Examensarbete i socialt arbete Malmö Universitet
15 hp Hälsa och samhälle
Socionomprogrammet 205 06 Malmö
ÄLDRES RÄTT TILL EN SKÄLIG
LEVNADSNIVÅ
EN STUDIE AV RÄTTSFALL OCH RIKTLINJER
PONTUS FRIBERG
FRIDA JÖNSSON
THE RIGHT TO A REASONABLE
STANDARD OF LIVING FOR
ELDERLY
A STUDY OF COURT CASES AND
GUIDELINES
PONTUS FRIBERG
FRIDA JÖNSSON
Friberg, P & Jönsson, F. The right to a reasonable standard of living for elderly. A study of court cases and guidelines. Degree project in Social work, 15 credits. Malmö University: Faculty of Health and Society, Department of Social Work, 2021.
The aim of the study was to research how the assessment of a reasonable standard of living for elderly varies in courts and municipal guidelines. The study is based upon empirical material obtained from four Swedish courts and four municipalities, which were distributed evenly over the country. The most relevant and imperative findings were that there in fact seems to be somewhat of a nuisance regarding what a reasonable standard of living means, which was distinguishable in the read through and analysis of municipal guidelines and court cases.
The right to a reasonable standard of living in Sweden is legislated in Socialtjänstlagen (2001:453). There it is stated that assistance and aid from social services shall ensure individuals a reasonable standard of living, however it is not specified how or by what means. As a result of this imprecise definition, municipalities are entrusted to interpret what a reasonable standard of living means within their own local governed area which subsequently leads to administrative guidelines that social workers are expected to follow. These also tend to vary between the different municipalities. Circumstances like these mean that the possibilities for elderly to ensure a reasonable standard of living in some regard depends on where they live in Sweden. Further understanding was also gained from how Swedish courts interpret the concept of a reasonable standard of living in cases where either the elderly or the municipalities decide to appeal a decision. We found common factors that appeared in the assessment to either deny or approve aid or assistance to the elder. However the imprecise definition of what a reasonable standard of living encompasses still remained, leading to court instances still judging differently in six out of eight cases. From these findings we could, inter
alia, further determine that elders’ right to a reasonable standard of living are
uncertain and can vary depending on the vast range of interpretations.
Tack till Sara och Sofia som fungerat som ett viktigt bollplank under våra digitala luncher.
Vi vill även passa på att tacka vår handledare Finnur Magnússon som kommit med värdefulla tillägg under arbetets gång.
Trelleborg den 11 maj 2021 Pontus Friberg
FÖRKORTNINGSLISTA
FL Förvaltningslag (SFS 2017:900) FR Förvaltningsrätten
HFD Högsta förvaltningsdomstolen IVO Inspektion för vård och omsorg KL Kommunallag (SFS 2017:725) KR Kammarrätten
LSS Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade (SFS 1993:387) NPM New Public Management
prop. Proposition
RF Regeringsform (SFS 1974:152) SoL Socialtjänstlag (SFS 2001:453) SOU Statens offentliga utredningar säbo Särskilt boende
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING ... 1 1.1PROBLEMFORMULERING ... 1 1.2SYFTE ... 2 1.3FRÅGESTÄLLNINGAR ... 2 2. LAGSTIFTNING ... 2 2.1REGERINGSFORMEN (SFS1974:152) ... 2 2.1.1 Rättsprinciper ... 3 2.2SOCIALTJÄNSTLAGEN (SFS2001:453) ... 3 2.2.1 Begreppet livsföring i övrigt ... 4 2.2.2 Kvarboendeprincipen ... 4 2.3ÖVERKLAGAN ... 4 3. TIDIGARE FORSKNING ... 5 3.1SKÄLIG LEVNADSNIVÅ ... 5 3.2KOMMUNENS ANSVAR ... 7 3.2.1 Bistånds- och behovsbedömning ... 8 3.2.2 Biståndsinsatser ... 9 3.2.3 Kommunala riktlinjer ... 9 3.3FÖRENKLAD BISTÅNDSHANDLÄGGNING ... 113.4SUMMERING AV TIDIGARE FORSKNING ... 11
4. TEORI ... 12 4.1MAKT ... 12 4.2RÄTTSSÄKERHET ... 13 4.3ÅLDERISM ... 13 5. METOD OCH AVGRÄNSNINGAR ... 14 5.1FÖRFATTARNAS FÖRFÖRSTÅELSE ... 14 5.2FORSKNINGSANSATS ... 14
5.2URVAL OCH AVGRÄNSNING ... 15
5.3BEARBETNING OCH ANALYS ... 16
5.4TILLFÖRLITLIGHET ... 17
5.5FORSKNINGSETISKA ÖVERVÄGANDEN ... 17
6. RÄTTSFALLSANALYS ... 18
6.1RÅ2007 REF.86 ... 18
6.2SOCIALA OCH PSYKOLOGISKA ASPEKTER ... 19
6.2.1 KJK 1701-19 ... 19
6.2.2 KSM 8722-19 ... 20
6.2.3 KSU 1739-19 ... 21
6.2.4 KGG 1044-20 ... 22
6.2.5 Analys av sociala och psykologiska faktorer ... 23
6.3SKÄLIG LEVNADSNIVÅ OCH ÅLDER ... 24
6.3.1 KSU 1739-19 ... 24 6.3.2 KGG 1044-20 ... 24 6.3.3 KJK 3329-19 ... 25 6.3.4 Analys av ålder ... 26 6.4FYSISKT OMVÅRDNADSBEHOV ... 27 6.5.1 Analys av fysiskt omvårdnadsbehov ... 28 6.5KOSTNAD ... 29 6.5.1. KGG 3540-20 ... 29 6.5.2 KSM 234-20 ... 30 6.5.3 Analys av kostnadsaspekter ... 31 6.6ANHÖRIGAS OMSORG ... 32 6.6.1 KSU 2821-16 ... 32 6.6.2 Analys av anhörigvård ... 32
6.7AVSLUTANDE SAMMANFATTNING ... 33
7. KOMMUNALA RIKTLINJER ... 33
7.1INLEDANDE ANALYS ... 34
7.2INSATSER OCH BEHOV ... 34
7.3SKÄLIG LEVNADSNIVÅ ... 35 7.4ÄLDRES ÖNSKEMÅL ... 36 7.5FÖRENKLAD BISTÅNDSHANDLÄGGNING ... 38 7.6AVSLUTANDE SAMMANFATTNING ... 39 8. DISKUSSION ... 40 REFERENSLISTA ... 43 OFFENTLIGT TRYCK ... 46 ELEKTRONISKA KÄLLOR ... 46 RÄTTSFALLSREGISTER ... 47 BILAGOR ... 49 BILAGA 1-ARBETSFÖRDELNING ... 49 BILAGA 2-TABELL 1 ... 50
1. INLEDNING
När sociala problem synliggjordes under slutet av 1800-talet var det främst frivilliga organisationer som engagerade sig för medborgarna. Dock kom det att krävas mer systematiska insatser för att bekämpa sociala problemen (Meeuwisse & Swärd 2016). Under 1900-talets början tog detta fart och det offentliga ansvaret för individer byggdes kring sociala reformer och lagstiftningar, vilket formade det vi idag benämner välfärdsstaten. I en svensk kontext representerar detta idag ett klientcentrerat och målmedvetet arbete som ska garantera individens rätt till en skälig levnadsnivå. Utvecklingen inom socialt arbete och den svenska välfärdsmodellen är på så sätt av vikt för att förstå var vi befinner oss idag, särskilt med tanke på att det sociala arbetet i Sverige är i ständig förändring (ibid.)
Den största förändringen inom äldreomsorgen kan tillskrivas ädelreformen år 1992 som förändrade organisationen kring den svenska äldrevården då ansvaret övergick från landsting till kommun. Detta innebar att kommunen blev ansvarig för hemsjukvård och för individer i behov av särskilt boende (säbo). Kommunen fick således ett samlat vårdansvar för äldre individer (Katzin 2014). I samband med detta växte en hemmaboendeideologi fram där tanken var att äldre skulle ges möjlighet att bo kvar hemma istället för att förflyttas till en institution som tidigare varit kutym (Dunér 2020), då det ansågs vara mer kostnadseffektivt (Meeuwisse & Swärd 2016). Synen på kostnadseffektiviteten har under de senaste decennierna fått ett allt större inflytande på offentliga verksamheter som exempelvis socialtjänsten. I dag talas det bland annat om New Public Management (NPM) där offentliga organisationer hämtar inspiration och styrmodeller från den privata marknaden. Genom lagstiftandet av Lagen om valfrihet (SFS 2008:962) (LOV) har kommuner getts möjlighet att handla upp kommunala tjänster vilka sedan privata företag kan utföra. LOV kan således anses vara en styrning mot NPM vilket skapat en marknad då kommunala tjänster konkurrensutsätts av privata utförare inom den svenska äldreomsorgen. LOV har på så sätt bidragit till ett valfrihetssystem där äldre individer kan välja utförare av biståndsinsatser. I april 2016 var det 162 av 290 kommuner som infört kundval genom LOV samtidigt som flera kommuner var i startgropen för införandet (IVO 2016). År 2013 bedrevs ungefär 20 procent av Sveriges äldreomsorg av privata utförare vilket är i stor kontrast till tiden när föregående lagar till nuvarande Socialtjänstlag (SFS 2001:453)(SoL) lagstiftades, då nästintill inga biståndsinsatser utfördes av privata företag (Pettersson m.fl. 2014).
1.1 Problemformulering
Vårt intresse för begreppet skälig levnadsnivå väcktes under den verksamhets-förlagda utbildningen där det tydliggjordes att begreppet skälig levnadsnivå tolkas olika, i kommuner runt om i landet. SoL är av en ramlagskaraktär vilket tillåter kommunerna att forma verksamheten utefter egna förutsättningar och behov. Enligt 2 kap 1 § SoL är det kommunerna som har det främsta ansvaret för socialtjänsten och för att kommunens invånare får hjälp och stöd. Kommunala Socialnämnder utgår således från egna förutsättningar vilket skapat egna tolkningar av begreppet skälig levnadsnivå vilket bland annat konkretiserats i politiskt beslutade riktlinjer (Dunér 2020). Kommunala skillnader avseende tolkningen av begreppet förekommer således eftersom det inte finns en preciserad reglering av vad skälig levnadsnivå innebär. En av farhågorna är därmed att individer kan komma att nekas
bistånd beroende på vilken kommun som handlägger ärendet. Utifrån detta intresserade vi oss även för förvaltningsdomstolars tolkning av begreppet skälig levnadsnivå då de vid överklaganden enligt 16 kap. 3 § SoL tolkar begreppet rättsligt, utifrån samma opreciserade grund (Petersson Hjelm 2018; Staaf & Zanderin 2019). Detta hänger även samman med rättssäkerhet vilket innebär att insatser ska ges i enlighet med lagen samt att stöd och behov ska tillgodoses. Detta innebär bland annat att kommunala och rättsliga skillnader avseende tolkning och tillämpning av begreppet skälig levnadsnivå kan bli en fråga om rättssäkerhet, då rätten till bistånd kan skilja sig åt beroende på vilken kommun och domstol som beslutar i ärendet (Socialstyrelsen 2015). Begreppet skälig levnadsnivå är även aktuellt på regeringsnivå då en översyn av socialtjänstlagen påbörjades år 2017 (Socialdepartementet 2017). I Slutbetänkandet, som presenterades 2020, nämndes bland annat svårigheterna avseende den oprecisa definitionen av begreppet skälig levnadsnivå (Socialdepartementet 2020).
1.2 Syfte
Syftet med studien är att analysera tillämpningen av begreppet skälig levnadsnivå inom svenska domstolar och kommuner med utgångspunkt i rättsfall och kommunala riktlinjer.
1.3 Frågeställningar
1. Hur definieras och tolkas begreppet skälig levnadsnivå i rättsfall och kommunala riktlinjer?
2. Hur påverkar tolkningarna äldre människors rätt till en skälig levnadsnivå?
2. LAGSTIFTNING
Kapitlet inleds med en förklaring av övergripande lagstiftning och rättsliga begrepp vilka är relevanta för uppsatsens syfte och frågeställningar. Läsaren ges således en introduktion kring rättsliga begrepp och lagparagrafer, centrala för uppsatsens övergripande ämne.
2.1 Regeringsformen (SFS 1974:152)
Regeringsformen (SFS 1974:152) (RF) är en av Sveriges grundlagar vilken reglerar hur all offentlig makt utformas. I detta ingår bland annat normgivningsmakten, dvs. makten att kunna fatta beslut om lagar, förordningar och föreskrifter vilka sedan tillämpas av exempelvis kommunala och statliga organisationer (Zetterström 2017). Regeringsformen omfattar 15 kapitel som innehåller grundläggande bestämmelser kring Sveriges statsskick (Regeringskansliet 2015). För kommunala förvaltningar är bland annat kap. 12 och 14 RF aktuella eftersom de fastställer hur statliga och kommunala organisationer ska styras och operera. Exempelvis ska kommunerna enligt 14 kap. 2 § RF sköta lokala och regionala angelägenheter på självständig grund. Självständigheten erkänns även genom 12 kap. 4 § 1st RF som konstaterar att förvaltningsuppgifter överlämnas åt kommunerna och i enlighet med 3 § RF ska kommunerna i egenskap av förvaltningsmyndighet tillämpa de lagar som riksdagen har beslutat. Dock får varken riksdagen eller annan myndighet bestämma över förvaltningsmyndigheter och deras myndighetsbeslut avseende enskilda personer som exempelvis biståndsbeslut enligt 12 kap. 2 § RF. I Regeringsformen fastslås även rättsprinciper som ska beaktas i samtliga myndigheters verksamheter. Dessa utgör således ett grundläggande kännetecken för rättsstaten men är även ett viktigt
verktyg i juridiska frågor (Lind 2018; Lind & Fridström Montoya 2018). Nedan kommer tre principer från RF att presenteras och förklaras.
2.1.1 Rättsprinciper
Den första rättsprincipen i RF är legalitetsprincipen. Legalitetsprincipen är den princip som kontinuerligt måste respekteras och beaktas i offentliga verksamheter för att säkerställa rättssäkerheten i samtliga rättsliga beslut (Staaf & Zanderin 2019). Detta innebär att samtliga myndigheter och tjänstemän måste ha rättsligt stöd i sitt beslutsfattande (Lind & Fridström Montoya 2018). Lagtexten i 1 kap. 1 § 3 st RF lyder:
Den offentliga makten utövas under lagarna. Lag (1976:871).
Tillgänglighetsprincipen tillerkänner möjligheten att rättsliga beslut prövas i domstol (Staaf & Zanderin 2019.) 1 kap. 8 § RF lyder som följer:
För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Lag (1976:871).
Tillgänglighetsprincipen är menad att skydda mot rättslöshet. Vid rättsliga beslut ska det finnas möjlighet för samtliga parter att få sin sak domstolsprövad. På detta sätt kan nya rättsliga beslut fattas om det föreligger tveksamheter eller konflikter kring det ursprungliga beslutet. Tillgänglighetsprincipen är således en viktig aspekt för att kunna garantera rättssäkerhet i Sverige (ibid.).
Den tredje och sista rättsprincipen som presenteras är likhetsprincipen i 1 kap. 9 § RF (Lind & Fridström Montoya 2018) som lyder:
Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Lag (2010:1408).
Likhetsprincipen innebär att samtliga myndighetsutövare som fullgör uppgifter inom en offentlig verksamhet måste beakta allas likhet inför lagen samt att samtliga fall ska bedömas på lika grund (ibid.). Alltså får ingen enligt likhetsprincipen beviljas särskilda omständigheter som rättsreglerna inte medger (Staaf & Zanderin 2019).
2.2 Socialtjänstlagen (SFS 2001:453)
Äldres lagliga rättigheter regleras främst i Socialtjänstlagen (SoL). SoL inleds med 1 kap 1 § SoL även kallad portalparagrafen. Enligt portalparagrafen skall Socialtjänstens främja trygghet, jämlikhet och aktivt deltagande i samhället. Individers och gruppers enskilda resurser skall även tas tillvara samtidigt som respekt för individens självbestämmande och integritet ska beaktas.
Den enskilde individens rätt till bistånd bestäms av 4 kap. 1 § SoL:
Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt [...]
Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Lag (2021:159).
Rätten till bistånd är således beroende av bedömningen om den enskilde individen kan tillgodose sina behov eller ej. Konstateras det att individen inte kan tillgodose sina behov har denne alltså rätt till bistånd för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå (Fridström Montoya 2018). Målsättningen med biståndet är att det ska stärka den enskildes möjligheter till att leva ett skäligt och självständigt liv. 4 kap. 1 § SoL kan därför anses vara en rättighetsparagraf då individen, efter en behovsutredning, har rätt till bistånd upp till en skälig levnadsnivå (Dunér 2020). Enligt 5 kap. 4-6 § SoL klassificeras även äldre som en särskild målgrupp där den sociala omsorgen skall inriktas på att den äldre ska ges möjlighet att leva ett värdigt liv och känna välbefinnande.
2.2.1 Begreppet livsföring i övrigt
De biståndsärenden inom äldreomsorgen som inte avser försörjningsstöd bedöms utifrån livsföring i övrigt. Begreppet har dock varit uppe för diskussion då det i prop. 2000/01:80 föreslogs att begreppet livsföring skulle tas bort då begreppet endast avsåg hemhjälp och särskilt boende för äldre samt särskild service för funktionshindrade. Den nya definitionen, som även gäller idag, skulle istället vara livsföring i övrigt som innefattar samtliga behov som individen behöver för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Livsföring i övrigt omfattar således allt som har en betydelse för bedömningen om en enskilds skäliga levnadsnivå (Lundgren & Sunesson 2019).
2.2.2 Kvarboendeprincipen
I 3 kap. 6 § SoL lagstadgas det att individer skall ges möjlighet att bo hemma så länge det är möjligt. Enligt prop. 1996/97:124 är huvudinriktningen när det gäller omsorg för bland annat äldre att förstärka möjligheterna till eget boende. När detta inte längre kan tillgodoses ska det finnas möjlighet att flytta till en särskild boendeform. Enligt propositionen bör utgångspunkten för eget boende även gälla när den enskilde har omfattande behov som exempelvis tillsyn, omvårdnad och vård. Detta kan således förknippas med hemmaboendeideologin som presenterats i kapitel 1, Inledning.
2.3 Överklagan
Rättssäkerhet säkerhetsställs genom att individer ges möjlighet att överklaga beslut som tar sig uttryck i olika former av makt- och myndighetsutövning mot den enskilde. Att få beslutet prövat i högre instans är således en faktor för att garantera rättssäkerhet. I praktiken innebär tillgänglighetsprincipen, som presenterats i avsnitt 2.1.1, att rättsliga beslut ska kunna överklagas (Sigvardsson 2012; Staaf & Zanderin 2019). Ges en individ helt eller delvis avslag på en ansökan om bistånd enligt 4 kap 1 § SoL har denne rätt att överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol enligt 16 kap 3 § SoL. Överklagandet innebär därmed att individen får en ny prövning av sitt ärende fast i en högre instans (Hanberger m.fl. 2018; Staaf 2014; Sigvardsson 2012).
I enlighet med 33 § FL ska individer informeras om deras rätt till överklagande av missgynnande beslut samt förfarandet kring överklagandet. Enligt 44 § FL har individen tre veckor på sig att överklaga från den dag de tagit del av beslutet (Staaf & Zanderin 2019). Inom äldreomsorgen är det dock inte speciellt vanligt att domar
överklagas eller avslås (Dunér 2020). Sigvardsson (2012) skriver exempelvis att få beslut inom äldreomsorgen kommer till prövning i domstol. Hon lyfter även fram att ansvariga myndigheter korrigerar beslutet innan det går till nästa instans. Det finns nämligen utrymme för socialtjänsten att ändra sina egna beslut ifall det skulle föreligga behov för det, i enlighet med 37-38 §§ FL. För myndighetsutövning mot enskild person finns även en skyldighet för biståndshandläggaren att kommunicera innehållet i utredningen till den enskilde innan beslut tas enligt 25 § FL. Detta för att undvika att beslut tas på felaktiga grunder (Zanderin & Staaf 2019). Socialtjänsten kan alltså som första instans, om det förekommer skäl som är uppenbart oriktiga eller nya omständigheter i ärendet, ompröva och ändra sitt beslut (Staaf & Zanderin 2019, Petersson Hjelm 2018). Väljer kommunen att inte ändra sitt beslut kan individen överklaga till domstol. Det finns olika två typer av överklagande och vilken som gäller för vilket fall beror på vilket beslut det avser (Staaf 2014). Överklagande genom förvaltningsbesvär görs om beslutet är fattat enligt Förvaltningslagen och laglighetsprövning om beslutet är fattat enligt Kommunallagen. Anledningen till denna uppdelning är att många förvaltningsmyndigheter även styrs av kommunala nämnder som exempelvis socialtjänsten (Staaf & Zanderin 2019). För socialtjänstens verksamhet gäller en större del av besluten FL, därmed överklagas de till förvaltningsdomstol genom förvaltningsbesvär. Vilka beslut som detta gäller återfinns i 16 kap 3 § SoL. (Staaf & Zanderin 2019; Staaf 2014; Petersson Hjelm 2018; Fridström Montoya 2018) Beslut fattade utifrån förenklad bistånds-handläggning enligt 4 kap. 2a § SoL överklagas dock genom laglighetsprövning och 13 kap. Kommunallagen då en behovsbedömning inte ligger till grund för beslutet (Socialstyrelsen 2018).
3. TIDIGARE FORSKNING
Artiklarna som presenteras i kapitlet har hämtats från databaserna PsycInfo, Sociological abstract och SwePub. Information har även hämtats från Regeringen, Socialstyrelsen och i några fall har facklitteratur används som komplement. Ett antal sökord har använts, såsom elderly/äldre, skälig levnadsnivå/standard of
living, äldrevård/eldercare och Sweden/Sverige. Samtliga artiklar som valts har
även varit varit peer reviewed vilket var ett urvalskriterie. Kapitlet inleds med en förklaring av begreppet skälig levnadsnivå vilket följs av kommunens ansvar, processen för biståndshandläggning samt kommunala riktlinjer. Läsaren ges således en introduktion i hur tidigare forskning beskrivit begreppet skälig levnadsnivå samt ansvarsfördelningen inom den kommunala äldreomsorgen.
3.1 Skälig levnadsnivå
Genom biståndsinsatser enligt 4 kap. 1 § 4 st SoL ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter till ett självständigt liv. Begreppet uttrycker att hjälpen som erbjuds inte enbart ska avse att uppfylla grundbehoven, utan också ha en viss kvalitet och innehåll (Lundgren & Sunesson 2019).
Oavsett vilket ärende socialtjänsten behandlar så ska biståndet bedömas utifrån den enskildes behov. För att möjliggöra detta måste en bedömning göras om den enskilde behöver få behovet tillgodosett för att uppnå en skälig levnadsnivå och hur biståndet således ska utformas (Socialstyrelsen 2015). Socialstyrelsen har en betydande roll i att tolka och därefter skapa övergripande principer och riktlinjer av socialtjänstlagens mål och innehåll. Råd och stöd för hur kommunala
förvaltningsmyndigheter ska tolka och tillämpa lagen har en stor betydelse för socialtjänstens verksamhet. I de flesta fall hänvisar socialnämnderna och tjänstemän till de allmänna råden. Dock skiljer sig detta när det kommer till begreppet skälig levnadsnivå. Begreppet är ospecificerat samtidigt som det saknas genomgående riktlinjer hur kommunerna ska tillämpa och tolka det. En följd har således blivit att det istället är upp till varje kommun att göra sin egen bedömning hur skälig levnadsnivå ska tillämpas vilket skapat riktlinjer, delegationsordningar och rutiner inom kommunerna. Hur begreppet skälig levnadsnivån ska tillämpas och förstås blir således ett kommunalt ansvar vilket innebär att varje kommun kan tolka och omtolka begreppet så att det passar kommunens förutsättningar (Katzin 2017, Kjellbom & Lundberg 2018).
I prop. 2000/01:80 beskrivs skälig levnadsnivå inte enbart som en nivåbestämning utan begreppet bestämmer även innehåll, dvs. vilken form av insats, vård och behandling som kan erbjudas individen (prop. 2000/01:80). Vid tillkomsten av begreppet menade regeringen att skälig levnadsnivå skulle vara en lägstanivå där kommunerna kunde välja att erbjuda mer (SOU 2020:47). Skälig levnadsnivå skulle på så sätt bestämma vad minsta möjliga biståndsinsats skulle vara (Szebehely & Trydegård 2014). Under senare tid har detta dock kommit att förändrats då kommuner valt att erbjuda minsta möjliga biståndsinsats då de inte är ålagda att erbjuda mer än skälig levnadsnivå. Detta har bland annat märkts inom biståndsbedömning avseende ekonomiskt bistånd, som utgår från riksnormen. Idag erbjuder exempelvis merparten av kommunerna enbart ekonomiskt bistånd upp till riksnormen om det inte bedöms att individen är i behov av bistånd utöver skälig levnadsnivå, enligt 4 kap. 2 § SoL (SOU 2020:47). Skälig levnadsnivå har således blivit till ett tak eller en maxnivå där individen inte har rätt till en bättre levnadsstandard än skälig vilket exempelvis kan komma att påverka äldre personers livskvalitet negativt (Szebehely & Trydegård 2014). I prop 2000/01:80 beskrivs även hur regeringen ser på skälig levnadsnivå utifrån kostnadsaspekter där de skriver som följer;
[...] i de fall det inte är möjligt måste tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå ske mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens grundläggande syfte [...]. Detta utesluter emellertid inte att kommunen när likvärdiga insatser finns att tillgå, ges möjlighet att välja det billigaste alternativet (prop. 2000/01:80 s. 91).
Detta visar att skälig levnadsnivå även kan komma att påverkas av kommunernas rätt till att välja det mest kostnadseffektiva alternativet. Propositionen har således möjliggjort för kommunerna att framhäva kostnader som en faktor i avgörandet kring vilken insats som är bäst lämpad för den enskilde individen.
Av SOU:s rapport (2020) framkommer det att det var ett medvetet beslut att inte definiera vad en skälig levnadsnivå innebär i lagtexten. Det framställs istället att genom att inte ha en tydlig begreppsförklaring möjliggörs en viss flexibilitet, främst i förhållande till individuella behov, kostnader och samhällsförändringar. Dock innebär det även det att för biståndshandläggare inom socialtjänsten uppstår en osäkerhet vid tillämpningen av begreppet. I sin tur finns det en risk att detta även gäller för de som söker bistånd (SOU 2020:47). För att kommunerna ska kunna tillämpa skälig levnadsnivå har dem kommit att tillämpa egna kommunala riktlinjer och styrdokument som ska vara behjälpliga för biståndshandläggaren (Kjellbom & Lundberg 2018). Enligt Inspektionen för vård och omsorgs (2016) granskning av
kommunernas riktlinjer innebär dessa inte alltid en rättssäker handläggning. Det visar sig nämligen att interna riktlinjer inom kommunala socialnämnder kan innebära att möjligheterna att tillgodose den enskildes behov begränsas. En anledning är att riktlinjerna inte alltid, eller främst, utgår från individens behov utan istället andra motiv, framförallt ekonomiska. Ytterligare en aspekt är att det inte finns krav på kommuner att ha interna riktlinjer. Trots detta faktum tillämpade samtliga kommuner riktlinjer inom hemtjänsten (IVO 2016, SOU 2020:47). Problematiken med begreppets odefinierade status har även beaktats på regeringsnivå. Regeringen gav direktiv att begreppet måste ses över och analyseras i den Socialtjänstutredning som upprättades 2017. Direktivet innefattade bland annat att undersöka om det kan finnas ett mer ändamålsenligt och vägledande begrepp än skälig levnadsnivå i förhållande till livsföring i övrigt (Fridström Montoya 2018; Dir. 2017:39). Eftersom det finns en del oklarheter och samtidigt en begränsad rättspraxis och prejudikat gällande skälig levnadsnivå ansåg regeringen att det fanns goda skäl att belysa begreppet i översynen av Socialtjänstlagen (SOU 2020:47). I slutbetänkandet från 2020 konstateras begreppets opreciserade ställning. Både Socialtjänstkomittén och Socialtjänstutredningen gjorde en översikt om det fanns andra lämpligare alternativ till begreppet. Utredningens bedömning är att bistånd för livsföring, vilket bland annat innefattar biståndsinsatser till äldre och ekonomiskt bistånd, ska delas upp i två olika bestämmelser där bistånd för livsföring föreslås vara ett mer ändamålsenligt begrepp än levnadsnivå. Bedömningen är att begreppet levnadsförhållanden ska ersätta levnadsnivå. Socialtjänstutredningen framhäver att detta tydliggör vikten av att biståndet ska ges utifrån individuella behov snarare än generella behov hos personer i olika grupper (ibid.). Eftersom slutbetänkandet för socialtjänstutredningen presenterades 2020 har även remissbrev skickats till ett flertal olika organisationer, kommuner och myndigheter. En del av dessa har även lämnat remissvar som behandlar utredningens beslut om skälig levnadsnivå (Socialdepartementet 2020). Exempelvis ställer sig Socialstyrelsen positiva till förändringen i deras remissvar. De anför att levnadsförhållanden tydligare anger att biståndet ska individanpassas utifrån behoven som föreligger i varje individs livssituation (Socialstyrelsen 2021). Förslaget om en mer individanpassad syn på behoven instämmer med det Mattson och Giertz (2020) skriver i sin artikel. De lyfter nämligen att individanpassat tänk bör vara fokuset i arbetet med äldre med demens, snarare än en generell anpassning för gruppen som helhet. Genom ett individanpassat tänk kommer viktiga aspekter i beaktande, såsom delaktighet, påverkan och respekt för individuella skillnader. Olika organisatoriska förändringar i samband med bland annat NPM har förvisso medfört en kostnadseffektivitet och en ökad rättssäkerhet. Dock har det även inneburit svårigheter i att upprätthålla ett individ- och situationsanpassat arbete.
3.2 Kommunens ansvar
Kommunen har det övergripande ansvaret för äldreomsorgen sedan ansvaret övertogs från landstingen genom ädelreformen år 1992 (Katzin 2014). Det är enligt 2 kap. 1 § 1st SoL kommunens ansvar att se till att individerna får det stöd och den omvårdnad de är i behov av. Enligt 2 kap. 5 § SoL har kommuner även rätt att sluta avtal med andra kommuner om att utföra deras uppgifter inom socialtjänsten. Kommunerna har således en lagstadgad rätt att tillhandahålla tjänster till andra kommuner. Kommunen får dock inte avtala bort myndighetsutövning då detta inte
får överlåtas till enskilda individer eller andra juridiska personer (Socialstyrelsen 2015).
3.2.1 Bistånds- och behovsbedömning
I den kommunala socialnämndens eller liknandes ansvar ingår det att bedöma individens rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Nämnden delegerar dock vanligen ansvaret för utredning och vissa beslut till socialtjänsten och dess tjänstemän. Inom äldreomsorgen brukar det sedan vara biståndshandläggaren som genomför biståndsbedömningen (Dunér 2020). Vid biståndsbedömning avseende äldre individer står behovet i centrum då detta avgör huruvida den enskilde är tillförsäkrad en skälig levnadsnivå (Dunér 2020; Fridström Montoya 2018). I biståndsbedömningen ingår det även att utreda om behovet kan tillgodoses på annat sätt, i enlighet med 4 kap. 1 § 1 st SoL. I beslutet ingår det även att se till make/makas eller sambos förmåga att utföra sysslor i hemmet då Äktenskapsbalken (SFS 1987:30) bland annat stadgar att makar skall stötta varandra med hem och hushåll. Utöver detta finns ingen lagstadgad anhörigvård i Sverige vilket innebär att den äldre individens anhöriga inte har någon direkt skyldighet att tillgodose den äldres behov (Prop. 2008/09:82). I biståndsbedömningen ingår det även att se till samstämmigheten mellan behov och insats vilket görs rättsligt, organisatoriskt och moraliskt. Den rättsliga bedömningen görs genom en helhetsbedömning av individens samtliga behov enligt 4 kap. 1 § SoL. Den organisatoriska kontrollen innefattar att biståndshandläggaren ser till att individens behov bedöms enligt gällande riktlinjer och rättspraxis. Den moraliska kontrollen innefattar att se till att insatsen överensstämmer med individens behov (Dunér 2020). Dock är det inte klargjort i varken lagtext eller rättspraxis vad som innefattas av, eller av vilken grad, ett behov behöver vara för att rätten till bistånd ska föreligga. Det finns dock exempel från rättspraxis där vissa behov benämns som “basala” och andra som “icke basala”. Dock är allas livssituationer olika vilket innebär att en generell mall eller förklaring av behov är svår att upprätta (Fridström Montoya 2018; Möllergren 2021).
Biståndsbedömningen inleds vanligen med ett fysiskt möte där den äldre individen, eventuella anhöriga samt biståndshandläggaren medverkar. Biståndshandläggaren skall genom mötet utreda, undersöka och bedöma den äldres sociala och fysiska miljö för att kunna avgöra ifall bistånd behövs för att den äldre ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå (Petersson Hjelm 2018. De ska även se till den enskildes förmåga att klara sig själv då allt för generösa insatser kan leda till stillasittande och inaktivitet. Dunér (2020) förklarar dock att äldre individer tenderar till att vilja behålla sin självständighet och ber, på grund av detta, inte om hjälp utan fogar sig i sitt öde. Äldre kan även ha en annan syn på samhället och kan därför tacka nej till kommunala insatser då de exempelvis anser att hjälpen från närstående är ett bättre alternativ (Dunér 2020). Biståndshandläggaren kan även få “problem” med anhöriga som är övertygande i sin framställan kring att den äldre individen skall beviljas bistånd trots att behov inte föreligger. Anhöriga kan även försöka påverka sin anhörige “i rätt riktning” genom olika former av påtryckningar vilket vanligen har en stor påverkan på den äldre och vilka insatser som söks.
Vidare förklarar Dunér (2020) att det dock finns kommuner som försöker undvika ”onödiga” hembesök. I dessa fall är biståndshandläggaren ålagd att tidigt i processen förklara kommunens riktlinjer och kostnader för individen. Detta kan ses som en kommunal effektiviseringsprocess då biståndshandläggaren inte behöver
träffa individer som inte är i behov av insatser, men det kan även leda till att individen tackar nej till insatser den är i behov av. Dunér (2020) menar att detta blir till ett informellt avslag då individens behov inte prövas. Detta kan även ses urholka principen om rätten till att få sin fråga prövad enligt tillgänglighetsprincipen som presenterats i avsnitt 2.1.1. Dunér (ibid.) förklarar dock att det de flesta kommuner litar till den äldre individens beskrivna behov. Vanligen beviljas därför bistånd i relativt hög utsträckning inom den kommunala äldreomsorgen.
3.2.2 Biståndsinsatser
De offentliga utgifterna för äldreomsorgen i Sverige är generösa men har under de senaste decennierna minskat. Biståndshandläggaren måste i flertalet fall anpassa beslut utefter kommunens ekonomi och riktlinjer (Dunér 2018). Minskningen av de offentliga utgifterna menar Siverskog och Jönson (2020) har medfört att kommunala insatser blivit allt mer åtstramade vilket skapat bedömningar av en allt mer selektiv karaktär. Vidare menar de båda att detta lett till en bortförhandling av individens önskemål i beslutsprocessen vilket exempelvis kan komma att påverka äldres möjlighet att tillförsäkras en skälig levnadsnivå (ibid.). I andra studier menar Dunér (2020) att biståndshandläggare ändå anser att det är befogat att bevilja insatser trots ekonomiska åtstramningar och riktlinjer vilka försätter handläggarna i komplexa situationer. Detta eftersom handläggaren skall se till individens behov och självbestämmande samtidigt som hen är styrd organisatoriskt utifrån ekonomi och riktlinjer. Biståndsbedömningen har således blivit till en komplex situation där handläggaren navigerar mellan individens önskemål och behov samt kommunens ekonomi och riktlinjer (Dunér 2020; Peterson Hjelm 2018).
3.2.3 Kommunala riktlinjer
Ett flertal kommuner i Sverige har egna politiskt beslutade riktlinjer avseende omvårdnadsinsatser som erbjuds i kommunal regi (Möllergren 2021). Att ha egna kommunala riktlinjer är dock ett relativt nytt påfund. Under 2000-talets början var det relativt ovanligt med officiella riktlinjer. Riktlinjerna var vanligen av en inofficiell karaktär och användes främst för internt bruk där de var avsedda för att hålla nere kostnader, i den allt mer åtstramade kommunala sektorn. Idag är det är dock relativt vanligt att kommunala socialnämnder använder riktlinjer som referens vid behovsbedömning inom äldreomsorgen. Det råder dock en stor skillnad i riktlinjernas omfattning mellan kommunerna. Möllergren (2021) skriver i sin studie om att kommunala riktlinjer kan gå före äldres behov. Riktlinjerna anger bland annat vilket utbud som kommunerna kan erbjuda samt vilka kriterier som äldre ska uppfylla för att kunna erhålla dem. Med hänsyn till skälig levnadsnivå kan således tolkningen av begreppet inom varje kommun avgöra vilka biståndsinsatser som äldres behov anses omfattas av. I riktlinjerna som var föremål för Möllergrens (ibid.) studie utgick de flesta från en indelning i service- och omvårdnadsinsatser. Det framkom även att riktlinjerna, relativt tidigt i processen, används för att informera individen om vad kommunen kan erbjuda. Han menar att riktlinjerna på så sätt även kan verka avskräckande likt de Dunér (2020) presenterat ovan. Möllergren (2021) menar att det finns en risk att individer avskräcks från att ansöka om biståndshandläggaren tidigt förklarar riktlinjerna då de exempelvis får reda på att deras önskemål eller behov inte “passar in”. Möllergren (ibid.) fann även att flertalet kommuner inte tar upp alla former av mänskliga behov i riktlinjerna, utan enbart behov som anses vara legitima för äldre individer. På så sätt blir det alltså utbudet, snarare än behovet som styr vilka insatser äldre individer erbjuds. Med detta som bakgrund menar Möllergren (2021) att äldre individers individuella önskemål riskerar att försvinna i skiljelinjen mellan kommunens riktlinjer och
omsorgstagarens behov. Han förklarar att det blir ett informellt avslag då en formell behovsbedömning av individens önskemål inte genomförs. Vidare menar han att risken med att utesluta individuella önskemål från bedömningen är att den blir falsk, eftersom den baseras på en omtolkning av individens egentliga behov. Individens egentliga behov blir således inte prövat enligt socialtjänstlagen vilket individen har laglig rätt till (ibid.).
Dunér (2018) har även analyserat hur biståndshandläggaren ställs inför dilemman då individens uttalade behov inte överensstämmer med tillgängliga resurser och riktlinjer. Hon menar att klyftan mellan behov och resurser har blivit allt större inom den svenska äldreomsorgen vilket gör att resurser går före individuella behov. Även i studien som Möllergren (2021) genomfört framkom det att kommunernas riktlinjer tycks ha företräde över de behov som den enskilde individen försöker förmedla. Han menar att beslutsprocessen blivit till en jämkning mellan individens behov och riktlinjer. Då biståndshandläggaren vanligen försöker få den äldre individen att söka de insatser som kommunen erbjuder istället för att utgå från den äldres behov. Dunér (2018) förklarar detta med utgångspunkt i att biståndshandläggaren intar rollen som expert på bedömning av behov. Biståndshandläggaren förmår således den äldre att ta emot biståndsinsatser som passar handläggarens egna professionella bedömning vilken vanligen går i linje med kommunens riktlinjer. Vidare menar Dunér att biståndshandläggaren till viss del kan basera beslut på professionellt omdöme men att de istället väljer att besluta i linje med riktlinjerna på grund av organisatorisk lojalitet. Biståndshandläggaren blir på så sätt till en mellanhand då de representerar kommunen och är experter på juridiska rättigheter samtidigt som de även kan ses undanhålla resurser. Detta då de måste se till enskildas behov samtidigt som de måste förhålla sig till kommunens riktlinjer och vad som “får” erbjudas vilket utomstående kan se som att de undanhåller resurser (ibid.).
I kommunala riktlinjer förekommer även åldersgränser som upprättas för att avgränsa vilken åldersgrupp som får ta del av vissa kommunala biståndsinsatser, vilket kommunerna har rätt till enligt 4 kap. 2a § SoL. Inom den förenklade biståndshandläggningen existerar det dock stora skillnader avseende åldersgränserna mellan kommunerna, allt från 65 till 85 år. (Harnett 2020). Harnett (ibid.) skriver exempelvis i sin artikel att äldre i Solna kan beviljas städning, matdistribution, inköp, promenad och tvätt redan när de har fyllt 65 år. För äldre i Svedala gäller detta inte förens individen fyllt 80 år, och då beviljas de enbart matdistribution och trygghetslarm. I vissa kommuner har det även införts åldersgränser för att kunna garanteras en plats på säbo, men även här varierar åldersgränserna mellan kommunerna (ibid.). Att nämna är dock att beviljandet av säbo utefter ålder inte är lagstadgat utan enbart hemtjänstinsatser utefter ålder enligt 4 kap. 2a § SoL. I en annan artikel lyfter Harnett (2021) även att åldersgränser kan verka diskriminerande inom hälso- och sjukvården där exempelvis mammografiscreening lyfts fram då kvinnor enbart erbjuds screening fram till 74 års ålder. Det främsta argumentet är att man ser till den förväntade livslängden samtidigt som äldre i Sverige lever allt längre. Åldersgränser i samhället och i kommunala riktlnjer verkar på så sätt både exkluderande och inkluderande. Sammanfattningsvis har kommunernas riktlinjer samt åldersgränser en stor påverkan på individers rätt att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Riktlinjerna tenderar att variera utifrån kommuners ekonomi och politiska ideologi vilket innebär att de är föränderliga. Biståndshandläggaren har således inte så stor makt
att påverka de gränser som omgärdar ett biståndsbeslut men de kan övertala äldre individer att överklaga missgynnande beslut vilket i längden kan påverka riktlinjers utformning (Dunér 2020). Inom den kommunala äldreomsorgen görs det dock, som tidigare nämnt, förhållandevis få avslag. Avslag ges främst på ansökningar avseende särskilt boende eller insatser som inte ingår i de politiskt beslutade riktlinjerna (ibid.). Frågan kan dock ställas om de få avslagen hänger ihop med att individer inte ansöker då deras behov eller önskemål inte “passar in” i kommunala riktlinjer. Det kan även ses utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv om ingen väljer att överklaga vilket kommer fördjupas i kapitel 6 och 7.
3.3 Förenklad biståndshandläggning
Sveriges kommuner har sedan 2009 haft möjlighet att erbjuda serviceinsatser, dvs. tvätt, städ och inköp, till individer som fyllt 68 år enligt Lag om vissa kommunala befogenheter (2009:47). Under 2018 genomfördes även en förändring i Socialtjänstlagen, vilket möjliggjorde att kommuner kan bevilja bistånd för hemtjänstinsatser utifrån åldersrelaterad presumtion i enlighet med 4 kap. 2a § SoL (Petersson Hjelm 2018; Socialstyrelsen 2018). Då lagen endast stadgar att äldre kan beviljas insatser utan behovsprövning innebär förändringen att kommunen själv kan besluta från vilken åldersgräns de erbjuder vissa biståndsinsatser (Harnett 2019; Socialstyrelsen 2018). Dock är begreppet inte närmare specificerat vilket innebär att hemtjänstinsatser blivit ett samlingsbegrepp för olika typer av insatser som kan underlätta den dagliga livsföringen. Det är alltså upp till kommunerna själva att avgöra vilka insatser de vill erbjuda genom förenklad biståndshandläggning (Socialstyrelsen 2018).
Harnett (2019) förklarar att den kommunala äldreomsorgen tidigare varit organiserad kring behov, där behovsbedömningar görs för att avgöra om behovet är legitimt och inte kan avhjälpas på andra sätt än genom bistånd. Detta menar hon har förändrats i takt med att allt fler kommuner infört förenklad biståndshandläggning. Inom den kommunala äldreomsorgen har alltså ett skifte skett från behov till ålder. Harnett menar att det finns en risk med detta då ålder används för att förmoda och anta vilket hjälpbehov den äldre individen har vilket kan kopplas samman med ålderism. Att exempelvis erbjuda 90-åringar säbo utefter enbart ålder kan alltså ses som något neutralt och positivt på ytan. Risken med detta är dock att kommunerna, genom användandet av ålder som en organiserande faktor, hjälper till att upprätthålla stereotyper och normer kring synen på att äldre är annorlunda (ibid.).
3.4 Summering av tidigare forskning
Utifrån forskningen som presenterats i kapitlet kan det konstateras att ett flertal studier pekar på att begreppet skälig levnadsnivå är diffust och svårdefinierat när det kommer till begreppet livsföring i övrigt. När begreppet kom till var det tänkt som en minimiinsats där den enskilde kunde ansöka om mer. Detta har dock kommit att bli till ett tak då kommunerna inte är ålagda att erbjuda mer. I kapitlet lyfts det även fram att det pågår diskussioner kring att förändra begreppet genom betänkandet (SOU 2020:47) till den nya socialtjänstlagen. Det framkommer även att behov och insatser inte är definierade i lagtext och att det därför kan vara svårt att avgöra vilka behov som skall vara uppfyllda för att erhålla en skälig levnadsnivå. Sedan 2018 har kommunerna även rätt att tillämpa förenklad biståndshandläggning vilket skapat ett skifte från behov till ålder då det i vissa kommuner enbart är ålder som styr rättigheten till insatser. Slutligen framkommer det även att kommunen har ett stort ansvar för den svenska äldreomsorgen. Det framkommer även att kommuner blivit mer sparsamma ekonomiskt vilket påverkar den enskildes rätt till
insatser men att det även försätter biståndshandläggaren i en komplex situation. Sammanfattningsvis går det att se att begreppet skälig levnadsnivå och dess opreciserade status påverkar äldre individers möjligheter till att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Detta eftersom det kommunala ansvaret möjliggör att insatser reduceras på grund av exempelvis ekonomi då ingen direkt styrning avseende vad som ingår i begreppet skälig levnadsnivå finns.
4. TEORI
I kapitlet presenteras tre teorier som knyts an till studiens empiriska material i kapitel 6, Rättsfallsanalys och kapitel 7, Kommunala riktlinjer. Kapitlet ger således en teoretisk introduktion och inblick i de utvalda teoriernas ståndpunkter.
4.1 Makt
Dunér (2020) förklarar att all myndighetsutövning innefattar makt då makten är relationell vilket gör att den infinner sig i alla sociala situationer. Socialarbetaren, i egenskap av myndighetsutövare, erhåller makt genom lagstiftningen men även genom delegation från socialnämnden i kommunen. Inom socialt arbete brukar tvångsmakt, normativ makt och makt genom kontroll över materiella ting tas upp. Inom äldreområdet är dock inte tvångsmakt tillämplig eftersom handläggaren inte har befogenhet att tvinga individer att ta emot insatser då socialtjänstlagen bygger på frivillighet (Dunér 2020, Lundgren & Sunesson 2019). De kan dock använda sig av normativ makt genom att exempelvis använda symboler och språk för att försöka få den äldre i “rätt riktning”. Handläggaren kan även använda sig av normativ makt i avseendet att kontrollera relationer och situationer. Exempelvis kan de försöka matcha individens behov med organisationens tjänster och utbud genom att exempelvis ge råd kring vilka insatser individen borde ansöka om. Genom att övertala den äldre att ansöka om insatser enligt kommunens utbud konstrueras medborgaren även till klient vilken kan klassificeras som ett indirekt sätt att utöva makt gentemot medborgaren (Dunér 2020). Det finns alltså en tydlig maktstruktur mellan myndighet och enskild inom myndighetsutövandet. Maktutövandet tar sig även uttryck i vems tolkningsföreträde det är som gäller, vilket är fallet med myndighetsutövande som grundar sig i olika maktpositioner. Biståndshandläggaren upprättar en skiljelinje mellan normalitet och avvikande, exempelvis genom vad som ska anses som en skälig levnadsnivå i en äldres situation. Detta baserar biståndshandläggaren på lagstiftning, kommunala riktlinje- och styrdokument samt egen uppfattning. I maktutövandet uppstår det även i vissa fall en paternalism som innebär att den äldres valmöjligheter eller handlingar begränsas. Detta grundar sig i att den äldre inte själv vet vad som är bäst, utan det är biståndshandläggaren eller myndigheten som är experten (Swärd & Starrin 2016). Biståndshandläggaren innehar således en helt annan position än den äldre, som framförallt utgörs av makt och kunskap, vilket ger dem ett större tolkningsföreträde i förhållande till den äldre. Genom att kategorisera i socialt arbete går det även att avgränsa vem som ska erbjudas biståndsinsatser. Exempelvis genom att införa åldersgränser för att erhålla en viss insats i äldreomsorgen, vilket kan innebära att behoven bortses (Mattsson 2015). Genom denna makt har biståndshandläggaren möjligheten att ge individen både bifall och avslag för ansökan om biståndsinsatser. Detta kan innebära att den äldre direkt gynnas eller missgynnas av biståndshandläggarens eller socialtjänstens beslut (Svensson m.fl. 2008).
4.2 Rättssäkerhet
Rättssäkerhet är ett svårdefinierat begrepp vilket innebär att det saknas en entydig definition. Dock brukar det innefatta att ett land har en lagstiftning och ett rättssystem på plats som ska skydda den enskilde medborgaren från samhället i olika situationer. Exempelvis i domstolar är det främst att inte dömas utan tillräcklig bevisning eller tydligt stöd i lag. Samtliga individer är även lika inför lagen, vilket innebär att alla ska bedömas på likartat sätt (Staaf & Wolmesjö 2014). Många av dessa aspekter för att tillgodose en rättssäkerhet återfinns i RF:s olika rättsprinciper, exempelvis legalitetsprincipen, tillgänglighetsprincipen och likhetsprincipen. Enligt Staaf och Wolmesjö (ibid.) innefattar rättssäkerheten även ett antal kärnvärden vilka är: förutsägbarhet, likhet, objektivitet, tillgänglighet och människovärde/proportionalitet. Dessa sammanfattas som gemensamma värden som tillsammans utgör rättssäkerheten i Sverige. Rättsliga beslut ska alltså utgå från dessa värden för att kunna garantera en rättssäkerhet. Detta innebär bland annat att besluten som har fattats av offentliga verksamheter, däribland socialförvaltningar, måste kunna förutses samt kontrolleras. Dock är SoL en ramlag vilket innebär att förutsägbarheten i den är låg eftersom rätten är öppen. Istället baseras mycket av arbetet inom socialtjänsten på andra källor, exempelvis rättspraxis, Socialstyrelsens vägledande dokument, kommunala riktlinjer eller domar från HFD (Lind & Fridström Montoya 2018). För att beakta rättssäkerheten är det även viktigt att vara medveten om att socialtjänstens arbete är myndighetsutövning mot enskilda. Således är det nödvändigt att det finns lagar och system som kan garantera och upprätthålla en rättssäkerhet (Lind 2018). Att exempelvis ha möjlighet att få socialtjänstens beslut enligt 4 kap. 1 § SoL prövat i högre instans är en betydande faktor som spelar in i att garantera rättssäkerheten för den som har kontakt med socialtjänsten (Sigvardsson 2012; Staaf & Zanderin 2019). En slutlig aspekt som är betydelsefull för rättssäkerheten är 1 kap. 2 § RF, vilket innebär att all makt ska utövas med respekt för alla människors lika värde, frihet och värdighet. I kombination med 2 kap 1 § RF som stadgar att ingen åtgärd ska gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet, innefattar dessa att den offentliga makten måste förhålla sig respektfull och etisk mot den enskilde individens integritet och värde (Staaf & Wolmesjö 2014).
4.3 Ålderism
Begreppet ageism fick vetenskaplig status i samband med Butlers (1969) artikel ”Age-ism: Another form of bigotry”. Det dröjde dock fram till slutet av 1990-talet innan begreppet ålderism etablerades i Sverige. Detta har medfört att ålderism, som begrepp, är relativ okänt för den breda allmänheten vilket gör att äldre individer inte alltid tolkar eller förstår sina erfarenheter som utsatthet (Jönson 2021). Alftberg (2021) definierar begreppet ålderism som en process där äldre individer systematisk diskrimineras utifrån enbart ålder. Äldre individer tillskrivs på så sätt egenskaper som har negativ klang och ses som avvikande och annorlunda i jämförelse med exempelvis yngre människor (ibid.). Det finns även studier som pekar på att ålderism uppstår i vardagliga rutiner inom äldreomsorg. I Buttigiegs et al. artikel (2018) presenteras en studie av Band-Winterstein (2015) som pekar på ett antal olika teman som existerar. Exempelvis användning av åldersdiskriminerande språk, att se på äldre som att de inte längre är människor och att de har en avsaknad av sexualitet (Buttigieg et al. 2018). Ålderism handlar alltså även om språkbruk och talesätt som omgärdar äldre individer vilka kan vara både positiva och negativa (Jönson 2021). Ålderism uttrycks således när hög ålder anses vara den enda bakomliggande orsaken till äldres utsatthet (Alftberg 2021). Ålderism handlar även
om hur äldre exkluderas från samhället genom att exempelvis osynliggöras i media eller att stereotypt klassificeras som sjuka, ensamma eller förvirrade (Jönson 2021). Stereotypa föreställningar kring en människas ålder kan således leda till diskriminering i olika former vilket ålderism belyser (Bildtgård och Öberg 2021). Utöver detta handlar ålderism även om åldersgränser som ses som naturliga i samhället som exempelvis pensionsålder eller att personligassistans inte beviljas efter 65 år. Ålder och åldersgränser kan alltså användas som ett verktyg för att fördela välfärd (Mattsson 2018). Begreppet kan även diskuteras utifrån ableism dvs. funktion. Ableism bygger på föreställningen om att olika former av funktions-nedsättningar är negativa då utgångspunkten är den friska och unga kroppen. Funktionsnedsättningen ses som något som skall avhjälpas och reduceras vilket tätt hänger ihop med ålderism och den äldre individen, som kan uppfattas som både psykiskt och fysiskt annorlunda (Alftberg 2021). Ålderism förklaras därför bäst som ett mångfacetterat begrepp, då det synliggörs i en mängd olika former kopplat till diskriminering av äldre individer (Jönson 2021).
5. METOD OCH AVGRÄNSNINGAR
I kapitlet presenteras studiens metodologi, dvs. tillvägagångssättet som använts för att besvara studiens frågeställningar och syfte. Studien ämnar att göra en kvalitativ textanalys av rättsfall och kommunala riktlinjer för att få en förståelse kring hur begreppet skälig levnadsnivå tillämpas och tolkas samt hur tolkningen kan påverka individens liv. Utgångspunkten var att 1) kommuner kan förmodas ha tolkat begreppet skälig levnadsnivå olika utifrån lokala riktlinjer. 2) Att även domstolar tolkat och tillämpat begreppet olika i rättsliga avgöranden. Frågan i metod-diskussionen blev således hur det bäst kan tas reda på hur kommuner och domstolar tolkar och tillämpar begreppet skälig levnadsnivå.
5.1 Författarnas förförståelse
Som nämnts under kapitel 1 uppstod intresset för uppsatsens ämne under den verksamhetsförlagda utbildningen. Under praktiken hos en biståndshandläggare respektive socialsekreterare fick vi en bild av att kap. 4 1 § SoL och begreppet skälig levnadsnivå är svårt att besluta utifrån, då begreppet är opreciserat i lagtext och öppet för tolkning. Detta synliggjordes även vid diskussion med studenter som haft den verksamhetsförlagda utbildningen i andra kommuner där olika tolkningar av begreppet förekom. Utifrån detta hade vi alltså redan innan studiens genomförande en viss vetskap om att kommunala skillnader förekommer. Denna vetskap och erfarenhet ser vi dock inte som begränsande utan som en grund att bygga vidare utifrån. Vi är även noggranna med att se på empirin med nyfikenhet och bortser från eventuella förutfattade meningar för att återge empirin på ett så neutralt sätt som möjligt.
5.2 Forskningsansats
Totalt har ca 150 sidor text samlats in vilka skulle analyseras utefter hur domstolar och kommuner definierar och tillämpar begreppet skälig levnadsnivå. Då kvalitativa textanalyser tenderar till att skapa ett omfattande empiriskt material krävdes det alltså ett verktyg för att analysera materialet (Rennstam & Wästerfors 2015). Då syftet var att undersöka riktlinjer och rättsfall och dra slutsatser som kan vara av både kvalitativ och kvantitativ sort ansågs först en innehållsanalys vara en lämplig forskningsansats. Detta då den kvalitativa innehållsanalysen beskriver textinnehållet på ett systematiskt sätt genom ett fokus på innehållet i texten och dess
kontextuella mening (Bergström & Boréus 2018; Bryman 2011). Dock uppstod det en viss svårighet att innan genomläsning av rättsfallen och de kommunala riktlinjerna utgå från ett antal begrepp som vi förmodar skulle tas upp i texterna. Vi kan nämligen inte veta exakt vad författarna till de kommunala riktlinjerna väljer för kategoriseringar och begrepp, vilket sedan också synliggjordes utifrån hur varierande varje kommunal riktlinje faktiskt är. Samtidigt ansågs det även för osäkert att utgå från förutbestämda faktorer avseende rättsfallen, eftersom vi inte visste vad domstolarna kom att behandla för faktorer i målen. Därmed ansågs en kvalitativ textanalys vara en bättre och mer anpassad forskningsansats. Detta då den kvalitativa textanalysen skapar en förståelse för vad texten uttrycker om något fenomen, vilket i denna uppsats är begreppet skälig levnadsnivå. Textanalysen möjliggör även att texten analyseras i sitt samhälleliga sammanhang genom att ge en förståelse av äldres möjlighet till en skälig levnadsnivå (Bergström och Boréus 2018; Boréus, 2015). Detta hänger sedan även ihop med det Bryman (2011) skriver om att dokumenten som är föremål för analysen även skall hänga samman med annan fakta som påvisar dess kontextualitet vilket görs genom kopplingen till tidigare forskning. Vi anser således att fördelen med textanalysen är att den bidrar till en flexibilitet i analysen av rättsfallen och de kommunala riktlinjerna då vi inte är bundna till förutbestämda begrepp utan kan välja begrepp efterhand som rättsfall och riktlinjer bearbetas.
5.2 Urval och avgränsning
Sverige innehar 12 förvaltningsrätter, fyra kammarrätter och en högsta förvaltningsdomstol. Detta gör att rättsfall från samtliga domstolar inte kunde undersökas i studien då studien är begränsad av tid men även omfång. Studien är även avgränsad till att undersöka skälig levnadsnivå utifrån 65 år eller äldre, eftersom arbetet syftar till att undersöka äldres rätt till en skälig levnadsnivå. 65 år var därmed den gräns vi upprättade. Vi ansåg även att det var av vikt med en geografisk spridning över landet och därför valdes primärt de fyra kammarrätterna ut. Kammarrätterna finns i Växjö, Göteborg, Stockholm och Sundsvall och täcker således varsitt geografiskt område vilket bidrar till en geografisk spridning. Utifrån studiens syfte valdes rättsfall avseende hemtjänst och säbo då dessa tenderar att utgöra den största delen av överklaganden inom äldrerätten. Inhämtningen av rättsfall skedde via JP infonet som genom inloggning ger tillgång till rättsfall i fulltext, med viss begränsning i form av sekretessmarkering avseende personnummer och liknande uppgifter. Databasen delar även in rättsfallen utefter beslutande domstol samt datum för avgörandet. Utifrån denna sortering valdes sedan det första rättsfallet som stämmde in på ovanstående kriterier ut. Vi genomförde alltså ett målinriktat urval vilket Bryman (2011) beskriver som ett urval där deltagarna, dvs. rättsfallen, väljs på ett strategiskt sätt utifrån relevansen för forskningsfrågor och syfte. Kammarrätten i Sundsvall hade dock inte så många avgörande avseende hemtjänstinsatser varpå ett rättsfall från 2017 valdes. I övrigt valdes domar med avgörande från 2019 eller 2020. Datainsamlingen resulterade i åtta kammarrättsdomar från samtliga kammarrätter, där fyra avsåg hemtjänst och fyra avsåg säbo. Kammarrättsdomarna innehöll även domslutet från förvaltningsrätten vilket innebar att även dessa blev till empiri. Studiens empiri avseende rättsfall kom således att bestå av åtta systematiskt utvalda rättsfall från de fyra kammarrätterna samt åtta slumpmässigt utvalda avgöranden från åtta förvaltningsrätter.
I studien analyseras även kommunala riktlinjer. I Sverige finns det 290 kommuner och eftersom studien även analyserar rättsfall vore det omöjligt att undersöka
samtliga kommuner inom de ramar som uppsatsen ska förhålla sig till. En avgränsning genomfördes därför, där slutligen fyra kommunala riktlinjer valdes ut. Urvalet av de fyra riktlinjerna baserades på att vi fortsatt ville ha en geografisk spridning i landet. Därför valdes ett riktlinjedokument ut från respektive kammarrättsområde. Urvalet skedde slumpmässigt då vi använde sökmotorn Google och valde den första sökträffen som innehöll kommunala riktlinjedokument utifrån de fyra kammarrätternas område. Utifrån SKR:s kommungruppsindelning (SKR 2021) klassificeras kommun ett som en pendlingskommun nära en storstad med ca 45.000 invånare belägen i södra Sverige. Kommun två som en höginkomstkommun med ca 50.000 invånare belägen i mellersta Sverige. Kommun tre som en landsbygdskommun med ca 6.000 invånare belägen i norra Sverige. Kommun fyra som en långpendlingskommun nära större stad med ca 20.000 invånare belägen i södra Sverige.
5.3 Bearbetning och analys
Svensson och Ahrne (2015) skriver att bearbetning innebär att sortera, kategorisera och ordna materialet för att kunna besvara studiens frågeställningar. Bearbetningen av de åtta utvalda rättsfallen påbörjades med en genomläsning där vi fick en överblick av rättsfallens innehåll. Vi märkte tidigt att begrepp var återkommande i texten vilket skapade nyckelord och teman. Detta innebar att sorteringen kom att förändras från en kategorisering utefter målnummer till hur skälig levnadsnivå beskrevs samt utefter vilka lagar, propositioner, prejudikat och rättspraxis som domstolarna hänvisat till som stöd för deras beslut. Kodningen resulterade i att den vägledande domen RÅ 2007 ref 86 framträdde i fyra av åtta rättsfall. RÅ 2007 ref 86 lyfter bland annat att även sociala och psykologiska faktorer samt ålder kan användas i bedömningen avseende om en äldre individ är tillförsäkrad skälig levnadsnivå. Domen valdes därför som analytisk utgångspunkt i kapitel 6,
Rättsfallsanalys då vi ville titta närmare på hur domstolar bedömer skälig
levnadsnivå utifrån individuella faktorer. Utifrån kodningen av målen framträdde även andra nyckelord vilka mynnade ut i temana fysiskt omvårdnadsbehov, kostnad
samt anhörigas omsorg. Rättsfallen kategoriserades sedan utifrån dessa temana i
olika avsnitt. Genom denna kategorisering kunde mönster mellan domstolarnas bedömningar och beslut, såsom likheter och skillnader, utvärderas och synliggöras. Dessa utvärderades sedan i förhållande till det tidigare kunskapsläget i kapitel 2 och 3 samt de teoretiska utgångspunkterna i kapitel 4. Enligt Svensson (2015) innebär detta att begripliggöra materialet, exempelvis genom att använda teorier som ett par glasögon med vilket bakomliggande aspekter synliggörs.
De kommunala riktlinjerna skulle kunna analyseras utifrån samma teman som rättsfallen. Det finns dock några skäl till att välja en annan inriktning. Riktlinjerna är skrivna av fyra olika kommuner vilket gör att deras förklaringar och definitioner skiljer sig åt. Några kommuner erbjuder exempelvis hemkörning av mat, vilket exempelvis kallas matdistribution i en kommun men matservice i en annan. Denna skillnad finns även i insatser avseende omvårdnad då exempelvis en kommun använder personlig omvårdnad som ett samlingsbegrepp medan en annan definierar varje insats som exempelvis dusch, sänggående och tandborstning. Trots dessa skillnader kan insatserna dock anses tillhör insatserna samma behovsområde, det är enbart att kommunerna definierar de på olika sätt. För att kunna jämföra riktlinjerna har vi därför sorterat in definitionerna i kategorier vilka framgår av bilaga 2, tabell
1. Kategoriseringen blir på så sätt till vår kodning då vi genom att renodla begreppen
utefter teman skapar ett systematiskt system som är jämförbart. I det här avseenden blir textanalysen tillämplig då den kombinerar kvalitativ och kvantitativ metod.
Kategoriseringen fungerar i det här avseendet även reducerande vilket hjälper till att belysa definitions skillnader i det empiriska materialet vilka vi var intresserade av. I kvalitativa metoder finns det vanligen material som inte behövs vilket gör att reduceringen blir till en viktig process för att få fram kärnan i materialet. Det går alltså inte att inkludera allt från riktlinjerna, då allt inte är av relevans för uppsatsen. Det är därmed viktigt att få en god representation av materialet så att en rättvis bild av innehållet i de kommunala riktlinjerna återges (Larsen 2018; Rennstam & Wästerfors 2015).
Utgångspunkten med ovan information i beaktande är därför att det inte kan finnas förutbestämda kategorier utan dessa måste arbetas fram under kodning av riktlinjerna, för att bland annat inte missa något viktigt i materialet. Genom att läsa och bearbeta de kommunala riktlinjerna gjorde vi oss förtrogna med materialet, vilket enligt Rennstam och Wästerfors (2015) är mer eller mindre nödvändigt vid en stor mängd material. Under genomläsningen av riktlinjerna från kommun ett (K1) får vi alltså ett första förslag på kategoriseringar och teman som sedan kan fyllas på med hjälp av riktlinjerna från kommun två, tre och fyra. De kommunala riktlinjerna från de fyra kommunerna lästes om ett flertal gånger för att möjliggöra sorteringen och bearbetningen av materialet (ibid.). Slutligen skapade detta systematiska arbete 11 kategorier och teman som finns presenterade i tabell 1, i bilaga 2. Varje gång ett begrepp nämndes räknades det alltså in i tabellen. Nämndes begreppet mer än en gång per stycke ökade dock förekomsten endast med 1. Vi räknade alltså begreppets/temats förekomst per stycke. Detta gjorde att vi sedan kunde jämföra och resonera kring skillnader och likheter i riktlinjerna. Vi fick även en bild av vilka insatser som är vanligen förekommande och vilka som inte är det.
5.4 Tillförlitlighet
Studiens utgångspunkt är som tidigare nämnt en kvalitativ textanalys. Inom den kvalitativa forskningsansatsen diskuteras vanligen studiers tillförlitlighet utifrån begreppen trovärdighet, transparens och generaliserbarhet. Svensson och Ahrne (2015) förklarar att trovärdighet i den kvalitativa forskningsansatsen skapas genom transparens. Transparens skapas genom en tydlig redogörelse av forsknings-processen så att läsaren får en bild över hur forskaren tänkt. På så sätt ges läsaren även möjlighet att diskutera och kritisera texten vilket är av vikt, då bra och tillförlitlig forskning skall kunna diskuteras och kritiseras utifrån en trovärdighets aspekt. Vidare menar Svensson och Ahrne att tillförlitlighet även skapas genom möjligheten att generalisera dvs. hur stor sannolikheten är att vårt resultat kan säga något om en annan miljö eller en större population, än den studerade.
Vi författare har ämnat att skapa en tillförlitlig forskning vilket också innebär att vi varit noga i vårt arbete med att återge vår forskningsprocess för att skapa transparens. Vi är dock medvetna om att det finns en svårighet i att anse att studien är tillförlitlig då vi undersökt fyra kommunala riktlinjer och åtta rättsfall vilket i det stora hela är en liten del av den stora populationen.
5.5 Forskningsetiska överväganden
Uppsatsen innehåller inte aktiva deltagare, såsom vid intervjuer, observationer eller enkäter. Uppgifter som kan uppfattas som känsliga eller av personlig karaktär är inhämtade från offentliga källor som alla medborgare kan få tillgång till genom att exempelvis begära ut domslutet från en domstol eller genomföra en internetsökning efter kommunala riktlinjer. Således finns det inte något etiskt förhållningssätt som vi särskilt måste beakta (Vetenskapsrådet 2002; 2017). Dock uppfattade vi under
