Regionala utvecklingsprogram, RUP

Regionala

utvecklings-program, RUP

- ett metodutvecklingsarbete

Slutrapport

30 september 2005

Regionala utvecklingsprogram, RUP

– ett metodutvecklingsarbete

Slutrapport

Info nr 062-2005

Har du frågor om denna publikation, kontakta Hans Ahrens Telefon 08-681 94 08 E-post hans.ahrens@nutek.se © Nutek Upplaga: 100 ex Produktion: Nutek Stockholm September 2005 Färgtryck: Elanders Tofters Nutek Info nr 062-2005

Förord

Regeringen gav i juni 2004 tretton myndigheter i uppdrag: ”att

redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Förslagen skall ta hänsyn till olika regioners skilda utvecklingsförutsättningar samt beakta möjligheterna till mellanregional samverkan. Förordningen om regionalt utvecklingsarbete (2003:595) skall ligga till grund för arbetet”.

Nutek gavs i uppdrag att tillhandahålla processtöd och koordinera uppdraget samt genomföra samråd med ett antal myndigheter och organisationer. Ansvaret i övrigt har åvilat samtliga tretton

myndigheter att redovisa gemensamt förslag till Regeringen. Fyra pilotregioner har deltagit i metodutvecklingsarbetet. Dessa regioner är Skåne, Kalmar, Värmland och Jämtlands län.

En central utgångspunkt för utvecklingsarbetet har varit att det ska utmynna i en redovisning av goda exempel och rekommendationer, omfattande såväl ekonomiska, sociala som miljömässiga aspekter, till regering, myndigheter och berörda aktörer på den regionala nivån. I uppdraget ingick också att särskilt belysa ett antal strategiska områden och deras bidrag till en hållbar regional utveckling. Berörda myndigheter har, i september 2004, lämnat en gemensam delrapport omfattande förslag till uppläggning och inriktning av utvecklingsarbetet.

Rapporten har sammanställts av Hans Ahrens Nutek och Gösta Oscarsson GOA Konsult AB i samarbete med en referensgrupp bestående av Kerstin Aggefors och Lars Wikström Nutek, Therese Andersson Länsstyrelsen i Skåne län, Susan Brockett Nordregio och Klas Danerlöv Sveriges kommuner och Landsting.

Stockholm i september 2005

Kurt Ekelund Hans Ahrens

Avdelningschef Projektkoordinator Ordförande i nationella regionala

Sammanfattning

I rapporten redovisas i den inledande delen (avsnitt 1, 2 och 3) dels vilka problemställningar som hanterats, dels metodutvecklingsarbetets slutsatser och resultat. Rapportens senare del (avsnitten 4 - ) beskriver hur uppdraget genomförts och vilka olika arbetsgrupper som deltagit samt i kort sammanfattning vad dessa grupper har rapporterat.

Ett sammanhållet RUP-system

Uppdraget utgår ifrån regeringens ambition att utveckla en

sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling. För detta krävs att den centrala nivån mer djupgående än nu engageras i det regionala utvecklingsarbetet. Här har ett sammanhållet RUP-system en central roll.

Utvecklingsarbetet har kommit att inriktas på att behandla RUP i ett bredare samhälls- och planeringsperspektiv. Skälet till detta är den ökade insikten om att RUParna syftar till att nå ett bättre samspel mellan olika sektorer i samhället samtidigt som möjligheten att involvera olika sektorer på skilda administrativa nivåer kräver ett bredare perspektiv.

Det kanske viktigaste resultatet av utvecklingsarbetet är att det behövs ett sammanhållet RUP-system. Ett sådant system karakteriseras av att

det ger utrymme för ett över tiden utsträckt samtal mellan nivåer och mellan organisationer ansvariga för sektorsövergripande bedömningar (främst regeringen och regionerna) och skilda sektorsorgan

(departement och myndigheter). Syftet med detta samtal är att söka en ökad grad av konsensus där avvägningar mellan skilda mål kan leda till synergieffekter. Det system för successiva avstämningar som presenteras i avsnitt 2 skall uppfyllas dessa ambitioner.

Konkreta förslag till olika aktörer

Arbetet har särskilt belyst de grundläggande förutsättningarna för att det regionala utvecklingsarbetet ska fungera på ett bättre sätt, mellan olika företrädare på nationell nivå, mellan nationell nivå och ansvariga på regional och lokal nivå.

Detta har lett fram till ett antal konkreta förslag riktade till respektive aktör i systemet, d.v.s. regeringen, myndigheterna,

RUP-ansvariga i regionerna och kommunerna.

Förslag till Regeringen

‰ att regeringen tidigt i processen klargör sina övergripande regionala prioriteringar i en samlad nationell strategi för regional utveckling inom ramen för den nationella strategin för hållbar utveckling, ‰ att regeringen tydligt preciserar syftet med de regionala

utvecklingsprogrammen och innebörden av de statliga verkens arbete med RUPen samt – även fortsättningsvis - använder sig av den ansats till sektorssamverkan som prövats genom de strategiska grupperna,

‰ att en klar arbetsdelning etableras mellan RUP och övrig planering, där de övergripande prioriteringarna sker i RUPen, vilket

förutsätter en ömsesidig tids- och innehållsmässig samordning mellan RUPen och skilda former av genomförandeplanering, ‰ att regeringen etablerar återkommande ”avstämningsperioder”

mellan regionalt och nationellt program- och planarbete för att åstadkomma en viss minsta nivå av enhetlighet vad gäller RUPens innehåll och tidläggning. Detta gör nationella jämförelser möjliga mellan skilda regioners analyser och ambitioner. Ett fortsatt utvecklingsarbete får klargöra vilka krav som bör ställas på RUParnas aktualitet.

‰ att regeringen ökar sin kapacitet att bedöma de skilda regionala programförslagen utifrån nationella helhetsperspektiv samt att omsätta sådana ställningstaganden i riktlinjer för skilda statliga politikområden.

Förslag till nationella myndigheter

‰ att myndigheterna, på ett tydligare sätt än nu, redovisar det egna politikområdets roll för en hållbar regional utveckling samt vad utvecklingen inom regionerna kan ha för betydelse för

möjligheterna att uppnå myndighetens mål,

‰ att myndigheterna för framtida nationellt prioriterade sakområden och vid behov av sektorsövergripande underlag, tar till vara på de positiva erfarenheterna från RUP-uppdraget med att etablerar särskilda strategiska grupper,

‰ att kunskap om hållbar regional utveckling och det egna verkets roll i denna utveckling sprids till breda grupper inom resp. verk, ‰ att myndigheterna ställer särskilt underlag och analyser för hållbar

regional utveckling till övriga aktörers förfogande.

‰ att myndigheterna tar ställning till innehållet i RUParna, bl.a. som underlag för regeringens ställningstagande.

Förslag till de RUP-ansvariga organen i regionerna :

‰ att de RUP-ansvariga deltar i arbetet med att regionalisera de nationella målen, d.v.s. när en anpassning med de nationella målen som grund sker till den egna regionens förutsättningar och behov. Deltagande parter har ett ansvar för att resultatet av

regionaliseringsarbetet leder mot de nationella målen samt att dessa bör vara synkroniserade med de strategiska grupper som förutsätts bli etablerade,

‰ att RUP-ansvariga redovisar och översiktligt prioriterar strategier för genomförandet av de åtgärder som krävs för att skapa en önskad utveckling och med utgångspunkt därifrån presenterar önskemål om underlag, analyser och beslut från regering och myndigheter,

‰ att RUP-ansvariga i sitt utvecklingsarbete explicit tar utgångspunkt i funktionella regioner och därmed initierar utvecklingsarbete som överskrider administrativa gränser. Detta gäller såväl mellan kommuner och som mellan län,

‰ att RUP-ansvariga utvecklar RUPens mobiliserande roll, d.v.s. engagerar kommuner, näringslivsrepresentanter,

intresseorganisationer, medborgare och myndigheter i processen att utarbeta RUPen.

‰ att RUP-ansvariga redovisar på vilket sätt man beaktat kommunernas översiktliga planering.

Förslag till kommuner:

‰ att kommunerna utvecklar strategiska program eller planer, t.ex. i form av utvecklade översiktsplaner med i princip samma bredd som RUP och som kan ge riktlinjer för utvecklingsarbetet i kommunernas skilda sektorer,

‰ att kommunerna verkar för att de mellankommunala/regionala frågor, som hanteras i kommunens strategiska översiktliga planering, uppmärksammas i RUP,

‰ att kommunerna för en nära dialog med regional nivå och tar fram önskemål om underlag, analyser och beslut från RUP-ansvarig, ‰ att kommunerna i sin strategiska översiktliga planering redovisar

på vilket sätt man beaktar relevanta överväganden i RUP.

Flera av strategigrupperna inom metodutvecklingsuppdraget har i sina rapporter vittnat om behovet av ett fortsatt utvecklingsarbete och att en ytterligare samverkan skulle fylla ett viktigt behov för att utveckla svensk regional utvecklingsplanering. Det understryks även i den samlade bedömningen från de berörda myndigheterna att

befinner sig i en inledande fas. På motsvarande sätt visar erfarenheterna från pilotregionerna ett stort behov av fortsatt nationellt regionalt utvecklingsarbete.

Särskild kommentar beträffande länsstyrelsens roll

‰ I vissa län har länsstyrelsen ansvaret för det regionala

utvecklingsarbetet. I andra län ligger detta ansvar på ett regionalt självstyrelseorgan eller ett samverkansorgan. Enligt nu gällande förordning (SFS 2003:595) ska länsstyrelsen, oavsett vem som har ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet, samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet.

Innehåll

1. Uppdragets problemställningar ___________________________ 1 2. Slutsatser och resultat __________________________________ 3

Förslag riktade till RUP-systemets aktörer______________ 11

3. Argument för ett RUP-system ___________________________ 17 4. RUP-processen regionalt _______________________________ 25

Krav på RUP och RUP-processen på regional nivå _______ 32

5. Programkomplexet och hållbar utveckling __________________ 37

Hållbar regional utveckling _________________________ 43

6. Strategiska områden___________________________________ 49 7. Myndigheternas reflektioner ____________________________ 63 Sammanfattning __________________________________ 75 8. Pilotregionernas reflektioner ____________________________ 89 9. Följeforskarnas reflektioner _____________________________ 99 10. Uppdraget ________________________________________ 103 11. Uppläggning av metodutvecklingsarbetet_________________ 107

Bilagor

1. Uppdragets problemställningar

Uppdraget är att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Förslagen skall ta hänsyn till olika regioners skilda

utvecklingsförutsättningar samt beakta möjligheterna till mellanregional samverkan.

Det bakomliggande skälet till uppdraget är regeringens ambition att utveckla en sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling, inom vilken olika nationella mål och prioriteringar kan tillgodoses och utvecklas med hänsyn till skilda regionala förutsättningar och behov. Uppdraget har lett till följande två frågeställningar:

1. Vilka metoder och arbetssätt, som tillgodoser skilda regionala behov och förutsättningar, behöver etableras om myndigheterna på ett effektivt sätt ska kunna bidra till arbetet med att ta fram program för hållbar regional

utveckling?

2. Hur skall RUP-processen läggas upp för att ge möjligheter att i ökad

utsträckning mobilisera beslut på skilda administrativa nivåer och inom skilda sektorer, för att ge förutsättningar för en hållbar regional utveckling?

2. Slutsatser och resultat

I detta inledande avsnitt skisserar myndigheterna ett RUP-system1 _som

syftar till samordning mellan sektorer och mellan administrativa nivåer. Detta är en argumentation som bygger på det gemensamma metodutvecklingsarbetet men även på redan etablerad teori och praktik vad gäller denna typ av stora sektorsövergripande

planeringssystem. Avsnittet avslutas med reflektioner och förslag om vad olika aktörer på lokal, regional och nationell nivå behöver göra för att detta system för interaktion skall fungera väl.

I det följande beskrivs de olika komponenter som bör ingår i RUP-systemet och hur de förhåller sig till varandra. Förslaget tar sin

utgångspunkt i det behov av avstämningar mellan skilda intressen som är av central betydelse för att RUP ska utvecklas till ett effektivt

planeringsinstrument av betydelse för en socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar regional utveckling.

Hållbar regional utveckling

På regional nivå är arbetet för en hållbar utveckling en prioriterad fråga. Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete2 _framgår

bland annat att ”Det regionala utvecklingsprogrammet skall ange

inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling”. Det regionala utvecklingsprogrammet får därmed en

viktig roll för att förverkliga denna ambition och sammanföra de tre dimensionerna till en helhet. Det vill säga att såväl den ekonomiska som den miljömässiga och den sociala dimensionen ska finnas med liksom en gemensam ansats där de tre dimensionerna tillsammans bidrar till en hållbar utveckling.

Hållbar utveckling – RUP och delprogram

Hållbar utveckling är det övergripande målet för regeringens politik. Regeringen har tagit fram en nationell strategi för hållbar utveckling3_.

Den nationella strategin för hållbar utveckling har ett brett perspektiv, den anger en långsiktig vision och värdegrund samt innehåller

1

Med RUP-system menas här det system där de regionala

utvecklingsprogrammen (RUP) och processen att utarbeta RUPen ses i ett bredare samhälls- och planeringsperspektiv.

2

SFS 2003:595, Förordning om regionalt utvecklingsarbete

3

Regeringen skr. 2001/02:172. Reviderad, regeringen 2004a. En svensk strategi för hållbar utveckling.

beskrivning över styrmedel, verktyg och processer som behövs i omställningsarbetet.

Ett regionalt utvecklingsarbete ska innehålla såväl den sammantagna ambitionen om en hållbar utveckling som de mer fokuserade

planeringsprocesserna för respektive dimension. RUP får i detta perspektiv en nyckelfunktion att vara ett nav mellan den politiska målbilden (politiknivå) om en hållbar utveckling och de mer konkreta insatser på regional nivå för att uppnå detta mål (program- och

genomförandenivå).

Ett RUP-system som möjliggör de nödvändiga avvägningarna

Om RUPen ska kunna fungera som ett gemensamt instrument för många beslutsfattare, ställs en rad krav på RUPen och på

RUP-processen. Arbetet med RUPen och sättet att nyttja dess resultat, måste vara upplagt så att de nödvändiga avvägningarna mellan mål på olika nivåer verkligen kan göras.

• Det måste i planeringsprocessen ges tidsmässigt utrymme för ett ”samtal” mellan deltagande aktörer, där en ökad förståelse av skilda positioner kan åstadkommas.

• Interaktionen mellan skilda aktörer måste ske i flera steg där skillnaderna successivt kan minska och man kan nå kompromisser. • Deltagande institutioner måste ha (eller ges) mandat att ompröva

redan etablerade mål för resp. verksamhet. För mer djupgående omprövningar måste det finnas en politiskt förankrad

beslutskapacitet. De mål som är förankrade i riksdagen och dessutom regionalt kan dock inte ändras via ”öppna mandat” till deltagande institutioner. Ställningstagande till eventuella ändringar av dessa mål måste ske på den nivå där de är fattade.

Utgångspunkter för strategiarbetet för hållbar utveckling har varit att den ska:

• omfatta sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter, • beröra alla relevanta politikområden och då utgå från gällande

svensk politik,

• samverka och samordnas med relevanta internationella strategier, • belysa sambanden mellan olika politikområden och söka

synergieffekter,

• höja medvetandet i samhället i stort, • initiera en bred debatt, och ska

• vara ett levande dokument som regelbundet följs upp och revideras.

• Inom resp. organisation måste det skapas en bred förståelse för den gemensamma strategins innebörd så att denna verkligen kan

påverka den dagliga verksamheten.

Dessa fyra ambitioner måste på skilda sätt förverkligas av regeringen, myndigheterna, regionerna och kommunerna.

Relationen EU - stat - region - lokalt

De regionala utvecklingsprogrammen (RUP) måste, för att kunna mobilisera sektorspolitik på skilda administrativa nivåer, ses i ett bredare samhälls- och planeringsperspektiv. Ett sådant RUP-system har lokala, regionala och nationella komponenter som är ömsesidigt beroende av varandra. På sikt kan den europeiska aspekten bli allt viktigare. RUP-systemet blir aldrig starkare än dess svagaste länk. EU-Kommissionen har begärt att medlemsländerna till våren 2006, i samband med den s.k. sammanhållningspolitiken4_{och i}

överensstämmelse med de ”europeiska strategiska riktlinjerna för sammanhållning” inför nästa strukturfondsperiod, ska utarbeta

underlag för en gemensam europeisk strategi. Den svenska regeringens har därför tagit initiativ till att sätta in detta underlag i ett bredare perspektiv, i linje med den nationella strategin för hållbar utveckling, med förhoppningen att de regionala utvecklingsprogrammen ska bilda det regionala underlaget till en samlad nationell strategi för regional utveckling.

Behov av utvecklade relationer på nationell nivå

För att RUP-systemet ska fungera effektivt behövs en nära dialog mellan Regeringskansliet och sektorsmyndigheterna om de nationella regionala utvecklingsfrågorna. Regeringskansliet behöver inspel från myndigheterna både vad gäller underlag och analyser av relevans för hållbar regional utveckling. Det kan även handla om att gemensamt tolka och till svenska förhållanden översätta den policy som utvecklas inom ramen för det gemensamma arbetet inom EU. Denna dialog kan i inledningsskedet av en ”avstämningsperiod” då en samlad

RUP-omgång startar behöva genomföras mer intensivt än vid de ordinarie kontakterna mellan Regeringskansli och resp. myndighet.

4

Regeringskansliet är beroende av dialog med myndigheterna för att kunna utveckla underlag för en samlad nationell strategi för hållbar regional utveckling. Den nationella strategin bör kunna bilda underlag för avvägningar mellan nationella och regionala mål. I samband med att den nationella strategin utvecklas bör syftet med det regionala utvecklingsarbetet klargöras och de regionala utvecklingsprogrammens roll närmare preciseras. För att det ska vara praktiskt genomförbart så bör strategierna koncentreras till några få prioriterade områden.

Bild 1. Avstämningar på nationell nivå

RUP-processen på regional nivå

För att säkerställa att regeringskansliet och de nationella

myndigheterna har ett bra underlag för en nationell strategi för hållbar regional utveckling och för att kunna prioritera kommande satsningar, vilka naturligtvis även berör regional nivå, så behövs en bra dialog med regional och lokal nivå. Detta ställer samtidigt krav på att det finns goda förutsättningar för att på regional och lokal nivå ta del av och behandla de nationella förslagen. Det är här som den regionala och lokala RUP-processen kommer in, d.v.s. att utarbeta själva RUPen.

Det kan då konstateras att det på regional och lokal nivå under många år pågått en mer eller mindre kontinuerlig strategisk diskussion av betydelse för den framtida utvecklingen. Över tiden har dessa strategier dokumenterats i olika former av strategidokument, exempelvis länsstrategier och kommunala översiktsplaner och på senare år i form av RUPar.

I och med förordningen om regionalt utvecklingsarbete5 _fattade

regeringen beslut om vem på regional nivå som har det övergripande ansvaret för RUP-arbetet. Förordningen innehåller dock inte någon anvisning om när, var eller hur RUPen ska tas fram eller redovisas. Detta har resulterat i att RUP-arbetet i olika regioner ser mycket olika ut, vilket i sig inte behöver vara negativt utan snarare visar på resp. regions behov av en anpassad RUP-process. Det betyder samtidigt att RUPar finns av olika aktualitet och att det i några regioner ännu inte finns någon RUP utarbetad – se bild 2.

Bild 2. Det kontinuerligt pågående RUP-arbetet på regional nivå

5

En gemensam avstämningsperiod

Om regeringen ska kunna använda den lokala och regionala RUP-processen som ett stöd för utveckling av den nationella strategin för hållbar regional utveckling så behöver regeringen lämna ett uppdrag till regionerna att under en gemensam ”avstämningsperiod” inkomma med synpunkter och förslag samt reaktioner på ett utkast till nationell strategi.

Den process där regeringen tar in regionernas reaktion på den nationella strategin bör genomföras under en för alla regioner

gemensam tidsperiod och behöver dessutom styras upp så att det för regering och myndigheter går att få in svar på vissa viktiga och prioriterade områden. Detta behov av en avstämningsperiod framgår schematiskt i bild 3. Krav på innehåll och process diskuteras vidare under kapitel 3.

Bild 3. En sammanhållen avstämningsperiod

Detta kan uttryckas som att regeringen ställer vissa ”minimikrav” på de ansvariga för RUP-processen regionalt. En viktig del i arbetet blir

att de RUP-ansvariga visar hur de av regering och myndigheter

föreslagna strategierna passar respektive region samt tydligt redovisar sina egna prioriteringar.

Regionerna bör även redovisa hur man samverkar med andra regioner inom ramen för de aktuella områdena.

I förordningen om regional utvecklingsarbete6_{, där bl.a. RUP-arbetet}

regleras, anges att ”länsstyrelserna skall samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsprogrammet.” Regeringen har bl.a. för att klargöra länsstyrelsens roll i det regionala utvecklingsarbetet givit länsstyrelserna i uppdrag att gemensamt föreslå hur länsstyrelsernas samordning av de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras. Länsstyrelsernas samordningsuppdrag ska slutrapporteras till regeringen den 30 november 2005. Med anledning av detta särskilda samordningsuppdrag har frågor med koppling till länsstyrelsernas roll inom metodutvecklingsuppdraget till stor del hänvisats till samordningsuppdraget.

RUParna stäms av mot den nationella strategin

När regionernas förslag och reaktioner kommit in till regeringen kan de tas upp till en fördjupad dialog med de nationella myndigheterna. Denna process på nationell nivå kan sedan resultera i en mer komplett nationell strategi, vilken bl.a. bör innehålla riktlinjer för

sektorsövergripande prioriterade insatser. Dessa nationellt prioriterade insatser bildar sedan utgångspunkt för mer detaljerade kontakter mellan regering/myndigheter och resp. region (eller grupp av regioner).

6

Bild 4. Avstämning och prioriteringar på nationell nivå

Genomförandet av den sammanhållna nationella regionala strategin kan ta många former, allt från initiativ lokalt/regionalt till större gemensamma projekt där både nationella, regionala och lokala aktörer deltar. Till allra största delen sker detta arbete i särskilda former, där RUP-processens uppgift främst har varit att identifiera gemensamma prioriteringar mellan stat och region.

1) En dominerande form av genomförande ligger naturligtvis i det kontinuerligt pågående utvecklingsarbetet regionalt och lokalt. Genom att de regionalt formulerade ambitionerna diskuterats i den sammanhållna RUP-processen kan skilda myndigheter i ökande grad förstå och delta i sådana initiativ.

2) Regeringen har klart deklarerat att RUPen skall fungera som en översiktlig riktningsgivare för flera olika system för

genomförandeplanering. Det gäller bl.a. RTP,

strukturfondsprogrammen och transportplaneringen. För att detta samspel skall fungera väl måste det ske en ömsesidig arbetsdelning mellan RUPens funktion som paraply och dessa skilda planeringsformer. På sikt kan en ökande del av de

politiska avvägningarna göras i RUP-systemet. Därvid kommer ställningstagandena i den nationella strategin att spela en central roll för de myndigheter som har huvudansvaret för

dessa planeringssystem. Strategin bör m.a.o. innehålla översiktliga riktlinjer för dessa planeringsformer.

3) En tredje form av genomförande kan gälla nationellt-regionalt prioriterade ”paket” av prioriterade insatser i vissa regioner eller grupper av regioner. Här kan regeringen ta utgångspunkt i de övergripande strategier som regioner fört fram under

planeringsprocessen och peka ut de statliga myndigheter som särskilt bör delta i arbetet med att utveckla det nationella-regionala beslutsunderlag som krävs för ett väl underbyggt beslut. Dessa tankar har i utvecklingsarbetet väckts genom bl.a. de gräns- och sektorsövergripande diskussioner som

aktualiserats i Kalmar.

4) Vidare kan genomförandet ske genom att regeringen i sin nationella strategi pekar ut vissa prioriterade

sektorsövergripande strategiska frågor och samtidigt pekar ut de myndigheter som bör delta i arbetet med dessa frågor. Detta ligger organisatoriskt och innehållsligt nära de strategiska grupper som, på regeringens direktiv, arbetat inom

metodutvecklingsuppdraget. En vidare utveckling av detta arbetssätt kan vara att regeringen samtidigt i den nationella strategin utpekar de regioner som särskilt bör medverka i detta arbete. Ett sådant utpekande grundar sig på de strategier som formulerats i resp. RUP.

Förslag riktade till RUP-systemets aktörer

Vad behöver de olika aktörerna göra för att RUP-systemet ska kunna leverera en hållbar regional utveckling?

Här nedan följer de konkreta förslag som myndigheterna, strategigrupperna och pilotregionerna som ett resultat av

metodutvecklingsarbetet kommit fram till. De riktas till de olika målgrupperna för RUP-arbetet, d.v.s. regeringen, myndigheterna, RUP-ansvariga samt kommunerna.

Regeringens uppgifter

Vad särskilt gäller regeringens roll måste utgångspunkten vara dess övergripande ansvar för en sammanhållen politik för hela landet. I en sådan politik görs avvägningar mellan regioner samt mellan nationella sektorsvisa mål och olika regioners behov och möjligheter. Det är också regeringen/riksdagen som ytterst svarar för ansvarsfördelningen på regional nivå. Detta måste vidare ske med utgångspunkt i de strategier som formuleras inom EU.

Förslag:

‰ att regeringen tidigt i processen klargör sina övergripande regionala prioriteringar i en samlad nationell strategi för regional utveckling inom ramen för den nationella strategin för hållbar utveckling, ‰ att regeringen tydligt preciserar syftet med de regionala

utvecklingsprogrammen och innebörden av de statliga verkens arbete med RUPen samt – även fortsättningsvis - använder sig av den ansats till sektorssamverkan som prövats med de strategiska grupperna,

‰ att en klar arbetsdelning etableras mellan RUP och övrig planering, där de övergripande prioriteringarna sker i RUPen, vilket

förutsätter en ömsesidig tids- och innehållsmässig samordning mellan RUPen och skilda former av genomförandeplanering, ‰ att regeringen etablerar återkommande ”avstämningsperioder”

mellan regionalt och nationellt program- och planarbete för att åstadkomma en viss minsta nivå av enhetlighet vad gäller RUPens innehåll och tidläggning. Detta gör nationella jämförelser möjliga mellan skilda regioners analyser och ambitioner. Fortsatt

utvecklingsarbete får klargöra vilka krav som bör ställas på RUPens aktualitet.

‰ att regeringen ökar sin kapacitet att bedöma de skilda regionala programförslagen utifrån nationella helhetsperspektiv samt att omsätta sådana ställningstaganden i riktlinjer för skilda statliga politikområden.

För att regeringen ska kunna förverkliga en sammanhållen politik för hela landet, där man i regeringsarbetet inom ramen för vad som är en långsiktigt hållbar utveckling kan väga regionala och sektorsvisa ambitioner mot varandra, behöver en anpassning av kapaciteten inom kanslihuset till denna typ av analys och policyskapande. I grunden gäller detta politiska avvägningar mellan skilda sektorsambitioner samt mellan sektorer och regioner, för vilket budgetarbetet f.n. är det, i stort sett, enda instrumentet. Detta instrument måste alltså

De nationella myndigheternas uppgifter

Till stor del rör de synpunkter som lämnats ovan också de statliga myndigheterna. Det finns ändå anledning att särskilt lyfta fram de goda erfarenheter som gjorts med de s.k. strategiska grupperna – se kapitel 6 Strategiska områden. Här har verken, med utgångspunkt i de frågor som regeringen prioriterat, vidgat sin kunskap om hur den egna verksamheten relaterar till andra sektorer. Och detta har skett med regionala förtecken. Det finns också anledning att notera att

kunskapen om de regionala frågorna ofta är begränsad till relativt små grupper inom resp. myndighet. Hur de nationella myndigheterna är företrädda på den regionala nivån varierar från myndighet till myndighet.

Förslag:

‰ att myndigheterna på ett tydligare sätt än nu redovisar det egna politikområdets roll för en hållbar regional utveckling samt vad utvecklingen inom regionerna kan ha för betydelse för

möjligheterna att uppnå myndighetens mål,

‰ att myndigheterna för framtida nationellt prioriterade sakområden och vid behov av sektorsövergripande underlag, tar till vara på de positiva erfarenheterna från RUP-uppdraget med att etablerar särskilda strategiska grupper,

‰ att kunskapen om hållbar regional utveckling och det egna verkets roll i denna utveckling sprids till breda grupper inom resp. verk, ‰ att myndigheterna ställer särskilt underlag och analyser för hållbar

regional utveckling till övriga aktörers förfogande.

‰ att myndigheterna tar ställning till innehållet i RUParna, bl.a. som underlag för regeringens övergripande ställningstagande.

De RUP-ansvarigas uppgifter

De RUP-ansvariga inom regionerna utgår naturligen ifrån att

samspelet lokalt och regionalt kräver relativt detaljerade analyser och riktlinjer. Denna typ av arbete pågår mer eller mindre kontinuerligt i regionerna. När det blir aktuellt med en mera samlad avstämning med den nationella nivån måste arbetet sannolikt koncentreras till några få stora/strategiska frågor. Skälet till detta ligger i de helt naturliga begränsningarna i den nationella nivåns (och särskilt regeringens) kapacitet att ta sig an många små frågor. De stora och komplexa frågor som regionerna vill resa med regeringen och de nationella myndigheterna kan därvid främst behöva gälla sådana där flera

gäller frågor där regeringens sektors- och regionövergripande

auktoritet kan krävas för att åstadkomma en avvägning mellan skilda mål som avviker från de etablerade.

Förslag:

‰ att de RUP-ansvariga deltar i arbetet med att regionalisera de nationella målen, d.v.s. när en anpassning med de nationella målen som grund sker till den egna regionens förutsättningar och behov. Deltagande parter har ett ansvar för att resultatet av

regionaliseringsarbetet leder mot de nationella målen samt att dessa bör vara synkroniserade med de strategiska grupper som förutsätts bli etablerade,

‰ att RUP-ansvariga redovisar och översiktligt prioriterar strategier för genomförandet av de åtgärder som krävs för att skapa en önskad utveckling och med utgångspunkt därifrån presenterar önskemål om underlag, analyser och beslut från regering och myndigheter,

‰ att RUP-ansvariga i sitt utvecklingsarbete explicit tar utgångspunkt i funktionella regioner och därmed initierar utvecklingsarbete som överskrider administrativa gränser. Detta gäller såväl mellan kommuner och som mellan län,

‰ att RUP-ansvariga utvecklar RUPens mobiliserande roll, d.v.s. engagerar kommuner, näringslivsrepresentanter,

intresseorganisationer, medborgare och myndigheter i processen att utarbeta RUPen.

‰ att RUP-ansvariga redovisar på vilket sätt man beaktat kommunernas översiktliga planering.

Kommunernas uppgifter

Även om kommunerna inte stått i fokus för

metodutvecklingsuppdraget så har det återkommande betonats, framför allt i möten med pilotregionerna, att ett utvecklat arbete med strategiska översiktsplaner är en viktig grundförutsättning för

utvecklingsarbetet med RUP.

Vad gäller den kommunala nivåns medverkan i RUP måste den ta sin utgångspunkt i insikten att nästan alla Sveriges kommuner är delar av funktionella regioner, som bryter administrativa gränser.

Vidare har den kommunala verksamheten en mycket stor bredd och är ofta sektorsvis organiserad. Liksom för staten är dessutom det

politiska styrsystemet nästan genomgående sektoriserat. Det krävs därmed - även inom kommunerna – sektorsövergripande politiska

avvägningar, som både kan påverka och återspegla den strategi för regionens utveckling (RUP) som etableras.

Förslag:

‰ att kommunerna utvecklar strategiska program eller planer, t.ex. i form av översiktsplaner med i princip samma bredd som RUP och som kan ge riktlinjer för kommunernas skilda sektorer,

‰ att kommunerna verkar för att de mellankommunala/regionala frågor, som hanteras i kommunens strategiska översiktliga planering, uppmärksammas i RUP,

‰ att kommunerna för en nära dialog med regional nivå och tar fram önskemål om underlag, analyser och beslut från RUP-ansvarig, ‰ att kommunerna i sin strategiska översiktliga planering redovisar

på vilket sätt man beaktar relevanta överväganden i RUP.

För den typ av utvecklingsarbete som krävs för att dessa förslag skall kunna konkretiseras har Sveriges kommuner och Landsting ett särskilt ansvar och rekommenderas starta ett arbete med denna inriktning. Särskilt väsentligt är det att mobilisera den övergripande fysiska planeringen, utbildningsplaneringen och det näringspolitiska arbetet. Man måste samtidigt vara medveten om att tyngdpunkten, i samklang med de faktiska variationerna i den regionala verkligheten, måste variera kraftigt mellan skilda kommuner och regioner.

Särskild kommentar beträffande länsstyrelsens roll

‰ I vissa län har länsstyrelsen ansvaret för det regionala

utvecklingsarbetet. I andra län ligger detta ansvar på ett regionalt självstyrelseorgan eller ett samverkansorgan. Enligt nu gällande förordning (SFS 2003:595) ska länsstyrelsen,oavsett vem som har ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet, samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet.

Behov av fortsatt utvecklingsarbete

Flera av strategigrupperna inom metodutvecklingsuppdraget har i sina rapporter vittnat om behovet av ett fortsatt utvecklingsarbete och att en ytterligare samverkan skulle fylla ett viktigt behov för att utveckla svensk regional utvecklingsplanering. Det understryks även av den samlade bedömningen från de berörda myndigheterna att

utvecklingsarbetet kring RUP och RUP-systemet ännu så länge befinner sig i en inledande fas. På motsvarande sätt visar erfarenheterna från pilotregionerna ett klart behov av fortsatt nationellt regionalt utvecklingsarbete. Likaså är uppfattningen att beställar- och mottagarkapacitet inom regeringskansliet bör utvecklas ytterligare.

Strategigruppen ”Programkomplexet”, med representanter från både nationell och regional nivå, har sammanfattat sina intryck på bl.a. följande sätt: Den regionala nivån är i många avseenden beroende av

den nationella nivåns aktörer i genomförandet av det regionala

utvecklingsarbetet. Likaväl är den nationella nivån beroende av att de nationella målen regionaliseras och omsätts på lokal och regional nivå. En tydligare nationell medverkan i framtagandet och genomförandet av RUP torde öka möjligheterna till att de nationella målen kan berikas, utvecklas och genomföras. När det gäller miljöfrågor har en

sådan regionaliseringsprocess redan genomförts. De regionaliserade miljömålen kommer att vara en viktig utgångspunkt för RUP-arbetet. Den nationella medverkan när det gäller miljöaspekter bedöms i huvudsak bestå i att tillhandahålla metodik för RUP-arbetet, medan det i första hand är länsstyrelserna som företräder dessa intressen regionalt.

Programkomplexgruppen har bedömt att det finns ett behov av

kontinuerlig metodutveckling: Med hänsyn till den tämligen komplexa

bild som finns vad gäller delprogrammen så bör man se utvecklingen av arbetet med regionala utvecklingsprogram som ett långsiktigt arbete. Arbetsgruppen bedömer därför att det finns behov av ett fortsatt utvecklingsarbete kring frågor som har att göra med hur RUP bäst kan utformas för att kunna fungera som en länk mellan nationella och regionala mål. Ett mer långsiktigt metodutvecklingsarbete skulle också kunna innebära skapande av arenor för erfarenhetsutbyte, dialog och spridande av goda exempel.

3. Argument för ett RUP-system

I det föregående avsnittet skisserades en välstrukturerad process inom vilken avvägningar mellan sektoriella och regionala mål kan göras. En del av skälen för denna process tas upp till behandling i detta avsnitt. En effektiv och hållbar regional utvecklingspolitik måste kunna påverka sektorspolitiken, nationellt, regionalt och lokalt!

Sveriges regioner varierar påtagligt i storlek samt vad rör ekonomins inriktning och prestationer. En effektiv politik för en hållbar regional utveckling måste ta sin avstamp i dessa variationer. Avvägningen mellan den regionala utvecklingens krav på att beakta regionala variationer och de flesta politikområdens ambitioner om en över landet jämförbar inriktning och standard blir därmed en central del av de regionala utvecklingsprogrammen. Det är dock viktigt att betona att det i första hand handlar om att finna vägar för den regionala utvecklingen där sektorsmål och regionala utvecklingsmål kan samverka.

Utvecklingen måste vara långsiktigt hållbar vad avser såväl

ekonomiska som sociala och miljömässiga aspekter. Samtidigt kan det konstateras att myndigheternas förutsättningar för samverkan kring regional utveckling ser mycket olika ut, vilket naturligtvis måste beaktas vid systemets uppbyggnad. En särskild fråga i detta sammanhang är landsbygdens plats i den regionala

utvecklingspolitiken. Eftersom förutsättningarna för tillväxt skiljer sig åt mellan stad och land bör landsbygdens utvecklingsfrågor analyseras i RUP- sammanhang för att säkerställa ett optimalt bidrag för

tillväxten från denna del av en region. Regionala landsbygdsprogram som delprogram i RUP kan därför vara en framkomlig väg.

Sedan flera decennier har vi haft en utjämnande regionalpolitik, som med särskilda medel har försökt förbättra förutsättningarna för utveckling i regioner med utvecklingsproblem. Strukturfonderna har i stort sett haft samma inriktning. I denna politik har särskilt

finansierade projekt haft en central roll.

Under senare år har insikten ökat att - med en effektiv

utvecklingspolitik - alla regioner kan prestera bättre. Dessutom finns nu en bred enighet om att ett starkt Sverige byggs av starka regioner. Detta är ett centralt argument i den senaste propositionen om regional

utveckling. En sådan ambitiös utvecklingspolitik för alla Sveriges regioner kan, av lätt förståeliga skäl, inte bygga på särskilda medel. Här gäller det istället att utnyttja redan befintliga resurser på ett bättre sätt än nu genom att anpassa deras användning till de mellan regioner varierande förutsättningar och potential för tillväxt.

Dessa resurser finns på alla administrativa nivåer och har, nästan uteslutande, en sektorspolitisk inriktning. I tidigare propositioner har man i detta sammanhang talat om det regionala utvecklingskapitalet. En av RUPens huvuduppgifter är att mobilisera detta kapital.

Avvägningar mellan olika sektorsmål och mål på olika nivåer blir därmed en central del av RUPen. I första hand bör synergier mellan olika mål sökas. De avvägningar som görs måste vidare rymmas inom ramen för vad som är långsiktigt hållbart från såväl ekonomisk som social och miljömässig synpunkt.

Den regionala utvecklingspolitiken beslutades av Riksdagen i december 2001, utifrån propositionen ”En politik för tillväxt och

livskraft i hela landet”.7 _{Det övergripande målet är där väl fungerande}

och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Regeringen beskriver den nya politikens breda angreppssätt enligt följande:8

Politikens omfattning

Regional utvecklingspolitik omfattar åtgärder inom i princip samtliga politikområden. Dessa åtgärder finns främst inom politikområdena regional utvecklingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, utveckling av innovationssystem (forskningspolitik), landsbygdspolitik, politikområdena inom de areella näringarna, kulturpolitik, IT-politik, elektronisk kommunikation och post, utrikeshandel, export och investeringsfrämjande, storstadspolitik, konsumentpolitik, regional samhällsorganisation, integrationspolitik och allmänna bidrag till kommuner.

Av propositionen framgår att syftet med den regionala

utvecklingspolitiken bland annat är att åstadkomma en mer effektiv sektorssamordning och regionala hänsynstaganden inom olika

politikområden. Regeringen poängterar att det behövs flera offensiva strategier i kombination med riktade åtgärder för att stärka en hållbar utveckling och livskraft i alla delar av landet.

Behovet av en bred mobilisering av skilda sektorer stärks av den analys som gjorts inom ramen för arbetet inom den s.k. Sverigebilden. Där observeras att den pågående globaliseringen innebär att

7

Proposition 2001/02:4, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet

8

omvandlingstrycket ökar i ekonomin, vilket tvingar regionerna att skaffa sig kapacitet att möta denna omvandling. I sammanhanget säger den s.k. nya ekonomiska geografin (NEG) att väl fungerande regionala miljöer för ett innovativt näringsliv är en förutsättning för en god nationell ekonomisk utveckling.

Tillsammans med staten är det främst kommunerna som svarar för de medel och politikområden som på olika sätt kan bidra till den

regionala utvecklingen. Detta gäller allt från den fysiska planeringen, över den mycket betydelsefulla rollen inom utbildningssektorn till direkta näringspolitiska insatser. Eftersom människor och

verksamheter finns i funktionella regioner, som oftast omfattar flera kommuner, bör ambitionen vara att i kommunala beslut väga in de regionala aspekterna, på samma sätt som den kommunala verkligheten beaktas i den regionala politiken. Detta kräver svåra avvägningar mellan kommunala och kommunövergripande mål och strategier. Eftersom den kommunala verksamheten, liksom statens, är

sektoriserad behövs sektorsvisa avvägningar inom resp. kommun, som även beaktar de regionala aspekterna.

De som inom resp. region/län har det övergripande ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken har att identifiera den

utvecklingspolitiska profil som passar resp. region bäst samt att få denna profil (så långt möjligt) accepterad av viktiga aktörer. Man söker i detta sammanhang synergier mellan skilda politikområden, där alltså ett plus ett kan bli mer än två. På samma sätt måste synergier identifieras mellan skilda kommuners och regioners beslut, vilka berör de funktionella regioner som de är en del av.

RUPens roll för centralt beslutsfattande

En väl fungerande politik för en hållbar regional utveckling förutsätter en anpassning av beslut, som primärt inte har till syfte att utveckla regioner. Det kan till exempel handla om medvetna avvägningar mellan en sektors primära mål och regionala mål. Avvägningarna måste ske inom ramen för vad som är långsiktigt hållbart.

Internationellt finns två sätt att åstadkomma en sådan regionalt anpassad avvägning mellan mål. I federala stater överlåts detta i stor utsträckning till regioner och delstater, vilka därmed tar det politiska ansvaret för de variationer i sektorspolitiken som då uppkommer.

I länder som Sverige, där centrala och lokala beslut har en avgörande betydelse för den regionala utvecklingen, krävs att beslutsfattare, som primärt inte har ansvar för regionala frågor, ”tar till sig” de regionala målen och låter dem påverka det egna beslutsfattandet. För detta behövs ett planerings- och beslutssystem där väl underbyggda ambitioner formuleras av de skilda regionerna och att dessa ambitioner konfronteras med mål för skilda sektorer och

administrativa nivåer. Genom en process med ömsesidiga anpassningar kan sedan strategier skapas som är gemensamma för många

beslutsfattare samtidigt som var och en har kvar sin egen agenda.

Att närbesläktade myndigheter samverkar är vanligt förekommande. Däremot är incitamenten att samverka ofta mindre väl utvecklade för myndigheter vars verksamhet ligger långt ifrån varandra. Det finns dock anledning tro att en sådan korsbefruktning skulle vara gynnsam för sektorsmyndigheternas arbete med regional utveckling. Det kan dock konstateras att myndigheternas förutsättningar för samverkan kring regional utveckling ser mycket olika ut, vilket naturligtvis kan medföra svårigheter för ett närmare samarbete.

Vissa myndigheter, exempelvis Banverket, har en regional organisation och verksamhet spridd över stora delar av landet. Trafikverkens

verksamhet är dessutom högst påtaglig i så måtto att dessa

myndigheter förvaltar och utvecklar fysiska anläggningar. Genom sin storlek och organisation har också trafikverken möjlighet att svara upp mot krav på både regional och lokal närvaro och engagemang. Andra, ofta mindre myndigheter, har ett helt annat uppdrag och organisation. De har normalt ingen regional organisation och

uppdraget är i många fall sådant att vare sig myndighetens verksamhet eller de beslut som fattas av myndigheten direkt påverkar en region och dess utveckling.

En tredje grupp kan sägas vara de myndigheter som primärt fungerar genom kunskaps- och kompetensutveckling inom sitt policyområde. Länsstyrelserna har ett ansvar för att företräda de statliga intressena inom länet. När det t.ex. gäller miljöfrågor är det i första hand

länsstyrelserna som bl.a. via de regionaliserade miljömålen bevakar att dessa får genomslag i olika planer och program. Länsstyrelserna har f.n. i uppdrag av regeringen att gemensamt föreslå hur länsstyrelsernas samordning av de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet bör vidareutvecklas och preciseras.

Samverkan mellan sektorsmyndigheterna skulle i vissa frågor kunna underlättas av samordnade uppdrag från regeringen till grupper av myndigheter med utgångspunkt i av regeringen prioriterade frågor.

Behov av kraftsamling kring större utvecklingsfrågor

En generell slutsats från utvecklingsarbetet är behovet av att öka statusen på det nationella regionala planerings- och utvecklingsarbetet i samband med RUP-processen. Detta sker naturligtvis genom att RUP-systemet ökar sin förmåga att leverera politiska beslut på nationell, regional och kommunal nivå.

Den allmänna uppfattningen är att det inte enbart är de olika strategidokumenten exempelvis RUPen som är det väsentliga. Den process som föregår respektive följer av RUP-arbetet är också mycket viktig i sig. En kombination av en bra process och ett väl utformat och förankrat dokument skapar styrka. Det är alltså främst nyttoaspekten och processerna i de olika faserna av samverkan som förs fram av de flesta myndigheterna och av pilotregionerna.

Ett sätt att öka RUPens effektivitet är att tydliggöra behoven av samverkan mellan regional och nationell nivå kring några av de större utvecklingsfrågorna. Det kan t.ex. gälla investeringar i skilda

transportsystem samt utbudet av högre utbildning. I utvecklingsarbetet har detta främst tagits upp i Kalmar.

De större nationella regionala utvecklingsfrågorna rör frågor av en storlek som respektive region och verk inte mer än marginellt kan behandla inom ramen för givna mål och resurser och kan därmed ställa krav på engagemang från regeringens sida. Sådana stora strukturfrågor kräver alltså samordnade beslut inom flera olika sektorer, vilket skärper behovet av ett brett regeringsengagemang. Regeringens involvering i RUPen kan, redan av rena kapacitetsskäl, endast gälla några få stora frågor/problemkomplex. Detta innebär i sin tur att regionerna (individuellt eller tillsammans med angränsande regioner) bör uppmuntras att inom ramen för RUP prioritera några få sådana ”paket” av frågor.

Detta innebär att sektorsmyndigheterna i denna typ av komplexa utvecklingsfrågor bör ges incitament för att gemensamt utveckla former för en delvis ny typ av ”synergibeslut”, d.v.s. att genomföra beslutsprocesser i samverkan med andra relevanta myndigheter.

I uppdraget ingår inte explicit att utveckla eller ge synpunkter på hur själva RUP-dokumentet ska tas fram och utformas. Flera

strategigrupper och myndigheter har dock gjort en rad reflektioner kring RUPen och de krav som bör ställas på RUP. Detta utvecklas närmare i kap. 4 RUP-processen regionalt.

Traditionellt har det regionala strategiska utvecklingsarbetet främst engagerat aktörer på regional nivå och har därför i första hand haft regional betydelse. I den regionala utvecklingspropositionen9 _framförs

emellertid en rad argument för behovet av ett bredare anlagt och väl förankrat regionalt utvecklingsprogram. Utgångspunkten för arbetet med RUP är alltså behovet att mobilisera ett brett spektrum av politikområden. Beslut inom dessa politikområden tas primärt på nationell och kommunal nivå. Det är dessa beslut och de processer som föregår dem som RUPen ska fånga upp.

Behovet av denna breda definition på den regionala

utvecklingspolitikens medelsarsenal har ökat genom att regeringen vill föra en utvecklingspolitik i hela landet. För detta räcker inte särskilda regionalpolitiska medel. Den nya inriktningen ställer helt andra krav på att mobilisera befintliga resurser inom skilda delar av

sektorspolitiken. Det räcker emellertid inte att endast ”mobilisera” resurser. Syftet med RUPen är också att de ”paket” av åtgärder – oavsett på vilken nivå de initieras - som vidtas verkligen harmonierar. Det gäller alltså att utvinna synergieffekter, som främst kan

identifieras på regional nivå.

I tillägg till dessa nationella argument finns nu också EUs krav på nationella strategier som rimligen måste följas upp på regional nivå. Regionala utvecklingsprogram från olika regioner bör vidare kunna bilda goda underlag för en sådan nationell strategi.

Erfarenheter från regionalt strategiskt utvecklingsarbete

Det finns en lång rad erfarenheter från olika perioder av främst regionalt utvecklingsarbete. Länsstyrelserna har under lång tid haft ansvar att utveckla olika former av länsstrategier. Under senare år har det genomförts olika strategiska program av mer operativ karaktär såsom de regionala tillväxtavtalen och de regionala

tillväxtprogrammen. Det finns även erfarenheter från andra områden exempelvis från det nationella regionala miljömålsarbetet.

9

Det har inte ingått i detta metodutvecklingsarbete att särskilt betrakta dessa tidigare strategiarbeten men det har under arbetet kommit fram en rad exempel på diskussioner där erfarenheter från dessa och andra arbeten ventilerats. En samlad bedömning är att de hittillsvarande försöken med regional utvecklingsplanering i stort sett har misslyckats med att mobilisera den nationella nivån.

Nutek har i en till regeringen nyligen redovisad uppföljning av det första årets arbete med de regionala tillväxtprogrammen (RTP)10

kommit fram till bl.a. följande:

Trots att regeringen i regleringsbrev givit olika aktörer i uppdrag att medverka i tillväxtarbetet har det visat sig att ”flera myndigheter anser

att uppgifterna i regleringsbreven är otydliga och medverkan i arbetet är en relativt lågt prioriterad uppgift inom flertalet myndigheter.”

”Samverkan i partnerskapen i länen och medverkan från nationella

myndigheter utgör en del av arbetsformen i tillväxtprogrammen. De nationella myndigheternas medverkan varierar och är i flera fall svag eller obefintlig. Kontakterna mellan de nationella myndigheterna och länens ansvariga för tillväxtprogrammen är generellt svagt

utvecklade.”

” Regeringens ambition är att en bättre samordning av olika aktörers

insatser och resurser för hållbar utveckling ska uppnås. Detta är en av huvudpoängen med arbetsformen. Partnerskapen bedömer här att tillväxtprogrammen har en positiv påverkan på samordningen av arbetet för tillväxt mellan aktörer på lokal och regional nivå. Påverkan på samordningen mellan nationell och regional nivå och mellan

sektorer och politikområden är svag.”

Den övergripande slutsats av dessa erfarenheter, för det nu aktuella utvecklingsarbetet, är att samspelet mellan nationell och regional nivå behöver utvecklas.

10

På väg mot hållbar tillväxt? Uppföljning av regionala tillväxtprogram under år 2004. Nutek Infonr 044-2005.

4. RUP-processen regionalt

I detta avsnitt redovisas en del tankar kring RUPens olika roller och vad man kan behöva ta hänsyn till när man utarbetar en RUP. En mer fördjupad redovisning över RUPens roller finns i bilaga

”Programkomplexet”.

En stor del av det redovisade resonemanget nedan har utarbetats inom den s.k. ”Sverigebildsgruppen” och utvecklas mer i bilaga

”Sverigebilden”.

Behov av regional analys

Detta utvecklingsarbete, som till stor del genomförts inom ramen för arbetsgruppen Sverigebilden, har bl.a. tagit sin utgångspunkt i den regionala utvecklingspropositionens11 _{identifierade behov av en}

utvecklad helhetssyn ”de myndigheter och organisationer som

företräder olika politikområden bör gemensamt analysera hur deras samlade insatser påverkar en regions utvecklingsförutsättningar”.

Erfarenheter från det tidigare arbetet med det s.k. Samordningsuppdraget12 _{har visat att den regionala}

analysverksamheten behöver stärkas. Samma slutsatser har framhållits i utvärderingar av de regionala tillväxtavtalen och de regionala

tillväxtprogrammen13_{. I samband med Samordningsuppdraget}

genomfördes en inventering av analyskompetensen i regionerna. En enkät skickades till länsstyrelser, kommunala samverkansorgan och Regionala självstyrelseorgan. Resultatet visade att ca en tredjedel av regionerna ansåg sig ha otillräckliga kunskaper och erfarenheter av analysarbete. De områden, som var de viktigaste att ha en egen kompetens inom, angavs bl.a. vara omvärldsanalys, arbetskrafts- och kompetensanalys, ekonomisk, ekologisk och sociologisk analys. Det område där man upplevde störst behov av förstärkning av

analyskapacitet var hållbar utveckling.

11

Prop. 2001/02:4, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet.

12

Nationell samordning för regional utveckling – Slutrapport okt 2003. Nutek Info nr. 027-2003.

13

På väg mot hållbar tllväxt? Uppföljning av regionala tillväxtprogram under år 2004. Nutek Infonr 044:2005.

Uppföljningen av tillväxtavtalen och tillväxtprogrammen har även visat att analysarbetet många gånger blivit en relativt isolerad företeelse, genomförd av några få experter inom resp. region. Genomgående har det konstaterats ett behov av att koppla

analysarbetet till den strategiska diskussionen i regionen. Detta ställer krav på utökade kunskaper hos de ansvariga för RUP-arbetet och ökad beställar- och mottagarkapacitet inom analysområdet.

Strategi och planeringssystem

EU har tydliga ambitioner att utveckla strategitänkandet till ett integrerat planeringssystem som omfattar flera geografiska nivåer. Avsikten är att strategier på den europeiska, nationella och regionala nivån skall gripa in i varandra och tillsammans bilda en konsistent helhet. I den tredje sammanhållningsrapporten föreslås sålunda att en europeisk strategi skall fungera som utgångspunkt för utformningen av nationella strategier i medlemsländerna. Dessa skall i sin tur ligga till grund för de regionala strategierna som regionerna i varje

medlemsland förutsätts utveckla.

Behov av en omvärldsanalys

Syftet med och behovet av en omvärldsanalys är att tydliggöra de utmaningar som en region möter på sin väg mot framtiden. Den ska även ge en grund för att utarbeta en handlingsplan för att möta dessa utmaningar. Förmågan att anpassa sig till omvärldens förändringar blir på så vis viktig i förhållande till att formulera politiska mål som skall uppnås. Hur en region utvecklas bestäms alltså till stor del av hur den möter de förändringar i omvärlden som påverkar regionens

utveckling.

Arbetet med omvärldsanalys blir därför ett arbete med att exkludera mindre intressanta förhållanden. Utmaningen blir att koncentrera uppmärksamheten på de omvärldsfaktorer som framstår som mest relevanta utifrån den aspekt av regionens utveckling som skall analyseras. Det är således sannolikt att de faktorer som är mest relevanta bestäms av egenskaper hos den region som studeras. Omvärldsanalysens fokus kan sålunda variera mellan regioner.

Globaliseringen som exempel på omvärldsanalys

Effekterna av produktionens globalisering blir att omvandlingstrycket i ekonomin ökar. Å ena sidan hårdnar konkurrensen och kraven på en fortgående uppgradering av produkter och rationaliseringar av produktionen ökar. Å andra sidan innebär globaliseringen att

industrialiseringen i fattiga länder skjuter fart och nya växande marknader skapas. Globaliseringen representerar på detta sätt samtidigt ett hot och en möjlighet. Ökad konkurrens kan hota

företagens framtid medan växande marknader skapar nya möjligheter för tillväxt. Ett dilemma är att dessa hot och möjligheter inte är jämnt fördelade mellan landets regioner.

Det ökade konkurrenstryck som globaliseringen ger upphov till kräver ökad flexibilitet. Företagen måste öka sin omställningsförmåga såväl när det gäller produkterbjudanden som produktionsprocessen. För att kompensera för den hårdnande konkurrensen inom etablerade

produktionsområden krävs det ett ökat tillflöde av nya arbetsställen. Större neddragningar i befintlig produktion kan då kompenseras med ett större tillskott av nya arbetstillfällen.

Globaliseringen innebär samtidigt att förutsättningarna för framväxten av nya verksamheter förändras och att nya företag snabbare än

tidigare tvingas bearbeta internationella marknader. Framgång i denna bearbetning belönas med en snabb tillväxttakt. Globalisering skapar på detta sätt möjligheter till en snabb tillväxt i nya företag som når framgång på marknaden.

Globaliseringen innebär samtidigt att företags möjlighet att

kommersiellt pröva ut produkterna på en skyddad nationell marknad blir starkt begränsad.

Globaliseringen innebär på detta sätt att ”timingens” betydelse ökar. Nya produkter och tjänster måste lanseras när marknaden är mogen för det. Inte för tidigt då det innebär att förluster kommer att

ackumuleras. Och inte för sent då det innebär att andra företag redan uppnått en etablerad position på den globala marknaden.

Mål och målkonflikter

Med en god omvärldsanalys som grund har regionen en klart bättre utgångspunkt för att sätta upp mål för det regionala

utvecklingsarbetet. Regionerna är samtidigt beroende av den politik som bedrivs utifrån nationella mål och mål för olika

sektorsmyndigheter. Utvecklingsarbetet inom Sverigebilden har visat att regionerna anser att dessa nationella mål och sektorsmål många gånger är svåra att tolka och det gör att man har svårt att på ett konstruktivt sätt förhålla sig till dem. En genomgång av de

övergripande nationella målen och de mål som formulerats inom olika sektormyndigheter med bäring på regional utveckling visar att de är av vitt skild karaktär från det konkreta och specifika till det abstrakta

och svårgripbara, dels att det finns påtagliga konflikter dem emellan. Målen är inte alltid sinsemellan förenliga, uppfyllandet av ett mål hamnar med automatik i konflikt med uppfyllandet av ett annat. Regionerna står alltså inför betydande svårigheter när olika sektorsmål antingen är otydliga eller framför allt då dessa står i konflikt med varandra. Hur ska regionerna hantera dessa målkonflikter? Det finns inga enkla eller självklara svar på dessa frågor. En slutsats är att målkonflikter inte kan sopas under mattan. Det leder i så fall till att regionala utvecklingsplaner blir helt tandlösa, eller att konflikter som ’mörkats’ dyker upp under senare planeringsskeden och då försvårar eller omöjliggör genomförandet. Den slutsats som mycket tydligt tonar fram ur pilotregionernas erfarenheter är att den regionala

utvecklingsplaneringen snarare än att blunda för målkonflikter aktivt bör söka upp dem. Konflikter som identifierats och analyserats med avseende på konsekvenserna av olika handlingsalternativ utgör bästa tänkbara grund för genomtänkta beslut om regional utveckling. De flesta strategigrupper har diskuterat mål och målkonflikter. Ett exempel från strategigruppen Miljöaspekter : ”Det är idag inte riktigt

kartlagt vilken utvecklingspotential som finns i de olika miljömålen. Målkonflikter som kan uppstå är inte heller systematiskt kartlagda. En viktig uppgift ansåg gruppen därför vara att göra en typ av matris där alla de 15 miljökvalitetsmålen kopplas till möjlig utvecklingspotential och också vilka målkonflikter som kan ses med andra

utvecklingsfrågor. Detta bör vara viktigt både för den regionala nivån och den nationella nivån. Ett gott samförstånd om hur miljömålen kan leda till utveckling, men också vilka konflikter som kan uppstå i

arbetet, är troligen viktigt mellan olika aktörer på respektive nivå, t. ex. de olika målmyndigheterna”.

Studier som strategigrupp ”Regionförstoring” redovisat, visar att det för barnfamiljer, där man vill göra barnens bortavaro från hemmet rimligt kort, sällan lönar sig att arbetspendla. Den förälder som inte pendlar, väljer ofta att gå ner i arbetstid och kostnaderna för bl.a. resor gör att det ofta inte lönar sig att ta ett bättre betalt arbete eller att gå från arbetslöshet till arbete. Detta visar på en mycket central konflikt mellan vad som är samhälleligt önskvärt och

privatekonomiskt rationellt.

Det är inte bara målkonflikter som ger intressant information till det regionala utvecklingsarbetet. Mellan olika sektorsmål, exempelvis mellan miljökvalitetsmål och målområden för folkhälsa, finns naturligtvis även uppenbara synergier. Genom att uppnå

miljökvalitetsmålen skapas förutsättningar för en god hälsa, och genom hälsosamma val gynnas miljön.

Till målformuleringarna är det viktigt att foga

konsekvensbeskrivningar – detta förekommer inte så ofta, antagligen p.g.a. att det anses vara allt för svårt. Exempel på

konsekvensbeskrivning som varit uppe till diskussion med

pilotregionen i Skåne är ett arbete som initierats av Folkhälsoinstitutet:

”Inom Folkhälsoinstitutet och med strategigruppens stöd har utvecklats ett förslag på hälsokonsekvensbedömning (HKB) som en metod för att få med folkhälsoperspektivet i

RUP-framtagningsprocessen. Det övergripande syftet med en

hälsokonsekvensbedömning är att ge planerare och beslutsfattare kunskap om de samlade hälsoeffekterna av ett beslut. Det kan gälla beslut om projekt, planer, program, verksamheter eller förslag till enstaka åtgärder. En HKB ska bidra till en förbättring av

beslutsunderlaget och också kunna användas för att påverka besluten till förmån för hälsan.14 ”.

Ett statistiskt underlag för RUParbetet

Regional statistik är en viktig förutsättning för arbetet med RUP. Statistiken är såväl ett redskap för att beskriva situationen som ett underlag för analys av samband mellan olika variabler. Vilka data som är relevanta bestäms av vilka aspekter som regionerna väljer att lyfta fram i sin RUP.

Inom ramen för metodutvecklingsarbetet har arbetsgruppen för Sverigebilden valt att utveckla ett regionalt statistikpaket som kan ligga till grund för att beskriva olika aspekter av regioners utveckling. Statistikpaketet syftar inte till att skapa en helhetsbild av en region. Dess uppgift är i stället att erbjuda ett urval av data, som användare kan gå in i utifrån olika utgångspunkter och därvid skapa olika bilder av en region.

Samtliga data i de presenterade statistikpaketen har hämtats från SCBs region- och kommunstatistik, Folkhälsoinstitutet och Skolverket. I statistikpaketet beskrivs sju olika dimensioner:

1. Regionens storlek innehåller data om den demografiska situationen, urban, politisk, social och etnisk struktur.

14

Statens folkhälsoinstitut. Hälsokonsekvensbedömningar för social och miljömässig hållbarhet. En generell beskrivning av hur man går tillväga. Utkast 2005-03-21.

Dessutom ingår data om arbetsmarknadens och näringslivets struktur.

2. Regional dynamik omfattar data om befolkningsförändringar, sysselsättningsförändring, ekonomisk tillväxt samt förändring i antalet arbetsplatser.

3. Näringsklimat rymmer statistik om nyföretagande, konkurser och storlek på privat sektor.

4. Livsmiljön omfattar data om hälsa, trygghet och fastighetsvärden.

5. Social miljö innehåller data om förvärvsinkomster, förmögenhet, arbetslöshet, socialt bistånd samt utbildningsresultat i olika skolformer.

6. Miljö omfattar data om energianvändning och koldioxidutsläpp inom olika sektorer av samhället.

7. Demokrati och politik innefattar data om valdeltagande, skatter och statsbidrag.

För att en databas av denna typ skall få någon paktisk användning krävs det att statistiken görs mer tillgänglig än vad den är idag.

Förslag

Arbetsgruppen för Sverigebilden föreslår att Nutek initierar, i samverkan med myndigheter och regioner, ett fortsatt

utvecklingsarbete med SCB för att göra det statistiska underlaget mer anpassat till regionernas behov och för att öka analysmaterialets tillgänglighet.

Politiskt ledarskap för regional utveckling

Det grundläggande skälet till att demokratifrågorna blir särskilt aktuella i ett brett upplagt RUP-arbete är naturligtvis ambitionen om ett sektorsövergripande synsätt. Ytterst rör detta sig om avvägningar mellan mål för skilda sektorer, vilket i det svenska systemet är

politiska frågor. Det blir därmed nödvändigt att de förslag som regionerna lämnar så långt möjligt har en klar förankring i relevanta politiska organ.

I och med beslutet av proposition 2001/02:7 är det möjligt att i regionerna bilda ett kommunalt samverkansorgan med ansvar för att bland annat ta fram program för länets utveckling. I ansvaret ingår att svara för en bred förankring av programmets innehåll och inriktning hos näringsliv, kommuner samt övriga lokala och regionala