• No results found

Miljömål i domstolsprövningar enligt plan- och bygglagen

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Miljömål i domstolsprövningar enligt plan- och bygglagen"

Copied!
30
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

RAPPORT 2015:5

Miljömål i domstolsprövningar

enligt plan- och bygglagen

(2)
(3)

Boverket februari 2015

Miljömål i domstolsprövningar

enligt plan- och bygglagen

(4)

Titel: Miljömål i domstolsprövningar enligt plan- och bygglagen Utgivare: Boverket februari 2015

Upplaga: 1 Antal ex: 50

Tryck: Boverket internt

ISBN tryck: 978-91-7563-215-5 ISBN pdf: 978-91-7563-216-9

Sökord: Miljömål, rättstillämpning, plan- och bygglagen, mark- och miljödomstolarna, mark- och miljööverdomstolen, prövning, domar, detaljplaner, översiktsplaner

Dnr: 1443-4830/2013

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 00

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats.

Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2015

(5)

3

Förord

Boverket ska inom sitt verksamhetsområde verka för att de nationella miljömålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckl-ing. I denna rapport diskuteras hur miljömålen kommer till uttryck i dom-stolarnas tillämpning av plan- och bygglagen, och motiv ges för en fort-satt utredning om och hur miljömålen ska kunna beaktas i rättstillämp-ningen. Rapporten har tagits fram av Ylva Rönning.

Karlskrona januari 2015

Anders Sjelvgren avdelningschef

(6)

Innehåll

Förord ... 3

Sammanfattning ... 5

Kort om granskningen av domar ... 6

Varför tas miljömålen inte upp i domstolarnas domar? ... 7

Miljömålens rättsliga status och domstolarnas prövning ...7

Inget i förarbetena till PBL stöder att miljömålen ska beaktas i domstolarnas prövningar ... 8

Koppling saknas mellan PBL:s och miljöbalkens olika hänsynsregler ... 9

Miljömålen är inga allmänna intressen ... 9

Kommunens planmonopol och översiktsplanens vägledande funktion10 Kommunen bestämmer om och hur miljömålen ska behandlas i planläggningen ... 10

Målen är många och översiktsplanerna är ofta gamla... 11

Miljöbedömningar av översiktsplaner är ofta alltför övergripande ... 12

Kommunernas detaljplaneläggning ... 13

Detaljplanen får inte vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till planens syfte ... 13

Miljökonsekvensbeskrivning av detaljplaner görs sällan ... 13

Användningen av miljökvalitetsnormer är outvecklat ... 14

Är det ett problem att miljömålen inte nämns i domarna? ... 15

Reflektion ... 18

Referenser ... 19

Bilaga 1. WSP:s granskning av domstolarnas domar enligt plan- och bygglagen ... 21

(7)

5

Sammanfattning

Är det ett problem att miljömålen inte nämns i mark- och miljödomsto-larnas respektive mark- och miljööverdomstolens (MÖD) domar enligt plan- och bygglagen, PBL (2010:900)? Det finns flera argument som talar för att det inte är ett problem: Miljömålen är just mål utan rättslig status och det har aldrig varit meningen att domstolarna ska döma utifrån dem. Ett annat argument är att de aspekter som miljömålen omfattar ändå beak-tas genom de allmänna intressena i PBL.

Men det finns också argument för att det ändå kan vara ett problem. Ett viktigt led i målstyrning är att målen är levande på alla nivåer. Här finns ett par nivåer, som dessutom är de högsta nivåerna för tillämpning-en av PBL, som i princip aldrig nämner miljömåltillämpning-en. I dtillämpning-en politiska reto-riken ges miljömålen stor tyngd. I regeringsförklaringen oktober 2014 anger statsministern att ”De nationella miljömålen ska klaras”. Menar man allvar med miljömålen och målstyrning bör det närmare utredas om och i så fall hur dessa ska beaktas i rättstillämpningen. Troligtvis är det inte tillräckligt med bättre vägledning – det behövs också förtydliganden i själva lagstiftningen.

Denna rapport tar sin utgångspunkt i resultaten från en granskning av domstolarnas domar enligt plan- och bygglagen i ärenden som gäller de-taljplaner. Domarna ger praxis för tillämpningen av miljöbalken

(1998:808) och PBL. Granskningen av domstolarnas domar utfördes 2013 av WSP på Boverkets uppdrag och med miljömålsmedel från Na-turvårdsverket. WSP:s sammanfattning av resultaten från granskningen finns i bilaga 1.

Rapporten är ett försök att, mot bakgrund av miljömålens bristande rättsliga status, förarbeten till lagstiftningen och i viss mån den kommu-nala tillämpningen av översiktsplane- och detaljplaneinstrumenten, för-klara varför miljömålen inte kommer till uttryck i mark- och miljödom-stolarnas respektive MÖD:s domar enligt PBL.

I rapporten ges också förslag till några frågeställningar som behöver belysas om miljömålen på ett tydligare sätt ska beaktas i rättstillämpning-en.

(8)

Kort om granskningen av domar

Som en bakgrund till den följande redogörelsen kommer här en kort pre-sentation av granskningen av domstolarnas domar.

Boverket fick år 2013 miljömålsmedel från Naturvårdsverket för att göra en studie om hur miljömålen hanteras i mark- och miljödomstolar-nas och mark- och miljööverdomstolens (MÖD) domar enligt plan- och bygglagen, PBL (2010:900). Huvudsyftet med studien var att se om och i så fall hur nämnda domstolar använder eller refererar till miljömålen re-spektive kommunernas översiktsplaner i sina domar i detaljplaneärenden.

WSP gjorde på Boverkets uppdrag en granskning av 94 domar, varav 26 som avgjordes i MÖD under perioden mars 2012 till maj 2013 och 68 domar från mark- och miljödomstolarna från första halvåret av 2013. WSP:s sammanfattning av metod och resultat finns i bilaga 1.

Nedan redovisas några resultat från WSP:s granskning. Fler resultat re-dovisas i bilaga 1.

• I de domar som studerats görs inga (0 st.) referenser till miljömålen. Det gäller för samtliga överprövningsinstanser: länsstyrelser, mark- och miljödomstolarna och mark- och miljööverdomstolen. Däremot diskuteras ofta de frågor som miljömålen omfattar, t.ex. dagvattenhan-tering, natur- och kulturvärden, buller m.m. i domarna.

• I 32 procent av domarna beaktas vad som anges i kommunens över-siktsplan. I 62 procent av domarna beaktas inte översiktsplanen. I 6 procent av domarna prövas andra frågor, exempelvis processuella fel.

• I en hel del av domarna påtalas avsaknaden av miljökonsekvensbe-skrivning och miljöbedömning. Mark- och miljödomstolarna väljer dock oftast att inte upphäva detaljplanebesluten. Kommunens lämp-lighetsbedömning utifrån det planeringsunderlag man haft tillgång till liksom kommunens planmonopol tycks väga tungt.

• Knappt hälften (48 procent) av de domar som granskats berör vatten-kvalitet, buller eller luftkvalitet. För dessa aspekter finns miljökvali-tetsnormer. Men det är bara i 16 procent av dessa domar som miljö-kvalitetsnormer har fått stor tyngd i prövningen.

• I cirka hälften av domarna påtalas processfel eller bristande underlag. Det vanligaste processuella felet som påtalas är bristande beslutsun-derlag. Trots detta upphävs sällan detaljplaner på denna grund.

(9)

7

Varför tas miljömålen inte upp i

domstolarnas domar?

Regeringskansliet anger i olika sammanhang att miljökvalitetsmålen ska vara vägledande för tillämpningen av plan- och bygglagen1. Riktigt hur man tänkt sig denna vägledande funktion framgår inte. Det är hur som helst svårt att hitta incitament för att just domstolarna ska beakta miljö-målen vid prövningen av PBL-ärenden. Tvärt om är det mycket som talar emot detta.

Några av de faktorer som gör att miljömålen inte kommer till uttryck i domstolarnas domar enligt PBL diskuteras i de följande avsnitten. Det handlar bland annat om miljömålens bristande rättsliga status, avgräns-ningen för vad domstolarna ska pröva och att miljömålen sällan behand-las så tydligt i kommunernas översiktsplaner eller detaljplaner att domsto-larna väljer att ta fasta på dem.

Med andra ord är det knappast överraskande att domstolarna inte refe-rerar till miljömålen.

Miljömålens rättsliga status och domstolarnas

prövning

Miljömålen är inte rättsligt bindande och har ingen formell rättslig sta-tus.2 Detta har påpekats i olika sammanhang, av såväl Miljömålskommit-tén (SOU 2000:52), MiljöbalkskommitMiljömålskommit-tén (SOU 2005:59),

PBL-kommittén (SOU 2005:77) som i propositionen ”Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete” (prop. 2009/10:155)3.

Det är reglerat i PBL vad mark- och miljödomstolarna och mark- och miljööverdomstolen ska pröva i beslut om detaljplaner. Domstolarna ska bara pröva om det överklagade beslutet om detaljplan strider mot någon

1

T.ex. i regeringsuppdrag till Boverket om vägledning för industribuller m.m. vid bo-stadsplanering Regeringsbeslut IV:4, Socialdepartementet S2013/613/PBB.

2

Bengtsson, Anders (2005). Miljökvalitetsmålens roll i rättstillämpningen. Artikel, JP Miljönet.

3

(10)

rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av om-ständigheterna (PBL 13 kap. 17 §). Har inte klaganden eller lägre instan-ser tagit upp miljömål i överklagan eller överprövning, ska inte domsto-larna heller ta upp dem.

Inget i förarbetena till PBL stöder att miljömålen ska beaktas i domstolarnas prövningar

Det finns inget i förarbetena till PBL som stöder att domstolarna ska be-akta miljömålen vid prövningen av PBL-ärenden. Däremot diskuteras miljökvalitetsmålen som ett förtydligande av vissa delar i en hållbar ut-veckling.

I prop. 2006/07:122 Ett första steg för en enklare plan- och bygglag, anges att den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling främst ut-trycks genom de 16 nationella miljökvalitetsmålen som riksdagen har an-tagit. Där anges att miljökvalitetsmålen och delmålen ska vara vägle-dande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder samt att strävan är att alla viktiga åtgärder ska vara genomförda så att målen är uppnådda år 2020 (2050 när det gäller klimatmålet). Man konstaterar också att miljö-kvalitetsmålet God bebyggd miljö har en särskild betydelse från plane-rings- och byggsynpunkt, men att även andra miljökvalitetsmål aktuali-serar frågan om hur resurser i mark- och vattenområden ska användas och den bebyggda miljön utformas för att målen ska nås.4 I propositionen menar man dock att de ekologiska aspekterna (som kommer till uttryck i miljökvalitetsmålen) redan har ett uttryckligt stöd i flera av de materiella bestämmelserna i PBL 2 kap. och i miljöbalken. Bedömningen var att den ekologiska aspekten av hållbar utveckling inte behöver förtydligas ytter-ligare i lagstiftningen5, även om några av de lagförslag som läggs fram i propositionen ändå bedöms gynna möjligheterna att uppnå miljökvali-tetsmålen.

I förarbetena till nya PBL (prop. 2009/10:170) nämns ordet ”miljökva-litetsmål” bara ett fåtal gånger (ca 5 ggr), och detta är i allmänna ordalag som en typ av flera mål som samhällsplaneringen ska beakta.6

I PBL-kommitténs slutbetänkande, Får jag lov, SOU 2005:77 7, som låg till grund för flera av de senare PBL-propositionerna, var bedömningen också att lagstiftningen i stort sett tillgodoser de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning. Några förtydliganden och justeringar föreslogs dock. PBL-kommittén pekade på att det finns brister i den praktiska tillämpningen på olika nivåer. Framför allt påtalade

4

Prop. 2006/07:122 Ett första steg för en enklare plan- och bygglag, sid 27.

5

Prop. 2006/07:122 Ett första steg för en enklare plan- och bygglag, sid. 28.

6 Prop. 2009/10:170, s. 177 ”... att översiktsplanen, för att kunna ge vägledning

för olika typer av beslut, behöver grundas på omvärldsanalyser och mål för ut-vecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv... Samban-den mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen,

miljökvali-tetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras... Exakt

vilka mål, planer, program och strategier som hänsyn bör tas till bör inte regle-ras eftersom dessa kan skifta till namn och innehåll över tid. Det bör vara upp till kommunen att bedöma vilka som är relevanta för kommunens hållbara ut-veckling och den fysiska planeringen.” (Boverkets fetstil).

7

(11)

Varför tas miljömålen inte upp i domstolarnas domar? 9

kommittén brister när det gäller att beskriva de målkonflikter som kan finnas mellan olika intressen eller att tydliggöra de avvägningar som kommunen gör såväl i planläggning som i enskilda beslut.

Koppling saknas mellan PBL:s och miljöbalkens olika hänsynsregler

Delar av miljöbalken ska tillämpas vid tillämpningen av PBL. Kan mil-jömålen få ökad tyngd i PBL-tillämpningen genom miljöbalken? Både ja och nej. Genom att miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivning och miljökvalitetsnormer ska tillämpas kan miljömålen i viss mån

komma till uttryck i planläggningen, vilket diskuteras senare (se avsnitten om kommunens översiktsplan respektive kommunens detaljplan).

I övrigt finns en koppling mellan miljöbalken och miljömålen, även om den är svag.8 Miljöbalkens förarbeten (prop. 1997/98:45) anger att de av riksdagen fastställda miljömålen ska ge ledning för tillämpningen av balken när det gäller att bedöma vad en hållbar utveckling innebär.9 I en av miljömålspropositionerna (2004/05:150)10 anges att:

"Vid införandet av miljöbalken uttalades att miljöbalkens utformning med övergri-pande mål, de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och instrument som mil-jökvalitetsnormerna, skulle medföra förbättrade förutsättningar att använda lagstift-ningen för att styra mot av riksdagen fastställda miljökvalitetsmål."

Det finns flera kopplingar mellan plan- och bygglagen och miljöbalken, men hänsynsreglerna i PBL 2 kap. tillämpas fristående från hänsynsreg-lerna i miljöbalkens 2 kap. Kopplingen mellan PBL och miljöbalkens portalparagraf är heller inte uttalad.

Miljömålen är inga allmänna intressen

Vid prövningar av frågor enligt PBL ska hänsyn tas till både enskilda och allmänna intressen. I andra kapitlet anges de intressen som är allmänna enligt plan- och bygglagen. De allmänna intressen och områden av riks-intressen som anges i miljöbalkens kapitel 3 och 4 ska också beaktas i planläggning och prövning enligt PBL.

Flera av paragraferna i PBL 2 kap. har bäring på frågor som omfattas av miljömålen. Exempelvis i PBL 2 kap. 3 § där det anges att planlägg-ning enligt PBL ska ske med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden för att bland annat främja en ändamålsenlig struktur och en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda

8

Dalhammar, Carl (2008). Miljömålen och miljöbalken. Möjligheter till rättsligt

genom-drivande av miljökvalitetsmål. IIIEE Report 2008:1, Lunds universitet. 9

Prop. 1997/98:45 del 2 sid.8”Av riksdagen fastställda miljömål ger ledning vid

tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling in-nebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka ut-släppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd.”

10

(12)

förhållanden i övrigt. Även i andra ärenden enligt PBL ska hänsyn tas till de nämnda intressena, alltså bland annat miljö- och klimataspekter. Vad som avses med klimataspekter beskrivs relativt utförligt i prop.

2009/10:17011. I propositionen görs också en koppling till miljökvali-tetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Däremot finns i nämnda proposit-ion ingen beskrivning av vad miljöaspekterna i begreppet ”miljö- och klimataspekter” handlar om.

Det finns inget som stöder att miljökvalitetsmål ska beaktas som all-männa intressen vid prövning enligt PBL. Boverket anger i PBL-kunskapsbanken tvärtom att:

”Nationella mål ska beaktas av kommunen i den översiktliga planeringen, men de är inte ett allmänt intresse enligt 2 kap PBL”.12

Är allt frid och fröjd om man tänker sig att miljömålen väl täcks in av de miljö- och klimataspekter som redovisas som allmänna intressen? Kanske inte. Boverkets kunskapssammanställning om hushållningsbestämmel-serna i PBL13 visar att både kommunala politiker och tjänstemän betonar vikten av att ha en tydlig översiktsplan. Det är dock endast i ett fåtal av de ca 40 studerade planerna som det tydligt går att utläsa kommunens ställningstaganden kring allmänna intressen i betydelsen vilka intressen som kommunen bedömer väger tyngre än andra. Än mer sällan går det att tydligt utläsa konsekvenserna av dessa ställningstaganden.

Kommunens planmonopol och

översiktsplanens vägledande funktion

Det är kommunen som beslutar om planläggning, genom det så kallade planmonopolet. Kommunens översiktsplan är i sig inte rättsligt bindande, men ska vara vägledande för efterföljande planläggning, exempelvis de-taljplaneläggning, och beslut. Miljömålen tycks av olika skäl inte alltid få så stort genomslag i kommunernas översiktliga planering. Några av orsa-kerna till detta diskuteras nedan.

Kommunen bestämmer om och hur miljömålen ska behandlas i planläggningen

Det är en kommunal angelägenhet att planlägga mark och vatten (PBL 1 kap. 2 §). Detta kallas ofta det kommunala planmonopolet och innebär att det är kommunerna som antar planer inom de ramar som samhället be-stämt.14 I det kommunala planmonopolet ligger också makten för kom-munen att ensam bestämma om planläggning ska komma till stånd eller

11

Prop. 2009/10:170, sid.161-162.

12

Boverket (2014). PBL kunskapsbanken: en handbok om plan- och bygglagen. (Elektro-nisk). Tillgänglig: http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/Allmanna-och-enskilda-intressen/. (2014-12-12).

13

Boverket (2014). Kunskapssammanställning och exempelsamling till

hållbarhetsbe-stämmelserna i plan- och bygglagen. Rapport 2014:31. Sid. 34. 14

Boverket (2014). PBL kunskapsbanken: en handbok om plan- och bygglagen. (Elektro-nisk). Tillgänglig: http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/PBLs-syfte-innehall-och-definitioner/.(2014-12-12).

(13)

Varför tas miljömålen inte upp i domstolarnas domar? 11

inte. Kommunen bestämmer själv om vilka avvägningar som ska göras så länge som inte något av de statliga intressena med ingripandegrund är ak-tuellt.15 Kommunen kan välja att använda eller att inte använda miljömå-len i sina avvägningar i översiktsplanen, även om det införts en ny regel i PBL om att hänsyn ska tas till relevanta nationella och regionala mål, planer och program (mer om detta nedan). Översiktsplanen ska ge väg-ledning för efterföljande planläggning, till exempel detaljplaneläggning (PBL 3 kap. 2 §).

Även i kommuner som har uttalade miljöambitioner uppstår mer eller mindre tydliga målkonflikter mellan miljömålen å ena sidan och mål om att öka den ekonomiska tillväxten på den andra. Även om kommunen på en övergripande nivå vill verka för hållbar utveckling och för att uppnå miljömålen, väger dessa ofta inte så tungt när heta frågor som motorvä-gar, förbifarter och externa handelscentrum kommer upp på dagordning-en.16 Och dessa är samtliga exempel på verksamheter som genererar ökade transportvolymer. Liknande konflikter är för övrigt också ständigt aktuella på regional och nationell nivå.

Mot denna bakgrund är det troligt att kommuner använder miljömål när man kan finna stöd i dem, men väljer att inte ta med dem om de be-döms hindra ur andra avseenden önskvärd exploatering. Ingen annan – enskild, myndighet eller domstol, kan hävda att miljömålen ska tillgodo-ses i planläggningen.

Målen är många och översiktsplanerna är ofta gamla

Av översiktsplanen ska det framgå hur kommunen i den fysiska plane-ringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med rele-vanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (PBL 3 kap. 5 § pkt. 4). Men detta är ingen lätt uppgift för kommunerna. Boverkets sammanställning av nat-ionella mål relevanta för samhällsplaneringen17 visar att det kan handla om drygt hundra mål för olika samhällssektorer. När det gäller miljömå-len går man ändå inte längre ner i miljömålssystemet än till de övergri-pande miljökvalitetsmålen.

Kravet på att nationella och regionala mål ska beaktas är också rätt nytt i lagstiftningen (2011) och har inte hunnit få genomslag i alla över-siktsplaner ännu. Boverkets studie av de överöver-siktsplaner som antogs un-der åren 2005–201018 visar att i ca en tiondel av planerna har miljökvali-tetsmålen fullt ut integrerats så att de fungerar som utgångspunkt för ställningstaganden. Å andra sidan nämns miljökvalitetsmålen inte alls i

15

De fem ingripandegrunderna enligt PBL är följande: att riksintressena tillgodoses, att mellankommunala frågor samordnats på ett lämpligt sätt, att utpekande av sk LIS-områden (landsbygdsutveckling i strandnära läge) följer gällande bestämmelser, att hän-syn tas till de olika miljökvalitetsnormerna samt att planen inte medför skada för männi-skors hälsa och säkerhet. Se till exempel PBL 3 kap. 16 § respektive 5 kap. 22 §.

16

Naturvårdsverket (2007). Hållbarhetens lokala horisont.

17

Boverket (2011). Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse

för fysisk samhällsplanering. Rapport 2011:17. 18

(14)

ungefär lika många planer. I den övervägande delen av de övriga planer-na har målen diskuterats i miljökonsekvensbeskrivningen.19

I kunskapssammanställningen om hållbarhetsbestämmelserna i PBL20 anges att såväl kommunala politiker som tjänstemän upplever en svårig-het att hantera målen på grund av brist på resurser eller kunskap. Många anger att de hanterar miljömålen i översiktsplanens miljökonsekvensbe-skrivning. De upplever dock inte att de aktivt jobbar med målen utan mer att de stämmer av mot dem. Kommunerna efterlyser bättre stöd i arbetet från länsstyrelsen och nationella myndigheter.

Många kommuner har fortfarande gamla översiktsplaner: 22 procent av kommunerna har översiktsplaner från 1990-talet och 77 procent har översiktsplaner som antogs 2010 eller tidigare, dvs. före det att nya PBL trädde i kraft.21

Översiktsplanen är inte bindande, bara vägledande, och som framgår är det bara i ca en tredjedel av de granskade domarna som kommunens översiktsplan beaktas.

Miljöbedömningar av översiktsplaner är ofta alltför övergripande

Boverket har granskat 75 miljöbedömningar av antagna kommunomfat-tande översiktsplaner som gjordes 2010-2013.22 Studien visar att det är vanligt att kommunerna refererar till miljömålen i miljöbedömningarna av översiktsplanerna. Men ofta uttrycks måluppfyllelsen i alltför all-männa termer. Till exempel vid jämförelse med nollalternativ anges att ”planen går i rätt riktning enligt miljömålen”, utan att närmare diskutera på vilket sätt avvägning gjorts mellan det som motverkar eller bidrar till måluppfyllelse. Boverket menar i samma studie23 att detta ofta sker på bekostnad av att beskriva den betydande miljöpåverkan som en viss plan kan ge upphov till, vilket inverkar negativt på miljöbedömningens syfte: Att integrera miljöaspekter i utarbetandet av planen. Boverket anger att miljöbedömningen ofta stannar på en alltför övergripande nivå för att mer konkret kunna bidra med bedömning av planens konsekvenser i ett lång-siktigt perspektiv.

19

Boverket (2013). Miljökvalitetsmålen i kommunernas översiktsplanering. Rapport 2012:23.

20

Boverket (2014). Kunskapssammanställning och exempelsamling till

hållbarhetsbe-stämmelserna i plan- och bygglagen. Rapport 2014:31. Sid. 35. 21

Boverket (2014). PBL kunskapsbankens sidor om uppföljning av tillämpningen av

plan- och bygglagen för 2013. Boverkets diarienummer 2499-5001/2013. 22

Boverket (2014). PBL kunskapsbanken: en handbok om plan- och bygglagen. (Elektro-nisk). Tillgänglig:

http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/uppfoljning1/Spaningar/Miljobedomningar-Oversiktsplan/. (2014-12-12).

23

(15)

Varför tas miljömålen inte upp i domstolarnas domar? 13

Kommunernas detaljplaneläggning

Mark- och vattenområdens användning och bebyggelse inom kommunen kan regleras med detaljplaner som får rättsverkan.24 I detaljplanen prövas markens lämplighet för bebyggelse, och i PBL anges vad som ska (4 kap. 2-5 §§) respektive får (4 kap. 6-29 §§) regleras i en detaljplan. I PBL anges också att en detaljplan inte får vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till planens syfte. Nedan anges ett par orsaker till att miljö-mål inte tydligt kommer till uttryck i detaljplanerna.

Detaljplanen får inte vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till planens syfte

En detaljplanen får inte vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till planens syfte (PBL 4 kap. 32 §). Eftersom miljömålen inte är all-männa intressen är det mindre troligt att kommunerna refererar till dem i detaljplanerna.

Miljökonsekvensbeskrivning av detaljplaner görs sällan

Om genomförandet av en detaljplan kan antas få en betydande miljöpå-verkan ska en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalkens 6 kapitel göras (PBL 4 kap. 34 §). Frågan om MKB och betydande miljöpåverkan regleras också genom Förordningen om miljökonsekvensbeskrivning (1998:905). Ska en miljökonsekvensbeskrivning göras av en plan ska den enligt miljöbalken 6 kap. 12 § pkt. 5 bland annat innehålla en beskrivning av hur relevanta miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn beaktas i pla-nen eller programmet. Boverket konstaterar dock i uppföljningsrapporten för 201325 att det endast är i ett fåtal detaljplaneärenden (ca 3 procent) som kommunerna anser att det finns behov av en miljöbedömning/ miljö-konsekvensbeskrivning. Själva behovsbedömningen ska göras enligt en bilaga 4 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivning, men en studie som utförts av WSP på uppdrag av Naturvårdsverket ger en indikation om att verkningsgraden hos miljöbedömningar som styrmedel är lägre än vad som var den ursprungliga intentionen. WSP pekar bland annat på att lagstiftningens bestämmelser för behovsprövningar är otydliga och skapar därmed osäkerhet och stort tolkningsutrymme hos kommunerna. WSP menar vidare att kvaliteten hos behovsbedömningarna troligen mest beror på kunskapen och inställningen hos de som gör bedömningen, oftast per-soner med planerarbakgrund.26

Som bilaga 1 visar påtalas avsaknaden av miljökonsekvensbeskriv-ning och miljöbedömmiljökonsekvensbeskriv-ning i en hel del av de granskade domarna. Mark- och miljödomstolarna väljer dock oftast att inte upphäva detaljplane-besluten. Kommunens lämplighetsbedömning utifrån det planeringsun-derlag man haft tillgång till, liksom kommunens planmonopol, väger tungt.

24

Boverket (2014). PBL kunskapsbanken: en handbok om plan- och bygglagen. (Elektro-nisk). Tillgänglig:

http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Detaljplanering/Detaljplaneinstrumentet/. (2014-12-12).

25

Boverket (2014). PBL kunskapsbankens sidor om uppföljning av tillämpningen av

plan- och bygglagen för 2013. Boverkets diarienummer 2499-5001/2013. 26

Naturvårdsverket (2014, opublicerad). Miljöhänsyn i detaljplanering. En studie av

(16)

Användningen av miljökvalitetsnormer är outvecklat

Genom PBL 2 kap. 10 § finns en koppling till miljöbalken om att miljö-kvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken ska följas. Enligt miljöbalken 5 kap 1 § får regeringen meddela föreskrifter i form av miljökvalitetsnormer om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Syftet är att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Genom miljökvalitetsnor-merna kan vissa parametrar från miljömålen få rättslig verkan. En studie om miljökvalitetsnormer för luft i planering och rättstillämpning27 anger dock att systemet med miljökvalitetsnormer ännu inte hittat sin form. Det finns fortfarande oklarheter om funktionen hos normer av olika karaktär och vad det innebär att tillämpa miljökvalitetsnormerna. Länsstyrelsernas studie visar också att de översiktsplaner som studerats inte är vägledande för detaljplaneläggning när det gäller att ”följa” miljökvalitetsnormer för luft. WSP:s granskning (bilaga 1) visar att i bara 16 procent av de domar som berör vattenkvalitet, buller eller luftkvalitet har miljökvalitetsnor-merna fått stor tyngd.

27

(17)

15

Är det ett problem att miljömålen

inte nämns i domarna?

Miljöhänsyn har kommit till uttryck så högt i författningshierarkin som i regeringsformen (SFS 2011:109), som är en av Sveriges grundlagar. I re-geringsformens 1 kapitel behandlas Statsskickets grunder. I 1 kap 2 § anges bland annat att:

”Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuva-rande och kommande generationer.”

I förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45)28 anges att de av riksda-gen fastställda miljömålen ska ge ledning för tillämpninriksda-gen av balken när det gäller att bedöma vad en hållbar utveckling innebär29.

Plan- och bygglagens portalparagraf (PBL 1 kap. 1 §) anger att lagens bestämmelser syftar till att främja bland annat en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. En liknande skrivning finns i miljöbalkens portalparagraf. I regeringens proposition ”Svenska miljömål för ett effektivare miljö-arbete” (prop. 2009/10:155) anges bl.a. att arbetet med att uppnå de av riksdagen antagna miljökvalitetsmålen utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. Det miljöarbete som genomförs av alla samhällets aktörer bidrar till att miljökvalitetsmålen nås. Miljökvalitetsmålen ska vara en konkretisering av den miljömässiga dimensionen av politiken för hållbar utveckling och ge vägledning för tillämpning av miljöbalken.30

28

Prop. 1997/98:45 del 2 sid. 8. 29

Prop. 1997/98:45 del 2 sid. 8”Av riksdagen fastställda miljömål ger ledning

vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precise-ring av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som be-driver en verksamhet eller vidtar en åtgärd.”

30 Prop. 2009/10:155 sid. 11 ”De 16 miljökvalitetsmålen uttrycker den

(18)

Genom grundlagen, portalparagraferna i PBL respektive miljöbalken och flera propositionstexter finns alltså ett samband mellan strävan efter håll-bar utveckling, god miljö för nuvarande och kommande generationer, miljökvalitetsmålen som konkretisering av den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling och som stöd för tillämpningen av miljöbalken. Miljökvalitetsmålen ska också vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder.

Att kopplingen mellan miljöpolitikens målstyrningssystem och rätts-liga system är svag har redan visats när det gäller miljöbalken i flera tidi-gare studier.31 Föreliggande studie visar att samma, om inte ännu svagare koppling, finns mellan miljömålen och tillämpningen av PBL.

Det kan vara lite svårt att svara på frågan om det är ett problem eller inte att miljömålen inte nämns i domstolarnas domar. Det som talar för ”Nej, det är inget problem” är följande:

• Miljömålen är just mål och har ingen rättslig status. Det har aldrig va-rit meningen att domstolarna ska argumentera utifrån miljömålen.

• De aspekter som miljömålen omfattar beaktas (förhoppningsvis) ändå genom de allmänna intressena.

• Det är oklart om miljökvalitetsmålen överhuvud taget är lämpligt ut-formade för att användas i domstolarnas avvägningar. Flera miljömål är komplexa, och vissa innehåller inbördes målkonflikter.

• Det är också oklart om det är lämpligt att referera till övergripande nationella mål (eller regionala) när frågan gäller planfrågor i ett speci-fikt lokalt område.

• Det är möjligt att miljömålen i någon mån beaktas, fast det inte refere-ras till dem i domarna. Som en domare har uttryckt det: Miljökvali-tetsmålen är ett vägledande instrument som ”ligger och skvalpar i bakgrunden”32 (troligtvis gällde detta dock en miljöbalksprövning). Det som ändå talar för att det kan vara ett problem är följande:

• Ett viktigt led i målstyrning torde vara att målen är levande på alla ni-våer. Här finns ett par instanser, som dessutom är de högsta nivåerna för tillämpning av PBL, som i princip aldrig nämner miljömålen.

miljöbalkens mål om att främja en hållbar utveckling... Miljöbalkens mål om främjande av en hållbar utveckling har konkretiserats i miljökvalitetsmålen och ger vägledning vid tillämpning av balken.”

31

Anders Bengtsson (2005). Miljökvalitetsmålens roll i rättstillämpningen. Artikel, JP Miljönet.

SGU (2006). Beaktar miljödomstolarna miljökvalitetsmålen? En rapport från SGU ställd

till Miljömålsrådet.

Dalhammar, Carl (2008). Miljömålen och miljöbalken. Möjligheter till rättsligt

genomdri-vande av miljökvalitetsmål. IIIEE Report 2008:1, Lunds universitet.

Dalhammar, Carl (2009). Miljökvalitetsmålen i rättstillämpningen – Vad tycker

använ-darna? Carl Dalhammar. IIIEE Report 2009:1, Lunds universitet 32

Anders Bengtsson (2005). Miljökvalitetsmålens roll i rättstillämpningen. Artikel, JP Miljönet.

(19)

Är det ett problem att miljömålen inte nämns i domarna? 17

• Resonemanget om miljökvalitetsmålen som en konkretisering av den ekologiska aspekten av hållbar utveckling blir något haltande, om mil-jömålen inte alls kommer till uttryck i domstolarnas domar.

• Resonemanget om att samhällets alla aktörer (och särskilt de statliga) ska bidra till måluppfyllelse, blir också lite haltande om miljömålen aldrig nämns i domstolarnas domar enligt PBL.

• I så väl den fysiska planeringen som i domstolarnas prövningar av ärenden enligt PBL sker avvägningar mellan olika intressen. Det vore inte helt ologiskt om nationella mål, som antagits av riksdagen, till-mäts viss betydelse i dessa avvägningar.

• I den politiska retoriken ges miljömålen en stor tyngd. I regeringsför-klaringen oktober 2014 anger statsministern att ”De nationella miljö-målen ska klaras.” Det är nog inte allmänt känt att miljömiljö-målen väger så lätt i rättstillämpningen.

(20)

Reflektion

Rättstillämpningen av plan- och bygglagen respektive miljömålssystemet kan liknas vid två hjul som snurrar i stort sett oberoende av varandra. I alla fall är länken mellan dem väldigt klen. Det går åt mycket resurser för att driva dessa system, som åtminstone delvis har samma syfte: Att sträva efter en hållbar utveckling för nuvarande och kommande generationer. Troligtvis skulle arbetet kunna effektiviseras genom en bättre koppling mellan dessa system, alltså en rejäl kedja och utväxling mellan hjulen.

Föreliggande studie indikerar att det inte är tillräckligt att ta fram bättre vägledningar, även om sådana också behövs. Förtydliganden i själva lagstiftningen behövs troligtvis också. Innan sådana görs är det dock flera frågor som först behöver belysas, bland annat följande:

• Hur behöver miljömål vara utformade för att bli användbara och lämp-liga i rättstillämpningen?33

• Hur kan lagstiftningen utvecklas för att det ska bli möjligt att beakta miljömålen i rättstillämpningen?

• Hur ska miljömålen hanteras i förhållande till andra samhällsmål?

• Vilka vägledningar behöver tas fram för att tillämpningen ska bli bättre, och i vilken prioriteringsordning ska detta arbete ske?

• Hur kan ansvarsfördelningen förtydligas mellan olika offentliga aktö-rer, det vill säga domstolar, kommuner, länsstyrelser och centrala verk?

• Hur kan arbetssätt och samarbete mellan olika aktörer och olika nivåer utvecklas?

Vissa forskare beskriver också ”Miljövård/ miljö” kontra ”Planering” som två konkurrerande paradigm med olika utgångpunkter, syften och styrning respektive professions- och förvaltningskultur.34 Även detta för-utsätter konfliktlösning och ansvarsfördelning för att kunna hanteras.

33

Studier om detta har redan gjorts, t.ex. Tillsyns- och föreskriftsrådet (2009). Delmålens

formulering som stöd för miljöbalkens rättstillämpning. Rapport 5964. 34

Emmelin, Lars, och Lerman, Peggy, (2006). Styrning av markanvändning och miljö. Rapport från Ansvarskommittén.

(21)

Referenser 19

Alla utom ett av de 16 miljökvalitetsmålen har målåret 202035, det vill säga de ska vara uppnådda då. De ansvariga myndigheternas bedömning-ar visbedömning-ar att det kommer att bli svårt att nå majoriteten av mål i tid. Det är dags att dra upp riktlinjer för det fortsatta miljömålsarbetet efter 2020. Om man menar allvar med miljömålen bör det närmare övervägas om och i så fall hur dessa ska beaktas i rättstillämpningen.

Referenser

Bengtsson, Anders (2005). Miljökvalitetsmålens roll i rättstillämpningen. Artikel, JP Miljönet.

Boverket (2015). PBL kunskapsbanken: en handbok om plan- och bygg-lagen. (Elektronisk). Tillgänglig: http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/. (2015-01-15).

Boverket (2014). Kunskapssammanställning och exempelsamling till hållbarhetsbestämmelserna i plan- och bygglagen, Rapport 2014:31. Boverket (2013). Miljökvalitetsmålen i kommunernas översiktsplanering, rapport 2012:23.

Boverket (2013). PBL kunskapsbankens sidor om uppföljning av tillämp-ningen av plan- och bygglagen för 2013, Boverkets diarienummer 2499-5001/2013.

Boverket (2011). Sammanställning av nationella mål, planer och pro-gram av betydelse för fysisk samhällsplanering, Rapport 2011:17. Dalhammar, Carl (2009). Miljökvalitetsmålen i rättstillämpningen – Vad tycker användarna? IIIEE Report 2009:1, Lunds universitet.

Dalhammar, Carl (2008). Miljömålen och miljöbalken. Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål. IIIEE Report 2008:1, Lunds universitet.

Emmelin, Lars, och Lerman, Peggy (2006). Styrning av markanvändning och miljö. Blekinge tekniska högskola respektive Lagtolken AB. Rapport från Ansvarskommittén 2006.

Länsstyrelserna (2013). Miljökvalitetsnormer om luft i planering och rättstillämpning.

Naturvårdsverket (opublicerad 2014). Miljöhänsyn i detaljplanering. En studie av tillämpningen av behovsbedömning i svenska kommuner.

35

(22)

Naturvårdsverket (2007). Hållbarhetens lokala horisont.

PBL-kommitténs slutbetänkande (2005). Får jag lov, SOU 2005:77. Proposition 2009/10:155. Svenska miljömål - för ett effektivare miljöar-bete.

Proposition 2009/10:170. En enklare plan- och bygglag.

Proposition 2006/07:122. Ett första steg för en enklare plan- och bygg-lag.

Proposition 2004/05:150. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. Proposition 1997/98:45. Miljöbalk.

Regeringsförklaringen (2014) (Elektronisk). Tillgänglig: http://www.regeringen.se/sb/d/18348/a/247120. (2015-01-15).

SGU. (2006) Beaktar miljödomstolarna miljökvalitetsmålen? En rapport från SGU ställd till Miljömålsrådet, 2006.

Tillsyns- och föreskriftsrådet. (2009) Delmålens formulering som stöd för miljöbalkens rättstillämpning”, Rapport 5964.

(23)

21

Bilaga 1. WSP:s granskning av

domstolarnas domar enligt plan-

och bygglagen

(24)

Mall : M em o.d ot ve r 1 .0

RESULTAT OCH REFLEKTION

Studie om tillämpningen av miljömålen i mark- och

miljödomstolarnas och miljööverdomstolens domar i mål

enligt plan- och bygglagen

2013-09-19

Bakgrund

Boverket har beviljats medel från Naturvårdsverket för en studie om hur miljömålen hanteras i mark- och miljödomstolarna och mark- och miljööverdomstolens domar. Syftet med denna studie har varit om och i så fall hur mark- och miljödomstolarna och mark- och miljööverdomstolen använder eller refererar till miljömålen respektive kommunernas översiktsplaner i sina domar enligt PBL. Syftet har även varit att få fram i vilken utsträckning miljökonsekvensbeskrivningar, miljöbedömningar och miljökvali-tetsnormer beaktas samt i vilken utsträckning det nämns processuella fel och EU:s lag-stiftning.

Metod och avgränsning

Studien genomfördes som en dokumentsanalys av domar från mark- och miljödomsto-larna och mark- och miljööverdomstolen. Avgränsningen gjordes till domar i detaljpla-neärenden, ej bygglovsärenden. Då det rörde sig om ett mycket stort antal domar av-gränsades studien till att omfatta domar från mark- och miljödomstolarna som medde-lats under första halvåret 2013 och domar från Mark- och miljööverdomstolen som meddelats under perioden 2011-2013. Avgränsningarna och frågeställningarna diskute-rades med Boverket i starten av arbetet och under pågående arbete.

Begrepp och sökord som varit utgångspunkt för granskningen är följande

miljökvalitetsmål  miljömål

 etappmål

 god bebyggd miljö

 hållbarhet  miljökvalitetsnormer  buller  hänsynsreglerna i MB  allmänna intressen  enskilda intressen  översiktsplan

(25)

Uppdragsnr: 10184220 2 (5) M all : M em o.d ot ve r 1 .0  länsstyrelsen

Samtliga genomgångna domar har sammanställts i en excel-fil med angivande av bl.a. domstol, målnummer, dag för avgörande, ”saken”, inom eller utom detaljplan och an-givande av huruvida miljömålen, översiktsplan, miljökonsekvensbeskrivning m.m. nämns, se bilaga.

Det bör noteras att i en majoritet av genomgångna domar har prövningen skett enligt ÄPBL, inte PBL.

Sammanfattande av analys av aktuella domar

Inledning

Vid genomgång av de aktuella domarna kan nedanstående reflektioner och analys gö-ras. I många fall framgår det dock inte på ett tydligt sätt hur prövningsinstansen resone-rat. Utifrån det som framgår har ändock vissa slutsatser kunnat dras.

Miljömål

I de domar som gåtts igenom nämns i princip inte något av de olika miljömålen vid namn. Detta gäller för samtliga överprövningsinstanser; länsstyrelser, mark- och mil-jödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen. En förklaring till detta kan vara att miljömålen inte är juridiskt bindande.

Däremot kan man möjligen säga att det sker indirekta tillämpningar av miljömålen, detta då man i de olika instanserna frekvent resonerar om dagvattenhantering, buller-värden, intresseavvägningar mellan naturbuller-värden, kulturvärden och bostadsbrist, en-skilda intressen, förändrad stadsbild, friluftsliv och intentionerna med gällande över-siktsplan m.m. Därutöver kan man möjligen även säga att miljömålen beaktas i miljö-konsekvensbeskrivningar och vid bedömning av miljökvalitetsnormer och frågor om riksintressen.

Det miljömål som i vart fall indirekt synes beaktas är ”god bebyggd miljö”, därutöver även ”rikt odlingslandskap”, ”frisk luft”, ”grundvatten av god kvalitet”, ”levande sjöar och vattendrag”, samt ”ett rikt växt och djurliv”.

Översiktsplan

Översiktsplanerna är inte heller juridiskt bindande. Ibland beaktas ändock gällande översiktsplan i mål där intresseavvägningar sker mellan allmänna och enskilda intres-sen. Översiktsplanen brukar då representera ett uttryck för de allmänna intressena. En annan tendens är att instanserna väljer att ta upp översiktsplanens intentioner för att kontrollera ett rättfärdigande av detaljplanen.

Resultatet från denna studie indikerar på att översiktsplanerna tillämpas med olika syf-ten, ibland av kommunen för att finna stöd för en detaljplan och ibland av enskilda för att upphäva detaljplanen.

Miljöargument som återfinns i översiktsplanerna brukar bli tydliga enbart i mål där de kan användas som skäl mot en särskild detaljplan.

(26)

M all : M em o.d ot ve r 1 .0

”God bebyggd miljö” verkar vara det miljömål som beaktas oftast i och med att man tar med översiktsplanens innehåll i bedömningarna, detta då man oftast diskuterar intent-ionerna med hur området skall bebyggas.

Miljökonsekvensbeskrivning och miljöbedömning

I en hel del av domarna påtalas avsaknaden av miljökonsekvensbeskrivning och miljö-bedömning. Mark- och miljödomstolarna väljer dock oftast att inte upphäva detaljpla-nebesluten. Därmed synes domstolarna förlita sig på kommuners lämplighetsbedöm-ningar utifrån det beslutsunderlag man haft tillgång till.

Av studien kan dras slutsatsen att det i många prövningar förekommer brister i besluts-underlaget och att det saknas väl uppbyggda resonemang kring hur miljöbedömningar-na gjorts.

Mark- och miljööverdomstolen är hårdare i sina bedömningar och går oftast djupare in på behovet av miljökonsekvensbeskrivning.

Länsstyrelsernas beslut varierar i detta avseende. Länsstyrelserna resonerar oftast mycket kort kring miljöbedömningarna.

Miljökvalitetsnormer

Av PBL framgår att miljökvalitetsnormerna måste beaktas vid bl.a. detaljplanelägg-ning1. Studien visar dock att normerna beaktas i varierande grad. Länsstyrelserna tar

oftast upp att normerna måste beaktas men går sällan djupare in på dem. Den instans som har beaktat miljökvalitetsnormer i störst utsträckning är Mark- och miljööverdom-stolen, med undantag för vissa mark- och miljödomstolar (beroende på mål). Trots att olika gränsvärden har diskuterats för t.ex. buller, så kan det ibland vara svårt att förstå resonemanget. Ofta synes det saknas platsspecifika underlag för att göra korrekta be-dömningar gällande förenligheten med miljökvalitetsnormerna.

EU:s lagstiftning

Det är inte vanligt förekommande att EU:s lagstiftning eller annan vägledning från EU nämns i domarna. Den instans som det förekommit mest frekvent i är hos Mark- och miljööverdomstolen. Då har det gällt bedömningar av Natura 2000 områden och beho-vet av och krabeho-vet på att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar.

Processuella fel och bristande underlag

Det mest frekventa processuella påtalade felet är bristande beslutsunderlag. Kommu-ners lämplighetsbedömningar tillmäts oftast stor tyngd hos såväl länsstyrelserna som i högre instanser, utan vidare redogörelse om vad bedömningarna baseras på. Frågan är också om det funnits tillräcklig kompetens för att göra dessa bedömningar. Inte i något avgörande har denna fråga behandlats närmare.

Även frekvent förekommande processuella fel är att man inte hört alla berörda under samrådsprocessen samt frågan om klagande part har talerätt eller ej. Vidare förekom-mer mål där frågan är om enkelt planförfarande kunde tillämpas och vilken instans hos kommunen som varit behörig att anta planen.

1 2 kap. 10 § plan- och bygglagen

(27)

Uppdragsnr: 10184220 4 (5) M all : M em o.d ot ve r 1 .0

Eventuella skillnader mellan domstolarna

Då målen varierar i antal och i sakfråga är det svårt att dra slutsatser rörande skiftande kvalitet hos de olika domstolarna. Nedan sammanfattning måste därför ses i ljuset av de avgöranden som gåtts igenom. Generellt kan man dock säga att mark- och miljödom-stolarna oftast går djupare i sina miljöbedömningar än länsstyrelserna. Dock saknas ofta ett tillräckligt beslutsunderlag, vilket försvårar överinstansernas miljöbedömning-ar.

Av de domar som förekommit från Mark- och miljödomstolen i Vänersborg verkar man använda sig av översiktsplanerna vid intresseavvägningar, dessutom nämns miljökvali-tetsnormer mer frekvent i domarna. Däremot synes bra underlag och djupgående dis-kussioner kring miljöfrågor vara mindre frekventa.

Mark- och miljödomstolen i Växjö verkar ställa mer krav på sina länsstyrelser och åter-förvisar ibland mål för prövning av t.ex. antagandgällande jordbruksmark, vilket even-tuellt är en indikation på att miljömålen kommer fram mer i deras domar. Det är många mål som rör behovet av bostäder och det kommunala monopolet kontra enskildas in-tressen.

I Mark- och miljödomstolen i Nacka prövas många detaljplaner som berör nya bostäder då det råder bostadsbrist. Här tenderar kommunens planmonopol vinna i många intres-seavvägningar.

Mark- och miljödomstolen i Umeå verkar ha fler fall med detaljplaner innehållande betungande miljöeffekter och har några intressanta domar om hur man tittar på vatten och föroreningar. Studien visar dock att fler utredningar krävs för att göra mer grund-liga miljöbedömningar.

Mark- och miljödomstolen i Östersund har liknande utfall som Umeå, dock väldigt få rättsfall under första halvåret 2013 vilket gör det svårt att dra några slutsatser.

Mark- och miljööverdomstolen verkar ha ett djupare resonemang om miljöbedömning-ar, särskilt gällande vattenfrågor. Domstolen behandlar många fall där det är fråga om processuella felaktigheter, oftast gällande underlag och behörig instans. Instansen näm-ner inget specifikt om miljömål men indirekt beaktas dem genom att man diskuterar vatten- och luftkvalitet, god bebyggelse, natur- och kulturmiljö, oftast i samband med intresseavvägningar mellan enskilda och allmänna intressen. Mark- och miljööverdom-stolen är den instans som väljer att nämna EU lagstiftning och ta in yttranden från andra myndigheter, såsom Boverket, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, etc., mer fre-kvent. Studien visar även på en tendens att översiktplaner tas med i bedömningar vid intresseavvägningar. Ibland saknas utveckling av resonemang i miljöbedömningar och underlag gällande miljökvalitetsnormer.

Allmänna reflektioner

Det kommunala planmonopolet väger tungt vid överprövning av antagna detaljplaner. Det kommunala planmonopolet nämns också ofta i domarna och en kommuns lämplig-hetsbedömningar ifrågasätts sällan.

Trots påtalade brister både vad gäller beslutsunderlag, formalia och avvägningar mellan olika intressen upphävs detaljplaner mycket sällan i de lägre instanserna. Ibland är det tydligt att en detaljplan sannolikt hade varit något bättre om den ändrats något, men då man som överinstans måste pröva hela planen och välja att antingen upphäva eller anta den i dess helhet väljer den överprövande instansen att inte upphäva då man inte anser att bristen är tillräckligt graverande.

(28)

Utöver länsstyrelsen är det inte vanligt förekommande att någon annan myndighet ytt-rar sig under prövningen i domstolarna, eller nämner rättskällor från EU, förutom i en del mål hos Mark- och miljööverdomstolen.

Generellt saknas bra motiveringar i de lägre instanserna när man gör intresseavväg-ningar och resonerar kring miljöbedömintresseavväg-ningar. Tillräckligt beslutsunderlag saknas ofta. För att miljömålen och även andra miljöaspekter på ett mer tydligt sätt ska bli beaktade i detaljplaneärenden, bör fokus läggas på kvaliteten i miljöbedömningarna och tillhö-rande underlag.

Med gällande lagstiftning där varken miljömål eller översiktsplan är rättsligt bindande kan det antas att inte heller i framtiden kommer miljömålen nämnas i någon större ut-sträckning vid prövningar enligt plan- och bygglagen. Dock ska miljömålen numera, enligt nya PBL, beaktas på ett mer tydligt sätt i översiktsplaneringen. Det kan medföra att miljömålen indirekt kommer att få mer genomslag även i praxis.

Göteborg och Malmö 2013-09-19

Jennie Larsson Eva-Britt Eklöf Petrusson

Bilaga

(29)
(30)

References

Related documents

Mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt om utdömande av vite enligt miljöbalken efter

Betoningen av konsumtion för hälsa och individuellt ansvarstagande vänder fokus från samhällets ansvar för att till exempel uppmuntra nyttig diet och fysisk aktivitet

Det betyder inte att det inte finns generell och sammanfattad kunskap, vissa saker händer tillräckligt ofta för att vara vanliga, naturliga eller genomsnittliga, men

Här kan vi generellt tänka oss att det är i extrema historiska perioder: både av ekonomisk knapphet och kris, krig (seg- dragna, inte korta framgångsrika), men också i perioder

Från en bottennivå under perioden 2001 till 2010 på omkring 2 procent har Sverige nu passerat övriga Norden samt länder- grupperna små och stora EU-länder: 2012 är det knappt

Ett företag använder ett periodbeställningssystem med återfyllnadsnivån 2400 enheter. Ledtiden är 3 veckor och man inspekterar lagernivån var 6:e vecka. Den genomsnittliga

Tillståndsinnehavarna (industrin) har ett direkt ansvar att se till att hanteringen är, och under mycket lång tid, fortsatt kommer att vara säker. Statens ansvar är övergripande och

Boverket har valt att vidareutveckla förra årets tillsynsvägledning avseende över- svämning till en tillsynsvägledning avseende naturolyckor som behandlar både risk