Hav i balans samt levande kust och skärgård BILAGOR

Hav i balans

samt levande kust

och skärgård

BILAGOR till underlagsrapport

fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet

RAPPORT 5784 • DECEMBER 2007 C M Y CM MY CY CMY K

Hav i balans samt levande kust

och skärgård

BILAGOR till underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620- 5784-8.pdf

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2007 Tryck: CM Gruppen, Bromma 2007

Omslag, illustration: Tobias Flygar Elektronisk publikation

Förord

Vart fjärde år genomför regeringen en fördjupad utvärdering av arbetet med miljökvalitetsmålen och redovisar detta till riksdagen. I april 2008 ska

Miljömålsrådet lämna sin samlade bedömning av miljömålsarbetet i dess helhet till regeringen.

Naturvårdsverkets rapport gällande miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård (Rapport 5770) utgör ett av underlagen för

Miljömålsrådets samlade bedömning. Föreliggande rapport består av de konsekvensanalyser som utgör denna underlagsrapports bilagor.

Bilagorna är ursprungligen separata dokument, som här har lagts samman och redigerats i mycket begränsad omfattning. Sidhänvisningar och liknande kan därför ha förskjutits.

Naturvårdsverket vill rikta ett stort tack till alla som bidragit med synpunkter under arbetets gång.

Innehåll

FÖRORD 3

BILAGA 1: KONSEKVENSANALYS AV DELMÅL 1 UNDER

MILJÖKVALITETSMÅLET: HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST OCH

SKÄRGÅRD 7

BILAGA 2: KONSEKVENSANALYS AV DELMÅLET - HÅLLBART BRUKANDE UNDER MILJÖKVALITETSMÅLET : HAV I BALANS SAMT LEVANDE KUST

OCH SKÄRGÅRD (RIKSANTIKVARIEÄMBETETS DEL AV MILJÖMÅLET) 45 BILAGA 3: KONSEKVENSANALYSER AV FÖRSLAG TILL JUSTERINGAR AV DELMÅL, NYTT DELMÅL OCH ÅTGÄRDSFÖRSLAG 55 BILAGA 4: KONSEKVENSANALYS AV ÅTGÄRD FÖR ATT MNSKA MÄNGDEN AVFALL TILL HAVET "UTBYGGNAD AV TOALETTER OCH

MOTTAGNINGSSERVICE I FRITIDSBÅTSHAMNAR" DELMÅL SJÖFART 101

Bilaga 1:

Konsekvensanalys av delmål 1

under miljökvalitetsmålet: Hav i

balans samt levande kust och

skärgård

1 Förord

Regeringens avsikt att lägga nästa miljömålsproposition år 2009 medför en fördjupad utvärdering (FUT) av miljökvalitetsmålen som ska vara klart under 2008. Fokus i detta arbete ligger på förslag till nya delmål,

konsekvensbedömda åtgärdsförslag och en uppföljning av effektiviteten i det pågående åtgärdsarbetet. Denna konsekvensanalys har genomförts inom ramen för Naturvårdsverkets, Fiskeriverkets och Riksantikvarieämbetets gemensamma uppdrag att analysera delmål 1 i miljökvalitetsmålet ”Hav i balans och levande kust och skärgård” inom den fördjupade utvärderingen. Analysen har utförts under våren 2007 av Kerstin Blyh och Hans Hjortsberg vid enheten för miljöekonomi och hållbar produktion och konsumtion vid Naturvårdsverket.

Innehåll

4 SYFTE, METOD OCH AVGRÄNSNING 18

4.1 Syfte 18 4.2 Metod 18 4.2.1 Statsfinansiella kostnader 19 4.2.2 Samhällsekonomiska kostnader 20 4.3 Avgränsningar 20 5 REFERENSALTERNATIV 22

6 KONSEKVENSER AV FÖRESLAGNA ÅTGÄRDER 24

6.1 Identifiering av åtgärder 24

6.1.1 Möjliga inskränkningar/kostnader 24

6.1.2 Möjliga nyttor 25

6.2 Identifierade konsekvenser 27

6.3 Beskrivning och kvantifiering av kostnader 28

6.3.1 Statsfinansiella kostnader 28

6.3.2 Samhällsekonomiska kostnader 29

6.3.3 Övriga kostnader 35

6.3.4 Summering av kostnader 35

7 BEDÖMNING AV OSÄKERHETER 38

8 STYRMEDEL OCH FÖRDELNINGSASPEKTER 40

2 Sammanfattning

I denna rapport analyseras konsekvenserna av förslaget till revidering och utökning av delmålet för skydd av marin miljö under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust- och skärgård. Med hjälp av schabloniserade kostnader för redan befintliga samt planerade skyddade områden uppskattas de samhällsekonomiska konsekvenserna av att skydda ytterligare marina områden fram till 2015. Syftet med konsekvensanalysen är således att genom ett räkneexempel försöka visa på

storleksordningen på de statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnader som återstår för att nå delmål 1.

Avgörande för nivån på de uppskattade samhällsekonomiska kostnaderna för enskilda objekt är om reella hot föreligger eller inte. Eftersom det idag ännu inte är utpekat vilka områden som anses innefatta skyddsvärda marina miljöer bör därför dessa uppskattningar ses som räkneexempel och inte som faktiska kostnader och nyttor att skydda marin miljö. Kostnadsuppskattningarna är även förenade med stora osäkerheter till följd av antaganden om värdering av mark, potentiell inskränkning för fiske, inskränkning för turismen och båtlivet m.m., vilket starkt påverkar utfallet. Trots att denna analys är baserad på bristfälligt underlag bör ett räkneexempel ändå kunna ge en indikation på ungefärliga kostnader och nyttor av att inrätta ett formellt skydd av marin miljö. Innan åtgärder vidtas behöver tänkta åtgärders konsekvenser analyseras i det enskilda fallet. Åtgärder och konsekvenser för olika områden kan skilja sig markant beroende på syftet med skyddet. För närvarande pågår ett arbete runt om i landet (bl. a på länsstyrelser) med att ta fram bättre underlagsmaterial till konsekvensanalyser på detta område framöver. Då bättre underlagsdata finns tillgängligt kan strukturen i det räkneexempel som tagits fram här användas för att göra bättre uppskattningar av att skydda marin miljö.

Förändringar som behövs för att värdefulla marina områden inte ska hotas på sikt bedöms framförallt beröra aktiviteter som, fiske, båtliv, skogsbruk, jordbruk, vindkraft, sjöfart, exploatering till följd av ökad byggande samt till följd av en utökad turism i kustområdena. Inrättande av skydd för marin miljö resulterar även i statsfinansiella kostnader, främst i form av kostnader för inventering och kartering av områden samt löpande skötselkostnader i form av övervakning av områden. Detta beskrivs mer utförligt nedan.

När marina miljöer ska skyddas finns ett antal möjliga lagstadgade skyddsformer såsom Nationalpark, Naturreservat, Natura 2000-områden med fastställd

bevarandeplan, Djurskyddsområde samt vissa föreskrifter. Inskränkningen och kostnaden till följd av dessa skyddsformer kan variera. Det är heller inte alltid samma inskränkning till följd av inrättandet av en och samma skyddsform. Kostnaden och inskränkning kan således variera exempelvis mellan olika naturreservat. Vanligaste skyddsformen har dock naturreservat och Natura 2000-områden varit. Då naturreservat har varit mest diskuterad har vi utgått från denna

skyddsform i denna analys, dock är vår bedömning att våra uppskattningar av kostnader ej påverkas i alltför stor utsträckning av vald skyddsform.

Innan räkneexemplet för kostnader redovisas, med olika kvantifierade kostnader, kommer nedan möjliga nyttor som uppstår vid skyddande av marin miljö att exemplifieras.

Nyttor

Utifrån ett ekonomiskt perspektiv utgör ett formellt skydd för marin miljö en investering för framtiden. Nyttan av att skydda marina miljöer består framför allt i potentiella nyttor såsom bevarad biologisk mångfald, bevarade upplevelsevärden, hållbart resursnyttjande, bevarade, attraktiva, orörda/oexploaterade kust- och havsområden, ostörda livsmiljöer för djurliv, artrik fiskflora, tillväxt av hotade bestånd, och på sikt ett hållbart resursutnyttjande. För fiskenäringen kan exempelvis ett skydd innebära ökad produktivitet på sikt och i jordbruket en bevarad biologisk mångfald. Dessa värden kan också redovisas baserat på olika aktiviteter i enlighet med tabell 1 nedan.

Flertalet av dessa nyttor såsom en ökad biologisk mångfald faller ut längre fram i tiden medan kostnaderna för inrättande av skyddet infaller idag. Specifika områden för skydd av marin miljö innebär således ett utbyte av kostnader och nyttor över tiden och kanske till och med mellan generationer. En nytta av att inrätta områdesskydd är att planeringsunderlaget kan bli tydligare vilket kan minska potentiella framtida intressekonflikter mellan aktiviteter i samhälle. Det har inte gått att värdera dessa nyttor kvantitativt i den fördjupade utvärderingen 2008. Det har heller inte gått att uppskatta de potentiella existensvärden som härrör av att orörda kust- och havsområden bevaras.

Det kan även finnas nyttor av att inrätta skydd som får statsfinansiella effekter såsom minskade framtida kostnader för saneringsåtgärder, åtgärder mot övergödning, återställande åtgärder av utslagna ekosystem, fiskehushållning m.m. Någon

kvantifiering eller värdering av nyttorna eller vägning mot kostnader har inte kunnat genomföras inom ramen för denna analys, men beskrivs mer kvalitativt. En vidare diskussion av nytta av att skydda marin miljö med några exempel förekommer dock i avsnitt 6.1.2 i denna rapport.

Tabell 1: Möjliga nyttor av områdesskydd i en kvalitativ beskrivning:

Aktivitet/Åtgärdsområde Nytta

Friluftsliv/Rekreation Bevarade upplevelsevärden Hållbart resursnyttjande

Turism/Exploatering Bevarade, attraktiva, orörda kustområden som grund för regional utveckling. Bevarad biologisk mångfald

Vindkraft Oexploaterade havsområden

Sjöfart Oexploaterade havsområden,

ostörda livsmiljöer för djurliv Fiske Artrik fiskflora, tillväxt av hotade

bestånd, Hållbart fiske Ökat fiskbestånd på sikt

Jordbruk Hållbart resursutnyttjande

Bevarad biologisk mångfald Skogsbruk Hållbar resursutnyttjande

Bevarad biologisk mångfald

Kostnader

Denna analys har inriktats på att ta fram ett räkneexempel för att indikera den genomsnittliga kostnaden för att skydda marina miljöer (i kr per ha och år). Därtill ges vissa kvalitativa beskrivningar av problembild och olika kostnader. Anledningen är främst bristen på data och tidsramarna för analysen. Därtill kommer att delmålet är relativt svårt att analysera då vi ännu inte vet vilka marina områden som kräver ett långsiktigt skydd.

Samhällsekonomiska kostnader

Nedan beskrivs för ett antal områden/aktiviteter kostnadsuppskattningar av att skydda marina områden. Kostnaderna anges som årliga kostnader. Ambitionen har också varit att en kostnad per hektar (ha) ska kunna presenteras Då ett

genomsnittsreservat uppskattats bestå av ca 90 procent vatten och 10 procent mark har också detta tagits hänsyn till i beräkningarna. När det gäller marken så påverkas främst jordbruks-, skogsbruks- och exploateringsintressen (bygga bostäder etc.) av att mark kring den marina miljön blir skyddad. Kostnaderna har i beräkningarna fördelats jämnt mellan dessa markintressen eftersom dessa inte kan pågå på samma mark samtidigt. Dock är denna uppdelning självklart en förenkling eftersom det kraftigt varierar i landet vilka intressen som berörs mest av att ett område skyddas. Huvudsakliga identifierade aktiviteter som berörs och begränsas är:

y Friluftsliv/Rekreation y Fiske y Markexploatering y Jordbruk y Skogsbruk y Vindkraft y Sjöfart

Av dessa har det inom ramen för detta projekt inte gått att uppskatta kostnaderna för alla inskränkningar i aktiviteter. De som har kostnadsuppskattats redovisas i tabell 2 nedan.

Tabell 2: Kostnadssummering, (kr/ha och år):

Aktivitet/kostnad kr/ha och år

Begränsning av båtliv 0,5

Begränsning av fiske (Nyttobortfall fiske), 1,5

Begränsning av markexploatering 17 500

Produktionsbortfall f. att skydda kustnära jordbruksmark 4 Produktionsbortfall f. att skydda kustnära skogsbruksmark 27

Summa: 17 533

Till 2010 kommer 750 000 ha att vara skyddat i form av marina reservat och/eller Natura 2000- områden. Detta utgör ca 5 procent av den totala svenska vattenarealen. Det finns idag inte tillräckligt med kunskap om de marina värdena för att kunna uppskatta hur stor andel som ytterligare behöver skyddas till 2015. Om man dock antar att 10 procent av Sveriges vatten ska skyddas till 2015, dvs. ytterligare 5 procent, innebär detta att ytterligare 750 000 ha kräver skydd. Genom att

multiplicera 750 000 ha med kostnaderna i tabell 2 uppskattas kostnaderna då till ca

13,1 miljarder kr per år. Då markexploatering är den helt dominerande posten görs

en känslighetsanalys med antagande att endast 10 procent av marken hotas av exploatering. Kostnaden uppskattas då istället till ca 37,5 miljoner kr per år. (Se vidare kapitel 7 om bedömning av osäkerheter).

Detta är en uppskattning av den årliga kostnaden, som uppkommer i form av inskränkningar i olika aktiviteter då åtgärder vidtas, för samhället för att uppnå ett 10 procentigt mål.

Statsfinansiella kostnader

Till ovanstående kostnader kommer kostnader för att inrätta själva reservatet vilket främst utgörs av kostnader för inventeringar av den marina miljön. Erfarenheter från bidrag 2005-2007 visar på att det behövs mellan 300 och 600 tkr i snitt i

från basinventeringen och länsstyrelsernas eget arbete. Detta ger en uppskattad inventeringskostnad per hektar på ca 150-200 kr per ha inför bildande av marint områdesskydd. Notera att kostnaderna i tabell 2 förväntas utfalla under en lång period medan inventeringskostnader förmodligen endast infaller en gång innan det formella skyddet har inrättats.

Om ytterligare 5 procent av Sveriges vatten inom ekonomisk zon behöver skyddas och därmed inventeras skulle man genom att multiplicera 750 000 ha med 150 till 200 kr/ha kunna uppskatta kostnaderna för inventering till ca 110 – 150 miljoner kr. Detta är en engångskostnad som infaller innan skydd inrättas.

Utöver detta kan finnas behov av insatser för att övervaka och sköta den skyddade marina miljön. Dessa kostnader uppstår med jämna intervall mellan allt från ett till flera år. Utifrån en uppskattning av kostnader för övervakning av Havstensfjordens naturreservat i Västra Götalands län beräknas kostnader för övervakning uppgå totalt till ca 265 000 kr.1 _{genererar detta en kostnad på ca 44 000 kr per år för reservatet}

eller ca 26 kr per ha och år.

Därtill kan det uppstå ytterligare administrativa kostnader för länsstyrelserna och andra myndigheter då resurser tas i anspråk för att utöka arbetet med marint skydd. Behovet för detta är dock svårt att bedöma i dagsläget och har inte kunnat uppskattas inom ramen för denna analys. Men det kan röra sig om ca 2-3 årsarbeten i respektive län som arbetar med skydd samt uppföljning i marin miljö. .

Övriga kostnader

När det gäller privatekonomiska effekter för hushåll, företag och andra berörda aktörer så kan man konstatera att vissa av nämnda näringar/områden kan påverkas både positivt och negativt. För samhället är kostnaderna generellt lägre och kan slås ut under en längre tid och en lägre ränta kan användas. De kostnader som beskrivs i tabell 2 är således generellt högre för företag och privatpersoner, vilket i viss mån ges exempel på i denna rapport. Det är dock svårt att uppskatta hur ett inrättande av ett formellt skydd för marin miljö påverkar enskilda och företag eftersom det varierar en hel del beroende på bl. a. lokalisering och egenskaper hos de specifika skyddsobjekten och dess hotbild. Det kan konstateras att de samhällsaktiviteter som inskränks vid inrättande av skydd av marin miljö generellt inte kan räkna med ersättning från staten utan får bära kostnaderna själva. Ska effekterna (exempelvis avseende sysselsättning och lönsamhet etc.) på enskilda företag eller branscher beräknas mer noggrant bör en särskild fallstudie genomföras. Detta ligger dock utanför vad denna utredning har möjlighet att genomföra.

3 Bakgrund

Under miljökvalitetsmålet ”Hav i balans samt levande kust och skärgård”, som ska uppnås till 2020, finns ett antal delmål. För att uppnå miljökvalitetsmålet och delmålen så krävs åtgärder/förslag som i allmänhet innebär vissa kostnader men också nyttor (som i vissa fall kan uppskattas monetärt). Delmål 1, som berör ökat skydd av marina miljöer samt kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden kommer att analyseras i denna rapport2_{. Innan en mer ingående analys}

av delmålet, följer dock en generell problembeskrivning.

3.1 Problembeskrivning3

Det aktuella miljökvalitetsmålet syftar, som tidigare nämnts, till att ge ökat skydd för marina miljöer samt kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden. Dessa miljöer utsätts idag för ett antal hot, vilket bl.a. innebär att ett antal värden riskerar att reduceras eller helt gå förlorade. De huvudsakliga problemen är hot mot den biologiska mångfalden och natur- och kulturvärden genom ett ökat tryck från aktiviteter genererade av människan i havs- och kustområden.

De marina ekosystemen som hotas tillhandahåller en rad viktiga funktioner varav en del är fundamentala för samhällsutvecklingen. Många marina ekosystem är mer känsliga än andra system för beståndskollaps p.g.a. lång återhämtningstid. Marina miljöer i kust- och skärgårdszonerna är viktiga produktions- och uppväxtmiljöer för många arter, däribland många särskilda fiskarter. Dessa miljöer är speciellt känsliga för både yttre påverkan och nyttjande och utgör en förutsättning för en levande och hållbar skärgård. Särskilt kustområdena kan även karaktäriseras av svårigheten att hitta jämvikt mellan många olika samhällsintressen samt med miljöintressen. Problemen som genererar diverse hot mot den marina miljön orsakas bl.a. av:

y Ökad exploatering av kust och skärgård i form av ökat byggande y Ökat tryck från turistnäringen

y Ökat tryck från friluftsliv bl.a. från fritidsbåtar y Påverkan på livsmiljöer från fiske

y Vindkraftsetablering y Ökat befolkningstryck y Intensivare sjöfart

y Undervattenverksamheter såsom ledningsbyggande

Det finns idag generellt ett stort exploateringstryck i kustområden bland annat p.g.a. utbredande turistnäring samt byggande. Antalet områden som är tillgängliga för det rörliga friluftslivet minskar och en ökad aktivitet, bl.a. ett ökat tryck från

fartygsrutter till havs, leder till en allt högre grad av störning för livet i havet och för bottenfauna

2 _{Den exakta målformuleringen i delmål 1 beskrivs mer i detalj i avsnitt 3.2.}

3 _{Detta avsnitt utgår främst från tidigare målrapport (2004) för miljökvalitetsmålet ”Hav i}

Exploatering och förändringar i de marina ekosystemen har också inneburit en förlust av vissa värdefulla livsmiljöer. Vissa arter riskerar att helt försvinna och sammansättningen av arter har även ändrats p.g.a. dessa förändringar. Negativa ekosystemförändringar kan uppstå genom ändrad konkurrens mellan arter, genetiska förändringar eller genom förlust av viktiga lek- och uppväxtområden . Flertal fiskebestånd överutnyttjats också (vissa fiskpopulationer är nere på kritiskt låga nivåer) och fiskeförsörjningen är idag hotad. Det förekommer också stora skador på bottnar som exempelvis har orsakats av hård trålning. Det är också viktigt att betänka att återhämtningstiden för havet är mycket lång och det kan ta decennier innan målet är uppfyllt.

3.2 Mål

För att motverka de hot och problem som beskrivits i föregående avsnitt så har mål satts upp och vissa åtgärder vidtagits. Det nuvarande delmål om skyddsvärda marina miljöer som gäller fram till 2010 lyder:

Senast år 2010 skall minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 % av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem, och senast år 2010 därutöver ytterligare fjorton, marina områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper.

Därutöver skall ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006, för utvärdering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015.

3.2.1 Analys av delmål 1

Detta delmål kan i sin tur delas upp i fyra delar. De fyra delarna samt det

övergripande sätt på vilket de kommer konsekvensanalyseras inklusive eventuella avgränsningar, beskrivs nedan.

1) Senast år 2010 ska minst 50 procent av skyddsvärda marina miljöer ha ett långsiktigt skydd4_.

Vilka marina områden som är skyddsvärda har ännu inte större utsträckning utsetts. Ytterligare en komplikation för en analys av delmålet är att det finns olika

utgångspunkter för vad delmål 1 faktiskt avser bland berörda intressenter. När det gäller denna första del av målet föreslås en revidering inom den fördjupade utvärderingen för att försöka hantera dessa problem.5

4 _{För definition av vad som avses med långsiktigt skydd se kap. om delmål 1 i målrapporten}

för Hav i balans samt levande kust- och skärgård (2007)

2) Senast år 2010 ska minst 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd

Det är inte ännu inte fastställt vilka kust- och skärgårdsområden som ska anses ha höga natur- och kulturvärden. Det möjligt att målet redan är uppfyllt eller borde kunna uppnås eftersom en stor del av kusten redan har ett långsiktigt skydd6_{. Målet}

nås däremot inte för kulturvärdena. Denna del av analysen studerar dock

huvudsakligen kostnader och nyttor associerade till skydd av naturvärden och då främst i rena vattenområden (efter 2010).

3) Senast år 2005 ska ytterligare fem, och senast 2010 därutöver fjorton, marina områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper

De fem marina områden som skulle vara skyddade till 2005 genom marina reservat har fått skydd och det finns också möjligheter för att de övriga fjorton kan komma att skyddas till 2010. Däremot är det inte klart vad som ska anses som ett ”representativt nätverk av marina naturtyper”. Således är detta mål också svårt att utvärdera.

Analysen kommer därför att göra genomsnittsberäkningar med utgångspunkt ifrån uppskattningar av kostnader för redan befintliga och planerade skyddade områden.

4) Därutöver skall ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006, för utvärdering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015

Denna del av delmålet inkluderas inte i denna analys. Fiskeriverket ansvarar för denna del och vi hänvisar därför till deras uppskattningar för utvärderingen till 2015.

3.2.2 Reviderat delmål

De delar av delmål 1 som beskrivits ovan kommer inom kort att ses över eftersom det ingår i den fördjupade utvärderingen till 2008 att uppdatera tidigare delmål och ta fram nya delmål för tiden efter 2010. Förslaget till ny formulering i den fördjupade utvärderingen till 2008 ser ut som följer:

Senast år 2015 ska ett representativt nätverk av marina områden med uppnådd gynnsam bevarandestatus omfatta minst 15 % av Sveriges marina area. Detta innebär att:

y Områdena ska vara fördelade mellan de maringeografiska regionerna och innefatta alla för regionen förekommande livsmiljöer.

y Minst 10 % av Sveriges marina area ska vara långsiktigt skyddat.

y Övriga områden i nätverket har en geografisk avgränsning samt, fastställd skötsel och förvaltning med en kombination av bevarandeformer

(bevarandeplaner/förvaltningsplaner). Tre områden med permanent

fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering 2015.

4 Syfte, metod och avgränsning

Det finns ett krav på Naturvårdsverket bl.a. enligt Verksförordningen (1995:1322) att konsekvensanalysera föreslagna åtgärder, (där ett viktigt syfte är att ge ett förbättrat beslutsunderlag). Det övergripande syftet med denna konsekvensanalys är att visa på storleksordningen av de samhällsekonomiska och de statsfinansiella kostnader som återstår för att genomföra nödvändiga åtgärder för att nå delmål 1 under miljökvalitetsmålet ”Hav i balans samt levande kust och skärgård”. Utformningen av denna konsekvensanalys beskrivs nedan.7

4.2 Metod

Den övergripande metodiken i denna analys har följt de riktlinjer för

konsekvensanalyser som beskrivits i Naturvårdsverkets rapport ”Konsekvensanalys steg för steg” (2003). Den specifika metodiken för beräkningar och kvantifieringar av kostnader kommer att variera på olika områden i analysen. För att bedöma konsekvenserna av att genomföra skydd enligt formuleringarna i delmål 1 har underlag främst inhämtats från tidigare studier, utvärderingar samt redogörelser från ett antal länsstyrelser och relevanta myndigheter.

I den samhällsekonomiska analysen kommer miljöeffekter att beskrivas och i största möjliga mån kommer kostnader och nyttor att ges monetära värden utifrån deras samhällsekonomiska alternativkostnader.I analysen redovisas endast direkta konsekvenser.

I beräkningarna av aktuella kostnader och nyttor följs en särskild metodik där det ingår ett antal antaganden och avgränsningar som kommer att beskrivas i det följande. För det första analyseras konsekvenserna för statsbudgeten i

tidsperspektivet 2008- 2015 medan konsekvenserna för hela samhället analyseras även efter 2015. Detta då de statsfinansiella kostnaderna främst bedöms bestå av kostnader för inventering av den marina miljön innan inrättande av skydd. De samhällsekonomiska kostnaderna och nyttorna däremot antas falla ut långt efter att skyddet inrättas. Val av livslängd för nyttor som faller ut på väldigt lång sikt kan till exempel diskuteras. Ett rimligt antagande i denna analys för dessa är 50 år. För investeringskostnader används investeringens livslängd och kostnaderna är beräknade per år. Diskonteringsräntan är satt till 4 procent för alla beräkningar8_.

Målet om långsiktigt skydd av kustens och skärgårdens naturvärden bedöms vara på väg att nås till 2010. Efter 2010 kommer det därmed främst röra sig om värden i vattenmiljö som kräver ett långsiktigt skydd. Landområden kommer dock att behöva

7 _{För en djupare beskrivning av kostnadsnyttoanalys se tex. Boardman et al. (2001) och}

Johannsson (1993).

8 _{Detta är en vanlig räntenivå för beräkningar vid samhällsekonomiska analyser och följer}

ingå i skyddsområden för att säkra de marina värdena. När det gäller marken så påverkas främst jordbruks-, skogsbruks- och exploateringsintressen (bygga bostäder etc.) av att mark kring den marina miljön blir skyddad. Kostnaderna har i

beräkningarna fördelats jämnt mellan dessa markintressen eftersom dessa inte kan pågå på samma mark samtidigt. Dock är denna uppdelning självklart en förenkling eftersom det kraftigt varierar i landet vilka intressen som berörs mest av att ett område skyddas.

Det finns flera olika lagstadgade skyddsformer såsom nationalparker, Natura 2000-områden, naturreservat samt djurskyddsområden9_{. Djurskyddsområden har dock inte}

syftet att skydda rena marina värden utan används för att skydda en viss fågelart eller liknande. Natura 2000-områden skyddar heller inte till fullo de marina värdena då detta inte är det primära syftet med skyddet. Att inrätta nationalparker i marin miljö är i sin tur mycket ovanligt. Idag finns endast en planerad nationalpark i marin miljö, Kosterhavets nationalpark10_{. Skyddsformen kan också variera beroende på}

lokalisering på det skyddsvärda området. Exempelvis är N2000-områden oftast inrättade i de inre kust- och skärgårdsområdena medan naturreservat är mer lämpat för yttre skärgårdsområden och öppna exploateringshotade havsområden. Idag arbetar man mest aktivt med inrättande av naturreservat för att skydda marina värden.11

Hoten bedöms dock inte vara beroende av val av skyddsform. När det kommer till vilka inskränkningar som uppstår beror även detta på många olika faktorer. Den samhällsekonomiska kostnaden till följd av inskränkning kan således variera exempelvis mellan olika naturreservat. Det kan därför vara mer intressant att utgå från antaganden om potentiella inskränkningar, och dessa beräkningar kan visa på en struktur för hur man kan räkna och därmed utgöra ett värdefullt räkneexempel.

4.2.1 Statsfinansiella kostnader

De statsfinansiella kostnaderna av att inrätta ett marint naturreservat har beräknats schablonmässigt. De största posterna för de statsfinansiella utgifterna är kostnader för inventering av marin miljö samt skötselkostnader i form av löpande kostnader för övervakning av områden efter inrättande av skydd. Schablonmässiga uppskattningar av kostnader för inventering utgår från Länsstyrelsernas egna bedömningar av hur mycket medel som krävs i länet för inventering för skydd av marin miljö i syfte att kunna peka ut ytterligare skyddsvärda marina miljöer till 2010.

De statsfinansiella kostnaderna som uppstår vid inrättande av formellt skydd för marin miljö blir troligen väldigt lika oberoende av skyddsform. Nationalparker utgör dock ett undantag, då det medför ganska omfattande kostnader för staten eftersom staten måste äga allt vatten. Inventeringskostnaderna blir även högre då det krävs

9 _{Biotopskydd används inte idag för marina områden varvid denna skyddsform inte är}

medtagen här.

10 _{Projektplanen för nationalparken fastställdes 2005-10-31.}

betydligt mer ingående inventeringar. Då naturreservat har varit mest diskuterad, vilket tidigare nämnts, utgår analysen från denna skyddsform, dock är vår

bedömning att uppskattningarna av kostnader ej påverkas i alltför stor utsträckning av vald skyddsform.

4.2.2 Samhällsekonomiska kostnader

De samhällsekonomiska kostnaderna beräknas per ha för skydd av marin miljö. Beräkningarna baseras på hotbilder utifrån skötselplaner och bevarandeplaner för idag redan inrättade reservat samt de områden som länsstyrelserna tagit fram som planeras bli marina reservat till 2010. Dessa har fått fungera som exempel på vad det kan tänkas kosta samhället att skydda marina miljöer. Utifrån beräkningar per hektar har en samhällsekonomisk kostnad sedan uppskattats på vad det kan komma att kosta att skydda ytterligare areal för att nå ett 10 procentigt mål av vattenarealen till 2015. Det är möjligt att målet kan behöva sättas högre, men beräkningarna i denna analys utgår från ett 10 procentigt mål.

Anledningen till detta tillvägagångssätt är att man ännu inte definierat vad som menas med skyddsvärda marina miljöer. Erfarenheterna från marint områdesskydd är begränsade och det finns få exempel att utgå ifrån. Projekt pågår dock för att öka kunskapen om den marina miljön samt att ta fram underlag för skydd och

förvaltning. Det är således oklart vilka områden som kan anses som skyddsvärda marina miljöer. Därtill kommer att tiden för analysen varit för begränsad för att kunna uppskatta hotbilder utifrån skötselplaner för alltför många områden.

Utgångspunkten är att denna analys ska kunna användas som en vägledning för hur man kan beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna för att vidta åtgärder vid skydd av marina miljöer framöver. Generellt bedömer vi inte att denna analys och dess struktur är avhängig av vilket styrmedel som väljs eftersom åtgärderna blir detsamma för att skydda marin miljö. Omfattningen av det samhällsekonomiska kostnaderna är mycket områdesberoende och skiljer inte mer mellan olika skyddsformer som för en och samma skyddsform.

4.3 Avgränsningar

Med hänsyn till befintlig tidsram och brist på data har konsekvensanalysens omfattning begränsats. Konsekvensanalysen begränsas till att endast omfatta

naturvärden. Kostnader och nytta med att skydda miljöer med höga kulturvärden har inte kunnat omfattas av denna analys på grund av bristande underlag för gällande skyddsvärda kulturella miljöer i havsområden.

I analysen redovisas, som tidigare nämnts, direkta konsekvenser. Då skattningarna av de direkta effekterna är schablonartad finner vi det inte meningsfullt att beräkna indirekta effekter, som exempelvis lägre skatteintäkter till följd av

produktionsbortfall i energiproduktion, eftersom dessa skulle riskera att bli alltför osäkra.

Det är framförallt negativ fysisk påverkan som områdesskydd ska

motverka/förhindra. Annan miljöpåverkan som eutrofiering och giftutsläpp kan inte områdesskydd påverka i så stor utsträckning. Utsläpp av övergödande ämnen från framförallt jordbruk, skogsbruk samt reningsverk till havet hanteras bl.a. under miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning” samt ”giftfri miljö”. Åtgärder under dessa mål har även en avgörande betydelse för att uppnå hav i balans, men det blir en dubbelräkning om dessa tas med här. Oljeutsläpp och buller etc. som hanteras under delmål 6 och 7 under miljömålet ”Hav i balans samt levande kust och skärgård” finns därmed inte heller med i denna konsekvensanalys.12

Nyttan av dessa åtgärder omgärdas av stora osäkerheter och har inte kunnat värderas monetärt eller jämförts med den framräknade kostnaden (för att därmed kunna beräkna nettonyttan per ha, d.v.s. nyttan med skyddet i relation till kostnaden). Att beräkna nettonyttan hade varit önskvärt men bl.a. på grund av brist på lämpliga värderingsstudier genomförda på nationell nivå har detta inte genomförts. Då nyttan per ha av olika skäl inte kunnat värderas på ett tillförlitligt sätt13 beräknas således enbart kostnaderna per ha i denna analys. Däremot beskrivs nyttan i viss mån i kvalitativa termer och genom några monetärt värderade exempel. Den specifika metodiken för beräkningar, antaganden, avgränsningar och kvantifieringar av kostnader kommer, förutom ovan, också att beskrivas löpande i denna rapport i anslutning till de olika stegen/avsnitten i analysen.

Vissa av skyddsformerna kan också kräva olika typer av skötselåtgärder t.ex. skötsel av åkermark där det ingår olika åtgärder såsom odlande av fånggrödor för att minska kväveutsläpp eller liknande. Kostnader och osäkerhet kring effektivitet hos sådana åtgärder diskuteras inte här utan anses beskrivas och hanteras under andra

miljömål14_.

12 _{Se även målrapporter till miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning” samt ”Giftfri miljö”}

(2007)

13 _{Det finns åtminstone två svårigheter; dels saknas i stor utsträckning värderingsstudier av}

alla ingående komponenter dels är frågan hur den sannolikt avtagande marginalnyttan av att skydda olika objekt med samma typer av värden ska hanteras.

5

Referensalternativ

Dagens utveckling, med befintligt skydd av marina miljöer, om inga ytterligare åtgärder, utöver redan beslutade vidtas, kallas ibland för referensalternativ eller nollalternativ. Detta beskrivs ofta för att ge en referensram till förslag på åtgärder och vad som händer om dessa inte genomförs.

Inom detta område kan man generellt konstatera att drivkrafterna för påverkan på marina områden och kust- och skärgårdsmiljöer kvarstår eller ökar. Som exempel kan nämnas det ökade trycket för exploatering av stränder, utökad turistnäring, det ökade trycket från fisket samt ett ökat tryck på produktion av förnybar energi från vindkraft. Det bristande kunskapsunderlaget om marina ekosystem förväntas kvarstå. Det kan även i vissa fall, om åtgärder vidtas i ett för sent skede, finnas en risk för att (flertalet) känsliga marina ekosystem helt slås ut15.

Fem nya marina reservat har, som tidigare nämnts, bildats till år 2005 och målet är att bilda ytterligare 14 marina reservat till 2010. Länsstyrelserna arbetar eller håller på att starta upp arbetet med ett marin reservatsbildning i ett 30 tal objekt varför det finns goda förutsättningar för att målet nås. För att kunna nå målet om att bilda 14 nya marina reservat till 2010 krävs dock fortsatta särskilda insatser för att ta fram kunskap om områdenas marina värden som underlag inför beslut om bildande. Dessutom har beslut tagits om att bilda sex nya ”fiskefria” områden.16 I den fördjupade utvärderingen 2008 ska också nya delmål för tiden efter 2010 tas fram. Referensalternativet sträcker sig således till 2010 och inkluderar redan inrättade samt planerade reservat till 2010.

En stor del av landmiljöernas naturvärden längs Sveriges kust har idag ett relativt starkt skydd. Däremot är endast 5 procent av vattenarealen inom den nationella ekonomiska zonen skyddad. Framöver är det därför framförallt ytterligare

vattenområden som kräver ett långsiktigt skydd efter 2010. Internationella åtaganden inom bl.a. inom OSPAR och HELCOM medför även att flera marina områden ges ett långsiktigt skydd. Ett av de största hindren för att nå målet är bristen på marina habitatkarteringar och kunskap om marina processer. Det medför att länen har svårt att peka ut de mest skyddsvärda marina områdena. Det gör det också omöjligt att skatta det totala skyddsbehovet för olika habitat eller för olika arter. För att kunna åstadkomma ett bra skydd efter 2010 behövs bättre kunskap om de marina naturvärdena i kust- och skärgårdsområden.

Genomförandet av vattenförordningen kan förväntas innebära att vi kommer närmare målet i och med vattenmyndigheternas arbete med att ta fram åtgärder och

åtgärdsprogram. Detta arbete är starkt kopplat till miljömålet Ingen övergödning, men har indirekta positiva effekter på den marina miljön. Arbetet med EU:s marina

15 _{Målrapport “Hav i balans” 2007}

16 _{Ansvaret för detta har Fiskeriverket. Detta mål, dvs. bildandet av sex nya ”fiskefria”}

strategi och ett kommande maritimt direktiv samt det arbete som bedrivs inom Baltic Sea action Plan (BSAP) kommer även att vara en drivkraft för havsarbetet i stort, vilket även kan driva länsstyrelsernas arbete framåt med områdesskydd. Även EU:s habitatdirektiv kommer att bidra till att driva arbetet framåt med att peka ut

6 Konsekvenser av föreslagna åtgärder

I detta avsnitt beskrivs möjliga åtgärder17 _{och dess konsekvenser redovisas (benämns}

ibland ”förändringsalternativet”).

6.1.1 Möjliga inskränkningar/kostnader

Konsekvenserna av inrättandet av skydd för marina miljöer består exempelvis av statsfinansiella kostnader för att inrätta det formella skyddet men även av inskränkningar i flertalet aktiviteter som verkar i dessa miljöer18. Ett långsiktigt skydd av marina miljöer, enligt delmål 1, kan i många fall kräva förändringar på flera områden i olika pågående aktiviteter. I tabell 3 nedan ges en illustration över vilken betydelse graden av förändring inom respektive område har på förväntade konsekvenser. Räkneexemplet utgår från den högsta graden av inskränkning för att inte underskatta kostnaderna.

Tabell 3:Exempel på möjliga konsekvenser för olika aktiviteter/områden av att skydda marina miljöer med olika grad av restriktioner/förändring

Aktivitet/Åtgärdsområde Grad av förändring

Marginell Utökad hänsyn Stor

Friluftsliv/Rekreation Hänsyn vid vistelse i kust- och

skärgård.

Restriktioner för vistelse i kust- och skärgård för fritidsbåtar Utökad hänsyn vid muddring för fritidsbåtar i kustnära områden Förbjuda tillträde Ingen vistelse för fritidsbåtar i skyddsvärda områden

Turism/exploatering Viss utökad hänsyn vid exploatering av kustområden såsom utbyggnad av fritidshus, hotell etc. Exploatering i mindre omfattning eller på annan plats Ingen exploatering eller byggande alls

Vindkraft Ökad hänsyn vid byggande av vindkraftverk i kust- och havsområden Begränsningar av möjligheten för långsiktig vindkraftsutbyggnad i skyddsvärda kust- Ingen vindkraftsutbyggnad i skyddsvärda kust- och havsområden

17 _{Åtgärd definieras här som en fysisk eller beteendemässig förändring som kan}

genomföras av hushåll, företag och offentlig sektor.

och havsområden

Fiske Utökad hänsyn Begränsat fiske Inget fiske

Sjöfart Hänsyn Färre rutter

Restriktioner för hamnar

Ingen genomfart alls

Kustnära jordbruk Hänsyn Åtgärder för hållbart nyttjande

Inskränkning i produktion Kustnära skogsbruk Hänsyn Åtgärder för hållbart

nyttjande

Inskränkning i produktion I tabell 3 ovan framgår att skydd av marin miljö exempelvis kan innebära vissa restriktioner eller kräva vidtagande av olika typer av skyddsåtgärder etc. vilka kan variera bl.a. beroende på lokala förutsättningar. Dessa inskränkningar kan innebära kostnader för vissa intressenter. Beräkningarna, som beskrivs i kommande kapitel, baseras på den högsta graden av inskränkning, d.v.s. en stor grad av hänsyn.

Effekterna och kostnaderna bedöms inte underskattas för åtgärder. Förutom ett antal inskränkningar och potentiella kostnader medför skyddet också ett antal nyttor, vilket beskrivs i det följande.

6.1.2 Möjliga nyttor

Att långsiktigt skydda särskild värdefulla naturvärden inom marina miljöer bidrar till olika nyttor, exempelvis:

- bevarad biologisk mångfald - bevarade upplevelsevärden

- bevarade, attraktiva, orörda/ oexploaterade kust- och havsområden - ostörda livsmiljöer för djurliv

- artrik fiskflora

- bevarad produktionsförmåga för ekosystemen - skydd av naturlandskapet

- undviker och förebygger framtida miljöskador - hållbart nyttjande av knappa resurser

Många av nyttorna av att skydda marin miljö idag faller ut längre fram i tiden medan kostnaderna för inrättande av skyddet infaller idag. Specifika områden för skydd av marin miljö innebär således ett utbyte av kostnader och nyttor över tiden och kanske till och med mellan generationer. En stor nytta av att inrätta områdesskydd är att planeringsunderlaget blir bättre och framtida intressekonflikter mellan aktiviteter i samhället kan då lättare undvikas. Skydd för marin miljö gynnar även planering för en god skötsel i framtiden, vilket i sig gynnar ett hållbart nyttjande av resurser. Det är dock mycket svårt att uppskatta och värdera dessa nyttor i kvantitativa termer. Detta hänger ihop med bristen på kunskap av den marina miljön. Det är även mycket

svårt att uppskatta framtida potentiella kostnader för miljöskador som kan

uppkomma och som härrör direkt till avsaknad av områdesskydd. En annan svårighet ligger i att uppskatta potentiella existensvärden19 _{såsom att bevara orörda kust- och}

havsområden. För fiskenäringen kan ett skydd innebära ökad produktivitet på sikt och i jordbruket en bevarad biologisk mångfald. För friluftslivet kan det ge ökade eller bevarade upplevelsevärden, biodiversitet m.m.20_{. Exempel på nyttor på olika}

områden illustreras även i tabell 4 nedan.

Nyttorna kan också få statsfinansiella positiva effekter i framtiden såsom minskade kostnader för saneringsåtgärder, åtgärder mot övergödning, återställande åtgärder av utslagna ekosystem, fiskehushållning etc.

Tabell 4: Exempel på nyttor av områdesskydd, kvalitativ beskrivning:

Aktivitet/Åtgärdsområde Nytta

Friluftsliv/Rekreation Bevarade upplevelsevärden Hållbart resursnyttjande

Turism/Exploatering Bevarade, attraktiva, orörda kustområden som grund för regional utveckling.

Bevarad biologisk mångfald

Vindkraft Oexploaterade havsområden

Sjöfart Oexploaterade havsområden, ostörda livsmiljöer för djurliv

Bevarad biologisk mångfald i djupområden?

Fiske Artrik fiskflora, tillväxt av hotade bestånd, Hållbart fiske

Ökat fiskbestånd på sikt Jordbruk Bevarad biologisk mångfald Skogsbruk Bevarad biologisk mångfald

Att värdera dessa nyttor är mycket vanskligt att göra inom ramen för detta projekt. Det kan dock konstateras att antalet värderingsstudier ökar på området men att det flesta inte är direkt kopplade till effekter av områdesskydd. De flesta

värderingsstudier är istället främst kopplade till effekter av en bättre vattenkvalitet men får även indirekt positiva effekter för rekreationsvärden, exempelvis genom en

19 _{Existensvärde syftar på att en individ kan vara villig att betala för att bevara en}

naturresurs, trots att han eller hon inte själva tänker nyttja den ”direkt”. Dvs. att bevara resursen har ett värde i sig.

20 _{Se exempelvis Sanchirico J (2000) ”Marine protected areas as fishery policy: A}

förbättrad badvattenkvalitet. Bland annat Eggert och Olsson (2003) visar att

människor är villiga att betala ett högt belopp för ett undvikande av en minskad nivå av biodiversitet21_{. Flertalet värderingsstudier i norden visar även att nyttan av att}

skydda olika typer av miljöer eller arter kraftigt överstiger kostnaderna22_{. Ett}

exempel kan här ges inom fiskeområdet där studier om betalningsvilja (WTP) genomförts för västkusten och för Västra Götaland och Hallands län. Studien kom fram till att betalningsviljan (som ett engångsbelopp) för ett förbättrat torskbestånd kraftigt översteg kostnaden (Eggert och Olsson, 2004) 23_.

6.2 Identifierade konsekvenser

I föregående avsnitt konstaterades att de olika aktiviteterna som måste

förändras/begränsas, för att motverka hotbilden mot miljömålet, medför olika typer av kostnader och nyttor. De kostnader och nyttor som kommer beskrivas vidare i denna analys illustreras i tabell 5 nedan.

Tabell 5: Exempel på möjliga kostnader och nyttor för olika aktiviteter/områden av att skydda marina miljöer

Aktivitet/Åtgärdsområde Kostnad för nyttobortfall Nytta Friluftsliv/rekreation Nyttobortfall för att inte få ankra,

lägga till, muddra för fritidsbåtar i attraktiva områden

Bevarade orörda områden Bevarad biologisk mångfald Minskat buller

Turism/Exploatering Den alternativa kostnaden som uppstår för att bygga någon annanstans på ett mindre attraktivt läge

Bevarade, attraktiva, orörda kustområden

Bevarad biologisk mångfald Hållbar regional utveckling

Vindkraft Minskad elproduktion Oexploaterade havsområden

Sjöfart Inskränkning i form av ökad miljöhänsyn.

Kostnad för längre rutt

Oexploaterade havsområden Bevarad biologisk mångfald i djupområden?

Fiske Kostnad för mindre fritids och yrkesfiske vid inrättande av skydd

Artrik fiskflora på längre sikt, tillväxt av hotade bestånd Hållbart fiske

Ökat fiskbestånd på sikt

21 _{A., Eggert, Håkan, Olsson, Björn, (2003) ” Heterogeneous preferences for marine}

amenities: A Choice experiment applied to water quality”

22 _{Se exempelvis; Sandström, Scharin, Söderqvist (2000) ”Seaside recreation in the}

Stockholm Archipelago: Travel Patterns and costs”

Söderqvist,Eggert,Olsson och Soutokorva (2005) ”Economic valuation for sustainable development in the Swedish coastal zone” Artikel Ambio vol34, no 2, Mars,

23 _{Se även sammanfattning av denna studie i Franzén, Soutokorva, Söderqvist (2006)}

Jordbruk Minskad produktion Bevarad biologisk mångfald Skogsbruk Minskat uttag av skogsråvara Bevarad biologisk mångfald

Observera att sjöfart och vindkraft som är nämnt i kursiverad stil i tabellen ovan enbart beskrivs i kvalitativa termer (inkluderas ej längre fram i beräkningarna), delvis pga. brist på data men också på grund av svårigheterna med att uppskatta omfattningen av dessa inskränkningar.

6.3 Beskrivning och kvantifiering av kostnader

I detta avsnitt kvantifieras, så långt det är möjligt, uppskattade kostnader av de beskrivna och identifierade åtgärderna och dess konsekvenser som hänförs till delmålet.

6.3.1 Statsfinansiella kostnader

De statsfinansiella kostnaderna24 _{som hänförs till delmålet antas vara kostnader för}

inventering samt kostnader för skötsel i form av övervakning av områden.

Skötselkostnad för att upprätthålla jordbruket i syfte att bevara biologisk mångfald i strandområden kan möjligen även uppkomma för vissa specifika områden, men har inte uppskattats här då dessa i sådana fall kommer att skilja sig mycket åt beroende på område.

Generellt kräver ofta naturreservatsbildningar i marin miljö mer kostsamma inventeringsinsatser än på land, däremot är utgifterna för intrångsersättning som regel mycket små. Eftersom stora delar av de mest värdefulla kust- och

skärgårdsområdena redan är skyddade samt att marin miljö som behöver skydd efter 2010 till största delen utgörs av rena vattenområden så bedöms de statsfinansiella kostnaderna för intrångsersättningar inte vara så höga. Vid inrättande av marint skydd utgår dessutom sällan intrångsersättning till eventuella markägare eller yrkesfiskare. 25

Länsstyrelsernas kostnader för inventering av marina naturmiljöer efter 2010 har uppskattats schablonmässigt per ha utifrån länsstyrelsernas egna ansökningar till Naturvårdsverket för medel till detta. Bidrag till länsstyrelser för inventering har uppgått till mellan 300 och 600 tkr mellan 2005 och 2007. Utöver detta har medel tillkommit från basinventering och länsstyrelsernas eget arbete. Detta ger en uppskattad inventeringskostnad per hektar på ca 150-200 kr. Observera att

inventeringskostnader är av mer kortsiktig karaktär och förmodligen endast infaller en gång innan inrättandet av skydd.

24 _{Den statsfinansiella kostnaden är inte en samhällsekonomisk kostnad utan en}

transferering av resurser, genom t.ex. en subvention.

25 _{I befintliga naturreservat har ersättning endast utgått till yrkesfiskare i enstaka fall. Eva}

Om ytterligare 5 procent av Sveriges vatten skall skyddas till 2015 och därmed inventeras skulle man genom att multiplicera 750 000 ha med 150-200 kr/ha kunna uppskatta kostnaderna för inventering för att uppnå det 10 procentiga målet till ca

110 – 150 Mkr som ett engångsbelopp. Den samhällsekonomiska kostnaden per år

stiger i takt med andelen av marin miljö som antas behöva skyddas. Då målet är satt till 10 procent har vi i denna analys utgått från detta. Det är dock möjligt att andelen skydd efter 2015 kan behöva ökas för att leva upp till våra internationella åtaganden. Det kommer även finnas behov av insatser för att övervaka och sköta den skyddade marina miljön efter 2010. Dessa kostnader uppstår med jämna intervall mellan allt från ett till flera år. Utifrån en uppskattning av kostnader för övervakning av Havstensfjordens naturreservat beräknas kostnader för övervakning uppgå till ca

265 000 kr 26 vilket genererar en kostnad på ca 44 000 kr per år27.

Detta skulle för Havstensfjordens reservat , som är ca 1 700 ha stort, innebära en kostnad på ca 26 kr/ha och år. Övervakningskostnaderna ökar dock troligen inte proportionerligt med storleken på reservaten, varför kostnaden sannolikt är mer representativ för kostnaden per reservat och inte per arealenhet.

Därtill kan det uppstå ytterligare administrativa kostnader för länsstyrelserna för att utöka arbetet med marint skydd. Behovet för detta är dock mycket svårt att bedöma i dagsläget och kostnaderna har inte kunnat uppskattas inom ramen för denna analys. Det kan dock röra sig om ca 2-3 årsarbeten i respektive län som arbetar med såväl inventering som uppföljning.

6.3.2 Samhällsekonomiska kostnader

6.3.2.1 Kostnader för inskränkningar i olika aktiviteter

För att bedöma kostnader för åtgärder, i form av förändringar av olika aktiviteter och verksamheter i samhället som krävs för att nå delmålen, har alternativkostnaden28 _för

verksamheterna studerats. Detta görs oftast dels via information om värderingar från andra marknadssituationer och dels via hypotetiska betalningsviljestudier.

De olika aktiviteterna som berörs av att åtgärder vidtas antas vara friluftsliv i form av inskränkning för fritidsbåtar, exploatering till följd av en ökad turism, vindkraft, sjöfart, fritidsfiske samt skogs- och jordbruk. Om ett område inte är utsatt för något specifikt hot uppstår ingen samhällsekonomisk kostnad i form av inskränkningar

26 _{Uppskattningar av kostnader för Havstensfjorden kommer från Länsstyrelsen i Västa}

Götalands län Notera att Kustfågelinventeringen ingår i detta underlag samt att kostnadsuppskattningar för övervakning av Klippbottnar saknas.

27 _{Naturvårdsverket rekommenderar att övervakning genomförs vart sjätte år.} 28 _{Alternativkostnaden är värdet på den alternativa användningen av resursen. Ofta är}

eftersom det inte heller innebär någon inskränkning i pågående verksamhet. Exempel på möjliga kostnader beskrivs även i tabell 6 nedan.

Tabell 6: Exempel på möjliga kostnader för olika samhällsaktiviteter av att skydda marina miljöer

Aktivitet Kostnad för nyttobortfall

Friluftsliv/Rekreation Värdet av att få ankra och lägga till med sin båt i skyddsvärda marina områden samt att få muddra för sin båt.

Turism/Exploatering Alternativvärdet av mark för olika kustområden i landet

Vindkraft29 Kostnad för produktionsbortfall av el från förnybar källa Fiske Betalningsvilja för fritidsfiske, rekreationsfiske och

yrkesfiske

Sjöfart30 Kostnader för ändrade rutter Jordbruk Ersättning för träda

Skogsbruk Värdet av skogsmark nära kustlinjen De ovanstående kostnaderna beskrivs mer i detalj i det följande.

6.3.2.2 Kostnader för nyttobortfall rekreation/båtliv

Inskränkningar/kostnader i form av minskad nytta kan komma att uppstå för enskilda då man inte får muddra för sin båt, ankra, lägga till m.m. i dessa skyddsvärda marina områden. För att spegla dessa inskränkningar har ett schablonvärde antagits som får representera värdet av dessa potentiella inskränkningar.

Utifrån flertalet betalningsviljestudier som har genomförts för vad människor är villiga att betala för att få besöka skyddade kustnära områden med båt har en kostnad antagits för det nyttobortfall som varje enskild båtägare upplever31_{. Detta för att få}

ett någorlunda jämförbart värde. Kostnaden för detta nyttobortfall antas här uppgå till 50 kr per person och år. Enligt sportfiskarna åker 4,5 miljoner svenskar båt minst en gång per år. Vi antar därför här att 50 procent av den vuxna befolkningen i Sverige besöker dessa skyddsvärda marina områden med båt i respektive län och att

29 _{Tas ej med då mycket svårt uppskatta framtida potentiellt hot från vindkraft eftersom}

många alternativa placering av vindkraftverk kan tänkas, tex. längre ut till havs.

30 _{Ej inkluderat i den ekonomiska analysen p.g.a. brist på underlagsdata samt att svårt}

uppskatta potentiellt hot

31 _{Se exempelvis Söderqvist, Eggert, Olsson, Soutokorva (2004) ”Economic valuation for}

sustainable development in the Swedish coastal zone”

R, K. Shrestha, J,B.Loomis (2003) ”Meta-analytic benefit transfer of outdoor recreation economic values

P, K Kaval (2003) ”Updated outdoor recreation use values with emphasis on national park recreation”

I. Mendes (2005) ”Estimating the recreation value of ecosystem by using a travel cost method approach”

0,1 procent av dessa drabbas av inskränkningarna för ett område. Detta eftersom det verkar orimligt att alla som åker båt i respektive län drabbas av denna direkta inskränkning.32

Begränsning av rekreation i form av inskränkningar för båtlivet, t.ex. för

fritidsbåtägare, och muddring uppskattas då till ca 11 000 kr/år per län, om dessa kostnader slås ut på en genomsnittlig mängd skyddad area per län (ca 24 000 ha) varav 90% vatten, ges en kostnad för begränsning av rekreation/båtliv på ca 0,5

kr/ha.

6.3.2.3 Kostnader för att begränsa exploatering

Inskränkningar/kostnader kan uppstå för enskilda som önskar exploatera, exempelvis bebygga mark, men som nu blir skyddade av reservat. Bebyggelse längs stränder samt i skärgården innebär å andra sidan inskränkningar i det allmänna friluftslivet, minskade upplevelsevärden samt negativa konsekvenser för naturmiljön och djur- och växtlivet i såväl vattnet som på land. Ofta medför bebyggelse även att annan typ av påverkan ökar, t.ex. byggande av bryggor, båttrafik, muddring,

strandmodifieringar och mänsklig aktivitet.

Värdet för alternativ användning av mark- och vattenområden som hotas av exploatering för bostäder, industri, vägar etc. har antagits speglas av

marknadsvärdet, som antas spegla kostnaden för den alternativa användningen av marken, exempelvis bygga turisthotell, fritidshus m.m. (d.v.s. all annan mark som inte är skogs- eller jordbruksmark). Marknadsvärdet i olika delar av landet är beräknat som aktuella priser för kustnära tomter i de olika länen.

De statsfinansiella kostnaderna för att begränsa exploateringen har antagits vara noll eftersom det sällan utgår ersättning för inskränkningar i rätten att bygga eller anlägga annan verksamhet där befintliga tillstånd inte redan är givna t.ex. bygglov eller vattendom. Detta är ej avhängigt av huruvida reservatet är marint eller inte.

Däremot antas att det uppstår vissa samhällsekonomiska kostnader vid inrättande av reservat, även om den andel mark som tas i anspråk vid inrättande av formellt skydd för marina miljöer inte utgör en så stor del av den totala arealen. För skydd av marin miljö efter 2015 kommer det dessutom till stor del att handla om att skydda marina miljöer längre ut från kustremsan. Största delen utgörs då således av rena

vattenmiljöer.

Tabell 7: Värdet på mark i olika delar av landet (kr per ha nuvärde 2007 års priser33): Västra Sveriges kustområden Södra Sveriges kustområden Östra Sveriges kustområden Norrlandskusten 10 Mkr 15 Mkr 15 Mkr 5 tkr

Begränsning av markexploatering för bostadsbyggande etc. kostar uppskattningsvis i genomsnitt runt 10 miljoner kr/ha men varierar i landet. Då kostnaderna diskonterats och omräknats till årliga kostnader kan man konstaterat att kostnaden varierar per år uppskattningsvis från ca 230 -700 tkr/ha och år. Då hänsyn är taget till att 10 procent av arealen är mark och att den skyddsvärda areal som hotas av exploatering utgör en tredjedel av den totala marken inom området som är skyddsvärd blir kostnaden ca

17 500 kr/ha och år.

6.3.2.4 Nyttobortfall fiske

För att uppskatta inskränkningar/kostnader för fisket i form av nyttobortfall då man inte får fiska, utgår vi ifrån betalningsviljan för att få fiska i attraktiva områden. Flertalet betalningsviljestudier finns för sport- fritids eller yrkesfiske i de nordiska länderna som visar på att det finns ett stort värde av att få fiska i kustnära vatten. Värdena varierar dock relativt kraftigt beroende på vilken metod som används. Paulrud (2000, 2001 samt 2004) har undersökt betalningsviljan för sportfiske i Byske älv samt i Bohusområdet. Betalningsviljan att få fiska uppskattades till mellan 50 och 100 kr per person och dag. Tidigare studier uppskattar dock ett mycket lägre värde. Medelvärdena från andra betalningsviljestudier visar på värden från 230 kr per person till 1 300 kr per person och år (Eggert och Olsson 2004). Toivonen et al (2000) har studerat maximal betalningsvilja för att besöka attraktiva fiskevatten (ej geografiskt specificerade) i nordiska fiskevatten och visar värden på mellan ca 400 och 700 kr/år.

I denna analys uppskattas kostnaden att försämra möjligheterna till fiske till 150 kr per person och år. Detta för att få ett någorlunda jämförbart värde. Orsaken till att vi räknar med ett relativt lågt värde än flertalet gjorda betalningsviljestudier, är att vi uppskattar att fisket inte nödvändigtvis behöver påverkas i lika kraftig utsträckning av själva skyddet av marin miljö. Beroende på områdets karaktäristika kan graden av inskränkning i möjligheten att få fiska dock skilja sig markant.

Andelen av den vuxna befolkningen som fiskar i norra delen av landet är 74 procent och i södra 45 procent (SPOFA Spöfiske och Sportfiskarna 2003). Vi antar här att andelen av fiskarna som drabbas av inskränkningarna i varje enskilt objekt är 0,1 procent eftersom det är orimligt att anta att en betydande del av länets fiskare påverkas av inskränkningar i ett enskilt objekt.

Begränsning av fiske (Nyttobortfall fiske), motsvarar då ca 33 000 kr per län och år. Om detta slås ut på ca 24 000 ha, varav 90% vatten, ges en kostnad för begränsning av fiske (Nyttobortfall fiske), på ca 1,5 kr/ha och år.

6.3.2.5 Kostnader för sjöfart och ett anpassat nyttjande av vindkraft

Elproduktionen från vindkraft ska ökas till 10 TWh år 2010 (ca 6 procent av dagens elproduktion). Med detta i åtanke så kan tänkas att kusterna kommer att bli mycket intressanta för byggande av vindkraftverk. I flertalet av de skötsel- och

bevarandeplaner för redan inrättade marina reservat så anges vindkraft som ett reellt hot för inrättande av reservat. Om nya reservat reducerar möjligheten för att bygga ut vindkraften kan kostnader också uppstå. Ett anpassat nyttjande av vindkraft innebär i detta fall exempelvis en inskränkning av produktionen av el, vilket kan innebära en ökad kostnad för samhället.

Vindkraftssektorn kan eventuellt förhindras att etablera sig i vissa regioner vilket kan leda till ett produktionsbortfall. Eftersom vindkraft genererar så låga utsläpp kan detta inverka negativt på möjligheterna att sänka de genomsnittliga utsläppen från energiproduktionen i Sverige. Kustnära mindre områden är oftast dyrare att skydda än större områden längre ut till havs. Ytterligare skydd efter 2015 kommer dock framförallt att gälla rena vattenområden längre ut till havs vilket skulle kunna innebära en lägre samhällsekonomisk kostnad för vindkraftsnäringen.

Stora fartyg kan eventuellt tvingas köra omvägar runt skyddade områden med ökade bränslekostnader mm. som följd. Alternativt kan de tvingas till förbättrad rening av utsläpp med därpå följande reningskostnader. Det är dock mycket svårt att uppskatta omfattningen av sådana kostnader.

Det är möjligt att intressekonflikter med större sjöfartsleder, havsbaserad vindkraft och exempelvis ledningsbyggande kan uppkomma då skydd av marina miljöer ska inrättas efter 2010. Omfattningen av kostnaderna för dessa inskränkningar har inte kunnat uppskattas inom denna analys, främst p.g.a. brist på relevant underlag samt osäkerheten i dessa framtida potentiella hot. Dessa konflikter behöver inte bli stora om ett bra planeringsunderlag finns. Om en god planering för vilka marina områden som behöver skyddas finns så borde etablering av bl.a. nya farleder och

vindkraftsparker kunna förläggas på en annan plats och således inte konkurrera med områdesskydd.

6.3.2.6 Kostnader för produktionsbortfall jordbruk

I denna analys räknar vi på skydd av mark d.v.s. att marken helt undantas från aktivt jordbruk, eftersom det är svårt att får fram kostnader och nytta för förändrade jordbruksmetoder. Vi räknar således med den högsta graden av inskränkning, i syfte att inte underskatta kostnaderna. Följande schabloner har använts för att värdera produktionsbortfallet för att skydda kustnära jordbruksmark, d.v.s. den

samhällsekonomiska kostnaden.

Tabell 8: Värdet på produktionsbortfallet i jordbruket som ersättning för att lägga marken i träda (kr per ha och år)34:

Västra Sveriges kustområden Södra Sveriges kustområden Östra Sveriges kustområden Norrlandskusten 2.500 3.000 2.500 1.500

Produktionsbortfall för att skydda kustnära jordbruksmark varierar i landet från ca 1 500 till 3 000 kr/ha och omräknat per år motsvarar ca 70-140 kr/ha. Då hänsyn är taget till att 10 procent av den skyddsvärda arealen är mark samt att jordbruksmark utgör en tredjedel som hotas att inskränkas vid inrättande av skydd för marin miljö blir kostnaden istället ca 4 kr/ha och år.

Skötselkostnad för att upprätthålla jordbruket i syfte att bevara biologisk mångfald i vissa specifika strandområden kan möjligen uppkomma. Detta blir i sådant fall istället en statsfinansiell kostnad genom att anslag för skötsel utgår till länen.

6.3.2.7 Kostnader för anpassning av skogsbruket

Vi har räknat på skydd av mark d.v.s. att marken helt undantas från aktivt skogsbruk, eftersom det är mycket svårt att få fram kostnader och nytta för förändrade

skogsbruksmetoder som det kan handla om i en del fall. Följande schabloner har använts för att värdera produktionsbortfallet för att skydda skogsmark, d.v.s. den samhällsekonomiska kostnaden.

Tabell 9: Värdet på produktionsbortfallet i skogsbruket (kr per ha och år)35:

Västra Sveriges kustområden Södra Sveriges kustområden Östra Sveriges kustområden Norrlandskusten 15.000 15.000 10.000 30.000 34 _{www.agriwi.se}

35 _{Nationell strategi för formellt skydd av skog rapport Naturvårdsverket och}

I redan befintliga reservat eller planerade reservat så ingår i genomsnitt ca 300 ha mark. Det är alltså inte stor del mark vi talar om. En del av marken utgörs möjligen av skogs eller jordbruk, men stor del av marken är små kobbar och skär där hot från skogsbruk eller jordbruk borde kunna antas vara mycket liten. Denna mark kan däremot komma ifråga för exploateringshot då de är mycket attraktiva områden att bygga på.

Produktionsbortfall för att skydda kustnära skogsbruksmark varierar i landet från ca 10 000 till 30 000 kr/ha och omräknat per år motsvarar ca 470-1 400 kr/ha. Då hänsyn är taget till att 10 procent av den skyddsvärda arealen är mark samt att skogsbruksmark utgör en tredjedel som hotas att inskränkas vid inrättande av skydd för marin miljö så blir kostnaden istället ca 27 kr/ha och år.

6.3.3 Övriga kostnader

6.3.3.1 Företags/privatekonomiska kostnader

När marina områden skyddas kan detta, som tidigare nämnt, påverka

näringar/områden både positivt och negativt. Exempelvis är det på kort sikt sannolikt en nettokostnad för fiskerinäringen då fisket i vissa områden blir förbjudet men det kan å andra sidan på lång sikt vara gynnsamt då detta kan motverka en utfiskning etc.

Det är mycket svårt att uppskatta generellt hur ett inrättande av marint skydd påverkar enskilda och företag eftersom det varierar en hel del beroende på lokalisering och egenskaper hos de specifika skyddsobjekten och dess hotbild. I tabellerna ovan finns vissa uppskattningar, exempelvis av markvärdet i olika delar av landet men dessa bör dock ses som grova uppskattningar. Uppskattningarna är dock tänkta att ge en uppfattning om storleksordningen på vissa poster i analysen men ska effekterna (exempelvis avseende sysselsättning och lönsamhet etc.) på enskilda företag eller branscher beräknas mer noggrant bör en särskild fallstudie genomföras. Detta ligger dock utanför vad denna utredning har möjlighet att genomföra. Exempel på branscher som kan påverkas negativt är företag som tjänar pengar på att fiska i områden som nu kan tänkas bli föremål för fiskeförbud. I den mån den

företagsekonomiska lönsamheten beskrivs redovisas den här ur producenternas perspektiv. (Se vidare kapitel om styrmedel och fördelningseffekter.)

6.3.4 Summering av kostnader

Då problem föreligger med data och att det nya delmålet inte varit fastställt samt att målet är mycket svårt att utvärdera, så var planen att ta fram ett räkneexempel vad det kan tänkas kosta samhället och staten att inrätta en ha skyddat område (främst naturreservat) i genomsnitt i kr/ha.