N
ÄR SAMVERKAN ÄR LÖSNINGEN
En diskursanalys enligt WPR-modellen av statens syn på
samverkan kring barn och unga
W
HEN COOPERATION IS THE SOLUTION
An discourse analysis according to the WPR-model of the
states view of cooperation on children and young adults.
Evelina Alexandersson
Statsvetenskap: Politik, organisation och ledning
Kandidatuppsats
15hp
VT 2019
1
S
AMMANDRAG
En skyldighet att samverka kring barn och unga som riskerar att fara illa lagstadgades 2003. Samverkan underlättar för tidiga insatser som ofta är mer omfattande och mindre kostsamma. Idag är samverkan fortfarande högaktuellt och denna forskning ämnar att utifrån SOU
2001:72 som låg till grund för lagförändringen, studera vilket problem som samverkan
egentligen är lösningen på och vad denna problemrepresentation leder till. Det görs med hjälp av Carol Bacchis (2009) diskursanalytiska WPR-modell. Slutsatsen av studien är att
problemet som samverkan kring barn och unga ska lösa är representerat som en komplexitet. Att problemet är så brett utformat leder till att politiken kring samverkan blir ett sätt att avsäga sig ansvar och därmed liknar styrningen av samverkan kring barn och unga mer en norm som den svenska staten vill uppnå.
2
I
NNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. Introduktion ... 3 1.1. Inledning ... 3 1.2. Syfte ... 3 1.3. Frågeställningar ... 3 1.4. Disposition ... 4 1.5. Forskningsproblem ... 4 1.6. Begrepp ... 5 1.6.1. Staten ... 5 1.6.2. Samverkan ... 51.6.3. Barn och unga ... 6
1.7. Bakgrund ... 6
1.7.1. Lagstadgad samverkan ... 7
2. Materialet ... 7
2.1 Materialdiskussion ... 8
3. Teoretisk och metodologiskt ramverk ... 9
3.1. Teoripresentation ... 9
3.2. Metodpresentation ... 10
3.2.1. Diskursanalys... 10
3.2.2. WPR- Modellen ... 12
3.2.3. Tillvägagångssätt ... 15
3.3. Metod och teori diskussion ... 16
4. Tidigare forskning ... 18
4.1. Tidigare forskning av samverkan ... 18
4.2. Tidigare forskning med WPR-modellen ... 20
5. Analys ... 21
5.1. Fråga 1: Vad representeras ”problemet” vara som samverkan ska lösa? ... 22
5.2. Fråga 2: Vilka förutsättningar eller antaganden ligger till grund för denna representation av "problemet"? ... 25
5.3. Fråga 5: Vilka effekter kan vi se av denna representation av "problemet"? ... 26
6. Slutsats ... 29
6.1. Hur representeras problemet som samverkan ska lösa i SOU 2001:72? ... 30
6.2. Vad leder denna representation av problemet till, i kontexten samverkan kring barn och unga? ... 30
6.3. Avslutande reflektioner och förslag till vidare forskning ... 31
3
1. I
NTRODUKTION
1.1.
INLEDNING
Vikten av ett bra samarbete mellan myndigheter har länge varit väl omtalat och en del av politiken kring just barn och unga. Mycket på grund att ett samarbete kan öka chanserna till tidiga instanser för barn och unga som riskerar att fara illa. Ett samarbete verkar för en mer komplett bild av barn och unga som därmed gör insatserna mer koncisa och anpassade. Forskning visar på att tidiga insatser är de mest gynnsamma, både ur barnet och samhällets perspektiv. Detta eftersom att det ger ett effektivt, mindre omfattande och kostsamt åtagande (Myndigheten för skolutveckling 2007, s. 3). Arbetssättet när samarbete finns mellan olika myndigheter benämns som samverkan1.
Ordet samverkan används flitigt idag, inte mint av beslutsfattare i olika policydokument. Det finns en rad med policydokument och uttalanden från både politiker, tjänstemän och
medborgare med rekommendationer och förväntningar på att samverkan ska finnas och fungera. Särskilt i samband med barn och ungdomar som befinner sig i en utsatthet
(Myndigheten för skolutveckling 2007, s. 3). Inom politiken tog samverkan ett avstamp år 2003, när samverkan kring barn och unga blev lagstadgat. Enligt lag har de olika
myndigheterna som arbetar kring barn och unga en gemensam skyldighet att samverka (Prop. 2002/03:53). Till grund för propositionen som blev till denna lag ligger SOU 2001:72. I SOU:n trycker de på skillnaden från tidigare diskussioner om samverkan kring barn och unga och framtiden, samverkan ska nu bli realitet (SOU 2001:72, s. 148). Men vad är det vår stat vill med samverkan och vad är det egentliga problemet som samverkan ska lösa?
1.2. S
YFTESyftet med denna uppsats är därmed att utifrån SOU 2001:72 undersöka hur problemet representeras, som samverkan ska lösa kring barn och unga. För att vidare synliggöra vilka effekter representationen av problemet ger på samverkan kring barn och unga. Uppsatsen ämnar således att bidra till vidare forskning med aspekt av vad problemen som konstrueras kring samverkan leder till.
1.3. FRÅGESTÄLLNINGAR
1 Se definition av samverkan i avsnitt 1.6.2.
4 - Hur representeras problemet som samverkan ska lösa i SOU 2001:72?
- Vad leder denna representation av problemet till, i kontexten samverkan kring barn och unga?
1.4. DISPOSITION
Uppsatsens disposition ser ut enligt följande, först presenteras forskningsproblemet och väsentliga begrepp som bör tydliggöras i ett tidigt skede. Efter detta följer en bakgrund med ett tillhörande avsnitt om den lagstadgade samverkan. När det har klargjorts kommer
materialet presenteras och diskuteras, så att materialet kan ligga i åtanke när teori och metod presenteras i kapitlet efter. Efter att metoden förklarats följer en kortare redogörelse i hur jag gått tillväga i analys av material. Metoden diskuteras i avsnittet efter tillsammans med teorivalet. När grunden för arbetet har klargjorts kommer tidigare forskning inom dessa områden att presenteras, först forskning om samverkan och sedan tidigare forskning som använt sig av samma metod. I analysen som är kapitlet efter kommer frågorna ur metoden att diskuteras och besvaras var för sig. Detta för att leda fram till svar på frågeställningarna som besvaras i den efterföljande slutsatsen. Sist kommer ett avsnitt som innefattar avslutande reflektioner och förslag på vidare forskning.
1.5. F
ORSKNINGSPROBLEMSamverkan är något som det ställs allt ökade krav på i samhället (Regeringen 2019). Nyligen, i september i år uttalade sig vår statsminister Stefan Löven om fyra nya samverkansprogram som ska följas för att göra Sverige till ett bättre land.
”Vår uppgift är att rusta landet starkare för att klara omställningen till en ny tid. Vi ska lämna ett mer hållbart, tryggt och jämlikt land vidare till våra barn.” (Regeringen 2019) Trots att samverkan varit en del av politiken under många går, i skrivande stund har samverkan varit lagstadgat i 16 år, kan vi se dessa uttalanden och utvecklingsarbeten som indikationer på att det inte fungerar som det borde (Regeringen 2019). Men vad är det egentligen som vår stat vill med samverkan, och därmed, vilket problem är samverkan lösningen på?
Inom samhällsstudier pratas det ofta om att myndigheterna i Sverige är organiserade i stuprör, det vill säga att de är organisationer som arbetar skilda ifrån varandra. Det diskuteras att detta blir ineffektivt, trögflytande och problematiskt för individer som behöver skyddsnätet,
5 eftersom de kan hamna mellan myndigheterna. Detta benämns som ett inhumant förhållande i behov av förändring. Förändringen har uttalats vara samverkan (Regeringen 2017).
Samverkan är högt prioriterat och nya utvecklingsarbeten med krav på en mer välfungerande samverkan kommer ut med jämna mellanrum (Regeringen 2003; Regeringen 2017;
Regeringen 2019). Vid en sökning på ordet ”samverkan” på regeringens hemsida ges ett resultat på 3000 antal träffar, bland dessa är det mestadels SOU:s med rekommendationer och ökade krav på just samverkan (Regeringen 2019b). Genom att gå tillbaka i tiden och studera SOU 2001:72 som låg till grund för lagstiftningen om samverkan, ämnar denna uppsats bidra i forskningen om samverkan och effekter av problemrepresentationerna.
1.6. BEGREPP
För öka förståelsen hos läsaren kommer väsentliga begrepp för uppsatsen följaktligen att definieras.
1.6.1. STATEN
I detta arbete hänvisas det till staten, för att ge en förståelse för vad detta begrepp innefattar när det används i uppsatsen finns den här definitionen med. I boken vad är statsvetenskap skriver de
”Staten är det som markerar vårt medborgarskap, det är staten som utfärdar våra pass, det är till staten vi betalar skatt, det är staten som svarar för rättsskipningen och det är
staten/det offentliga som i större eller mindre utsträckning tillhandahåller sådant som vård, skola och omsorg, åtminstone i moderna välfärdsstater” (Badersten & Gustavsson 2015, s. 73).
När begreppet stat används i denna uppsats syftar det därmed till beslutsfattare för samverkan kring barn och unga.
1.6.2. SAMVERKAN
Samverkan är ett av de mest centrala begreppen i detta arbete. Samverkan har genom åren både likställts och särskiljs från närliggande begrepp som samordning, samarbete och
tvärprofessionellt arbete (Myndigheten för skolutveckling 2007). I materialet som analyserat i detta arbete väljer de att definiera samverkan som en synonym till samarbete (SOU 2001:72, s. 135)
6 ”Samverkan och samarbete är begrepp som ofta används med samma betydelse, men som ibland definieras och skall förstås med ett särskilt innehåll. Vi använder här begreppen synonymt”
Det är just det att samverkan ibland ska förstås till sin specifika kontext som gör begreppet aningen svårdefinierat. Boklund försöker sig på att rama in denna samverkan i sin definition, ”Någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att genomföra.”. Vilket är en mer komplett definition som speglar samverkanspolitiken idag.
1.6.3. BARN OCH UNGA
I det här arbetet kommer upprepade gånger ”barn och unga” att hänvisas till. Detta är inte något som uppsatsen vilar på men kommer att definieras för tydlighetens skull. ”Barn och unga” som begrepp har valts att användas eftersom det är vad staten väljer att hänvisa till när de pratar om tidiga insatser och samverkan. Med barn och unga menas personer som inte är vuxna, något åldersspann som avgränsning har inte gjorts både eftersom det inte ansetts vara väsentligt för arbetet men främst att det finns skillnader mellan olika myndigheter.
1.7. BAKGRUND
Det här avsnittet avser lägga en bakgrund till var samverkan kommer från och varför det är intressant att studera det just idag. Någon gång mellan 1970-1990 sägs det ha skett en förändring i styrningen och forskning gjordes på om vi börjat frångå den traditionella byråkratiska organisationsformen. En mer rörlig nätverkande styrform tog plats och
byråkratin sågs ur ett allt mer kritiskt perspektiv (Styhre 2009, s. 90). Vanligt förekommande är att det benämns som skiftet. Skiftet till när vi gick mot ett mer organiserat nätverksstyre, även definierat som Governance. Att samhället gick från byråkrati till postbyråkrati är ett vanligt utryck för denna förändring och att bilden av byråkratin blev allt mer negativ (Styhre 2009, s. 90).
I samband med detta diskuterades det om att organisationsöverskridande problem behöver överskridande lösningar. Att det skulle vara Governancestyre, som i en bred definition är mer nätverkande/samarbete mellan staten och civilsamhället vilket medför mindre traditionell byråkrati med den klassiska hierarkin. Denna förändring kan ses som startskottet för tankar
7 om samverkan och att samverkansarbeten började, att samverkan kom i och med det nya styrsättet som var mer organisationsöverskridande. (Bouckaert & Pollitt 2017, s. 21-2). Forskare anser dock att det är viktigt att belysa att det kan röras sig om en tolkningsfråga, att det inte behöver ha funnits en tid innan där byråkratin var det enda, samt eftersträvansvärt i den utsträckning vi idag ofta talar om (Pollitt, Bouckaert. 2017, s. 21). Utan snarare har samverkan funnits och behövts även tidigare och är därmed inte ett svar på något nytt. Forskaren Patrik Hall tar även upp just detta, att det som är nytt med samverkan är inte samverkan i sig utan den nationella politiken kring samverkan. Att den svenska regeringen idag har samverkans om en nationell styrningsprincip och därmed delegerar politiken när de bestämmer om samverkan utan att förorda något specifikt innehåll (Hall 2019). Vilket vi kommer återkomma till i analysen.
1.7.1. LAGSTADGAD SAMVERKAN
Detta kapitel ses som ett komplement till bakgrunden där lagar om samverkan belyses. 2003 kom lagen om en gemensam skyldighet att samverka kring barn och unga. Lagen omfattar mer specifikt socialtjänsten, polisen, hälso- och sjukvården samt förskolan, skolan och
skolbarnsomsorgen. Vilka efter lagförändringen har en gemensam skyldighet att samverka när det gäller frågor om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Där Socialtjänsten bär det yttersta ansvaret för att samverkan upprätthålls (Prop. 2002/03:53).
Det finns flertal lagar där det ingår att samverkan ska ske och upprätthållas, samt där ansvaret är individuellt fördelat på alla parter. Främst finns det en övergripande lag i förvaltningslagen. I förvaltningslagen står det ”En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter” (2017:900) samt ”En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter” (2017:900). Även lag på att samverka kring barn och unga finns specifikt nämnda inom alla de berörda myndigheterna. I Socialtjänstlag (2001:453), Hälso- och sjukvårdslag (2017:30), skollagen (1985:1100) och även i Polislag (1984:387). Socialtjänsten, vården, skolan, förskolan och polisen är därmed alla myndigheter med lagstadgad skyldighet att samverka i frågor gällande barn som riskerar att fara illa (Myndigheten för skolutveckling 2007)
8 Materialet som kommer att analysera i denna uppsats är SOU 2001:72, vid namn
”Barnmisshandel − Att förebygga och åtgärda”. Vilken låg till grund för propositionen till lagförändringen. I och med att samverkan blev lagstadgat på grunder av denna SOU finns det ett samhällsvetenskapligt intresse att studera SOU 2001:72. Utredningen har i uppdrag att utreda barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor, som beslutats vara samverkan (SOU 2001:72, s. 1). SOU:n innefattar därav ett särskilt kapitel om samverkan där dess framtid diskuteras explicit. Syftet med utredningen och de långsiktiga målen är att
”... skapa bättre förutsättningar för att förhindra att barn misshandlas, för en bättre
samverkan mellan de verksamheter som skall utreda och åtgärda barnmisshandel…” (SOU 2001:72, s. 21). Samt att ”… uppmärksamma olika samverkansformer samt föreslå
åtgärder för att avlägsna hinder för samverkan…” (SOU 2001:72, s. 21).
Detta material kommer därmed att analyseras med ett fokus på samverkan kring barn och unga och det som skrivs kring detta ämne i SOU:n.
2.1 MATERIALDISKUSSION
Samverkan är ett populärt ord och arbetssätt i dagens samhälle och det finns därmed många policydokument som berör just samverkan. Tankar om att använda flera olika dokument har funnits med i processens gång men slutligen valde jag att avgränsa mig till dokumentet som jag ansåg hade störst betydelse. En SOU som låg till grund för den lagförändring som skedde 2003, där socialtjänsten, polisen, sjukvården och skolan fick en skyldighet att samverka kring barn och unga som riskerar att fara illa (Prop. 2002/03:53). En lång rad dokument följer efter detta, på begäran av regeringen som en fortsättning på den utredning som gjordes till
lagförändringen. Till exempel en nationell samverkansstrategi, som jag finner ett intresse att studera i vidare forskning eftersom det är den nationella strategi som Sveriges kommuner ska arbete efter (Myndigheten för skolutveckling 2007).
What’s the Problem Represented to be?-modellen som är utvecklad av Carol Bacchi (1999) kommer användas i detta arbete. Bacchi betonar att insamlingen av material är en viktig del av identifierande och definierandet av de problem som ska studeras. Vidare utvecklar hon att en nedsmalnad del av lagstiftning eller statlig rapport är av intresse vid ett nytt
forskningsproblem (Bacchi, 1999, s. 30). Det material som används till denna forskning är SOU 2001:72 som är vald utifrån dessa grunder och med anledning av dokumentet centrala
9 ställning kommer det i detta sammanhang, representera statens syn på samverkan kring barn och unga. I detta fall studerar vi en utredning beställd av staten som uttalar sig om samverkan inför en lagförändring, därmed ses materialet som typiskt för det här avseendet (Bergström & Boréus 2014, s. 228).
3. T
EORETISK OCH METODOLOGISKT RAMVERK
I följande kapitel kommer det teoretiska och metodologiska ramverket att presenteras för att vidare diskuteras och argumenteras för i kapitlet efter. Uppsatsen vilar på en diskursanalys med Carol Bacchis What’s the Problem Represented to be?-modell (hädan efter WPR-modellen) som analysverktyg. Eftersom att WPR-modellen har tydliga teoretiska
utgångspunkter, kommer den att användas både som teoretisk grund och metod i detta arbete. Därav kommer den teoretiska grunden först presenteras för att i avsnittet efter, gå in på hur modellen kommer används som metod.
3.1. TEORIPRESENTATION
En metod som är närliggande teorivalet är vanligt förekommande vid just diskursanalys. Detta eftersom att metoden vilar på socialkonstruktivistiska principer, vilket ska tydliggöras för att metoden ska kunna appliceras. Som ovan nämnt kommer de teoretiska grunder WPR-modellen vilar på att vara utgångspunkt i detta arbete. Dessa teorier är i huvudsak Socialkonstruktivismen, Poststrukturalismen och Governmentality-teorin. Det utmärkande drag som de har gemensamt, är att lägga tonvikt på sociala konstruktioner som i annat fall inte reflekteras över. Därmed kommer de teorier som främst ligger till grund för WPR-modellen översiktligt beskrivas, för att sedan avslutande ta upp Governmentality teorin som är den senaste av teorierna. Governmetality fokuserar mer specifikt på styrning och språket betydelse i detta, det är den teori som Bacchi tar avstamp i. Teorierna som presenteras nedan utgör ett ramverk i analysen utefter WPR-modellen.
Den övergripande teoretiska grunden är socialkonstruktivismen. Socialkonstruktivismen viktigaste ställningstagande är att den sociala verkligheten är socialt konstruerad (Bartley & Ericson 2014, s. 162). Vi bör därmed ifrågasätta om det finns en objektiv sanning och ifrågasätta hur vi ser på världen. Det vill säga att verkligheten, världen är under ständig tolkning av alla. Därmed är alla lagar och styrdokument, etcetera, färgade av de beslutsfattare som varit involverade i processens, tolkningar av verkligheten (Bartley & Ericson 2014, s. 162). Nära socialkonstruktivismen är teorin Poststrukturalismen. Poststrukturalismen fokuserar på att se
10 till var makten ligger i förhållande till förutsättningar hos aktörerna. Det vill säga att studera vad aktörerna har för förutsättningar att bruka och utöva makt. Därför brukar poststrukturalister uttrycka att makt bör studeras som aktiviteter, eftersom det inte är något man har, utan något man utövar (Beckman & Mörkenstam 2013, s. 24).
En forskare vars namn är väl känt inom alla dessa teorier är Michel Foucault (1991). Kanske mest uppmärksammad är han med hans teori Governmentality och tankar om makt (Hall 2012, s. 49). Governmentality har som tidigare nämnt en socialkonstruktivistisk grundsyn. I Governmentality är språket centralt eftersom språket ses som ett styrmedel för verkligheten. Av såväl socialkonstruktivismen som från den senaste presenterade teorin, Poststrukturalismen har Michel Foucault funnit grund till Governmentality-teorin. Governmentality teorin utgår från att nya objekt för styrningen skapas via språket, eftersom verkligheten ses som socialt konstruerad. Därmed är det via språket styrningen förändras. Det är enligt teorin genom ord som de socialt konstruerade förutsättningarna ändras, genom att på nytt definiera och kategorisera förändras de olika styrsystemen och relationerna mellan författningar i den offentliga sektorn (Hall 2012, s. 108-9). Governmentality-teorin intresserar därmed sig mer för de socialt konstruerade förutsättningarna för en organisation i större utsträckning än den intresserar sig för den organisatoriska verkligheten i sig (Hall 2012, s. 115). Bacchi diskuterar att det finns två olika vis att se till teorin. Det första är att se till hur teorin fokuserar på hur stater utövar deras makt, det vill säga hur de väljer att använda men även få legitimitet i sin makt (Bacchi 2009, s. 155). Det andra viset som vi kan se till Governmentality är utifrån mentality-delen av ordet, på svenska direkt översatt till mentalitet. Det som hänvisas till här är hur makten är påhittad i våra hjärnor men blir därmed realistiskt. Bacchi belyser dock vikten i att detta inte är något som sker med en intention, utan snarare undermedvetet, socialt konstruerat över tid (Bacchi 2009, s. 155). Det vill säga att från den här synen måste vi anta att de management reformer som finns idag, som många argumenterar för är anledningen till de ökade kraven på samverkan, är politiskt konstruerade (Hall 2012, s. 115).
3.2.
METODPRESENTATIONTill att börja med kommer diskursanalysen som metod att presenteras för att sedan gå vidare in på WPR-modellen. WPR-modell kommer att presenteras följt av en ingående förklaring av de frågor som kommer användas, detta för att avgränsa metoden till vad som eftersöks för analysen.
11 I en diskursanalys är utgångpunkten att vi finner verkligheten i analysen av diskursen
eftersom människan står bakom allt, både handling men även mening (Loomba, 2008, s. 47). Därmed sagt, tar diskursanalysen fasta på vad som sagt och skrivits för att vidare kunna se konsekvenser och resultat i verkligheten. Centralt är att makten går att utläsa genom att diskursen analyseras. Vi kan se hur makten skapas, utövas och hur konsekvenserna runt om kring sker i och med detta (Bergström & Boréus 2017, s. 356-57).
Diskursen är, med mer precisa ord; det som både sägs och tänks, helhetsbilden av vad som finns nu men även vad som ligger bakom, vem har sagt vad och vilken är kontexten, när och var har det skett och vad fanns innan (Bacchi 1999, s. 40). Vid studier av diskursen av en policy ligger betoningen i att förstå vad som kan försvåra den förändring som önskas, så som språkanvändning, hur kunskap och begrepp presenterats med mera (Bacchi 1999, s. 41). Därmed kan till exempel effekterna av begrepp ändras beroende på diskursen, eftersom ingen har möjligheten att stå opåverkad av samhällets influenser. Ingen människa kan ifrånsäga sig de diskursiva konstruktionerna som vi deltar i och skapar. Det vill säga att det inte är möjligt att stå utan en värdering (Bacchi 1999, s. 49).
Diskursanalysens viktiga roll är att lägga fokus på värdet av språket i vardagen. Att även ord som vi kan tro är neutrala inte är det, som till exempel vid användandet av ord som kvinna och man. Att dessa ord kan innefattar så mycket mer än att bara hänvisa till könet på en person. Det kan vara rent biologisk men även socialt skapta normer omkring som väger in, därför är det viktigt i analyser att se till hela diskursen (Bacchi 1999, s. 45). Vi kan med andra ord säga att det är hela den sociala kontexten som ska tas i beaktning i varje analys. Viktigt att tänka på är även att eftersom diskursen är formad av tal, skrift och handling, formar den även vårt sätt att tänka och se de sociala normerna som vi sedan förhåller oss till (Bergström & Boréus 2017, s. 326). Med det sagt syftar en diskursanalys till att beskriva de olika diskurser som påverkar människors tänkande, handlande och de maktstrukturer vi lever efter.
I de klassiska metodböckerna Textens mening och makt (Bergström & Boréus 2014) samt Metodpraktikan (Esaiasson et al 2017) tar det upp vikten i att strukturera upp en analys för att hålla den till en samhällsvetenskaplig forskning. Viktigt är att systematisera för att klargöra och bringa reda i texterna. Det sker genom att det finns ett kritiskt granskande med
argumentationsanalys samt kritisk analys (Esaiasson et al 2017, s. 215). För att skapa
12 med sammanfattade referat eller citat, detta för att läsaren ska finna belägg för de slutsatser som dras. Referat ges när en sammanfattning behövs och är möjlig. Citat ges när det inte bör tolkas och specifika ordval kan ha tyngd. Detta ska sedan analyseras med argumenterande slutsatser (Esaiasson et al 2017, s. 232).
Det finns olika ansatser inom diskursanalyser och forskare utvecklar ofta sina egna tolkningar och tillvägagångsätt. Bergström & Boréus presenterar en av dessa ansatser som en kritisk diskursanalys med inriktning på maktfrågor (Bergström & Boréus 2014, s. 390). Teorin har en utgångspunkt i Foucault och lämpar sig för forskningmodeller som denna. I denna ansats betonar de vikten av att belysa varje steg i analysen för läsaren. Detta eftersom att det finns en makt i allt, även det som inte sägs. En tydlighet gör därmed att läsaren själv inte behöver fundera över vilka argument som har dragits på vilka grunder. Utan det är något som forskaren tydliggör under analysens gång. Vilket är den svåraste utmaningen för forskaren som utför en diskursanalys (Bergström & Boréus 2014, s. 403).
3.2.2. WPR-MODELLEN
I detta avsnitt kommer WPR-modellen i sin helhet först att nämnas för att sedan klargöra mer ingående hur den kommer att användas i detta arbete. Enligt Bacchi (2009) är det viktigt att ha fokus på att de som skapar policydokumenten bortser från andra problem, i inramningen av problemet som den specifika policyn ska lösa. I och med detta bortser de till andra förståelser när de riktar in sig på det som representeras i policyn. Att alla policys kräver legitimitet genom problematiseringar, med andra ord formas politiken utifrån viljan att lösa problem (Bacchi 2009, s. x). Problem är därmed konstruerade och inte objektiva enligt Bacchis WPR-modell. Det är därmed viktigt att studera hur problemen och lösningarna formuleras. Vilket modellen är utvecklad för att göra. Bacchi diskuterar detta som problemrepresentation, hur har problemet framställts. Eftersom dokumenten är just formulerade och framställda är det viktigt att lägga fokus på att ifrågasätta (Bacchi 2009, s. xi). Med andra ord, se till vad det finns för människo- och kunskapssyn bakom problemen och lösningarna.
Bacchi betonar att målet med WPR-modellen är att den ska kunna användas som en metod som har särskilt fokus på att ifrågasätta de dominerande problemkonstruktioner som redan finns (Bacchi 2009, s. 262). WPR-modellen utgår ifrån en rad konstruerade frågor som kan användas rakt av eller anpassas till kontexten (Bacchi 1999, s. 12). Hur modellen används är därmed beroende av syftet, storlek och materialet i forskningen. Nedan kommer en svensk översättning
13 på de frågorna om kan användas vid applicerandet av hela WPR-modellen. Efter detta följer en djupare förklaring av de frågor som avgränsats till detta arbete och en diskussion kring de frågor som inte används.
En svensk översättning av frågorna för WPR-modellen ser i detta arbete ut enligt följande:
1. Vad representeras ”problemet” vara som samverkan ska lösa?
2. Vilka förutsättningar eller antaganden ligger till grund för denna representation av "problemet"?
3. Hur har denna representation av "problemet" uppstått?
4. Vad har inte blivit problematiserat i denna problemrepresentation? Var är tystnaden? Kan man tänka på "problemet" annorlunda?
5. Vilka effekter kan vi se av denna representation av "problemet"?
6. Hur / var har denna representation av "problemet" produceras, spridits och försvaras? Har den stött på motstånd och blivit ifrågasatt?
Figur 1. Frågor till WPR-modell. Från: (Bacchi 2009, s. 2)
Av dessa sex frågor kommer fråga 1, 3 och 5 att användas i detta arbete. Det är dessa frågor som är avgränsade utifrån materialet samt direkt kopplade till syftet och besvarandet av arbetes frågeställningar. I följande stycke kommer dessa frågor att förklaras och diskuteras, detta för att avgränsningen ska tydliggöras.
Fråga 1: Vad representeras problemet vara som samverkan ska lösa?
Den första frågan i WPR modellen beskriver Bacchi själv som en klargörande fråga. Frågan syftar till att problemet som representeras ska blir tydligt. Eftersom, som nämnt policydokument tar upp problem i sina formuleringar av lösningar. Vilka är färgade av kontexten när de skevs och dess författare (Bacchi 2009, s. 2-3). Framställningen av problemet och lösningen är därmed i beroende. Detta sätt utmanar därmed den mer traditionella synen om att ett policydokument presenterar en lösning, eftersom Bacchi menar att en policy likväl konstruerar ett problem (Bacchi 2009, s. 2-3).
Besvarandet av denna fråga lägger därmed en viktig grund för analysen. Denna fråga ämnar besvara den första frågeställningen, ”Hur representeras problemet som samverkan ska lösa i
14 SOU 2001:72?”. Det som därmed kommer eftersökas är problemet i formuleringarna av lösningar. Vad skriver de att samverkan är lösningen på? Hur diskuterar de kring samverkan? Fråga 2: Vilka förutsättningar eller antaganden ligger till grund för denna representation av "problemet"?
Här vill Bacchi att fokus ska ligga på vad som ligger bakom problemrepresentationen. Representationer kan förstås som vilka förutsättningar vi har att förstå, vilket också kan ses som underförstådda fördomar (Bacchi 2009, s. 4-5). Med andra ord ska vi ifrågasätta de antaganden som gjort i samband med problemrepresentationen. Frågor som kommer ställas emot diskursen här, vad finns det för antaganden? Vad tas förgivet? Vad har de inte ifrågasatt? Denna fråga kommer därmed diskutera vad som går att urskilja i SOU:n men frågan kommer även att öppna upp för reflektioner utanför. Dessa reflektioner kan anknytas till direkta erfarenheter av samverkan i dag och tidigare forsknings kapitlet.
Fråga 5: Vilka effekter kan vi se av denna representation av "problemet"?
Denna fråga ämnar besvara den andra frågeställningen tillsammans med WPR-modellens fråga två. Eftersom vi utgår ifrån att problem skapas i policydokument, ämnar denna fråga undersöka vad effekterna av dessa problemrepresentationer kan bli. I stadiet när den här frågan ska besvaras vet vi redan hur problemet som samverkan ska lösa representeras, samt vilka antaganden som gjorts. Denna fråga bygger därmed vidare på dessa, vad kan dessa antaganden och representationer leda till? Frågan ämnar inte besvaras utifrån mätbara effekter eller resultat. Den ska istället ses som en fråga som bygger vidare på vad det kan leda till att problemet representerats på det vis den har. Bacchi argumenterar för denna frågas vikt i och med att den ger utrymme för att uppmärksamma var vi kan göra en förändring. I och med att vi kan finna vad som har lett till något negativt (Bacchi 2009, s. 15-7). Tillexempel kan det vara så att hur de formulerat problemet som samverkan ska lösa, ramar in, utelämnar eller fokuserar för mycket på något som ger specifika effekter.
Denna fråga ämnar finna svar till den andra frågeställningen som fokuserar på de effekter representationerna av problemet som samverkan ska lösa får. När effekter eftersöks är det viktigt att nämna att vi inte letar efter mätbara effekter, utan diskursiva effekter. Det vill säga att i WPR-modellen syftar effekter till vad som möjliggörs och inte samt hur representationen av problemet har för inverkan (Bacchi 1999;Rönnblom & Sandberg 2015). Denna fråga är därmed den fråga som kommer att diskuteras i störst utsträckning i artikelns slutsats.
15
3.2.3. TILLVÄGAGÅNGSSÄTT
För att det ska finnas en transparens i de val jag gjort kommer det här avsnittet att steg för steg förklara hur metoden har använts. Utifrån syftet med studien valdes delar av Bacchis frågor i WPR-modellen ut. Detta för att ha ett så anpassat ramverk som möjligt, vilket vidare kommer argumenteras för i kapitlet Metod- och teoridiskussion. När frågorna var avgränsade till fråga 1,2 och 5, läste jag igenom SOU 2001:72 och markerade ut vilka formuleringar som hörde till besvarandet av vilken fråga. Det vill säga frågorna, Vad representeras ”problemet” vara som samverkan ska lösa?, Vilka förutsättningar eller antaganden ligger till grund för denna representation av "problemet?" och Vilka effekter kan vi se av denna representation av "problemet?". För att i analysens nästa steg reflektera över dessa samband och kopplingar till tidigare forskning och samverkanskontext idag.
Viktigt är att analysen av materialet sker transparant och systematiskt (Bergström et al 2017, s. 44). För att det ska ske systematiskt och transparant finns det olika sätt att gå till väga. Ett vanligt tillvägagångssätt är att söka efter specifika teman och kategorisera, samt skriva ut hela citat med tydliga referenser. (Esaiasson et al 2017, s. 59). Detta för att läsaren ska kunna följa med i de slutsatser som dras. I det här arbetet har materialet noga lästs för att finna svar på frågorna ur modellen. Därmed har förekomsten av återkommande teman som besvarar frågorna markerats, för att kunna sorteras ut och finna mönster som besvarar
frågeställningarna.
Vad representeras ”problemet” vara som samverkan ska lösa?
”P” Har i analysen av SOU:n markerats med ett ”P” för att finna problemet.
Vilka förutsättningar eller antaganden ligger till grund för denna representation av "problemet”?
”A” Har i analysen av SOU:n markerats med ett ”A” för att finna de antaganden som gjorts.
Vilka effekter kan vi se av denna representation av "problemet"?
”E” Har i analysen av SOU:n markerats med ”E” för att finna vilka effekter det får. Figur 2. Förtydligande i hur bearbetning av materialet skett.
16
3.3.
METOD OCH TEORI DISKUSSIONEsaiasson med flera tar i boken Metodpraktikan upp en rad olika motiveringar till val och avgränsning av forskningsproblem. De skriver om anledningar som hur mycket det egna intresset väger in men även att praktiska konsekvenser bör reflekteras över så som tillgång av resurser, tidsramen och den åtgång av tid som arbetet kräver (Esaiasson et al 2017, s. 35). Att studera just samverkan för barn och unga var något som valdes av det personliga intresset. Detta eftersom jag själv upplevt att den uttalade samverkan mellan skolan, socialtjänsten och polisen i realiteten inte funnits i den utsträckning som var förväntat. I ett tidigt skede när tankarna formades kring hur detta arbete skulle fortgå kontaktades ett flertal av de kommuner som utgav sig för att arbeta med samverkan för barn och unga. En återkommande problematik var upplevelsen av ”mycket snack och lite verkstad”, detta eftersom att av kommunerna som kontaktades var det svårt att få ett svar på vad mer exakt deras samverkansarbete innefattade. Det var även problematiskt att få ta del av dokumentation. Få och bristfälliga styrdokument, policydokument, utvärderingar eller uppföljningar fanns att tillgå kring samverkan för barn och unga. När ansvarig person efterfrågades var svaret i ett fall ”det finns ingen ansvarig, det ligger mer på individnivå att söka kontakten med de andra myndigheterna”. Tankar kring om det var ett tecken på att samverkan är djupt institutionaliserad eller inte finns i någon större utsträckning väcktes. När frågor som dessa väcktes och bristen på material att analysera från kommuner blev tydlig, fann jag den kunskapslucka jag ville fylla med forskning. Vad är det vår regering vill med samverkan och vad är det egentliga problemet som samverkan ska lösa? Att göra en WPR-analys på samverkan var något som därmed kunde bidra till forskning. Bacchis WPR-modell ger som presenterat, likväl ett teoretiskt ramverk som det är en metod kan användas i en analys. Intentionen med valet av detta metod- och teoriramverk är att den lämpar sig för att förstå policydokumentens hela kontext och specifikt problemkonstruktioner. Därmed applicerbar för att se till hur samverkan representerats. Att valet blev WPR-modellen av Bacchi var eftersom den har den socialkonstruktivistiska grundsynen och ofta är inriktad på just policyanalys som uppsatsen utgår i från. Eftersom syftet med denna forskning var att studera just samverkan med frågor som varför det inte fungerar i åtanke, fann sig WPR-modellen väl. Mycket av det grundar sig i Bacchis tanke om att studera policydokument bakifrån. Eftersom samverkan kring barn och unga lagstadgades på grunder av SOU 2001:72 kan vi argumentera för att det var här en gemensam politik kring samverkan kring barn och unga tog sitt moderna avstamp. Det därmed ur ett samhällsvetenskapligt intresse finnas
17 problemkonstruktioner som representeras i detta dokument som WPR-modellen kan hjälpa oss att ta fram. Detta för att se hur problemet som samverkan ska lösa representerats för att vidare studera vad detta kan leda till, i form av vidare utveckling av samverkanspolitiken. Eftersom Bacchis WPR-metod sammanfattningsvis riktar sig till att kritiskt granska och vrida på problemrepresentationer för att ofta få ett resultat som skiljer sig från policyn. Med
anledning att dagens samverkan är lagstadgad på grunder av SOU:n finner jag det intressant att i enlighet med Bacchi studera policyn baklänges, studera en början av processen.
Att använda mig av alla frågor i WPR-modellen var något jag reflekterade över, den avgörande faktorn till valet av avgränsning var kopplingen till uppsatsens frågeställningar och syfte. I åtanke fanns även material och tidsram. Eftersom att materialet är avgränsat till endast SOU 2001:72 och en analys är tidskrävande fann jag inte en användning av alla WPR-modellens frågor motiverbart utan det skulle snarare rikta läsaren på fel spår. Där av har jag också valt att bara presentera de frågor som ska användas för att hålla en tydlig röd tråd genom arbetet där allt hänger samman med uppsatsens syfte.
Vanligt förekommande är att socialkonstruktivismen kritiseras för sin utgångspunkt att det inte existerar en objektiv verklighet. Anledningen till kritiken är att om det inte skulle finnas en objektivitet så skulle det heller inte finnas några grunder för att forska och studera till exempel världsuppfattningar. Eftersom det då inte skulle gå att jämföra de olika teorierna för att se vem eller vilken teori som stämmer överens med verkligheten i störst utsträckning (Bacchi 1999, s. 39). Bacchis respons på detta är att det behövs en kritisk syn och att en genom denna kritiska vinkel kan göra en utvärdering och analys, från den omvärldssyn och problemrepresentation som anses vara önskvärd (Bacchi 1999, s. 10). Vilket ställer högre krav på forskaren men försvaras i att forskaren kommer längre än om den accepterar allt som en objektiv verklighet. Eftersom policydokument utgår från en konstruerad bild av sanning, är de därmed intressanta att studera med denna teoretiska grund.
Bacchi tar avstamp i Governmentality eftersom den riktar sig mot studiet av styrning och även problemrepresentation. Foucault (1991) själv säger att de främsta medlen för att införa
politisk styrning enligt Governmentality är genom problemrepresentation. Foucault (1991) ser därmed problematiseringen som ett fenomen för styrning. Vilket är anledningen till att studier av just problemformuleringar kan förklara vad som tog fram lösningarna, det vill säga vad under den tiden ansågs möjligt och rationellt (Nilsson 2008, s. 134). Governmentalityteorin är
18 intressant i denna analys eftersom den kan användas som en vinkel på svaret. Eftersom studiet av vad som var rationellt när dokumentet skrevs och idag, kan kopplas samman med
frågeställningarna.
Reliabiliteten ifrågasätts ofta vid diskursanalyser i takt med att objektivitet ifrågasätts, inte minst vid samhällsvetenskaplig forskning eftersom forskningen är formad utifrån forskarens perspektiv. Med således den världsuppfattning och rådande sociala normer som forskaren har påverkats av. Detta försvaras ur den socialkonstruktivistiska synen med att ingen forskning är neutral och därmed bör all forskning ses på med kritiska ögon. Det är därmed ur en
socialkonstruktivistisk position oundvikligt. I textens mening och makt skriver de att för att en uppsats lik denna ska få så hög validitet som möjligt är det viktigt att ha en tydlig och
intressant frågeställning som besvaras med hjälp av en passande metod (Bergström et al 2017, s.44). Vilket eftersträvas i uppsatsens hela process. Anledningen till att det anses särskilt viktigt är eftersom att forskaren har stora friheter. Reliabilitet och validitet är därmed svårare att uppnå i denna typ av forskning men bör ändå eftersträvas. Begreppen har med anledning till dess vetenskapliga förankring varit en del av processen av uppsatsen. Reliabilitet och validitet eftersträvas genom att uppsatsen varje steg ämnar förklaras tydligt och väl med begreppsdefinitioner och citat (Esaiasson et al 2017, s.59). För att göra en tillförlitlig
diskursanalys kommer citaten ur SOU:n att redovisas tydligt och med specifik källhänvisning till sida, detta för att transparens ska finnas.
4. T
IDIGARE FORSKNING
Följande kapitel ämnar ligga till grund för en förståelse kring samverkan och analys med WPR-modellen. Förståelsen ska ges genom tidigare forskning om samverkan samt tidigare forskning som använt sig av WPR-modellen. Anledningen till att detta ligger efter teori och metod är eftersom detta behövde förklaras innan. Samt att det här kapitlet med fördel ligger i nära anslutning till analysen i och med att det ses som ett underlag och stöd för de slutsatser som dras i analysen.
4.1. T
IDIGARE FORSKNING AV SAMVERKANFöljande kapitel syftar till att ge en överblick av tidigare forskning kring samverkan.
Avsnittet ämnar därmed att ligga som grund för förståelsen av samverkan och problematiken som finns kring samverkan. Detta kommer påvisas utifrån andra forskares studier. En
19 kartläggning av den tidigare forskningen kring samverkan gjordes därmed till en början för att finna en lucka i vad som inte gjorts för att finna ett forskningsproblem att gå vidare på. I ett senare skede valdes den mest centrala forskningen ut som nedan kommer att presenterats som en del av en bakgrund kring samverkan.
Många beskriver samverkan som det nya arbetssättet som ska nå längre än det tidigare, ett arbetssätt som ska uppnå utom organisatoriska mål (Bartley & Ericson 2014; Danermark & Kullberg 1999). I samhället idag finns det flertal uppmaningar om att samverka ska finnas mellan de olika myndigheterna, både för att förebygga men även för att förenkla när väl hjälpen behövs. Forskning visar till exempel på att om polis och kommun samverkar så kommer det brottsförebyggande arbetet bli mer lyckat. Det är dock inte enkelt att finna svar på rent praktiskt hur denna samverkan ska se ut även om det finns förslag (Gustavsson, Nilsson & Berg 2016, s. 5-6).
Vanligt förekommande är att samverkan sker i projektform med både statliga, kommunala och privata aktörer är involverade. Projekten är både tidsmässigt och organisatorisk
avgränsade med ett mål om att problemet ska lösas, att ett mål ska nås eller bara att aktiviteten ska avslutas. Projekten förmedlar ofta en känsla av nyskapande, även om så inte är fallet är det ett karaktärsdrag som kommer med projekten. Projekt skapas ofta om igen inom samma ramar som tidigare, men med kanske nya namn eller inriktningar (Mörth & Sahlin-Andersson. 2007, s. 23). Samverkan i projektform medför därmed en problematik eftersom de sällan är framgångsrika då de endas lever en begränsad tid och har svårt att påverka den ordinarie verksamheten (Regeringen 2003).
Samverkan sker inte bara genom projekt utan är något vi ser återkommande i dagens samhälle, Sahlin-Andersson och Söderholm (2002) betonar att samverkan ska skapa en flexibel, nytänkande och mer hållbar lösning på problem. Det kan dock medföra en
problematik på flera plan. Vid samverkan är det vanligt att aktörerna kan ha olika agendor. Vilket kan göra det svårt att genomföra något i sin helhet. Ansvarsutkrävande är även en del av problematiken när flera olika aktörer blandas in, eftersom det blir svårt att avgöra
ansvarsfördelnigen (Sahlin-Andersson & Söderholm 2002). Ansvarsutkrävning är en viktig komponent i vår demokrati, därav är det viktigt i forskning av samverkan att se till just denna problematik. Detta är något som Rebecka Forssell, Mats Fred och Patrik Hall (2013) studerat kring när de såg till projektifiering i Malmö stad. I flera av projekten inom Malmö stad var det
20 ingen som ville ta på sig rollen som ansvarig, bristen på denna auktoritet gör projekten
svävande, svåra att uppnå och ansvarsutkrävningen blir problematisk. De diskuterar även att många styrgruppsmedlemmar inte haft en styrande roll och mycket av komplexiteten uppstår i de strukturella hindren. Så som att många av projekten inte implementeras i sin helhet och att många ser till sina egna behov och inte det slutliga resultatet (Forssell, Fred & Hall. 2013, s. 47-48).
Vanligt förekommande i tidigare forskning är att fokus ligger på samverkansarbetet snarare än skedet innan och efter, vad är anledningarna till samverkan och vad är effekterna av arbetet (Wiklund, 2007). Forssell med fler (2013) problematiserar en logik som fungerar likt ”lösningarna söker problem”. Att de ökade kravet på samverkan leder till projekt som återskapas i olika kontexter om och om igen. De argumenterar för att de sett att problemen som finns i ett samhälle ofta får anpassa sig till den redan skapta projektformen. Samverkan är därmed komplicerat, det kan beskrivas i sin enkelhet som otydligt.
En annan problematik är de många möten som hålls för att möjligheten till samverkan ska finnas. Patrik Hall (2019) tar upp att möten kan mer bilda ett glapp mellan tankar och handling, eftersom ledarskapet inte finns i nuet utan mer i en planerad framtid. Vilket ligger mycket i linje med de samverkansproblem som problematiserats även i de andra artiklarna som tyder på komplexiteten vid denna så kallade horisontella styrning. Att det dock skulle göra det så pass komplicerat att det därmed inte skulle vara lösningen på dagens problem finnes tveksamt. Snarare lutar mycket forskning åt att om vi är medvetna om problematiken så kan vi lättare undvika den och därmed nå längre än innan i våra organisatorsöverskridande lösningar (Danermark 2000). Sammanfattningsvis är samverkan ett sätt att motarbeta de stuprör som finns inom kommunen och nå nya mer effektiva och hållbara lösningar. Dock är det komplext och resurskrävande eftersom de flera inblandade parterna ofta ser en vinning i olika beslut och mål (Danermark 2000). Samt att det i många fall kanske inte är så hierarkilöst som vi tror utan att det till stor del är styrt av politiker och en hierarki. Samt inte minst den återkommande problematiken om att de anpassas efter lösningarna och inte problemen i sig, vilken har en stor påverkan på resultatet, eftersom de lokala problemen inte ser lika ut överallt och därmed inte kan anpassas till samma lösning (Forsell, Fred, Hall. 2013, s. 39).
21 Väsentligt i denna uppsats är att även lyfta blicken för tidigare forskning som gjorts med hjälp av Bacchi och hennes WPR-modell. Detta för att förstå hur den har använts som verktyg i både analyser av policydokument men även som ett verktyg för en kritisk forskningssyn. Svenska forskare som använt sig av Bacchi i olika kontexter är Malin Rönnblom och Linda Sandberg. I artikeln What’s the problem? (2011) använder sig forskaren Rönnblom sig av WPR-modellen för att studera hur jämställdhet konstrueras i den svenska politiken. Det material som används för att göra detta är nationella policydokument om jämställdhet. Genom att använda WPR-modellen ifrågasätter forskaren jämställdhetspolitiken. Det intressanta i detta är, som Rönnblom själv säger, att det sker ett cirkelresonemang. Där lösningen och problemet båda anser vara är kunskap. Rönnblom kommer därmed fram till slutsatsen att jämställdhet i dokumenten inte utmanar den skapta ordningen utan snarare bekräftar den densamma.
I artikeln The necessity of gender equality har Malin Rönnblom och Linda Sandberg (2015) riktat in sig på Kiruna och undersöker föreställningar som finns kring kön utifrån den platsen i tre olika kontexter. De har i sin metod valt att förenkla WPR-modellen så den anpassas till deras forskningsfält och syfte. Som är föreställningar om kön och plats. Frågorna ur WPR-modellen är till för att underbygga analysen och komplettera slutsatsen.
Rönnblad och Sandberg fokuserar på effekter av vilka antaganden som gjorts i formulerandet av problem och lösningar. De själva skriver:
”vi är intresserade av att studera hur problemet med jämställdhet representeras i olika material och vilka effekter dessa problemrepresentationer får?” (Rönnblom & Sandberg 2015, s. 67) ”…studera vilka problem som jämställdhetspolitiken avser att lösa samt vilka politiska konsekvenser dessa konstruktioner får” (Rönnblom 2011, s. 37).
Det som är intressant med detta är att denna studie efterliknar deras, men istället för att jämställdhet är studieobjektet är det samverkan. Dessa två vetenskapliga artiklar har därmed använts som ett komplement i förståelsen av WPR-modellen. Både applicerandet av modellen till en kontext samt hur frågeställningar kan besvaras systematiskt utifrån modellen.
22 ”Regeringen bedömer att en väl utvecklad och fungerande samverkan mellan elevhälsan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten är nödvändig för att barn och unga som är i behov av tidiga och samordnade insatser ska få sina behov tillgodosedda.” (Regeringen 2017). Att vi lever i nätvärkande och samverkans tid, är det förmodligen få som undan gått. Det har som nämnt gått 16 år i skrivandes stund sedan en skyldighet till samverkan kring barn och unga lagstadgades mellan skola, sjukvård, polis och socialtjänst. Samverkan är prioriterat och nya utvecklingsarbeten och krav på en mer välfungerande samverkan sker allt genom åren. År 2007 kom en Samverkansstrategi ut som det beslutades om i samband med lagändringen och på rekommendationer som presenteras i SOU 2001:72. Ett utvecklingsarbete av denna samverkansstrategi utgick 2017 även det på uppdrag av regeringen (Prop. 2002/03:53; Myndigheten för skolutveckling 2007; Regeringen 2017). Men vad representeras problemet vara i den SOU som var med och satte denna ”samverkansboll i rullning” och vad leder dessa problemrepresentationer till i förhållande till antaganden och effekter? Det ska analyseras i följande avsnitt.
5.1. FRÅGA 1: VAD REPRESENTERAS ”PROBLEMET” VARA SOM SAMVERKAN SKA
LÖSA?Genom att fokusera på de lösningar som lyfts fram i policydokument är det möjligt att se de problemformuleringar som ligger bakom (Rönnblom & Sandberg 2015, s. 66). Lösningarna som presenteras ska därmed ge de bakomliggande problemen, som i sin tur möjlig gör olika effekter, vilka kan vara av intresse att synliggöra (Rönnblom & Sandberg 2015, s. 66). För att finna dessa dras vi direkt till kapitlet med rubriken ”varför skall vi samverka?” eftersom detta kapitel syftar till att förklara varför samverkan är rekommenderat. I kapitlet använder de meningar med ord som kunskap och resurser. Orden är även genomgående upprepade genom SOU:n. De skriver att samverkan ska bidra till en högre kunskap och förbättrad användning av resurserna inom de olika verksamheterna.
”Ur ett verksamhetsperspektiv finns det vinster med samverkan...” och fortsätter med ” De komplexa problem och förhållanden som många verksamheter har att hantera, kräver tillgång till olika sorters kompetens och resurser.” (SOU 2001:72, s. 136)
Det som de säger här är att samverkan ska kunna förenkla arbetet med de komplexa problem som finns eftersom samverkan ger tillgång till olika sorters kompetens och resurser. Eftersom problemen konstrueras i formuleringen av lösningen finns problemkonstruktionen därmed i
23 dessa meningar. Problemet som samverkan riktar sig till att lösa är således en komplexitet, som kan motarbetas med de resurser och kompetenser som samverkan medför. Det vill säga att vi lever i ett samhälle som är komplext och samverkan kan möta denna komplexitet, eftersom samverkan ökar resursanvändandet och höjer kompetensen. Problemet är därmed att det behövs mer kompetens och ett bättre användande av resurser.
De diskuterar detta vidare i SOU:n, nu i förhållande till den egna tjänstepersonens arbete. För att möta komplexa problem krävs det en hög grad av kompetenser och resurser ifrån de olika verksamheterna och det ökar med hjälp av samverkan. Samverkan kan i och med detta anses som lösningen på de komplexa problem och förhållanden som de olika verksamheterna i samhället hanterar.
”Komplexa problem kräver tillgång till flera kompetenser och resurser än den egna huvudmannen oftast har tillgång till.” (SOU 2001:72, s. 143) ”Personalens kunskaper kan både fördjupas och breddas, dels genom att kunskap om andras arbete och ansvar ökar, dels genom att delta i gemensam kompetensutveckling.” (SOU 2001:72, s. 136)
Citatet ovan illustrerar en problemrepresentation likt innan, samverkan ska göra så att kompetensen höjs och resurserna tas tillvara på, vilket behövs för att lösa de komplexa
problem som finns. Intressant är orden, komplexa, kunskap, kompetens och resurser, eftersom flertal gånger tycker de på att detta är något som behövs. Eftersom orden används
återkommande och i de sammanhang som de används tyder det på att det är centrala teman som har betydelse för analysen. Samverkan anses höja kunskapen och kompetensen samt effektivisera resurserna. Vilket följer samma linje som Bartley & Ericson (2014) var inne på när de beskrev samverkan, att det ses som ett arbetssätt som kan nå de utom-organisatoriska målen. Det vill säga att man ser till problem som befinner sig utanför eller i mellan
organisationerna. Men det är just det, de många organisationerna som är inblandade i livet kring barn och unga som riskerar att fara illa.
”Föräldrarna beskriver hur de får berätta om sina problem många gånger, att det finns olika regelsystem och görs olika bedömningar. Samhällets stöd kan vid sådana tillfällen
upplevas som splittrat eller som motsägelsefullt” (SOU 2001:72, s. 137) ”Vikten av att olika huvudmän samordnar sina resurser för barnets bästa” (SOU 2001:72, s. 159)
24 Här syns den komplexitet som samverkan ska lösa utifrån synvinkeln om många aktörer som kommer från olika verksamheter. De skriver om olika regelsystem och olika bedömningar, en problematik att det är många olika aktörer involverade. Problemet som samverkan ska lösa i detta sammanhang går i linje med komplexiteten som diskuterades ovan, men här handlar komplexiteten om olika aktörer med olika uppbyggda organisationer inklusive regelverk. Så det problem som samverkan ska lösa är nu representerat i sammanhang som kompetens, resurser och aktörer, vilket tillsammans behövs för att lösa komplexa problem. De skriver både konkreta formuleringar att finna i bearbetningen av materialet men även mer diffusa formuleringar, om vad samverkan ska lösa. Det är många olika problemformuleringar där orden ovan är återkommande. Samtidigt väljer de att vid ett tillfälle att även presentera effektivitet och kvalitet som ytterligare två punkter samverkan kommer förbättra.
”Samverkan kan således bidra till att öka både effektivitet och kvalitet på de tjänster som samhället tillhandahåller” (SOU 2001:72, s. 136)
Ser vi till problemet som representeras här skiljer det sig från tidigare
problemrepresentationer. Bryter vi ner denna mening finner vi argument som går åt olika riktningar i vad som vill uppnås med samverkan. Om vi börjar med effektivitet, vilket är ett begrepp som förknippas med att något går snabbare. Effektivisering förekommer därmed ofta i ekonomiska sammanhang. Ser vi till nästa ord i citatet som samverkan ska bidra med är ordet, kvalitet. Kvalité på de tjänster som samhället tillhandahåller. Att det blir väl gjort och håller en viss standard. Samverkan ska i och med detta både snabba på verksamheternas arbete men även också öka standarden på arbetet de utför. Den här diskussionen är dock inget som vi ser präglar representationen av problemet eftersom det inte är något återkommande eller något de lägger särskild tyngd vid i SOU:n. Dock visar även detta på den breda formulering om de problem som samverkan ska lösa.
Vi har sett att det finns en brist på kompetens och resurser inför de problem som samhället ställs emot samt en problematik i de många olika aktörer som är involverade i arbetet kring barn och unga. Problemrepresentationen innefattar mycket, det som är återkommande är en brist på kunskap, bristande i utnyttjande av resurser samt de många aktörer som finns med i bilden kring barn och unga. Problemet som samverkan ska lösa representeras därmed innefatta flertal olika problem som sammanfattas som lösningen på en komplexitet.
25
5.2.
FRÅGA 2: VILKA FÖRUTSÄTTNINGAR ELLER ANTAGANDEN LIGGER TILL GRUND FÖR DENNA REPRESENTATION AV "PROBLEMET"?Representationen av problemet har diskuterats ovan, problemet representeras vara flera komponenter som tillsammans är lösningen på en komplexitet. De skriver om kunskap, resurser, många aktörer, effektivisering och kvalité. Vilka tillsammans ska förbättras av samverkan vilket behövs för att lösa komplexa problem i samhället. Detta avsnitt ämnar diskutera vilka förutsättningar eller antaganden som ligger till grund för representationen av problemet.
En aspekt som vi kan se tendenser av i SOU:n är antagandet om att det skett en förändring i samhället, där till exempel högre kunskap och resursanvändning behövs. Sahlin-Andersson och Söderholm (2002) diskuterar samverkan som en nytänkande och en hållbar lösning på problemen. Samverkan kan därmed kan ta sig an problem som behöver ett nytänkande och en hållbarhet. Vilket kan behövas om vi står inför mer komplexa problem idag än vi gjort innan, vilket vi ser antydanden på i SOU:n. Det är kontexten i hur de formulerar sig men även att de använder ord som idag och nu, som ger indikationen. Formuleringar och ordval som dessa talar för att vi lever i en ny tid, det vill säga att samhället har förändrats.
”Många människors behov och problem är i dag så komplexa att ingen huvudman ensam kan åstadkomma någon bra lösning.” (SOU 2001:72, s. 24) samt ”Barn betraktas nu som en egen intressegrupp med egna behov och rättigheter.” (SOU 2001:72, s. 27)
Citatet speglar att det var annorlunda förr, att problemen inte var lika komplexa och barn inte hade samma status i samhället. Ett nytt problem tenderar att söka nya lösningar, vilket kan ge effekter på hur hållbart en lösning är.
Likt citat och diskussion ovan belyser, är tanken om att vi lever i en ny tid ett antagande som bör reflekteras över. Vi finner ordvalen som en grund till för de antaganden som gjorts i representationen av problemet. Att vi lever i en ny tid som kräver nytänkande,
utomorganisatoriska och hållbara lösningar (SOU 2001:72; Sahlin-Andersson & Söderholm 2002). Dessa antaganden likställer sig med forskning som säger att vi gått ifrån byråkratin mot ett mer nätverksstyrt samhälle. Vilket kan vara ett resultat ifrån att byråkratin i allt fler sammanhang benämns som förlegad, att det är mer modernt idag att ställa sig kritisk till det
26 som varit (Styhre 2009). Därmed anta att det som behövs är förändring i form av mer
nätverkande, det vill säga samverkan.
”Typiskt för samverkansarbete är att flera aktörer är inblandade.” (SOU 2001:72, s. 158) En tanke i enighet med Governance-teorin är ett samhälle med mer nätverkande, vilket
involverar flera aktörer. Vi kan därmed argumentera för att ett antagande som ligger till grund för representationen därmed är att det skett en förändring i samhället. Vidare skriver de att en problematik idag är de många aktörerna som är involverade och att detta gör att arbetet för organisationer försvåras och fördröjs (SOU 2001:72, s. 153). Att vi därmed lever i ett samhälle med många aktörer både är problematisk och önskvärt. De många aktörerna är därmed både representerade som en del av problematiken i samhället och en del av lösningen. Eftersom de skriver att samverkans arbete innefattar många aktörer och att de många
inblandande kring barn och unga gör att arbetet försvåras och fördröjs. Huruvida det är
utredarnas gemensamma uppfattning att vi står inför nya problem går inte att urskilja eftersom det inte diskuteras explicit i SOU:n. Däremot är det ett antagande som kan ha legat till grund för problemrepresentationen och därmed ge diskursiva effekter som bör reflekteras över. Vi finner även i diskursen ett antagande om att samverkan är en komplett lösning eftersom det innefattar många delar och ses gynnande för de inblandade. Även om det återkommande i utredningen skriver att det främst handlar om barnets bästa, blandas det ut med fördelar i andra aspekter. Som att det är något som samhället tjänar på. I representationen av problemet som samverkan ska lösa såg vi ord som kvalitet och effektivitet. Dessa behöver inte vara två begrepp som går hand i hand. Det ena säkerställer att det går snabbt och det andra ordet säkerställer att det blir välgjort. Det är dock något som kan ses som att utredningen förutsätter i samband med samverkan. Att om samverkan finns, går dessa begrepp hand i hand. Vi sammanfattar därmed att de förutsättningar och antaganden som ligger till grund för
representationen av problemet är uppfattningen om en förändring och att samverkan ses som en alltiallo lösning.
5.3.
FRÅGA 5: VILKA EFFEKTER KAN VI SE AV DENNA REPRESENTATION AV"PROBLEMET"?
27 Detta avsnitt kommer diskutera de diskursiva effekterna representationen av problemet ger. Viktigt att poängtera i denna fråga är som nämnt tidigare, att det inte är mätbara effekter vi är ute efter utan mer en inverkan. Vad har representationen av problemet för inverkan, vad möjliggörs och inte. Det här kapitlet ämnar diskutera detta för att besvara uppsatsens sista frågeställning, Vad leder denna representation av problemet till, i kontexten samverkan kring barn och unga?
Eftersom problemet som samverkan ska lösa är skissartat och brett förklarat, argumenterar jag för att problemet i stort ses som en alltiallo lösning på komplexa problem. Effekten av att problemrepresentationen är bred och innefattar många problem, är att många av
formuleringarna återkommer i problem som lösning. Vad detta i sin tur leder till är att, när formuleringarna är densamma blir det ett cirkelargument likt Rönnblad och Sandmans resultat, och verkligheten bekräftas bara vara densamma. Flera olika förhållanden leder fram till denna effekt. Till exempel är problemet de många aktörerna som finns involverade i ett barns liv och likaså̊ är lösningen att flera aktörer ska vara involverad. Ett annat argument som bekräftar detta är när representationen av problemet samverkan ska lösa är resurser, eftersom forskning har visat på att samverkan i sig är resurskrävande (Danermark 2000).
Effekten blir även en fråga om ansvarsfördelning. Rönnblom (2015) diskuterar politiken idag som avpolitiserad eftersom ansvaret allt oftare fördelas nedåt, i diffust formulerade
policydokument som mer presenterar normativa idéer än faktiska förslag på styrningen. Vilket leder till en ansvarsfördelning som blir otydlig, där effekterna blir ett samhälle med svår ansvarsutkrävning. Ser vi till SOU:n och hur de formulerar ansvaret kan vi dra liknande slutsatser som Rönnblom (2015). Att det blir mer en retorisk styrning där olika parter avsäger sig ansvar genom att fördela det. Governmentality teorin studerar just denna organisatoriska verklighet som sker, när politiken och ansvaret fördelas genom hur de talar om problem och ansvar.
”Med vårt förslag får berörda huvudmän enligt lag en allmän skyldighet att samverka. Hur samarbetet skall gå till, är däremot en fråga som parterna i varje kommun eller område utformar helt utifrån lokala förutsättningar.” SOU 2001:72, s. 136
Detta sätt att förflytta ansvar ser vi på flera ställen i SOU:n. Meningar likt den förtydligar därmed svårigheten i att styra samverkan. Att många aktörer gör ett arbete tillsammans svårt.
28 Vidare formuleringar om styrningen finns när de diskuterar den nationella
samverkansstrategin som de anser ska finnas. De skriver att det ska finnas en nationell strategi på hur samverkan ska gå till och formulerar vidare hur detta ska styras.
” Att berörda departement uttrycker en gemensam policy ger ett tydligt budskap. Dokumentet bör utarbetas på central nationell nivå.” (SOU 2001:72, s. 142)
Detta är intressant eftersom ansvaret för att samverkan i detta fall ligger på nationell nivå. Vidare i kapitlet efter vid namn Lokal samverkan är viktigast skriver de att strukturen för samverkan ska rikta sig till lokal nivå och att varje kommun har ett eget ansvar i hur det ska ske. Detta eftersom det bör anpassas till hur olika varje kommun är.
”Det är de lokala förutsättningar som bör styra hur samarbetet utformas och utvecklas. Oavsett vilken grupp av barn som behöver uppmärksammas – t.ex. barn som befinner sig i riskzonen för missbruk eller kriminalitet – så är det lokala avvägningar och avgöranden som gäller. I den lokala verksamheten väljer parterna med vilka andra – frivilligorganisationer, kyrkan eller kriminalvård, för att nämna några exempel – övrigt samarbete skall ske och att fokusera på just den kommunens eller det områdets specifika problem eller svårigheter. Det kan inte nog betonas att det är de lokala förhållandena och förutsättningarna som skall vara styrande.” (SOU 2001:72, s. 144)
Här har de frångått den ansvarsfördelning som fanns centralt på nationell nivå, ansvaret är nu fördelat på olika aktörer och det blir otydligt vem som ansvarar för vad. Eftersom det inte finns en tydlig definition med tydliga problem blir det därmed också svårt att veta vem som bär ansvaret när. När problemen kan skilja sig så brett.Sahlin-Andersson och Söderholm (2002) tar i sin forskning upp att aktörerna ofta har olika agendor vid samverkan och
problematiken med ansvarsutkrävning. Samverkan öppnar upp för att involvera flera aktörer vilket ofta medför en svårighet i ansvarsutkrävandet (Sahlin-Andersson & Söderholm 2002). Vilket även bekräftas i Rebecka Forssell, Mats Fred och Patrik Hall (2013) forskning i Malmö, där ingen ville ta på sig rollen som ansvarig i flera av projekten. Vilket i sin tur även kan ge effekten att arbetet med samverkan ägnar mer tid till det organisatoriska fungerandet än det förändringar de önskar åstadkomma.
29 En effekt som kan ske är utifrån representationen av problemet i samband med effektivitet, är även där att fokus riskerar att hamna fel. Eftersom just effektivitet i sig inte nödvändigtvis är något som gynnar individen, det vill säga barnet eller den unga som riskerar eller lever i utsatthet. Det kan leda till att fokus på syftet med samverkan som något som främst ska gynna barn och unga flyttas. Eftersom effektivitet mer är något som ska gynna verksamheten och ofta handla om att spara tid men även pengar. Därmed om effektiviteten förespråkas till för stor del kan fokus på barn och ungas bästa minska.
I fråga två diskuterades det om ett antagande skett om att vi lever i en ny tid med mindre hierarki och mer nätverkande. Antagandet om att samverkan är lösningen på nya problem resulterar lätt i att hjulet på nytt måste uppfinnas varje gång, eftersom nya problem tenderar att söka nya lösningar. Effekterna av detta kan vara att det blir svårt att hitta en hållbar lösning, om att vi tror att samhället är konstant under en sådan förändring. Det som därmed kanske bör ifrågasatts än mer, om vi har mer komplexa problem än tidigare. Som diskuterat i bakgrunden och den tidigare forskningen, har forskare argumenterat för att det inte är
samhället i sig som förändrats utan politiken som förs. Forskare argumenterar för att vår styrning och vårt samhälle har sett ut och fungerat relativt lika under en längre tid (Pollitt, Bouckaert. 2017, s. 21). Det som dock ny forskning visar på är att det är politiken som har förändrats. Det vill säga att det inte är samverkan som är nytt utan hur våra beslutsfattare väljer att föra sin nationella politik kring samverkan (Hall 2019).
Är det därmed så att SOU:n talar för att samhället har följt en trend mot samverkan där det är önskvärt att fler parter arbetar tillsammans samtidigt som det är en del av problematiken, vilket medför en komplexitet i hur det ska styras. Det vill säga samverkan blir presenterat som lösningen i ett mer hållbart flexibelt samhälle, där samverkan kan möta de problem som finns. Att föra en politik med samverkan blir därmed retorisk, och ett sätt att avsäga sig ansvar. Detta eftersom vi accepterat samverkan i sin helhet och som ett arbetssätt. När samverkan i själva verket är så vagt att vi finner argument för att problemet och lösningen är densamma.
