Örebro universitet
Handelshögskolan
Företagsekonomi, avancerad nivå, självständigt arbete 30 HP
Handledare: Owe L Johansson
Examinator: Katarina Arbin
HT -16
New Public Management inom den högre utbildningen
En fallstudie av ett svenskt lärosäte på institutions- och enhetsnivå
Ellen Hjort 931002-2000 Sofia Sten 920203-0285Sammanfattning
Titel New Public Management inom den högre utbildningen – En fallstudie av ett svenskt lärosäte på institutions- och enhetsnivå Seminariedatum 2017-01-13 Kurs Företagsekonomi avancerad nivå, självständigt arbete, 30 HP Författare Ellen Hjort, Sofia Sten Handledare Owe L Johansson Problem Management-konceptet New Public Management (NPM) syftar till att
förbättra och effektivisera organisationer inom den offentliga sektorn, med idéer som tar utgångspunkt i hur den privata sektorn styrs. Konceptet har blivit ett omdiskuterat ämne och flertalet studier har visat att effekterna av NPM inte alltid har varit positiva. Det har ifrågasatts om offentliga organisationer faktiskt har blivit mer effektiva som en följd av reformen. En bransch som NPM haft stor inverkan på är inom den högre utbildningen.
Syfte Syftet med detta självständiga arbete är att undersöka hur NPM
kommer till uttryck inom ett svenskt lärosäte för högre utbildning samt hur medarbetare med ansvarsposition på institutions- och enhetsnivå upplever NPM i det dagliga arbetet.
Metod Studien tillämpar en kvalitativ undersökningsmetod. Ett svenskt
lärosäte för högre utbildning har valts ut som fallstudieobjekt och undersökningens medverkande utgörs av medarbetare med ansvarsposition på institutions-och enhetsnivå inom det valda lärosätet. Det empiriska materialet har samlats in genom totalt 18 stycken semistrukturerade intervjuer, en med vardera respondent. Studiens semistrukturerade intervjuer har möjliggjort att se till respondenternas subjektiva uppfattningar i frågorna.
Resultat Utifrån den konkretisering av NPM som har gjorts i denna undersökning utifrån dess olika områden, har resultatet i denna studie blivit att NPM uttrycks på olika sätt inom organisationen. Respondenterna har förhållit sig både positivt och negativt till faktorer som indikerar NPM.
Nyckelord New Public Management, offentlig sektor, högre utbildning,
nyliberalism, managerialism
Abstract
Title New Public Management in higher education
– A case study of a Swedish academy at a level of institutions- and
departments Date of seminar 2017-01-13 Course Business Administration, Master thesis, Second Level, 30 credits Author Ellen Hjort, Sofia Sten Advisor Owe L Johansson
Problem Management concept of New Public Management (NPM) aims to
improve and streamline organizations in the public sector, with ideas that are based on the private sector is governed. The concept has become a controversial subject and several studies have shown that the effects of NPM has not always been positive. It has been questioned whether public organizations have in fact become more efficient as a result of the reform. In the sector of higher education NPM has a major impact.
Purpose The purpose of the study is to explore the NPM is expressed in a
Sweidsh academy of higher education and how the employees at responsible position in institutions-and departments experience NPM in daily work.
Method The study applies a qualititive research method. A Swedish academy
of higher education has been chosen as the case study and survey participants made up of employees responsible position in the institution and department in the chosen academy. The empirical data were collected through a total of 18 semi-structured interviews, one with each respondent. The semi-structured interviews have enabled to ensure respondents subjective perceptions of the issues. Results Based on the concretisation of NPM has been done in this study based on its different areas, the results of this study has been that NPM is expressed in different ways within the organization. Respondents have reacted both positively and negatively to the factors indicative
of NPM.
Keywords New Public Management, public sector, higher education,
neoliberalism, managerialism
Förord
Vi vill börja med att rikta ett tack till vår handledare Owe L Johansson som under arbetets gång har kommit med värdefulla råd och förbättringsförslag till denna studie. Vi vill även tacka bisittare Henrik Ferdfelt samt opponentgruppen som under seminarietillfällena har bidragit med konstruktiv kritik vilket har berikat studiens kvalitet. Ett särskilt tack vill vi rikta till undersökningens respondenter som har tagit sig tid till att närvara på intervjuer, utan er medverkan hade denna studie inte varit genomförbar. Tack! Örebro, den 2017-01-13 ___________________________________ ___________________________________ Ellen Hjort Sofia Sten
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Problemformulering ... 2
1.3 Syfte ... 4
1.3.1 Frågeställningar ... 5
1.4 Avgränsningar ... 5
1.5 Studiens bidrag ... 5
2. Offentlig sektor ... 6
2.1 Utbildningssektorn för högre utbildning ... 7
2.2 Akademisk ledare på institutionsnivå ... 8
3. New Public Management ... 10
3.1 Bakomliggande teori ... 11
3.1.1 Nyliberalism ... 11
3.1.2 Managerialism ... 12
3.2 Konkretisering av NPM ... 14
3.2.1 Affärsmässig miljö och strategiska mål ... 14
3.2.2 Organisatoriska strukturer och processer ... 15
3.2.3 Verksamhetsstyrning och mätsystem ... 16
3.2.4 Ledning och chefer ... 17
3.2.5 Anställda och företagskultur ... 18
3.3 NPM inom högre utbildning ... 19
3.4 Hur teorin avser att användas ... 20
4. Metod ... 22
4.1 Uppsatsämne ... 22
4.2 Kvalitativ undersökningsmetod ... 22
4.2.1 Fallstudie ... 23
4.2.2 Urval och avgränsning ... 23
4.3 Datainsamlingsmetod ... 24
4.3.1 Litteratursökning ... 24
4.3.2 Semistrukturerade intervjuer ... 25
4.4 Förberedelse av intervjuer ... 26
4.4.1 Etiskt förhållningssätt ... 27
4.4.2 Utformandet av intervjufrågor ... 28
4.5 Genomförande av intervjuer ... 30
4.6 Analysmetod ... 30
4.7 Metodreflektion ... 35
5. Empiri ... 39
5.1 Presentation av respondenter utifrån insamlad empiri ... 39
5.1.1 Prefekt och proprefekt ... 39
5.1.2 Enhetschef ... 40
5.2 Presentation av insamlad empiri ... 41
5.2.1.Affärsmässig miljö och strategiska mål ... 41
5.2.2 Organisatoriska strukturer och processer ... 48
5.2.3 Verksamhetsstyrning och mätsystem ... 49
5.2.4 Akademisk ledare ... 53
5.3 Sammanfattning av empirin ... 56
6. Analys ... 57
6.1 Samverkan ... 57
6.2 Resursanvändning ... 58
6.3 Kundanpassning ... 60
6.4 Stor handlingsfrihet inom tydliga ramar ... 62
6.5 Kunskapsproduktion svårt att mäta ... 64
6.6 Ledare men också medarbetare ... 66
6.7 Sammanfattning av analys ... 67
7. Studiens slutsatser ... 70
7.1 Slutsatser ... 70
7.2 Avslutande diskussion ... 72
7.3 Studiens bidrag ... 73
7.4 Förslag till vidare studier ... 74
Källförteckning ... 75
Bilaga 1. Intervjuguide ... 80
1. Inledning
I det inledande avsnittet kommer en bakgrundsbeskrivning av den offentliga sektorn samt New Public Management att redogöras för, vilket är studiens utgångspunkt. Det kommer också redogöras för studiens syfte och frågeställningar.
1.1 Bakgrund
Offentlig sektor är det gemensamma namnet för statens, kommunernas och landstingets verksamheter (Nationalencyklopedin, 2016). Beslut om lagar och förordningar som påverkar och styr hela landet beslutas av staten. Lokala uppdrag som skola och omsorg handlägger kommunerna och ansvar för hälso- och sjukvård är landstingets uppgifter (SKL, 2015). Dessa olika enheter ska tillsammans stärka och bygga den svenska välfärden, vilket innebär öka trygghet och socialt skydd (Nationalencyklopedin, 2016). Den offentliga sektorn styrs i hög grad av politiska beslut och finansieras till stor del av statliga anslag. Dessa anslag består till största del av den offentliga sektorns inkomster i form av skatter (Brorström, Haglund & Solli, 2014). Verksamheterna inom den offentliga sektorn står för nödvändiga samhällsfunktioner som av medborgarna förväntas fungera (Adolfsson & Solli, 2009). Den offentliga sektorn står också för många arbetstillfällen och har en betydande roll för ett lands inkomst, ofta runt en tredjedel av ett lands inkomster kommer från den offentliga sektorn (Pollitt, 2010). För att den offentliga sektorn ska fungera som förväntas krävs att en stor mängd aktiviteter och handlingar samordnas till en fungerande verksamhet (Adolfsson & Solli, 2009). Den offentliga förvaltningen är samlingsnamnet för de verksamheter som förverkligar och genomför uppgifterna som förmedlas av statsmakten, det vill säga regering och riksstad (Nationalencyklopedin, 2016).
Styrning och ledning i den offentliga förvaltningen involverar många olika aktörer och intressenter (Adolfsson & Solli, 2009; van der Voet, Kuipers & Groeneveld, 2015). Dessa intressenter består bland annat av politiska aktörer. Den stora mängden intressenter kan göra att det skapas konflikter om mål och resultat inom den offentliga sektorn eftersom intressenterna har olika intresse i verksamheten (van der Voet et al, 2015). Utvecklingen av styrning och ledning har under de senaste decennierna handlat mycket om hur den offentliga sektorn anammat näringslivets modeller för styrning och ledning (Noblet, Rodwell & Mcwilliams, 2006). New Public
Management, även kallat NPM, är samlingsnamnet för denna managementidé som har fått ett stort
genomslag inom många offentliga sektorer i flera länder (Lægreid & Christensen, 2011). En av de grundläggande orsakerna till NPM:s uppkomst beskrivs vara problem med ineffektivitet inom den offentliga sektorns verksamheterna under 1990-talet (Strand & Tjedvoll, 2002). Grundidéerna med NPM handlar om design, organisation och styrning för organisationer ursprungligen från den
privata sektorn. Dessa syftar till att påverka organisationerna och dess medarbetare till att bli mer företagsamma och marknadsorienterade (Diefenbach, 2009). Effektivitet är ett centralt och viktigt mål med NPM och benämns ofta som ett av de huvudsakliga syftena med NPM (Lægreid & Christensen, 2011). För att detta ska uppnås krävs förbättring av styrsystem och införande av bland annat prestationsmått, uppföljning och kontroll av budget och tydlig ansvarsfördelning (Xerri, Nelson & Brunetto, 2015). Detta ska också leda till en mer resultatfokuserad organisation (Noblet et al, 2006).
NPM:s innebörd är dock inte självklar, och trots att det finns många studier på området finns ingen exakt definition av begreppet. Detta kan förklaras bero på olika kulturer, politiska åsikter och lagar i de länder där NPM har implementerats (Diefenbach, 2009). Lægreid och Christensen (2011) menar att NPM kan ses som en ”shoppingkorg” där organisationerna och dess beslutsfattare ”kan välja vad som passar bäst för dem”. Valbarheten och flexibiliteten med NPM beskrivs vara en stor fördel eftersom att det kan anpassas till olika ändamål (Lægreid & Christensen, 2011).
1.2 Problemformulering
Den offentliga sektorn omfattas av komplexa verksamheter med många intressenter och som påverkas av flera externa förhållanden (van der Voet et al, 2014). Ett sätt att effektivisera dessa verksamheter har varit att införa modeller och idéer från den privata sektorn och näringslivet för att göra de offentliga organisationerna mer marknadsorienterade och företagsamma (Diefenbach, 2009). Införandet av NPM var en reaktion på de tidigare ineffektiva organisationerna inom den offentliga sektorn och de ökade kraven från allmänheten om ansvarstagande av de offentliga medlen (Welle-Strand & Tjeldvoll 2002; den Heyer, 2011). Reaktionerna av detta har varit blandade, vissa menar att NPM omfattar så stora förändringar av styrandet inom offentlig sektor att det pratas om ett paradigmskifte (Almqvist, 2006; Tahar & Boutellier, 2013). Andra menar att NPM inte alls lämpar sig för styrning av verksamheter inom den offentliga sektorn, och snarare utgör ett hinder för verksamheten (Pedersen & Löfgren, 2012; Williams, Rayner & Allinson, 2012; Diefenbach, 2009). Det övergripande målet med NPM kan sägas vara att öka effektiviteten vilket kan göras på ett flertal sätt, kort kan det sammanfattas genom att dessa organisationer ska anamma och tillämpa modeller som i grunden kommer ifrån den privata sektorn (Diefenbach, 2009). En förutsättning för detta är att utgå ifrån att privata företag och offentliga organisationer inte skiljer sig väsentligt åt organisationsmässigt (Lægreid, Christensen, Roness & Rövik, 2005). Det har visat sig vara problematiskt eftersom offentliga organisationer och privata aktörer i vissa fall inte kan sägas ha
samma utgångspunkt och mål med sin verksamhet (den Heyer, 2011; Butterfield, Edwards & Woodall, 2004). De offentliga organisationerna har en bredare grupp intressenter som hänsyn måste tas till än vad privata företag har. Större krav finns också på de offentliga organisationerna om transparens, likabehandling och förutsägbarhet (Lægreid et al, 2005). Butterfield et al, (2004) menar vidare att olikheterna när det kommer till mål för verksamheten och den miljö som offentliga organisationer verkar inom, gör att NPM inte lämpar sig för sådana verksamheter. NPM medför också många motsägelser vilket är en av anledningarna till att det riktats kritik mot reformen. Motsägelserna kan grundas i att organisationer tillämpar decentralisering och centralisering samtidigt. Principer för ökad handlingsfrihet hos de anställda integreras med standardiserade processer och kontrollsystem. Det betyder att de anställda förväntas utveckla ett arbetssätt som präglas av god framförhållning och ett ”affärsmässigt” tänkande samtidigt som medarbetarna styrs och utvärderas noggrant av chefer (Diefenbach, 2009).
Förutom de motsägelser som finns inom NPM har även kritik riktats mot att reformen har bidragit till att det har skett en förändring av styrningen inom offentliga organisationer. Styrningen har tenderat att bli mer kommersiell, där ”värde för pengarna” har fått en central roll. Denna utveckling av styrningen innebär i det stora hela att den som har möjlighet att betala mest för tjänsten, får den uträttad snabbast. Sammantaget går detta emot den traditionella principen om offentlig välfärd, som bygger på att det ska finnas ett utbud av tjänster för att det finns ett behov och ska inte grundas på förmågan att betala. Detta kan ifrågasättas om det är etiskt rätt på så sätt att det exempelvis kan skapa orättvisa, sociala ojämlikheter och gå emot den sociala välfärden (Diefenbach, 2009). De positiva effekter som ofta beskrivs i samband med implementeringen av NPM är framförallt att effektiviteten har ökat, vilket också är det huvudsakliga syftet med NPM. Vissa studier visar på att NPM har lett till att effektiviteten har förbättrats inom vissa delar av organisationen men inte andra (Diefenbach, 2009). Dock är begreppet effektivitet diffust vilket innebär att det i praktiken inte är enkelt att mäta om något har blivit mer effektivt (Lægreid & Christensen, 2011). Det är tudelat huruvida NPM leder till att uppnå de interna strategiska målen om ökad effektivitet och möjliggöra för organisationer att tillhandahålla tjänster på ett så effektivt sätt som möjligt. Å ena sidan finns det bevis för att moderna managementteorier har förbättrat den offentliga förvaltningen på många sätt. Idag finns det exempelvis större medvetenhet om kostnader och val, och många organisationer är mer effektiva. Å andra sidan menar vissa forskare att effektivitetsvinster kan nås på bekostnad av andra, mindre önskvärda effekter. Positiva effekter är ofta koncentrerade till ett fåtal områden. På grund av ökade krav på att mäta och kontrollera prestationer samt andra aktiviteter har det medfört att många tjänster inte har ökat i kvalitet
vilket således kan negativa effekter för organisationen (Diefenbach, 2009). Tahar och Boutellier (2013) menar i sin tur att resultatet av införandet av NPM ser olika ut från fall till fall.
Utbildningssektorn är ett viktigt område inom den offentliga sektorn som måste fungera för att säkra den sociala tryggheten i samhället. Dock är skolan ett omdebatterat och omdiskuterat område som ofta kritiseras utifrån dess brister. Samtidigt höjs röster från medarbetare inom utbildningssektorn om dåliga arbetsförhållanden och hög arbetsbelastning (Lärarförbundet, 2016). Utbildningssektorn har varit ett föremål för implementering av modeller för styrning och ledning, med syftet att öka effektiviteten inom skolan. Studier har visat att detta framförallt har skett inom den högre utbildningen (Boer, Enders & Leisyfte, 2007). NPM introducerades inom utbildningssektorn under 1990-talet och resultatet av detta har beskrivits både som positivt och negativt (Tahar & Boutellier, 2013). En negativ effekt som ofta beskrivs är att skolorna genom att anlägga ett kundperspektiv, det vill säga att se sina elever som kunder, är att skolorna tvingas till att konkurrera om studenterna eftersom att de offentliga medlen fördelas efter studenter. Detta gör att skolor känner press att visa en hög kvalitet speciellt när det kommer till examination (Welle-Strand & Tjeldvoll, 2002). Tahar och Boutellier (2013) menar också att NPM leder till konkurrens om studenter eftersom resurstilldelningen ofta baseras på hur väl lärosäten uppfyller de mål som finns. Som tidigare nämnts är målet med införandet av NPM att det ska bidra till att organisationers effektivitet ska öka. Detta har dock visat sig vara svårare än vad som kunnat förespås. Istället för att effektivisera och förbättra organisationer inom den offentliga sektorn och stärka välfärden har effekterna i många fall blivit mindre lyckosamma. Detta har fått konsekvenser för de anställda inom offentlig sektor där dessa i många fall påverkas av detta ”nya” klimat, vilket i sin tur också får effekter på såväl medborgare som landets välfärd (Diefenbach, 2009).
1.3 Syfte
New Public Management har som syfte att förbättra och effektivisera de offentliga verksamheterna. Det ska ske genom tillämpning av idéer och modeller från den privata sektorn. Dock visar resultat inom flertalet studier att implementeringen av NPM snarare har varit negativ. Syftet med detta självständiga arbete är därmed att undersöka hur NPM kommer till uttryck inom ett valt lärosäte, samt hur medarbetare med ansvarsposition på institutions- och enhetsnivå inom det valda lärosätet upplever NPM i den dagliga verksamheten. Utifrån syftet har två frågeställningar tagits fram som presenteras nedan.
1.3.1 Frågeställningar
o Hur kommer NPM till uttryck inom ett lärosäte för högre utbildning?
o Hur upplever medarbetare inom ett lärosäte för högre utbildning NPM i den dagliga verksamheten?
1.4 Avgränsningar
Studien avgränsas till ett lärosäte för högre utbildning och närmare bestämt till personer med ansvarsposition på institutions- eller enhetsnivå. Dessa personer har valts ut eftersom de kan tänkas ha erfarenheter av NPM och dess innebörd.
1.5 Studiens bidrag
Denna studie avser att bidra med kunskap till den befintliga teorin om NPM inom högre utbildning. Det finns ett brett spektrum av teori som är kopplat till NPM inom högre utbildning, däremot finns mindre forskning på ämnet inom just institutions- och enhetsnivå.
2. Offentlig sektor
Avsnittet avser att presentera en teoretisk grund för hur den offentliga sektorn fungerar och hur den högre utbildningen är organiserad. Avsnittet är det första av två som ingår i studiens teoretiska referensram, vilket kommer ligga till grund för studiens vidare genomförande.
Organisationer som tillhör den offentliga sektorn har alla gemensamt att de utför uppgifter utifrån en politiskt folkvald ledning. De politiska organen finns inom olika nivåer i samhället. Landets medborgare utser medlemmar till riksdagen där regeringen tar sin utgångspunkt. Politiskt styrande finns även på kommunal- och landstingsnivå som också är folkvalda. Oavsett nivå inom politiken styrs offentliga organisationer alltid av folkvald demokrati. Vad gäller privata företag skiljer sig detta åt på det sättet att privata företag styrs av en styrelse och som bygger på aktieägare (Christensen et al, 2005). Det finns tre grundläggande principer som den svenska förvaltningspolitiken ska vila på; demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Med demokrati menas att en folkvald förvaltning ska finnas och att den ska ha valts genom demokratiska val. Rättssäkerhet innebär att lagar och regler ska följas även om politikerna menar annat. Med effektivitet menas att medborgare och andra personer inom förvaltningen ska kunna påverka det som sker och hur styrningen ser ut, vilket innebär att förvaltningen inte enbart ska följa lagarna och förordningar ovanifrån (Bengtsson & Melke, 2014).
Det är riksdagen som har rätten att besluta om lagar och fördelning av statens medel och riksdagen är att se som det främsta ledningsorganet för medborgarna. Uppdraget att se till så att riksdagens uppgifter uppfylls har regeringen, vilket beror på att riksdagen inte ska ägna sig åt arbete med förvaltningen. Regeringen arbetar tillsammans med flera myndigheter för att arbetet ska vara genomförbart (Bengtsson & Melke, 2014). Samordningen inom den statliga myndighetssektorn utgörs av många olika myndigheter som i sin tur ansvarar och rapporterar till de olika regeringsdepartementen. Departementen tillhör regeringskansliet som har en administrativ roll som stöd till regeringen, som i sin tur svarar inför riksdagen. Svenska myndigheter har i jämförelse med andra länder en stor frihet gentemot regeringsmakten. Det brukar förklaras med att Sverige har präglats av en långtgående decentralisering, där beslutsfattande och befogenheter sedan länge är delegerat till myndigheterna (Grönlund & Modell, 2006).
Organisationer som tillhör den offentliga sektorn kan förklaras av att vara multifunktionella, vilket betyder att hänsyn behöver tas till olika parter så som exempelvis de anställda, medborgare, politiker och fackliga representanter. Det ställs många krav på offentliga organisationer på så sätt att de ska kunna uppvisa tjänstekvalitet och vara kostnadseffektiva, på
samma gång som de ska präglas av öppenhet, likabehandling samt inneha god insyn i beslutsprocesser. Med tanke på att offentliga organisationer behöver ta många intressenters intressen i beaktning samtidigt som det är svårt att göra alla parter nöjda öppnar det upp för att dessa organisationer får ta emot kritik. De personer som ska fatta beslut för offentliga organisationer får finna sig i att det tar tid för en verksamhet av detta slag att ställa om sig och anpassas till de förändrade krav som omvärlden har (Christensen et al, 2005).
Organisationer inom den offentliga sektorn behöver förhålla sig till många olika aktörer. (Grönlund & Modell , 2006). Detsamma gäller för de personer som arbetar inom den offentliga sektorn och förvaltningen. Tjänstemännen som utgör en grupp inom den offentliga förvaltningen som behöver ta hänsyn till olika intressenter i sitt dagliga arbete. Det kan vara politiker likväl som medborgare. Ofta ställs dessa personer inför svåra situationer och etiska dilemman när olika aktörer har skiftande förväntningar på den offentliga förvaltningen och dess utövare (Bengtsson, 2012). Thylefors (2016) beskriver i sin tur att cheferna inom den offentliga sektorn ofta står inför oförenliga styrimpulser, framförallt chefer som arbetar nära den operativa verksamheten. Det handlar om ”motstridiga regleringar, intressen och lojaliteter”.
2.1 Utbildningssektorn för högre utbildning
Sveriges universitet och högskolor är förvaltningsmyndigheter. Det är riksdag och regering som ansvarar för universitet och högskolor i Sverige, de ansvarar också för regler inom området, samt beslutar om mål, riktlinjer och resurser till högskolor och universitetet (SOU 2015:92). Utbildningsdepartementet är sedan ansvarig inom regeringen för utbildning och forskning. Universitet och högskolor är således organiserade och ska lyda under utbildningsdepartementet, med undantag för Sveriges lantbruksuniversitet, där istället Jordbruksdepartementet är ansvariga (Universitetskanslersämbetet, 2016). Finansieringen av universitet och högskolor består till stor del av statliga anslag, som beslutas av riksdagen. Anslagets storlek bestäms efter antalet studenter och antalet avklarade högskolepoäng. Utifrån detta beräknas en ersättning ut som tilldelas lärosätet. Ersättningens storlek ser olika ut för olika utbildningar och ämnen. Högskolor och universitet får själva bestämma vilka utbildningar som ska hållas samt hur många studenter som kommer antas till utbildningarna (Universitetskanslersämbetet, 2016).
Högskolans och universitetens verksamheter regleras av högskolelagen som infördes år 1993. Högskolelagen, som kompletteras med högskoleförordningen vilken infördes samma år, redogör för organisering och styrning av lärosäten för högre utbildning (SOU 2015:92). Enligt högskolelagen ska varje högskola och universitet inneha en högskolestyrelse som fattar beslut om ekonomi och organisation rörande verksamheten, men som även ser till att det finns en väl
fungerande intern styrning och kontroll. Högskolans eller universitetets rektor utses av regeringen, och ansvarar samt leder verksamheten (Universitetskanslersämbetet, 2016). I högskolelagen skrivs också att studenter har rätt att vara en del i att utveckla utbildningen vid lärosätena. En annan reform som har haft inverkan på universitet och högskolors ökade självbestämmande är autonomireformen som trädde i kraft år 2011. Autonomireformen syftade till att öka universitet och högskolors självbestämmande vad gäller hur verksamheten ser ut internt. Det innebar att universitet och högskolor fick ökad handlingsfrihet i beslutsfrågor, med en förhoppning om att ha ett långsiktigt kvalitetstänk (SOU 2015:92). En annan avgörande händelse för utformningen av utbildningssektorn är den så kallade Bolognaprocessen. Målet med denna process är att samla den högre utbildningen inom Europa inom samma ram, vilket uttrycks i Bolognadeklarationen. Denna undertecknades år 1999 vid ett möte i Bologna med 29 länder, men idag är över 45 länder med i arbetet. Bolognaprocessen har inneburit att det svenska högskolesystemet har förändrats, ett exempel är förändringen av utbildnings- och examensstrukturen som genomfördes år 2006 (Universitets och högskolerådet, 2015). Štech (2012) menar att delar av Bolognaprocessen svarar mot NPM och dess innebörd. Det handlar om de delar inom processen som berör struktur, standardisering, och effektivitet samt kvalitetssäkring. Just kvalitet är en viktigt begrepp i Bolognaprocessen och har fått stor betydelse inom den högre utbildningen (Teelken & Lomas, 2009).
2.2 Akademisk ledare på institutionsnivå
Inom utbildningssektorn för högre utbildning finns det ledningsroller på olika nivåer, exempelvis på institutions-, rektors- och styrelsenivå. Traditionella akademiska ledningsuppdrag är dekan och prefekt, dekan är ledare inom fakulteten medan prefekten är ledare för en institution. Prefekten utgör en central roll för ledningens verksamhet inom institutionen och ansvarar för institutionens prestationer och resultat. Exakt vad prefekten får besluta om skiljs åt mellan olika lärosäten. Prefekten har också ett visst ekonomiskt ansvar, men även det skiljer sig åt mellan lärosäten. Vanligtvis har prefekter tidigare erfarenhet av att vara lärare eller forskare inom lärosätet och inte heller sällan inom den institution som denne sedan blir perfekt inom. Däremot är det sällsynt att prefekter har någon tidigare kunskap av ledningsarbete. Beroende på institutionens storleken stöttas prefekten vanligen av flera ledare i sitt arbete så som exempelvis proprefekt, enhetschef och studierektor (SOU 2015:92).
Inom ett lärosäte kan det uppstå akademiska identitetsspänningar dessa utvecklas över tid och beror ofta på förändringar inom ledningsstrukturer (Winter & O´Donohue, 2012). Ledningsstrukturerna inom den högre utbildningen har förändrats med tiden, från tankar om den kollegiala ledningen till den idag mer tydliggjorda chefsstrukturen. Den kollegiala
ledningsstrukturen är en traditionell utgångspunkt för ledning och styrning inom den högre utbildningen. Det innebär att beslutsfattande inom organisationen ska ske kollegialt, det vill säga att medarbetare tillsammans involveras i detta. Medarbetarna besitter kunskap och erfarenheter som ledningen bör ta hänsyn till för att verksamheten ska fungera (SOU 2015:92). Idag finns det ökade krav på att den akademiska arbetsmiljön alltmer ska präglas av ett synsätt som utgår ifrån hur ett privat företag ska styras (Winter & O´Donohue, 2012). En förklaring till utvecklingen är att den kollegiala ledningen ofta beskrivs vara ineffektiv (Kenny, 2009). Dock har den nya ledningsstrukturen mött motstånd inom organisationen och spänningar kan exempelvis uttryckas genom att anställda upplever motstånd till att vara tvungna att se kurser som produkter och studenter som kunder (Winter & O´Donohue, 2012). Kenny (2009) beskriver vidare att det inom den högre utbildningen är viktigt att ledare tar hänsyn till de kunskaper som finns inom organisationen för att uppnå ett effektivt ledarskap. Ledarskapet ska inte ha en negativ inverkan på verksamhetens kärna, forskning och utbildning. Däremot beskrivs det att den förändring som skett vanligen inneburit att fler kringaktiviteter för personalen som ofta leder till motstånd (Kenny, 2009).
3. New Public Management
Avsnittet avser att presentera en teoretisk grund till studiens undersökningsområde, New Public Management, samt hur begreppet kommer att användas och tillämpas i studien.
Begreppet New Public Management är ett samlingsnamn för den våg av administrativa reformer som under de senaste 25 åren haft en påverkan på den offentliga sektorn i många länder (Christensen & Lægreid, 2011). NPM beskrivs vara en av de mest inflytelserika modellerna som påverkat den offentliga välfärden, där syftet varit att omorganisera och skapa ett marknadstänk inom de offentliga organisationer (Jarl, Fredriksson & Persson, 2012). NPM beskrivs ha vuxit fram ur den kritik som under 70- och 80-talet riktades mot den offentliga sektorns och dess olika verksamheter om att vara ineffektiva och stela som organisationer. Den offentliga förvaltningen jämfördes ofta med vinstdrivande företag eftersom dessa beskrevs vara bättre på detta. Ur de jämförelser som gjordes växtes idéer om att den offentliga sektorn skulle styras och organiseras på ett sätt som liknade de privata företagens styrande (Karlsson, 2014). Begreppet NPM beskrevs först av Christopher Hood år 1991, men tankarna och idéerna om konceptet har funnits längre tillbaka i tiden. De övergripande målen med NPM-reformerna har ofta beskrivits vara att förbättra effektiviteten, minska de offentliga utgifterna samt öka medvetenheten om sina kunder hos myndigheterna inom den offentliga sektorn (Christensen & Lægreid, 2011). Det kan möjliggöras genom att bland annat att skapa mindre, mer effektiva och mer resultatorienterade organisationer inom den offentliga sektorn (Ferlie, Musselin & Andersani, 2008). NPM har även inneburit ökade kontroller och övervakningar av verksamheterna inom den offentliga sektorn (Xerri et al, 2015). Problematiken med att studera begreppet NPM är att det inte finns någon exakt definition och innebörd av begreppet, utan snarare råder oklarheter kring begreppet (Kirkpatrick, Ackroyd, & Walker, 2005). Samma problematik finns kring vad NPM egentligen ska uppnå. Effektivitet som beskrivs vara ett av de huvudsakliga målen med NPM beskrivs också vara ett diffust begrepp som är svårt att mäta. (Christensen & Lægreid, 2011). Modell och Grönlund (2006) menar också att NPM och dess innebörd är svårdefinierat. Det finns stora variationer i dess utformning och det beskrivs kunna förklaras med att det finns skillnader mellan nationella reformtraditioner och de stora verksamhetsmässiga skillnaderna mellan olika delar av den offentliga sektorn. Karlsson (2014) menar att NPM ska ses som ett paraplybegrepp för olika organisationslösningar. Dessa lösningar beskrivs variera mellan länder, vilket är ett resultat av att förvaltningen ser olika ut för olika länder. Thylefors (2016) menar att NPM ofta leder till att organisationerna inom den
offentliga sektorn blir mer marknadsorienterade, chefer får större handlingsfrihet, ökad kontroll och uppföljning av fler mätbara prestationsmått samt ökad decentralisering som uppnås genom exempelvis fler avgränsade och självständiga enheter. Det beskrivs också att medborgare inom den offentliga sektorn tendera att ses som kunder.
3.1 Bakomliggande teori
NPM:s innebörd är som vid ett flertal tillfällen tidigare nämnt otydligt definierad och dess innebörd oklar. Oklar kan även resonemanget om NPM:s bakomliggande teorier sägas vara. Peters (2013) menar att NPM kan ses som en konstellation av flera bakomliggande teorier. Christensen och Lægreid (2011) beskriver bland annat att nyliberalism och managerialism kan ses som bakomliggande teorier till NPM. Dessa teorier beskrivs ofta i samband med den högre utbildningen och NPM. En redogörelse för dessa två teorier kommer ske nedan och dess koppling till den högre utbildningen och akademin. Vidare i studien kommer de två teorierna användas för att förklara och analysera studiens resultat.
3.1.1 Nyliberalism
Nyliberalismen är ett begrepp med bred innebörd men där det centrala utgörs av en politisk ideologi som också har en ekonomisk och social inverkan. Dess uppkomst skedde på 1970-talet, framför allt i USA och Storbritannien men har sedan dess fått spridning runt om i världen (Christensen & Lægreid, 2011). Under främst 1980-talet styrdes flera av världens olika länder av regeringar som hade sin utgångspunkt i nyliberala politiska idéer, vilket skulle komma att utvecklas till de första tankarna om NPM. De personer som förespråkade nyliberalismens tankar var motståndare till det som kallades för keynesianismen, där liberalerna ansåg att det för enkelt lånades ut pengar till offentligt och statligt styrda verksamheter. Avsikten med keynesianismen var att den ökade belåningen till statligt styrda verksamheter skulle stabilisera ekonomin. Nyliberalismens idéer ansåg motsatsen, att organisationernas ökade utgifter bland annat var ett hot mot den allmänna ekonomiska tillväxten (Ward, 2011).
Nyliberalism förespråkar fri vilja och stor handlingsfrihet hos individer (Miller, 2014). Det förordas också att marknaden ska göra mer och regeringen mindre. Sammantaget innebär detta exempelvis att de personer som fattar beslut om budgetplanering inom organisationer har stor handlingsfrihet vad gäller detta. Det finns också en strävan om att minska omfattningen av den statliga verksamheten (Christensen & Lægreid, 2011). Andra idéer som nyliberalism står för är att det exempelvis finns en uppmuntran till ökad konkurrens genom liberalisering och avreglering samt minskat regleringsskydd för arbetstagare. Sett till den breda politiska synen på
nyliberalism är en av utgångspunkterna att statliga företag ska vara privatiserade, det vill säga det ska vara skillnad på kommersiella och icke-kommersiella aktiviteter. Vad gäller marknadens önskemål och krav ska myndigheter vara lyhörda på kunders önskemål, och finansiella ekonomiska system ska förbättras med avsikt att skapa större insyn och ansvarighet inom olika organisationer. Många av nyliberalismens politiska idéer har bidragit till de tankar som finns inom NPM så som exempelvis minskning av utgifter, kommersialisering, samarbete och privatisering. Det finns också dem som menar att kostnadsbesparingar och strävan efter bättre produktivitet och effektivitet inom organisationer var ett diskuterat ämne under nyliberalismens uppkomst (Christensen & Lægreid, 2011).
Inom den högre utbildningen, sett ur ett nyliberalt tankesätt nämns ofta den akademiska friheten, som beskrivs ha sitt ursprung inom den nyliberala skolan (Miller, 2014). Med akademisk frihet menas den frihet som universitet och högskolor samt dess institutioner har i relation till staten. Sett ur ett historiskt perspektiv har det handlat om lärosätens rätt att ”söka sanningen”. Idag handlar den akademiska friheten om den frihet universitet och högskolor har vid exempelvis utformning av utbildningar och inriktning på forskning (Nationalencyklopedin, 2016). Den akademiska friheten är i praktiken svår att definiera och kan därför missbrukas, vilket kan innebära att akademiker kan hänvisa till den även om det inte är befogat (Miller, 2014). Professorer och annan personal som undervisar inom högre utbildning har en ”akademisk självständighet” som kan sägas gå emot NPM och det effektivitetstänk som management-konceptet förespråkar. Det har diskuterats om ett generationsskifte vad gäller synen på den akademiska friheten. Det förutspås att den akademiska friheten med tiden kommer att få allt mindre utrymme på lärosäten för högre utbildning. Det skulle innebära att professorer och andra som utför undervisning får minskad autonomi i sitt arbete (Schimank, 2005).
3.1.2 Managerialism
Managerialism beskrivs ha inneburit stora förändringar inom den offentliga förvaltningen och även inom den högre utbildningen, exempelvis i form av en starkare ledningskultur och ett entreprenörskapstänk (Winter, 2009). Teelken (2012) menar att managerialism betyder olika för olika individer, och att det gör att begreppet i sig är svårt att definiera. Dock beskrivs det vidare att managerialism kan sägas handla om strukturella och organisatoriska förändringar med koppling till den privata sektorn. Managerialism står för ett nytt sätt att se till normer, metoder och värderingar inom den offentliga sektorn, samt ökat krav på effektivitet och kvalitet inom organisationerna (Teelken, 2012).
Christensen och Lægreid (2011) beskriver att det finns fyra centrala idéer inom managerialism som beskrivs nedan. Den första idén kallas för ”ledning” och omfattar aktiviteter med en uppsättning principer som kan tillämpas på organisationer inom den offentliga sektorn, såväl som i privata företag. Idéen utgår ifrån att organisationer, oavsett bolagsform, storlek eller syfte har liknande kunskaper om ledning, förmågor, metoder och procedurer som är relevanta och som är applicerbara på alla organisationer – oavsett om de är offentliga eller privata, kommersiella eller icke-kommersiella. Den andra centrala idén med managerialism är att chefer har en betydande roll och besitter på stor handlingsfrihet vad gäller att fatta beslut. Det finns en tydlig hierarki där chefen ska fördela resurser under kontroll och övervakning. Det finns klara resultat och en strävan om att prestera. En annan idé har utgångpunkt i att medarbetare i organisationer svarar på belöningar och sanktioner samt utformar strukturer som kan leda till bättre prestationer, både på individ- och organisationsnivå. Den sista centrala idén med managerialism handlar om effektivitet, kostnadseffektivitet och ansvarighet. Olika aktiviteter som sker inom en organisation ska definieras och mätas utifrån de tre tidigare nämnda begreppen. Detta sker genom att arbetsplaner upprättas, anpassning av processer utförs och önskade outputs specificeras (Christensen & Lægreid, 2011).
Telken (2012) menar att managerialism har inneburit stora förändringar inom den akademiska världen, framförallt kulturella förändringar. Även Deem och Brehony (2005) menar att managerialism eller new managerialism som det också kan kallas har lett till stora kulturella förändringar och har påverkat den högre utbildningen stort. Det finns också delade meningar om managerialismens inverkan på akademiker och den högre utbildningen. Förespråkare menar att rätt mängd av managerialism vid rätt tillfällen kommer vara bra vid ett lärosäte och då kan leda till ökad kvalitet. En ökad kvalitet kan också skapas genom öppenhet och ansvarsskyldighet, eftersom det gör att diskussioner inom institutionerna uppstår. De som har en mer kritisk syn menar att managerialism i själva verket går emot sitt egna syfte och försämrar kvalitetsarbetet. Exempelvis beskrivs den ökade mängden administrativt arbete minska tillfredställelsen hos de anställda eftersom dessa måste ägna mer tid åt detta än sitt egentliga arbete (Teelken, 2012). Managerialism inom den högre utbildningen beskrivs också ha destruktiva konsekvenser och att det skapat stort missnöje bland akademikerna (Miller, 2014). I sin studie där Teelken (2012) undersökte hur managerialism har påverkar den högre utbildningen i tre länder, bland annat Sverige, återfanns att managerialism haft stor påverkan på akademin. Det har förändrat både synen på forskningen och på undervisningen. Forskningen beskrivs ha förändrats där kraven på bedömningar, mätningar och rankning av forskare och dess prestationer har ökat. Det beskrivs att om forskare inte publicerar tillräckligt får det negativa konsekvenser och att kraven på att
finna externa forskningsmedel har ökat. Den utvecklingen har varit stor i Sverige, där regeringen idag ger mindre anslag till forskning än tidigare. Det beskrivs vidare att respondenterna i studien var negativa till detta och att det ledde till att tillfredställelsen med forskningen minskade, eftersom den administrativa bördan ökades. Inom utbildningen beskriver Teelken (2012) att det idag läggs större fokus på kvalitet och kvalitetsbedömningar än tidigare, vilket också är en utveckling som främst beskrivs av de svenska respondenterna. Det beskrivs bland annat handla om att bedöma och utvärdera kurser genom externa granskningar samt internt arbete via personalmöten och samtal med studenterna. Även kursutvärderingar beskrivs vara ett sätt att utvärdera utbildningen, dock beskrivs det att den utvärderingen påverkas om studenterna tycker om läraren eller inte, vilket inte ger en rättvis bedömning av kvaliteten på utbildningen (Teelken, 2012). Managerialism beskrivs i vissa fall begränsa den akademiska friheten, eftersom den minskar självständigheten och den fria viljan hos akademikerna. Dock skulle akademin kunna tappa fokus om kontroller av verksamheten saknades. Det skulle sedan kunna leda till samhället inte längre stödde dessa verksamheter (Miller, 2014).
3.2 Konkretisering av NPM
Som tidigare nämnt är NPM ett begrepp med bred innebörd som inte är enkelt att tydligt definiera. Grundidén med reformen är som sagt att få människor som arbetar i organisationer inom den offentliga sektorn att bli mer ”marknadsmässiga” och ”affärslika”. Diefenbach (2009) föreslår ett sätt att se på NPM utifrån fem grundläggande områden: affärsmässig miljö och strategiska mål, organisatoriska strukturer och processer, verksamhetsstyrning och mätsystem, ledning och chefer samt anställda och företagskultur. Diefenbachs områden om NPM har i detta avsnitt kompletterats med annan litteratur som för liknande resonemang kring NPM som Diefenbach gör.3.2.1 Affärsmässig miljö och strategiska mål
Ett mål med NPM är att organisationer inom den offentliga sektorn ska anpassa sig till det ”nya klimatet”. Det har uppstått som till följd av att den offentliga sektorn står inför ett ökat tyck och konkurrens på grund av en mer utmanande och förändrad omvärld exempelvis globalisering. Diefenbach (2009) menar att detta kan uppnås genom att organisationer ser till både externa och interna strategier. En strategi kan ses som en organisations tillvägagångssätt för att uppnå mål och syfte på långsikt (Hansen & Jacobsen, 2016). De externa strategierna utgörs av marknads-, intressent- och kundorientering. Marknadsorientering innebär att organisationer kan utföra tjänster som är mer anpassade till marknadens krav, vilket gör att intressenterna kan känna att de får ”mer värde för pengarna”. Med intressentorientering menas att organisationer ser till externa inflytelserika intressenter och deras intressen. Kundorientering innebär att tjänsternaska ses utifrån kundens perspektiv, vilket kan förbättra kvaliteten på tjänsterna (Diefenbach, 2009).
I Hansens och Jacobsens studie (2016) som har genomförts med rektorer på danska gymnasium kommer de fram till att det strategiska innehållet inom utbildningssektorn har utvecklats mot att studenter ses om allt mer som kunder, och det blir allt viktigare att arbeta för att behålla studenterna. I en miljö som präglas av decentralisering och prestationsbaserade budgetar är det relevant för en verksamhet att fokusera på strategisk positionering för att vara en konkurrenskraftig organisation (Hansen & Jacobsen, 2016). Utifrån ett internt perspektiv är ett av de strategiska målen med NPM att uppnå ökad effektivitet och produktivitet. Det andra interna, strategiska målet utgörs av kostnadseffektivitet, i form av konkurrensutsättningar, outsourcing och privatisering (Diefenbach, 2009).
Som tidigare nämnt finns det skilda uppfattningar om NPM har bidragit till att organisationer blivit mer effektiva eller inte. Det som talar för att NPM har förbättrat organisationen är bland annat att
medvetenheten om kostnader och val har ökat (Diefenbach, 2009). Samtidigt finns det studier som visar på att man kan uppnå högre effektivitet, men det för med sig andra effekter som är mindre önskvärda (Pollitt, 2010). Pollitt (2010) beskriver detta som en konflikt mellan två uppsättningar av idéer som har varit inflytelserika inom den offentliga sektorn i flera länder. Å ena sidan prioriterar idéerna effektivitet och besparingar och å andra sidan är fokus på förbättrade prestationer i ett bredare avseende. Generellt betyder detta att en organisations effektivitet ska förbättras med ett färre antal resurser. Detta är i praktiken inte enkelt att införa. Diefenbach (2009) är i sin artikel kritisk till NPM och beskriver utförligt dess negativa konsekvenser för organisationer och dess medarbetare. Vid antagandet om den affärsmässiga miljön och de strategiska målen beskrivs att det finns en begränsad förståelse för de organisatoriska inriktningarna och vad dessa innebär (Diefenbach, 2009). Även Kirkpatrick et al, (2005) är kritisk till de effekter som NPM har fört med sig eftersom reformen har orsakat oavsiktliga konsekvenser som har hämmat effektiviteten. De politiska krav som ledare och chefer inom offentliga organisationer ska förhålla sig efter har många gånger varit konkurrerande och av skiftande karaktär. Även om målet är förbättrad effektivitet finns det delade meningar om huruvida det ska uppnås. Exempelvis finns det spänningar mellan målen för förbättrad ekonomi och offentliga organisationers krav på att hantera tjänster mest effektivt.
3.2.2 Organisatoriska strukturer och processer
Ett annat centralt område inom NPM handlar om förändringar av de interna strukturerna och processerna inom organisationen. Utifrån detta grundläggande områden om NPM är ett av de
primära organisatoriska målen decentralisering, vilket syftar till att uppnå mindre enheter och mer flexibla strukturer. Decentraliseringen innebär exempelvis att det ska leda till koncentrering av processer, samverkan internt, snabbare beslutsprocesser, verkställande av projekt och effektivare leverans av tjänster. För att sedan kunna uppnå dessa krävs en standardisering och formalisering av de strategiska och operativa målen för verksamheten. Detta görs exempelvis genom att analysera verksamheten utifrån välkända management-koncept för att konkretisera verksamheten. Om decentralisering blir lyckad leder det såldes till positiva utfall för organisationen, genom exempelvis snabbare beslutsprocesser och att interna barriärer inom organisationen minskar (Diefenbach, 2009). Det finns en förhoppning om att en lyckad decentralisering, som utgår från den högsta ledningen, kan leda till engagerade mellanchefer inom organisationen och att detta således förväntas bidra till förbättrade prestationer inom organisationen (Wynen, Verhoest & Rubecksen, 2014). Dock är det inte givet att omsätta decentraliseringen i praktiken, eftersom det ofta sker enbart inom vissa delar av organisationen, medan andra delar samtidigt centraliseras (Diefenbach, 2009). Wynen et al (2014) förespråkar att balans mellan självstyre och kontroll och resultat.
Jarl et al (2012) har utvecklat Diefenbachs (2009) grundläggande områden om organisationsstrukturer och processer och anpassat dem till utbildningssektorn. Inom utbildningssektorn innebär organisationsstrukturer och processer att skapa strukturer för sektorn genom decentralisering. Det görs genom att förflytta beslutsfattandet nedåt i organisationen vilket skapar en mer flexibel organisation. De övergripande målen för utbildningen bestäms fortfarande av regering, men det finns större frihet för de lokala verksamheterna att själva bestämma hur detta ska genomföras och hur målen ska nås. Elever tenderar att ses som kunder som har rätt att välja fritt mellan olika leverantörer av tjänster. Detta leder i sin tur till att skolor måste konkurrera som sina studenter för att överleva (Jarl et al, 2012).
3.2.3 Verksamhetsstyrning och mätsystem
Verksamhetsstyrning och mätsystem kan vanligen kopplas samman till de ovan nämnda strategiska målen samt strukturer och processer som finns inom en organisation. Att mäta och kontrollera olika aktiviteter inom en verksamhet har alltid funnits som ett område men har blivit särskilt framträdande under NPM:s framfart. Det finns också goda skäl till att införa NPM- relaterade styr- och mätsystem i de offentliga organisationerna. Genom att mäta, övervaka och utvärdera viktiga aspekter av en organisation så som exempelvis individuella prestationer, kan positiva effekter som ökad effektivitet, produktivitet och kvalitet uppstå. Dessutom baseras mätsystemen på fakta och har därmed en mer rationell grund. Till skillnad från de tidigare mätsystemen som utgjordes av den byråkratiska skolan där ingen prestationsmätning utfördes
anses den nya formen av verksamhetsstyrning vara mer rättvis. Dock har det visat sig att effekterna av detta inte har blivit positivt i den utsträckning som var tanken med NPM. Tvärtemot så har det riktas kritik mot de ökade kraven på prestationsmätning som uppstått (Diefenbach, 2009). Field (2015) menar att en del av verksamhetsstyrningen utgörs av prestationsbedömningar. Förhoppningen med att utföra prestationsbedömningar är att personalens medveten om sina prestationer ökar, vilket leder till att effektiviteten inom organisationen ökar. Många akademiker känner motstånd mot prestationsbedömningar och har all rätt att inte vara mottagliga för NPM, och då i synnerhet prestationsbedömningar. Field (2015) menar att detta motstånd kan förstärkas eller förminskas beroende på hur det hanteras. Diefenbach (2009) menar att verksamhetsstyrningen kan leda till strategiska problem, eftersom måtten som används ofta är smala och otillräckliga samt kvantifierbara. Prestationsmätningar som en del av verksamhetsstyrningen får också kritik för att de inte värdesätter de aspekter som akademiker värderar som transparens, kamratskap bland kollegor och flexibiliteten inom organisationen (Field, 2015). En annan viktig del inom verksamhetsstyrning som har förändrats med NPM är att fokus ligger på mål och måluppföljning (Modell, 2003). Målstyrning är en styrningsteknik som ofta förklaras i samband med decentralisering. Målstyrning är en av många tekniker som kan användas för att organisationer ska uppnå de mål som är uppsatta. Fokuseringen inom målstyrningen innebär att verksamheter aktivt ska sätta upp mål samt följa upp, för att målen ska nås. Det är alltså inte relevant i det avseendet att man kan eller vill uppnå mål (Almqvist, 2006).
3.2.4 Ledning och chefer
NPM innebär även att etablera de organisatoriska strukturerna och processerna samt verksamhetsstyrning och mätsystemen till ledning och chefer inom organisationen. Utgångspunkten inom detta område är att ledningen och chefernas aktiviteter utgör de primära till skillnad från andra grupper av människor inom organisationen. Chefer har professionella kompetenser och vetskap samt besitter på en expertis som är viktiga att ta till vara på inom organisationen (Diefenbach, 2009). Även inom den högre utbildningen bör man skilja mellan de personer som arbetar med undervisning och de personer som arbetar med att planera och organisera verksamheten (Deem & Brehony, 2005).
Jarl et al (2012) har utvecklat och anpassat Diefenbach:s (2009) grundläggande område om ledning och chefer till den offentliga utbildningssektorn, dock med avseende på grundskolan i Sverige. De menar att NPM har lett till att bland annat rektorns position inom skolan har förändrats. Idag finns en annan kultur inom skolan som tydliggör förvaltningens nya position.
Rektorer förväntas anta chefsrollen och arbetet på ett liknande sätt som chefer inom den privata sektorn gör. Rektorer blir där med ansvariga för budgetering och planering av verksamheten. Skolorna kan därför sägas ha en viss grad av självstyre, där lokala chefer får ett betydande ansvar (Jarl et al, 2012). Rektorers nya position har i sin tur lett till att kontakten med lärarna har minskat. Istället finns de personer som sitter på positioner som har närmare kontakt med lärarna, men fortfarande med ansvar. Det kan vara en assisterade rektor eller en person med mittenposition inom organisationen (Jarl et al, 2012).
Det finns olika grupper inom en organisation som gynnas av NPM:s spridning, den grupp som förmodligen gynnas mest är ”den nya sortens chefer”. Dessa beskrivs ha det primära intresset att ”leda för ledandets skull” (Deem & Brehony, 2005). Diefenbach (2009) beskriver att chefer är stora vinnare i och med införandet av NPM, eftersom att de ser en möjlighet att ytterligare öka sin makt och kontroll, inflytande samt se till situationer utifrån personliga fördelar. Även Deem och Brehony (2005) menar att många ledare och mellanchefer inom den offentliga sektorn gynnas av NPM då det ökar den sociala statusen för chefer och ger chefer med en ideologisk grund för sitt påstående att offentliga organisationer ska och måste hanteras av chefer. Detta är alltså anledningen till att många ledare och mellanchefer inom den offentliga sektorn förespråkar koncept som NPM (Deem & Brehony, 2005). I en studie gjord på rektorer inom fem danska gymnasium över en tio års period (Hansen, Jacobsen, 2016) kommer de fram till att det kan vara framgångsrikt av chefer att fördela makten inom organisationen. Genom att fördela makten skapas möjligheter att bättre utforma det strategiska innehållet för att bättre anpassas till de nya externa krav som finns på verksamheten. Det kan också vara lämpligt för chefer att vara öppen för nya relationer och samarbeten utanför den egna organisationen, detta för att främja organisationens bästa (Hansen & Jacobsen, 2016).
3.2.5 Anställda och företagskultur
NPM förändrar företagskulturen och arbetsvillkor för anställda inom offentliga organisationer, vilket påverkar dem på olika sätt. Det förväntas av de anställda att dessa ska förhålla sig till och utveckla ett entreprenörstänk. Följderna av detta har bland annat visat sig vara att de anställda upplevt negativa konsekvenser som ökad stress, minskad trivsel och motivation. Det har även lett till ökade spänningar inom organisationen och misstro mellan människor (Diefenbach, 2009). En handledare har en viktig roll inom en organisation vad gäller att förena de resurser som finns och samtidigt uppnå ett så bra resultat som möjligt. Detta kan göras genom att handledaren involverar de anställda i en hög grad och kan på sätt bidra till ett mer effektivt arbete (Xerri et al, 2015). Field (2015) menar att utvecklingssamtal med anställda är ett viktigt medel inomprestationsbedömningen för att pressa den anställde att prestera. Även Leišytė (2016) menar att utvecklingssamtal kan ses som ett styrmedel.
3.3 NPM inom högre utbildning
Den högre utbildningen har som tidigare nämnts varit föremål för implementering av NPM- liknande modeller för att öka effektiviteten inom organisationen, tidigare kännetecknades dessa organisationer av bland annat klassisk byråkrati (Boer et al, 2007). Innan NPM:s framfart i de offentliga organisationerna var det många yrkesgrupper som kunde arbeta relativt fritt utan att ständigt bli kontrollerade av ledare och chefer. Inom akademin var yrken så som professorer och lärare fritt styrda och kunde stå emot påtryckningar från högre ledningsorgan. Innan NPM tog fart såg situationen inom akademin annorlunda ut. Det var en relativt lagligt skyddad bransch och det fanns möjlighet att utföra arbete på ett självständigt sätt. Självständighet var något som det värnades starkt om inom offentliga organisationer och även om det handlade om en större byråkratisk organisation hade olika yrkesgrupper mycket att säga till om själva vad gäller yrkesstandarder och metoder (Ward, 2011). I och med införandet av NPM har nya sätt att organisera verksamheterna uppstått (Boer et al, 2007). Införandet av styrverktyg har syftat till att decentralisera verksamheten och skapa självstyrande organisationer. Effektivitet är ett fokusområde och utgångspunkten som att producera värde för pengarna är centralt (Ferlie et al, 2008). Det innebär ett ökat ansvar för många chefer, som i sin tur har lett till att det administrativa arbetet för personer med mellanchefers position har ökat (Berg, 2001). Noordengraaf och Bas de with, (2012) menar att den ökade ansvarstilldelningen i grunden var god, men att det ofta ökar och skapar konflikter mellan chefer och specialister inom organisationen. Dessa konflikter beskrivs vidare vara ett resultat av att cheferna mestadels fokuserar på kostnader, resultat och effektivitet, medan lärare och specialister vill fokusera mer på kvaliteten (Noordengraaf & Bas de with, 2012). Utvecklingen inom den högre utbildningen har gjort att idéen om högre utbildning som en social konstruktion har förändrats till att högre utbildning idag ses som en industri. Det har lett till att universitet och högskolor idag ses som en ekonomi vars syfte är att sälja varor och tjänster, utbilda personalen inom detta för att främja ekonomisk utveckling och samtidigt utföra forskning. Lyckas inte detta kan universiteten komma att få stänga ner sin verksamhet. Samtidigt kan den ekonomiska aspekten inte ta för mycket utrymme eftersom att det kan komma att ifrågasätta de grundläggande värderingar/prioriteringar som finns inom den akademiska världen (Jørn Juhl & Christensen, 2008). NPM har införts inom många säten för högre utbildning i flera europeiska länder, som en konsekvens av ändrade förhållanden av sociala och politiska förhållanden. Det har lett till att företagskoncept med betoning på målsättning och mål har införts (Tahar & Boutellier,
2013).
NPM har onekligen haft inflytande för verksamheter inom den högre utbildningen (Boer et al, 2007). Utförandet av budgetarbetet är ett område som NPM har gjort avtryck på (Christensen & Lægreid, 2011). Att vara med i planering av budgetarbetet är något som chefer på de flesta nivåer inom ett lärosäte berörs av. Det mål-och resultatbaserade system som NPM står för innebär att budgetprocessen tar längre tid att genomföra, för de personer som involveras i detta arbete. Dessutom ställs det högre krav på kunskap vad gäller mätningar av olika slag (Berg, 2001). Berg (2001) har i sin undersökning på ett svenskt universitet kommit fram till att det administrativa arbetet för lärare som har en mellanchefsbefattning har ökat i och med införandet av NPM. I själva verket är det inte enbart det administrativa arbetet som har ökat i mängd utan arbetsmängden i det stora hela har blivit mer omfattande. Det kan exempelvis förklaras av att lärare har ansvar för fler studenter per kurs. Personer som innehar en ansvaraposition på institutionsnivå förväntas hantera ekonomiska områden likt detta, och i många fall utan att egentligen inte ha någon större erfarenhet och utbildning inom ekonomi (Berg, 2001).
3.4 Hur teorin avser att användas
Syftet med denna studie beskrevs i början på arbetet vara att se till hur NPM uttrycks inom utbildningssektorn, avgränsat till ett lärosäte. Syftet var också att se till hur NPM upplevs av lärosätets medarbetare som har ansvarsposition på institutions-och enhetsnivå. NPM har visats vara ett begrepp med vid innebörd som kan visas och förklaras på flera sätt. Studien avser att se till hela NPM, vilket gjorde att en konkretisering behövdes göras där det bestämdes hur NPM i denna undersökning ska ses. Utgångspunkt för detta har varit Diefenbachs (2009) grundläggande områden om NPM, som beskriver de olika delar som NPM berör i en organisation. Dessa grundläggande antaganden har sedan utökats med annan relevant litteratur inom området. Även NPM:s påverkan inom den högre utbildningen har presenterats.
I avsnittet avgränsningar i inledningskapitlet beskrevs att avgränsningen kommer att ske till personer inom det för studien valda lärosätet med personal som har ansvarsposition på institutions- och enhetsnivå och som kan tänkas känna till NPM. Dessa personer har uppdrag som antingen prefekt, proprefekt eller enhetschef. Uppdragen är tidsbegränsade och utgör en procentuell del av heltidstjänsterna, vilket innebär att respondenterna också har en annan sysselsättning utöver chefskapet och kan i det avseendet ses som att de är mellanchefer men också medarbetare. Det gör att respondenterna går in under två av Diefenbachs (2009) områden ledning
och chefer samt anställda och företagskultur och kommer därmed i studien att ses som ett område, akademisk ledare. De tre andra områden som Diefenbach (2009) har presenterat, affärsmässig
miljö och strategiska mål, organisatoriska strukturer och processer samt verksamhetsstyrning och mätsystem kommer att ses var för sig och tillsammans med akademisk ledare analyseras utifrån. Vi har därmed utgått ifrån Diefenbachs (2009) grundläggande områden om NPM för att skapa en struktur och ram för NPM:s innebörd för studien, men områdena har även utvecklats med annan relevant litteratur. Eftersom den konkretisering som gjorts inte helt är anpassad till den högre utbildningen så har referensramen utvidgats med ytterligare litteratur som är specifik inom den akademin för högre utbildningen. Denna teori kommer tillsammans med konkretiseringen av NPM samt dess bakomliggande teorier, nyliberalism och managerialism, användas som en grund för att vidare kunna besvara studiens frågeställningar. Även en teoretisk bakgrund till den
offentliga sektorn har redogjorts för och hur den högre utbildningen är organiserad, för att skapa en bakgrund och förstå den miljö som studiens respondenter verkar inom.
4. Metod
Metodavsnittet avser att redogöra för studiens tillvägagångssätt och arbetsprocess. I avsnittet beskrivs vilka metodologiska val och övervägandens som gjorts, samt vilka metoder som använts för att kunna besvara frågeställningarna och uppfylla syftet med studien. Avsnittet avslutas med en reflektion kring tillvägagångsättet, etiskt förhållningssätt och studiens kvalitet.
4.1 Uppsatsämne
Idéen till och val av uppsatsämne hade sin utgångspunkt i att intresset fanns att skriva inom organisations- och ekonomistyrningsområdet. Diskussioner fördes om problem som kunde vara både praktiska och teoretiska, samt vad som är aktuellt i samhället idag. Efter att ha läst debattartiklar kring privatisering och börsnotering av skolor och vårdbolag väcktes ett intresse för den offentliga sektorn och hur dessa organisationer styrs. Då kunskap om den offentliga sektorn var begränsad inleddes arbetet med en bred sökning av styrning och organisering av den offentliga sektorn. Relativt snabbt dök begreppet New Public Management (NPM) upp i litteraturen, vilket visade sig vara ett välkänt och omdiskuterat begrepp. Begreppet var sedan tidigare obekant för oss, men efter fortsatt läsning om NPM, dess idé och innebörd skapades ett intresse kring det. Till en början fanns ett intresse av att skriva om sjukvården, men efter att ha läst mer om NPM förstod vi att det även haft inverkan på andra verksamheter inom den offentliga sektorn så som inom akademin. Artiklar kring NPM:s påverkan på den högre utbildningen lästes och eftersom vi själva är studerade inom den högre utbildningen fann vi det intressant att vidare studera det området. Efter att ha fördjupat oss mer om NPM och dess innebörd insåg vi att det var ett begrepp med vid innebörd, och inte helt enkelt att definiera. Arbetet startade därför med att försöka definiera begreppet och bryta ned de i mindre och mer greppbara delar.
4.2 Kvalitativ undersökningsmetod
Valet att tillämpa en kvalitativ undersökningsmetod motiveras av att denna studie avser att komma till insikt med på vilket sätt medarbetare inom det för studien valda lärosätet kan uppleva indikationer av NPM inom deras arbete, samt deras uppfattning om det. Kvalitativa undersökningar kännetecknas bland annat av att förstå en social verklighet som baseras på hur studiens respondenter tyder denna verklighet (Bryman & Bell, 2013). Då denna studie avser att studera hur respondenterna ser till och påverkas av NPM blir det av vikt att förstå deras personliga uppfattning om detta, samt förstå den organisation de verkar inom. Det ansågs även relevant att utgå från en kvalitativ undersökning i det avseendet att NPM är ett begrepp som är svårdefinierat och därmed underlättar det om datainsamling och analys utgår från ord och text snarare än siffror (Bryman & Bell, 2013).
