildade genomgick sin utbildning under år 1981. Förutom sysselsättningsuppgifter för detta år har vi uppgifter för året före respektive året efter genomgången utbildning. Först analyseras arbets marknadsutbildningens effekter på årsarbetstiden. Denna variabel har vi utifrån enkätuppgifter bildat som produkten av antalet arbetade veckor under året och
6
-genomsnittlig arbetstid per vecka. Den första frågeställning som analyseras är vil ken effekt utbildningen har på årsarbetstiden året närmast efter genomgången ut bildning. När vi bildar variabeln årsarbetstid har vi ett betydande bortfall beroende på att många i e nkäten ej besvarat frågan om antal arbetade veckor och/eller ge nomsnittlig arbetstid per vecka. Det går inte att utesluta att det föreligger ett icke slumpmässigt samband mellan de som inte besvarat frågorna om sysselsättnings förhållandena och det antal timmar dessa arbetar. Om bortfallet inte är slump mässigt kan det i regressionsanalysen medföra att skattningarna inte blir förvänt ningsriktiga. Vi försöker därför därnäst korrigera för detta bortfall. Ytterligare en komplikation är om de som genomgår utbildningen inte kan antas att slump mässigt ha utvalts till denna. Det kan ju istället vara så att det som avgör huruvida en individ kommer att deltaga i utbildning eller ej är resultatet av någon form av selektionsprocess. Denna selektion kan vara beroende av antingen individen själv eller någon programadministratör. Även denna problemställning analyseras. Vi har emellertid tillgång till sysselsättningsuppgifter för såväl året före som året efter genomgången utbildning. Vi går därför vidare i akt och mening att utnyttja de möjligheter paneldata erbjuder att kontrollera för effekten av vissa icke observer bara variabler, dvs vi genomför differensskattningar av årsarbetstiden mellan åren 1980 och 1982. Hittills i kapitlet använder vi årsarbetstid som beroende variabel. Vi genomför i k apitlets avslutande avsnitt samma regressionsanalys som för årsar betstiden, men istället med dels antal arbetade veckor och dels antal arbetslös hetsveckor som beroende variabel.
Vid en utvärdering av arbetsmarknadsutbildning är produktionens förändring samt fördelningen av densamma en viktig indikator för att bedöma utfallet. Väsentligt för att bedöma fördelningseffekterna är bl a att studera hur produktions förändringen har kommit de individer som omfattas av utbildningen till del. Ett naturligt sätt att göra detta är att analysera den inkomstförändring som kan vara en följd av den genomgångna utbildningen. I ka pitel nio ges därför en beskrivning över hur de olika inkomstmått som vi kommer att använda i denna studie har definierats. Anledningen till att vi laborerar med olika inkomstmått är att vi vill jämföra hushållen ur olika aspekter.
Utifrån de inkomstmått som definierats i kapitel nio följer i kapitel tio en be skrivning över hur de arbetsmarknadsutbildades inkomster har utvecklats under perioden 1980 t o m 1983. Vi gör därvidlag jämförelser i h uvudsak med de arbets
7
-Kapitel J
sökande. Inledningsvis beskrivs hur inkomst av tjänst har förändrats under perioden. Om inkomst av tjänst har ökat kan detta bero på en ökad inkomst per timme (timlön) vid konstant arbetskraftsutbud alternativt att utbudet ökar vid konstant timlön. I kapitel nio definieras tre olika mått på disponibel inkomst. Det första måttet kallar vi disponibel inkomst före avdrag för boendekostnader, dvs ett mått på disponibel inkomst innan en individ gjort sitt val av boende. Det andra måttet går under beteckningen disponibel inkomst efter avdrag för boendekost nader; detta mått skall alltså försöka mäta en individs disponibla inkomst efter att han har gjort sitt val av boende. Det tredje måttet är det taxeringsmässiga, dvs dis ponibel inkomst efter taxeringsmässiga avdrag för boendekostnader. Förändringen av dessa tre mått, under den studerade perioden, beskrivs dels med avseende på de arbetsmarknadsutbildade och dels med avseende på jämförelsegruppen. Ka pitlet avslutas med ytterligare två avsnitt. I det ena redovisas hur de positiva transfereringarna uppdelade i huvudgrupper har utvecklats under perioden. I det andra jämförs förändringen över tiden av de fem olika inkomstmåtten.
I kapitel elva studeras med hjälp av regressionsanalys om den genomgångna ar betsmarknadsutbildningen har haft några effekter på inkomsterna. Först utförs regressionsanalys med dels inkomst av tjänst och dels timlön som beroende varia bel. Dessutom genomförs regressionsanalys även för de tre måtten vi h ar för dis ponibel inkomst. Anledningen är att vi tror att en individ som överväger att på börja en utbildning inte enbart baserar sina överväganden på enbart den för väntade effekten av utbildningen på sin inkomst av tjänst (eller timlön) åren efter den genomgångna utbildningen. Individen kan lika gärna vara intresserad av utbildningseffekten på den egna disponibla inkomsten ett antal år efter avslutad utbildning. Därför är det även av intresse att försöka få en uppfattning om vilka effekter den genomgångna utbildningen har haft på den disponibla inkomsten. En annan, som vi tycker, mycket intressant aspekt är att se hur väl det svenska skatte-och transfereringssystemet kortsiktigt anpassar sig till förändringar av inkomst av tjänst. Vi är alltså främst intresserade av hur väl minskningen av inkomst av tjänst under utbildningsåret motverkas av ökade transfereringar och minskade skatter samt de motsatta förhållandena under åren därefter.
9
-2
UTVECKLING OCH OMFATTNING AV
ARBETSMARKNADSUTBILDNING
- EN ÖVERSIKT
2.1
Inledning
En av dc väsentligaste uppgifterna för arbetsmarknadspolitiken är att med olika medel försöka förbättra anpassningen mellan efterfrågan och utbud av arbetskraft. Härvidlag spelar vuxenutbildningen en central roll. Vuxenutbildning kan i vid mening sägas innefatta såväl allmänt inriktad som yrkesinriktad utbildning, som bedrivs efter en tidigare avslutad eller avbruten grundutbildning. En icke oväsent lig del av den yrkesinriktade vuxenutbildningen försiggår direkt inom företagen. Denna form av utbildning kommer dock fortsättningsvis att beröras endast över siktligt. Framställningen kommer främst att koncentreras till den arbetsmark nadsutbildningsverksamhet som fram t o m år 1985 bedrevs av arbetsmarknads styrelsen i samarbete med skolöverstyrelsen eller med andra kursanordnare.1
Arbetsmarknadsutbildning avgränsas - gentemot annan yrkesinriktad vuxenutbild ning - av rätten att få utbildningsbidrag under utbildningstiden.
I Sverige startades den första kursverksamheten för arbetslösa år 1918. I kapitlets andra avsnitt ges en summarisk beskrivning av utvecklingen från kursverksamhet för arbetslösa till vad som i dag benämns arbetsmarknadsutbildning.
I det tredje avsnittet redogörs för de huvudvillkor som måste vara uppfyllda för att arbetsmarknadsutbildning skall kunna beviljas. Från dessa huvudvillkor finns emellertid vissa undantag, vilka också beskrivs. Till de som antagits till
arbets-1 Fr o m 1 ja nuari 1986 omorganiserades arbetsmarknadsutbildningen (AMU). AMU fick en egen organisation som är fristående både från arbetsmarknadsverket och skolöverstyrelsen. Denna nya AMU-organisation har en uppdragsmyndighet i v arje län och en central myndighet med be gränsade uppgifter. Det är främst länsarbetsnämnderna som skall beställa utbildning som an ordnas av den nya AMU-organisationen. Mot ersättning kan organisationen också förmedla ut bildning till företag och förvaltningar.
1 0
-marknadsutbildning lämnas utbildningbidrag och lån. Avsnittet avslutas med cn redovisning av villkoren för och storleken av dessa gällande budgetåret 1981/82.2
Arbetsmarknadsutbildningen kunde t o m år 1985 indelas i fyr a huvudgrupper: de av skolöverstyrelsen anordnade kurserna, utbildning i fö retag, utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet och utbildning som bedrevs av övriga kursanordnare. Det fjärde avsnittet inleds med en beskrivning av de olika kursformer som gavs av respektive kursanordnare. Kapitlet avslutas med en översikt över vilka förskjut ningar som skett mellan olika kursanordnare inom arbetsmarknadsutbildningen under perioden 1960 tom 1985.
2.2
Arbetsmarknadsutbildningens framväxt och
något om dess omfattning
Åtgärder från statens sida för att i någon betydande omfattning bekämpa arbets-lösheten förekom ej före 1914. Det var först i samband med första världskrigets utbrott som attityden från statens sida ändrades.3 Så tillsattes t ex i augusti 1914
Statens arbetslöshetskommission (AK) vars uppgift bl a var att komma med för slag till åtgärder för att motverka och mildra verkningarna av den förväntade ökningen av arbetslösheten.
Redan i de första anvisningar som kommissionen utfärdade påpekades det ange lägna i att de arbetslösa, som ej kunde få produktivt arbete, i stället använde sin tid till yrkesutbildning. För männen förordades teknisk eller annan yrkesutbildning, medan för kvinnornas del ansågs sömnad, matlagning o dyl kunna komma ifråga. 1 1916 års hjälpkungörelse skrevs in skyldighet för arbetslösa, som uppbar
arbets-löshetshjälp med statsbidrag, att deltaga i den kursverksamhet som anordnades för arbetslösa. De första kurserna startades under vintern 1918 för arbetslösa kvinnor och minderåriga inom textilindustrin, som under krigets senare del drabbats av 2 Eftersom föreliggande studies empiriska del avser de personer som under fjärde kvartalet år 1981 avslutade yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning redogörs i av snitt 2.3 för de förhållanden som gällde under budgetåret 1981/82.
3 För utförligare framställningar, se t ex Det s\>enska sa mhället och arbetslösheten 1914-1924. Berät telse avgiven av Statens arbetslöshetskommission, Statens Arbetslöshetskommissions berättelse
1 1
-Kapitel 2
omfattande arbetslöshet. Sådana kurser bedrevs i sa mmanlagt 15 kommuner med cirka 2 000 kursdeltagare varav de flesta var kvinnor. Utbildningen var till stor del av allmänbildande karaktär och innehöll ämnen som matlagning, sömnad, tvätt och bostadsvård, skolagning, läsning och skrivning m m. Staten stod för 2/3 av lärarkostnaderna.4
Efter vintern 1918 förbättrades den kvinnliga arbetsmarknaden alltmer, varför kursverksamheten huvudsakligen kom att omfatta män. Kurserna kom att domine ras av de yngre männen. De yngre (15-18 år) deltog i a llmänhet i k urser med teo retisk inriktning medan de äldre fick mera praktisk handledning för att underlätta deras inträde på arbetsmarknaden. Under världskrigets senare år och under den därpå följande krisen var kursverksamheten av relativt stor omfattning. I samband med arbetslöshetens nedgång 1923 gick kursverksamheten tillbaka och upphörde helt 1924.
Kursverksamhet med statsbidrag anordnades därefter, som framgår av tabell 2.1, endast i obetydlig omfattning under åren 1925 t o m 1931. Den huvudsakliga för klaringen till det låga antalet kurser under denna period var att statsbidrag till kursverksamhet endast kunde utgå vid mera omfattande arbetslöshet. Det sist nämnda var inte fallet under 1920-talets senare hälft.
Av tabellen framgår vidare att kursverksamheten i hu vudsak var yrkesinriktad. Det bör dock påpekas att enbart sådana kurser som var av uteslutande teoretisk natur klassificerades som allmänbildande kurser. Även i de kurser som betecknades som yrkesinriktade förekom icke obetydliga inslag av rent teoretisk undervisning. Kursverksamheten för ungdom utökades avsevärt fr o m år 1932.5 En bidragande
orsak till denna ökning var att kursverksamhet nu skulle kunna bedrivas även om arbetslösheten inte var av särskilt stor omfattning. Kursverksamheten kom att in riktas främst på kortare kurser i trä- och metallslöjd. Avsikten var inte att ge en fullständig yrkesutbildning utan snarare att uppöva deltagarnas förmåga att an vända vanligen förekommande verktyg. Samtidigt började de s k yrkesbetonade
4 Nordström (1949), s 71. 5 Sc SOU 1934:11, kap 3.
1 2
-kurserna, i vilka det tidigare ingick betydande inslag av allmänbildande karaktär, allt mer att utvecklas till renodlade yrkeskurser.6
Tabell 2.1 Antal kurser med statsbidrag åren 1925-1934.
År Allmänbildande Yrkesbctonadc Summa
1925 _ 4 4 1926 - 19 19 1927 3 19 22 1928 3 36 39 1929 2 16 18 1930 - 16 16 1931 1 43 44 1932 151 452 603 1933 174 572 746 1934 77 486 563
Källa: Statens arbetslöshetskommissions berättelse 1925-1934, s 386.
Det är först fr o m 1 juli 1933 som det finns löpande statistik över kursverksam hetens omfattning. Under andra halvåret 1934 deltog i medeltal 1 584 personer i kurser som anordnades med statsbidrag. Motsvarande antal för åren 1934 och 1935 var 2 211 respektive 879.7 I takt med ungdomsarbetslöshetens tillbakagång
under åren 1935-1939 minskade det genomsnittliga antalet deltagare i kursverk samheten. Detta antal uppgick år 1939 till 65.
Vid andra världskrigets utbrott steg arbetslösheten liksom den gjorde vid första världskrigets utbrott. Efter några års omställning till krigshushållning minskade arbetslösheten betydligt; år 1944 understeg arbetslösheten för första gången sedan år 1918 fem-procentsnivån. På grund av den låga arbetslösheten bedrevs ingen
6
7
Fr o m 1 juli 1934 utgick statsbidrag även till kostnader för material. Tidigare utgick statsbidrag enbart till lärarlöner.
13
-Kapitel 2
omfattande kursverksamhet för arbetslösa under andra världskriget. De utbild ningar som bedrevs var korta oeh yrkesinriktade, som t ex de av Statens arbets-marknadskommission bedrivna s k "b eredskapskurser för omskolning och utbild ning av arbetare för verkstadsindustrin samt av kvinnlig industriell reservarbets kraft".
Kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering - Myrdalkommissionen - disku terade även frågan om yrkesutbildning av arbetslösa.9 Överstyrelsen för yrkesut
bildning fick i uppdrag att komma med förslag angående yrkesutbildning för ar betslösa. De förslag som framkom i d enna utredning10 ligger i s tort till grund Ioi
de författningar som nu gäller för yrkesutbildningskurser för arbetslösa.
Den omskolningsverksamhet som, främst av beredskapsskäl, bedrevs under andra världskriget upphörde i stort sett vid krigsslutet. År 1945 påbörjades dock omskol ningsverksamhet av s k militärskadade. Denna verksamhet pågick fram till år 1958 och hade då omfattat i runda tal 2 000 personer. Från november 1948 utvidgades verksamheten till att även omfatta civilskadade personer och från juli 1955 ensam stående kvinnor. Därigenom kom ytterligare cirka 6 500 personer att fram till år 1958 genomgå någon form av yrkesutbildning.11
Den under andra världskriget bedrivna s k utbildningshjälpen för arbetslösa fort satte efter kriget, fast i obetydlig och avtagande omfattning. Den avsåg främst säsongarbetslösa inom jord- och skogsbruk, byggnads- och metallindustri. Denna utbildningsverksamhet upphör att redovisas från 1 juli 1954 då generella regler infördes för utbildningsbidragen avseende arbetslösa samt civil- eller militärska dade.12
Som framgår av figur 2.1 var den utbildningsverksamhet som bedrevs under 1940-talets sista och 1950-1940-talets första år av obetydlig omfattning. En orsak till detta var att den efter världskrigets slut befarade stora ökningen av arbetslösheten uteblev. En andra orsak var att yrkesutbildningen ännu inte hade integrerats i e n mer
all-8 Ersatte i ma j 1940 den tidigare Statens arbetslöshetskommission. 9 SOU 1945:36.
10 SOU 1944:25.
11 AMS, "Meddelanden från utredningsbyrån", nr 1970:17, s 17. 12 AMS, "Meddelanden från utredningsbyrån", nr 1970:17, ss 17-18.
1 4
-män arbetsmarknadspolitik. En tredje bidragande orsak var den låga ekonomiska ersättning de arbetslösa uppbar under sin utbildning.
I samband med konjunkturnedgången år 1958 började arbetsmarknadsutbild ningen expandera kraftigt. Samtidigt ändrades bestämmelserna så att utbildnings bidrag till arbetslösa utgick även för utbildning i det reguljära undervisningsväsen det och i företag. År 1960 fastställdes ansvarsfördelningen mellan arbetsmarknads-och skolmyndigheterna. Den innebar att arbetsmarknadsverket handlade frågor beträffande utbildningens inriktning, dimensionering, lokalisering och rekrytering medan nuvarande skolöverstyrelsen ansvarade för utbildningens genomförande, dvs frågor av pedagogisk, metodisk och teknisk natur.13 År 1963 ändrades be
stämmelserna om utbildningsbidrag till att kunna utgå, förutom till arbetslösa, också vid "fara för arbetslöshet eller placeringssvårigheter på arbetsmarknaden". Samtidigt begränsades bidragen till att avse personer som hade fyllt 21 år (tidigare var den nedre åldersgränsen 16 år). I samband med myndighetsålderns sänkning år 1970 ändrades åldersgränsen fr o m 1 juli detta år till 20 år (för vissa dispens grupper gäller dock inte denna lägre åldersgräns).
Från slutet av 1950-talet till början av 1970-talet kännetecknades arbetsmarknads utbildningens utveckling av en oavbruten expansion (jfr figur 2.1). Det genom snittliga antalet personer i arbetsmarknadsutbildning ökade från 2 000 personer år 1958 till cirka 46 000 personer år 1973 (1.2 procent av arbetskraften). Under perio den 1974-1976 minskade antalet i utbildning för att därefter återigen öka och nå sin hittills största omfattning under år 1979. Detta år befann sig i genomsnitt cirka 55 000 personer i arbetsmarknadsutbildning, vilket motsvarar 1.3 procent av arbetskraften. Därefter minskade återigen det genomsnittliga antalet personer i arbetsmarknadsutbildning; under år 1986 befann sig cirka 37 000 personer i ut bildning vilket motsvarar knappt 0.9 procent av arbetskraften.14
13 Jfr not 1.
14 I o ch med omorganisationen av arbetsmarknadsutbildningen fr o m 1 januari år 1986 upphörde skolöverstyrelsens AMU-kurser (jfr avsnitt 2.4.1) from utgången av detta år. Därefter, upp handlas som tidigare nämnts, utbildningen av länsarbetsnämnderna. För jämförbarhetens skull redovisas därför i det ta kapitel inga uppgifter om förhållanden efter år 1986.
1 5
-Kapiicl 2
Figur 2.1 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning [ex klusive utbildning vid risk för permittering eller uppsägning (1975-1986)] 1948-1986. Antal 60000 50000 40000 30000 20000 10000 -Procent av arbetskraften 2 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 19B0 1985 1990
Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning [exklusive utbildning vid risk för permittering eller uppsägning (1975-1986)]
Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning i för hållande till arbetskraften
Anm: Den 1 januari 1980 överfördes bl a kurserna arbetsliv och utbild ning (ALU) samt omställning och träning (OT) till arbetsmark nadsinstituten och till samhällsföretag (nuvarande Samhall) bl a kurstypen introduktion vid verkstad för skyddat arbete. Dessa ut bildningar tillhörde arbetsmarknadsutbildningen t o m december 1979. Ärsmedeltalet för samtliga utbildningar år 1979 uppgick till 54 904. Exklusive de utbildningar som överfördes till annan huvudman uppgick årsmedeltalet till 51 256.
Källor: AMS, "Meddelanden från utredningsbyrån", nr 1970:17 (1948-1962).
AMS, "Arbetsmarknadsstatistik", valda utgåvor (1963-1988). SCB, "Arbetskraftsundersökningarna", årsmedeltal (1963-1986).
1 6
-Figur 2.2 Utbildningsåtgärdernas andel av Arbetsmarknadsverkets totala utgifter 1948 - 1985/86. Procent av AMV:s utgifter 3 5 3 0 2 5 20 1 5 1 0 5 Q —in ' • ^ » » . . . . I . . . . I . . . . I 1 9 4 5 1 9 5 0 1 9 5 5 1 9 6 0 1 9 6 5 1 9 7 0 1 9 7 5 1 9 8 0 1 9 8 5 1 9 9 0 1948-1966 (kalenderår) 1966/67-1985/86 (budgetår)
Källor: AMS, "Meddelanden från utredningsbyrån", nr 1970:17. AMV, "Verksamhetsberättelser".
Den ökade satsningen på arbetsmarknadsutbildning under de senaste 25 åren återspeglar sig också i dess stigande andel av Arbetsmarknadsverkets (AMV:s) totala utgifter.15 Som framgår av figur 2.2 är andelen av AMV:s utgifter som kan
hänföras till utbildningsåtgärder obetydlig t o m år 1957. Detta år uppgick utgif terna (inkl utbildningsbidrag) till 390 000 kr eller 0.2 procent av AMV:s totala ut gifter. Budgetåret 1978/79 noteras den största utgiftsandelen för arbetsmarknads utbildningen. Detta budgetår utgör kostnaderna 31 procent av Arbetsmarknads
15 En beskrivning av hur olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder har utvecklats över tiden återfinns bl a i A xelsson, Löfgren & Nilsson (1987), kap 7.
1 7
-Kapitel 2
verkets totala utgifter. För hudgetåret 1985/86 uppgår kostnaderna för arbets marknadsutbildningen till 4.5 miljarder kronor eller 20 procent av Arbetsmark nadsverkets utgifter.
2.3
Villkor för arbetsmarknadsutbildning och
utbildningsbidrag
I arbetsmarknadskungörelsen16, §§ 13-28, återfinns bl a de bestämmelser som
reglerar arbetsmarknadsutbildningen.17 Huvudvillkoren anges i § 13 a.
Arbetsmarknadsutbildning får beviljas den som
1 är eller löper risk att bli arbetslös eller är svårplacerad på arbets marknaden,
2 har fyllt 20 år samt
3 söker arbete genom arbetsförmedlingen och förmedlingen därvid finner utbildningen vara ägnad att medföra stadigvarande arbete som inte kan komma till stånd utan utbildningen.
Arbetsmarknadsstyrelsen kan, utan hinder av "arbetslöshetsvillkoret" (huvudregel 1), bevilja arbetsmarknadsutbildning till anställda vid företag som har varslat om uppsägningar på grund av driftsinskränkning. Ett ytterligare undantag från
arbets-18
löshetsvillkoret gällde bristyrkesutbildningen (yrken i vilka det råder särskild brist på arbetskraft) till vilken var och en som hade fyllt 20 år hade tillträde.
16 SFS 1966:368, omtryckt 1981:543. De villkor som gällde för arbetsmarknadsutbildning i företag under budgetåret 1981/82 redovisas i ta bell 2.3.
17 Beskrivningen i detta avsnitt avser, som tidigare nämnts, förhållandena under budgetåret 1981/82. De nuvarande bestämmelserna är dock i sto rt sett desamma som gällde under böljan av 1980-talet.
18 Bristyrkesutbildning har i begränsad omfattning kunnat anordnas sedan början av 1960-talet. Under budgetåret 1981/82 påbörjade 2 200 personer denna typ av utbildning. Bristyrkesutbild ningen upphörde den 1 juli år 1984.
1 8
-Från åldersvillkoret (huvudregel 2) finns vissa allmänna undantag. Följande grupper får beviljas arbetsmarknadsutbildning även om de inte uppfyller 20-års-regeln:
(i) Ungdomar som har försörjningsplikt mot eget barn (ii) Ungdomar med arbetshandikapp
(iii) Ungdomar som har flyktingstatus eller är jämställda med flyktingar (iv) Ungdomar som uppfyller villkoren för ersättning från erkänd arbetslös
hetskassa
(v) Ungdomar som fyllt 18 men ej 20 år och som uppfyller villkoren för kontant arbetsmarknadsstöd (gällde endast AMU-kurser anordnade av Skolöverstyrelsen). Här innefattas även den som är 18 eller 19 år och i minst tre månader som arbetslös och/eller sysselsatt i tillfälligt arbete -som arbetssökande stått till arbetsmarknadens förfogande. Dessutom skall arbetsförmedlingen ha utrett att lämplig utbildning inte har kunnat erbjudas inom gymnasieskolan.
Som allmän regel gäller att den som inte har fyllt 18 år, trots att vederbörande till hör någon av de ovan nämnda "dispensgrupperna", endast får beviljas arbetsmark nadsutbildning enligt föreskrifter som regeringen meddelar i särskild ordning. Rätten till arbetsmarknadsutbildning upphör vid fyllda 65 år eller vid den tidpunkt den sökande dessförinnan börjar uppbära hel ålderspension. Allmänt gäller dock att den sökande skall bedömas ha "ett icke ringa antal återstående år i arbetslivet". Den tredje huvudregeln - att söka arbete genom arbetsförmedlingen - innebär att om lämpligt stadigvarande arbete kan erbjudas är inte arbetsmarknadsutbildning aktuell. Med att vara arbetssökande vid arbetsförmedlingen avses i praktiken att vara aktivt arbetssökande, vilket uttyds att vederbörande person upprepade gånger besökt arbetsförmedlingen.
Till deltagare i arbetsmarknadsutbildning lämnas utbildningsbidrag - dagpenning och särskilt bidrag - och lån.19 Dagpenning är skattepliktig och ATP-grundande
19 Arbetsmarknadskungörelsen, paragraferna 15-26. Redovisningen avser förhållandena andra halvåret 1981.
1 9
-Kapitel 2
men ej sjukpenninggrundande. Den kan utgå för högst fem dagar per kalender-vecka och med belopp som framgår av tabell 2.2.
Tabell 2.2 Dagpenningens storlek för olika kategorier av kursdeltagare budgetåret 1981/82.
Kategori Dagpenningens
storlek
Medlem i erkänd a-kassa och uppfyller villkoren för ersättning eller är ut-försäkrad
Lägst 155 kr/dag Högst 210 kr/dag
b Medlem i erkänd a-kassa men uppfyller ej villkoren för ersättning
c Ej medlem i erkänd a-kassa men fyllt 20 år d Under 20 år och har vårdnad eller fullgör
underhållsskyldighet mot eget barn och ej tillhör kategori a
e Under 20 år och ej tillhör kategori a och/eller d
155 kr/dag
155 kr/dag 155 kr/dag
75 kr/dag
Dagpenningens storlek reduceras inte med anledning av make/makas inkomst eller på grund av sidoinkomst av förvärvsarbete eller av lön som kan utgå under uppsägningstid. Dagpenningen minskas däremot vid inkomst förenad med utbild ningen (t ex praktiklön), vid pension, vid sjukpenning m m.
Särskilt bidrag utgår till kursavgifter, täckande av kostnader för studieresor som ingår i utbildningen, kostnader för läromedel som inte täcks av kursanordnaren m m.
2 0
-Lån efter avslutad arbetsmarknadsutbildning kan beviljas vid tillträde av anställ ning såtillvida inte starthjälp kan beviljas. Lånet kan högst utgå med det belopp som motsvarar den dagpenning som skulle ha utgått under en månad efter avdrag för preliminär skatt. Normalt skall lånet återbetalas senast ett år efter utbild ningen.
2.4
Kursanordnare och kursformer inom arbets
marknadsutbildningen
I den kungörelse från år 1945 som reglerade yrkesutbildningskurser för arbetslösa stadgades att arbetslöshetskurser (AMU-kurser) fick anordnas av staten, huvud man för central verkstadsskola eller kommun. Sedan år 1945 har de statliga kurserna varit dominerande. I början av 1980- talet fanns ingen anordnare av
stat-20
liga kurser utöver skolöverstyrelsen.
2.4.1 Skolöverstyrelsens AM U-kurser
Det var före år 1986 ytterst arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) som prövade behovet av särskilda kurser av olika slag för arbetsmarknadsutbildning (AMU-kurser). Skolöverstyrelsen (SÖ) anordnade på begäran av arbetsmarknadsstyrelsen AMU-kurser. I de fall SÖ fann det lämpligt kunde i stället annan kursanordnare anlitas. Om det fanns särskilda skäl fick AMS anordna AMU-kurs genom annan kurs anordnare än SÖ (s k övriga kurser).
De av SÖ anordnade kurserna bedrevs enligt fastställda läroplaner (cirka 400) och var oftast förlagda till de s k AMU-centren. Ansvarsfördelningen mellan AMS och SÖ innebar att AMS anställde personal för hälso- och sjukvård och elevsocial service vid A MU-centren samt förmedlade arbete åt kursdeltagarna efter genom gången utbildning. Skolöverstyrelsen ansvarade för den administrativa, peda gogiska, tekniska och ekonomiska ledningen av kursverksamheten. Kursverksam 20 Den tidigare nämnda Överstyrelsen för yrkesutbildning införlivades år 1964 med Skolöverstyrel
sen. Som nämnts i no t 1 om organiserades arbetsmarknadsutbildningen fr o m 1 januari 1986. 21 Det fanns i bö rjan av 1980-talet cirka 50 AMU-centra. Dessutom anordnades kurser på ett sjut
2 1
-Kapitcl 2
heten vid dessa AMU-center bestod av tre typer av kurser; förberedande kurser, yrkesutbildande kurser samt fortbildnings-, reaktiverings- och påbyggnadskurscr. Förberedande kurser hade kurslängder varierande mellan två och tjugofyra veckor. De var i huvudsak avsedda för kursdeltagare som behövde aktualisera sina förkunskaper eller inhämta nya teoretiska förkunskaper som krävdes i efter följande yrkesutbildning.
Yrkesutbildande kurser gav en grundläggande yrkesutbildning och uppdelades ibland i grund- och påbyggnadskurser. Dessutom anordnades yrkesutbildning för ungdomar mellan 16 och 20 år vid fyra s k ri ksyrkesskolor.
Syftet med grundkurserna var dels att ge en grundläggande yrkesutbildning läm pad för direktanställning, dels att utgöra en förberedelse för de mer specialiserade påbyggnadskurserna. De senare skulle ge möjligheter till mera kvalificerade arbetsuppgifter.
Fortbildningskurser anordnades huvudsakligen för säsongarbctslösa lantbruks-, skogs-, trädgårds- och byggnadsarbetare. Syftet med dessa kurser var i allmänhet att ge information om ny teknik inom branschen.
Reaktiveringskurser anordnades för personer med tidigare yrkesutbildning, som behövde fräscha upp och komplettera sina kunskaper innan de återupptog sitt yr kesarbete. Sådana kurser anordnades för sjuksköterskor, sjukgymnaster, vårdare, förskollärare m fl.
Påbyggnadskurser - praktiska och/eller teoretiska - anordnades för personer med längre utbildning för att de lättare skulle kunna erhålla anställning. Kurserna an ordnades på AMU-center, gymnasiala skolor, högskolor eller andra utbild ningsinrättningar.
Övriga kurser var sådana kurser där SÖ vanligen fastställde läroplaner för utbild ningen men ansett det mer rationellt att, i stället för att genomföra kurserna på 22 Riksyrkesskolorna i G amleby och Torpshammar omvandlades från 1 januari 1983 till AMU-cen
ter. Riksyrkesskolorna i H udiksvall och Hedenäset omvandlades från samma tidpunkt till AMU-filialer.
2 2
-AMU-ccntcr, köpa utbildningsresurser utifrån. Från gymnasieskolan och övriga utbildningsanstalter som stod under SÖ:s överinseende köptes framför allt två slags utbildningar. Det var för det första vårdyrkesutbildning samt utbildningar inom barnomsorg och social hemservice (inkl reaktiveringskurser) och för det andra utbildningar (främst fortbildningskurser) inom jordbruk, trädgårdsarbete och skogsbruk. Kurser som anordnades av universitet och högskolor var också huvudsakligen av två slag. Det gällde påbyggnadsutbildningar inom framför allt administrativa/ekonomiska yrkesfunktioner för olika grupper av långtidsutbildade samt reaktiveringskurser för t ex socionomer och olika lärarkategorier. Övriga kursanordnare var bl a Svenska Arbetsgivareföreningens utbildningsorganisation (ALI/RATI) som anordnade påbyggnadskurser i t ex produktionsteknik och Statens Institut för företagsutveckling som anordnade fortbildnings- och vidareut bildningskurser inom bl a elektronik och byggteknik.
2.4.2 Arbetsmarknadsutbildning i företa g
Av de som under 1980-talets början påbörjade arbetsmarknadsutbildning i någon form genomgick ungefär var femte person utbildning som var förlagd till ett före tag. De tre viktigaste motiven för arbetsmarknadsutbildning i företag var:
(i) att underlätta för svårplacerade personer att få utbildning och arbete (ii) att motverka konjunktursvängningarnas negativa effekter
(iii) att i samband med regionalpolitiska stödåtgärder medverka till att nyan ställd personal fick utbildning
Det som är kännetecknande för arbetsmarknadsutbildning i fö retag är att anställ ningsförhållande skall råda redan då utbildningen påbörjas. I huvudsak avser ut bildningen personer som redan innehar anställning i det utbildande företaget. I vissa fall utgörs de dock av personer som anvisas till anställning/utbildning av ar betsförmedlingen. De olika formerna för arbetsmarknadsutbildning i f öretag som gällde under budgetåret 1981/82 framgår av tabell 2.3.
2 3
-Kapitel 2
Tabell 2.3 Utbildningsformer i företag budgetåret 1981/82.23
Utbildningsform Villkor för att ge- Längsta pe- Timersätt-nomgå utbildning/ riod under ning till
inträning vilken er- företag
sättning kan utga
Utbildning som anordnas av konjunkturskäl Utbildning vid risk
för permittering eller uppsägning Bidrag till utbild ning av den som re dan är anställd sam tidigt som en er sättare anställs
Risk för permitte ring eller uppsäg ning vid företaget Minst 25 år eller minst 5 års arbets erfarenhet. Företrä de för personer med kort utbildning Övrig utbildning i företag
920 timmar
960 timmar
20 kr
20 kr
Jämställdhets
bidrag Anvisning genom arbetsförmedlingen till yrke som domi neras av motsatt kön
960 timmar 20 kr
Åtgärder för svårplacerade Utbildning av äldre
eller handikappade Handikappade eller minst 50 ar. I re gel anvisning genom ar betsförmedlingen 960 timmar (1920 timmar för gravt han dikappade) 75 % av lönen (i vissa fall högre för gravt handi kappade) Praktikanställning -"-Utbildning av regionalpolitiska skäl Utbildningsstöd Anvisning ee
betsförmedlii Jlingen. genom ar-Främst arbetslösa i verksamhetsorten 3 månader Enligt läro plan, högst ett år 75 % av lönen Fastställs av AMS eller regeringen
Källa: AMS, Handboken del 1, avsnitt 07.80.
23 Bidrag till arbetsmarknadsutbildning i fö retag ges för närvarande i for m av "flaskhalsutbildning", "utbildning p g a strukturförändringar", "utbildning vid risk för permittering eller uppsägning", "utbildning till yrken med ojämn könsfördelning", "utbildning av nyanställda inom teko" samt "utbildning av korttidsutbildade inom data".
2 4
-Förutom den i t abell 2.3 nämnda utbildningen i företag förekom arbetsmarknads utbildning som helt eller till viss del förlades till företag utan att något anställ ningsförfarande rådde. Exempel på sådan utbildning var praktik som ingick i vissa AMU-kurser och när länsarbetsnämnd eller SÖ köpte ledig utbildningskapacitet i ett företag för att utnyttja den i arbetsmarknadsutbildningen.
2.4.3 Arbetsmarknadsutbildningens omfattning efter
kursanord nare
Av figur 2.3 framgår omfattningen av arbetsmarknadsutbildningen efter kurs-anordnare för perioden 1960-1986.
Den kvantitativt dominerande typen av arbetsmarknadsutbildning var skolöver styrelsens AMU-kiirser. I början av 1960-talet svarade dessa för drygt 70 procent av det genomsnittliga antalet personer i AMU. Denna andel minskade under 1960-talet för att år 1970 uppgå till cirka 35 procent (12 000 personer). Under talets första hälft varierade andelen kring 40-procentsnivån för att under 1970-talets andra hälft markant öka. År 1986 befann sig i genomsnitt drygt 20 000 per soner i s kolöverstyrelsens AMU-kurser. Detta motsvarade 55 procent av samtliga personer i någon form av arbetsmarknadsutbildning.
Arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet ökade kraftigt sitt elevantal under 1960-talet; från drygt 1 000 år 1960 till cirka 12 000 år 1969. Denna ökning bestod till stor del av kvinnor. Antalet var sedan i stort sett konstant fram till år 1977. Under åren 1978 och 1979 uppmättes det hittills största antalet då i genomsnitt cirka 21 000 personer (40 procent av samtliga) befann sig i utbild ning inom det reguljära utbildningsväsendet. Antalet minskade därefter för att år 1986 uppgå till drygt 12 000 personer eller 33 procent av samtliga i n ågon form av utbildning.
Utbildning anordnad av övriga kiirsanordnare var av ringa omfattning under början av 1960-talet. År 1960 uppgick det genomsnittliga antalet personer i d enna typ av ubildning till endast 140. Under 1960-talets senare hälft ökade antalet och omfat tade åren 1969 och 1970 cirka 5 000 personer (15 procent). Såväl absolut som
