Utvärdering av demokratistöd genom svenska partianknutna organisationer

Full text

(1)2020:15. Sida Decentralised Evaluation. FCG Sweden och Tana Copenhagen. Utvärdering av demokratistöd genom svenska partianknutna organisationer Del 1: Den ändrade strategin. Slutrapport.

(2) Utvärdering av demokratistöd genom svenska partianknutna organisationer Del 1: Den ändrade strategin. Slutrapport December 2019. Jonas Lövkrona Nadia Masri-Pedersen. Sida Decentralised Evaluation 2020:15 Sida.

(3) Authors: Jonas Lövkrona, Nadia Masri-Pedersen The views and interpretations expressed in this report are the authors’ and do not necessarily reflect those of the Swedish International Development Cooperation Agency, Sida. Sida Decentralised Evaluation 2020:15 Commissioned by Sida, Department for International Organisations and Thematic Support Copyright: Sida and the authors Date of final report: 2019-12-12 Published by Nordic Morning 2020 Art. no. Sida62312sv urn:nbn:se:sida-62312sv This publication can be downloaded from: http://www.sida.se/publications. SWEDISH INTERNATIONAL DE VELOPMENT COOPERATION AGENCY Address: SE-105 25 Stockholm, Sweden. Office: Valhallavägen 199, Stockholm Telephone: +46 (0)8-698 50 00. Telefax: +46 (0)8-20 88 64 E-mail: info@sida.se. Homepage: http://www.sida.se.

(4) Table of contents Abbreviations and Acronyms ................................................................................................ 3 Executive Summary in English .............................................................................................. 4 1 Inledning .......................................................................................................................... 10 2 Bakgrund .......................................................................................................................... 11 2.1 Den ändrade strategin ............................................................................................... 11 2.2 Utvärderingens syfte och mål..................................................................................... 13 2.3 Utvärderingskriterier och frågor.................................................................................. 13 3 Metod ................................................................................................................................ 14 3.1 Övergripande metod .................................................................................................. 14 3.2 Datainsamling ............................................................................................................ 14 3.3 Analysmetod .............................................................................................................. 14 3.4 Etik och deltagande ................................................................................................... 15 3.5 Begränsningar ........................................................................................................... 15 4 Utvärderingens resultat ................................................................................................... 16 4.1 Den ändrade strategin ............................................................................................... 16 4.1.1. Strategins förankring .................................................................................................16. 4.1.2. Strategins utformning och innehåll .............................................................................18. 4.2 Ansökningsprocessen ................................................................................................ 21 4.2.1. Tidsramen .................................................................................................................21. 4.2.2. Sidas anvisningar och mallar .....................................................................................23. 4.2.3. Berednings- och beslutsfasen....................................................................................24. 4.3 Den ändrade strategins utfall och konsekvenser ........................................................ 27 4.4 Programcykeln........................................................................................................... 29 4.4.1. Strategins längd och uppdelning ................................................................................29. 4.4.2. Den löpande dialogen mellan Sida och PAO:s ...........................................................30. 4.4.3. Rapportering och uppföljning .....................................................................................31. 4.4.4. Lärande.....................................................................................................................32. 5 Slutsatser ......................................................................................................................... 34 6 Rekommendationer ......................................................................................................... 38 1.

(5) TABLE OF CONTENTS. Bilaga 1: Uppdragsbeskrivning ........................................................................................... 42 Bilaga 2: Utvärderingsmatris ............................................................................................... 52 Bilaga 3: Intervjuguider ........................................................................................................ 55 Bilaga 4: Workshop-agenda ................................................................................................. 60 Bilaga 5: Referensmaterial ................................................................................................... 61 Bilaga 6: Intervjuade personer ............................................................................................. 63. 2.

(6) Abbreviations and Acronyms CIS. Centerpartiets internationella stiftelse. CIVSAM. Enheten för civila samhället (Sida). DAC. Development Assistance Committee. EWIP. Empowering Women in Politics. GF. Green Forum. JHS. Jarl Hjalmarson stiftelsen. ISK. Intern Styrning & Kontroll. KIC. Kristdemokratiskt Internationellt Center. OECD. Organisation for Economic Cooperation and Development. OPC. Olof Palmes internationella center. PAO. Partianknuten organisation. PYPA. Program for Young Politicians in Africa. SILC. Swedish International Liberal Centre. UD. Utrikesdepartementet. VO. Verksamhetsområde. VIF. Vänsterns Internationella Forum. 3.

(7) Executive Summary in English Swedish support through Party-Affiliated Organisations (PAOs) dates back to the mid-1990s and has since 2012 been pursued within the framework of multi-year strategies adopted by the Swedish government. The current strategy for the period 2016-2020 was adopted in September 2015 and revised in March 2018. Following a brief introduction, Chapter 2 of this report provides a brief background to the evaluation, starting by outlining the changes brought about by the revised strategy. The main change was the abolishment of the part of the funding (70 percent) that previously was allocated based on the number of parliamentary seats held by the PAOs’ mother parties. As a result, all of the funds made available through the strategy for the period 2019-2020 were allocated based on a competitive application process. In addition, the revised strategy imposed a requirement that all programmes should be jointly implemented by two or more PAOs, or in cooperation with organisations in other countries that support multiparty systems. Chapter 2 goes on to defining the purpose and goals of the evaluation as well as the criteria and guiding questions. It is noted that the evaluation is mandated by the strategy and should help to inform the Swedish government’s decision on continued democracy support through Swedish PAO:s beyond 2020. Sida’s ToR specifies that the evaluation should generate knowledge, identify lessons learned and propose improvements to be considered as part of the formulation of the next strategy, with a focus on: •. •. The relevance and efficiency of the revised strategy, including the new funding mechanism, application process, and their broader implications for the second programme period (Part I) The relevance and effectiveness of the methods used by the PAOs for supporting women’s political influence, as part of past and ongoing programmes during the period 2016-2020 (Part II). In line with the ToR, the results of the evaluation are presented in two separate reports. This report accounts for Part I of the evaluation. The primary intended users of the evaluation are Sida’s Democracy and Human Rights Unit, the Ministry for Foreign Affairs (MFA) and the Swedish PAOs. Chapter 3 outlines the evaluation method. The evaluation is based on a utilisationfocused approach whereby the participation of the intended users has been ensured in all stages of the process. Information was mainly collected through interviews with key informants selected through purposeful sampling. The information collected was reviewed and categorised against the relevant evaluation questions and sub-questions, and on this basis, patterns, associations and causal relationships were identified. A workshop with Sida and PAOs was organised to validate the evaluation team’s tentative findings and seek direct inputs to the formulation of conclusions and. 4.

(8) EXECUTIVE SUMMARY IN ENGLISH. recommendations. A validation seminar was subsequently held to present and discuss the first draft of this report. The main findings of the evaluation are presented in Chapter 4. In the first part (4.1) of this chapter the ownership and evidence-base of the revised strategy is explored. It is found that the strategy was not properly consulted. Although an increase in the share of funds allocated towards support to democratic multi-party systems is in line with the recommendations of previous evaluations, the requirement imposed by the revised strategy on PAO joint programming was not thought-through. As perceived by most interviewees, there is an inherent conflict between this requirement and the decision to open up the entire funding envelope to competition. This has created significant challenges for PAOs. The evaluation suggests that there is a need for further study of the added-value and results of joint PAO programmes, and how linkages can be strengthened between support to sister parties and multiparty systems. While the revised strategy has a clearer focus on multi-party systems than the original one, it includes numerous goals and priorities. Some parts of the strategy are ambiguous, and thereby open to interpretation. This is especially the case with regard to the preconditions for continued sister party support and the need for geographic concentration. The evaluation notes there are some advantages of not limiting the support geographically, but that from an aid and development effectiveness perspective, a focus on a more limited number of countries is called for. This is also in line with the findings of previous evaluations. In addition, the evaluation argues that the next strategy should encourage, rather than require, cooperation between PAOs, and not exclude sister party support as a method. Chapter 4.2 deals with the application process. It establishes that the time frame of the process was too tight. Moreover, the overall timing was not appropriate since the application process coincided with the Swedish elections, and decisions on final allocations were only taken several months after the start of the programme period 2019-2020. This is found to have severely restricted PAOs’ ability to engage local partners in the application process. It also created uncertainty and affected the continuity of the support. In the absence of a clear timeline for Sida’s assessment process, PAOs did not know when to expect questions and requests for complementary information. Sida’s instructions and templates for the application process were developed in a consultative but rushed manner with little time for reflection as to whether all the information that was requested from the PAOs was actually necessary. The instructions were too long and complicated and did not pay sufficient attention to the need for description and analysis of methods, results and cooperation with other PAOs. It is noted that many questions and outstanding uncertainties could have been avoided if Sida had invited PAOs to a joint meeting to present the instructions and templates. However, since the instructions were only sent out in mid-June, the scope for organising such a meeting was limited. The evaluation shows that the assessment and decision process was very challenging and time-consuming. PAOs commonly argue that there is a need for increased transparency, including in relation to the use of assessment criteria and 5.

(9) EXECUTIVE SUMMARY IN ENGLISH. allocation of funds. The evaluation team shares this view, especially given the fact that the application process should be fully competitive. In addition, the number and scope of the assessment criteria is found to be excessive. Beyond streamlining procedures within Sida, there is the much larger issue of whether Sida should continue to handle the PAO-support, and, if so, to what extent, or whether there are other models that can be considered. While this issue has been explored several times throughout the years, the evaluation team perceives that it would be pertinent and timely to commission a separate inquiry. In Chapter 4.3 the outcomes and consequences of the revised strategy are outlined and discussed. The evaluation shows that an overwhelming majority of strategy funds are awarded to joint PAO programmes. At the same time, the extent of cooperation, coordination and mutual exchange varies from one programme to the other. To some extent, this can be explained by the fact that most joint programmes are very new, although the fact that the programmes have been designed in a rushed and enforced manner could also be a factor. It is obvious that the requirement on cooperation has generated significant transaction costs for the PAOs, through the requirement on subgranting of funds, and the complex web of agreements and reporting that this has created. As indicated above, it remains to be seen if the joint programmes bring sufficient added-value to justify these costs. Chapter 4.4 extends the analysis to the wider programme cycle. It is noted that the fragmentation of the strategy into two programme periods has negatively affected the ability to maintain a long-term perspective, especially with the significant changes introduced by the revised strategy. Having two programme periods has also increased the transaction costs for both PAOs and Sida. Longer programme and agreement periods would increase predictability, and thereby create better conditions for partnerships and achieving results. It would allow more time for developing joint PAO programmes, needs assessments, dialogue with local partners, and reflections about choice of partners and geographical priorities. Both Sida and PAOs have put forward proposals to this end, which the evaluation team generally consider justified. The evaluation indicates that the relationship between Sida and PAOs has improved over time and that Sida as an organisation is better equipped to manage the support. At the same time, there is a need for a more streamlined approach to dealing with the PAOs among Sida programme managers to ensure that criteria and requirements are interpreted in a relatively similar manner. Moreover, there is cause for reminding both PAOs and Embassies of Sweden about the need for regular dialogue with a view to explore complementarities between the PAO-support and the democracy support provided through the bilateral development cooperation programme. Sida’s reporting requirements are deemed to be reasonable but could be further streamlined by replacing the requirement on annual results reporting with deviation reporting. This change would, however, make it even more important to ensure that the final results report to be delivered at the end of the agreement period has a clear focus on outcomes, impact and learning. There also seems to be a need for further strengthening the results-orientation of the support, including through competence development of PAO staff and better monitoring, evaluation and feedback 6.

(10) EXECUTIVE SUMMARY IN ENGLISH. mechanisms. The annual reviews are important and a good complement to the regular dialogue between Sida and PAOs, but could be prepared and organised in a more structured manner. Chapter 5 sums up the findings of the report and attempts to draw some wider conclusions with regard to evaluation criteria of relevance and efficiency of the revised strategy, including the new funding mechanism, application process, and the broader programme cycle. On this basis, in Chapter 6, a number of recommendations are made to Sida, PAOs, and MFA. These recommendations are summarised below (see Chapter 6 for full details). Recommendations to Sida: 1. Sida and PAOs should carefully monitor the functioning of, and results obtained from, joint PAO programmes to understand to what extent cooperation leads to improved methods and relevance and greater effectiveness. A case study should be conducted with this focus and in order to explore linkages between the support to sister parties and democratic multiparty systems, which could be capitalised on to ensure better integration between the two types of support. 2. Sida should invite PAOs to a meeting to discuss the instructions and templates for the next application process. If instructions are required by a future strategy, they should be streamlined, shortened and translated into English, to facilitate communication with local partners. 3. The timeline for the next application and assessment process should be specified and shared with PAOs together with the revised instructions and templates, should they be required. The timeline should indicate when PAOs are expected to provide clarifications/complementary information, revise applications, and when final decisions will be taken and agreements signed. 4. Given that the PAO-support will continue to receive special treatment, Sida should develop a more limited set of clearly defined assessment criteria. There should be a clear separation between absolute criteria (requirements) and relative criteria (for the comparative analysis). 5. PAOs should routinely receive written feedback on the assessment of their own applications, including Sida’s assessment memos and minutes from meetings where decisions on allocations of funds are made, after conventional assessment of confidentiality. Sida’s programme managers should also provide verbal feedback and be ready to respond to any questions that the PAOs might have. 6. The annual reviews between Sida and the PAOs should be planned well in advance. An agenda should be agreed that clearly shows what issues should be discussed. In general, more emphasis should be placed on dialogue on methods, results and lessons learned.. 7.

(11) EXECUTIVE SUMMARY IN ENGLISH. 7. Sida should allocate resources for competence development of PAOs. The need, subject matters and means for such competence development should be identified by PAOs in consultation with Sida. Recommendations to PAOs: 1. In line with the recommendations of earlier evaluations, PAOs should delimit the geographical spread of the support that is directed to individual countries. Priority should be given to countries where the PAO has a clearly demonstrated added-value and/or where synergies can be achieved with other PAOs and Swedish democracy support at large. 2. PAOs should ensure a good dialogue with Embassies of Sweden and seek to establish clear linkages between their programmes and other Swedish democracy support in the country in question. 3. PAOs should organise annual meetings to share experiences, ideas and good practices that could be applied across programmes and contribute to better results. A first such meeting could focus on how to follow-up on the recommendations of this review. 4. PAOs should in consultation with Sida identify the need for competence development and what type of support and tailored courses would be required and could be offered. Recommendations to MFA: 1. MFA should propose to the Swedish government that the current strategy be extended by two years, until 31 December 2022. The current programme period and agreements between Sida and PAOs should be extended accordingly. A decision on this matter should be taken in the beginning of 2020 at the latest. 2. The next strategy should have a duration of at least four years, have only one programme and agreement period, and have a total ceiling amount for the entire period (instead of annual ceiling amounts). The strategy should be decided no later than at the end of 2021. 3. The next strategy should have a limited set (3-5) set of goals defined in consultation with Sida and the PAOs. PAOs should be required to link their programmes to the goals of their choice. The requirement on joint PAO programmes should be removed although cooperation should be encouraged, including with international actors focused on political party system development. 4. The next strategy should provide for continued sister party support but this support should be treated as a method and not as an area of activity in itself. The strategy should promote linkages between the support to sister parties and multi-party systems and include an explicit requirement on reducing the geographical spread of country-based activities. 8.

(12) EXECUTIVE SUMMARY IN ENGLISH. 5. MFA should regularly, e.g. in the context of the yearly instruction to Swedish missions abroad, point out the need for continuous dialogue with the PAOs that are active in the country in question, and ensure that the Swedish missions have access to related information. 6. The reporting requirements placed on PAOs should be simplified by replacing the annual results report with a deviation report. The annual deviation report should be complemented by a final results report at the end of the agreement period, and which has a clear focus on outcome-level results and learning. 7. MFA should commission a special inquiry to explore various options for the overall management and administration of the PAO support in the future. The inquiry should consider the proposals made by Sida and PAOs as part of this evaluation and comparative set-ups for PAO support in other countries.. 9.

(13) 1 Inledning Det särskilda demokratistödet genom svenska partianknutna organisationer (PAO:s) inrättades 1995 och har sedan 2012 bedrivits inom ramen för fleråriga strategier som fastläggs av Sveriges regering. I september 2015 fattade regeringen beslut om strategin för 2016-2020. Denna strategi ändrades i mars 2018. Det övergripande syftet med demokratistödet genom svenska PAO:s är att främja demokratisk utveckling, ökad respekt för de mänskliga rättigheterna och lika möjligheter för kvinnor och män i länder som enligt OECD/DAC kan ta emot internationellt bistånd. Enligt den ändrade strategin ska stödet särskilt bidra till uppbyggnaden av välfungerande flerpartisystem på demokratisk grund samt möjlighet att stödja systerpartier eller närliggande politiska rörelser verksamma inom dessa strukturer. Utvärderingen består av två delar och redogörs för i två separata rapporter. Den här rapporten presenterar resultatet av utvärderingen av del 1 – som fokuserar på den ändrade strategins förankring, innehåll och utformning, ansökningsprocessen, den ändrade strategins utfall och konsekvenser, samt programcykeln i stort.. 10.

(14) 2 Bakgrund 2.1 DEN ÄNDRADE STRATEGIN Det särskilda demokratistödet genom svenska PAO:s bedrevs till en början som en provverksamhet men inrättades slutligen som särskild stödform 2002. Under perioden 2009-2010 utvärderades stödformen (av SADEV) och 2011 antog Sveriges regering den första strategin – för den treåriga verksamhetsperioden 2012-2014. Strategin kompletterades av särskilda anvisningar som Sida utarbetade. Under årsskiftet 2014/2015 gjordes en utvärdering av strategins genomförande och resultat, och i september 2015 beslutade regeringen om den andra strategin för PAO-stödet 20162020. Sida vidareutvecklade därefter anvisningarna och införde mer specifika krav på samarbetspartners, ansökningar och rapporter 1. Genomförandet av strategin finansieras inom ramen for anslagspost 1:1.13 Särskilda insatser för mänskliga rättigheter och demokratisering. Under den första programperioden 2016-2018 fick strategin en årlig tilldelning av regeringen om 75 miljoner kr. Stödet fördelades som tidigare till två verksamhetsområden (VO): • •. Systerpartier eller närliggande politiska rörelser och organisationer (VO1) Demokratiska flerpartisystem (VO2). Stödet till VO1 har till och med 2018 varit mandatstyrt, dvs tilldelningen av medel baserade sig på antalet mandat i riksdagen. Under programperioden 2016-2018 avsattes 70 procent av anslagsposten till denna del av stödet. Den återstående delen (30 procent) var konkurrensutsatt och fördelades enbart på basis av Sida prövning. Den ändrade strategin för särskilt demokratistöd genom svenska PAO:s, som antogs i mars 2018, medförde flera betydande förändringar. Den största förändringen var att den mandatstyrda delen och den tidigare uppdelningen in två verksamhetsområden avskaffades. Detta innebar att hela det anslagna beloppet för 2019-2020 skulle konkurrensutsättas och styras av Sidas bedömning av programmens kvalitet, relevans och förväntade resultat. Därtill infördes ett krav på att alla program ”ska genomföras tillsammans med andra svenska PAO, eller i samarbete med organisationer i andra länder som ägnar sig åt stöd till flerpartisystem”2. Samtidigt gavs PAO:s en möjlighet att, under en övergångsperiod fram till slutet på strategin. 1. Inför den första programperioden infördes även krav på att PAO:s ska ha varit verksamma i minst två år och ha godkända årsberättelser samt genomgått systemrevisioner. Vidare tydliggjordes att partners i samarbetsländerna måste vara demokratiska organisationer som arbetar med ickevåldsmetoder.. Utrikesdepartementet (2018): Ändrad strategi för särskilt demokratistöd genom svenska partianknutna organisationer 20162020. Bilaga till regeringsbeslut.. 2. 11.

(15) 2. BAKGRUND. (31 december 2020), fortsätta med individuella insatser som avtalats under den föregående programperioden. Dessa insatser betecknades som ”anpassningsprogram”. Avsikten med förändringarna var att lägga ökad vikt vid stöd till uppbyggnad av demokratiska flerpartisystem för att motverka det krympande demokratiska utrymmet i flera av samarbetsländerna, stärka relevansen och biståndseffektiviteten, samt att skapa en större samstämmighet i genomförandet av demokratistödet genom svenska PAO:s och övrigt svenskt utvecklingssamarbete. Dessa målsättningar ligger i linje med en intern halvtidsöversyn som Sida gjorde i slutet på 2017, och bygger delvis vidare på det beslut som togs i samband med den ursprungliga strategin (2012-2015), och som innebar att stödet skulle omfattas av samma kvalitetssäkringsprocesser som Sida tillämpar i övrigt. Den ändrade strategin innebar att Sida fick utarbeta nya anvisningar och mallar för ansökningar under våren 2018, på basis av de befintliga. Dessa skickades ut i slutgiltig version den 19 juni. Ansökningarna skulle lämnas in senast 15 oktober 2018 vilket samtliga PAO:s gjorde. De PAO:s som fått sina ansökningar godkända (sju av åtta PAO:s3) fick i slutet på december 2018 information om indikativa avtalsbelopp, och uppmanades att revidera sina ansökningar i linje med dessa belopp. Den 13 februari 2019 fattade Sida beslut om slutgiltiga avtalsbelopp. I slutet på mars anslog regeringen sedan ytterligare 25 miljoner kr till strategin för 2019 och 25 miljoner kr för 2020. Tabell 1 4 nedan visar tilldelningen av medel per PAO under perioden 2016-2020. Det bör noteras att dessa belopp skiljer sig, i vissa fall markant, från de medel som PAO:s faktiskt förfogade över efter den vidareförmedling som skedde inom gemensamma program (se avsnitt 3.4, Graf 1). Tabell 1 - Tilldelade medel per PAO 2016-2020 PAO/miljoner kr. 2016- 20192018 2020. Centerns Internationella Stiftelse (CIS) 13,5 Green Forum (GF) 14,9 Jarl Hjalmarson stiftelsen (JHS) 42,9 Kristdemokratiskt internationellt center (KIC) 60,4 Olof Palmes Internationella Center (OPC) 56,8 Swedish International Liberal Center (SILC) 23,4 Vänsterns Internationella Forum (VIF) 13 Totalt 224,9. 11,4 8,8 16 37 50,1 18,5 8,2 150. Tillskott 20192020 4 1,3 6 6 20 10,5 0 47,8. Totalt 20192020 15,4 10,1 22 43 70,1 29 8,2 197,8. Hepatica (Sverigedemokraterna) ansökte om 2,5 miljoner kr för programmet ”Strong local govemance, viable national opposition”. Sida bedömde att ansökan inte uppfyllde strategins kriterier om kvalitet, relevans och förväntade resultat. 4 Bidrag för 2020 är avhängigt att Sida erhåller motsvarande resurser i regleringsbrevet för 2020. 3. 12.

(16) 2. BAKGRUND. 2.2 UTVÄRDERINGENS SYFTE OCH MÅL Enligt den ändrade strategin ska en extern utvärdering av strategins genomförande göras efter den första programperioden (2016-2018), och utgöra underlag för regeringens ställningstagande till fortsatt stöd efter 2020. Sidas uppdragsbeskrivning anger att utvärderingen skall tillföra kunskap, lyfta fram lärdomar och ge förslag på förbättringar baserat på en bedömning av: • •. Den nuvarande strategin och ansökningsprocessen samt programcykeln i stort (del 1); Metoder för stöd till kvinnors politiska inflytande under perioden 2016-2020 (del 2).. Del 1 av utvärdering omfattar perioden mars 2018 (beslut om ändrad strategi) till mars 2019 (då avtal om den ursprungliga tilldelningen skrevs). Den process som följde efter den extra tilldelningen av medel har dock också tagits i beaktande. Utvärderingen är beställd av Sidas enhet för demokrati och mänskliga rättigheter som tillsammans med berörda svenska PAO:s och UD också är de avsedda användarna av rapportens rekommendationer (se avsnitt 6).. 2.3 UTVÄRDERINGSKRITERIER OCH FRÅGOR Uppdragsbeskrivning anger att del 1 av utvärderingen ska baseras på kriterierna om relevans och effektivitet (efficiency) och definierar ett antal frågor som utvärderingen ska svara på i detta avseende. Dessa frågeställningar har i den inledande fasen av utvärderingen vidareutvecklats av utvärderingsteamet och återfinns i matrisen som utgör bilaga 2 till denna rapport. De frågor som berör relevans-kriteriet handlar i huvudsak om den ändrade strategins utformning, i vilken mån förändringarna var berättigade, om Sidas anvisningar och mallar för ansökningsprocessen var ändamålsenliga, konsekvenser för programcykeln i stort, och behovet av framtida förbättringar. Effektivitetskriteriet relaterar framförallt till ansökningsprocessen och frågor kring hur användbara Sidas anvisningar och mallar var, vilket utrymme som gavs för konsultationer under ansökningsprocessen, tidsfrister, och huruvida Sidas bedömning och beslutsfattande var transparent eller inte.. 13.

(17) 3 Metod 3.1 ÖVERGRIPANDE METOD Den övergripande metoden för utvärderingen baseras på uppdragsbeskrivnings riktlinjer och har, i samråd med Sida och PAO:s, förfinats under den inledande fasen (se Inception Report5). En viktig utgångspunkt har varit att utvärderingen skall ha ett användarfokus. Detta betyder att metoden har utvecklats med tanke på de avsedda användarnas behov och på ett sätt som främjar deltagande. Konkret så har detta inneburit regelbundna konsultationer med utvärderingens referensgrupp, och att både Sida och PAO:s beretts möjlighet att kommentera och ge synpunkter på uppdragsbeskrivning, Inception Report samt rapportutkast. Därutöver har både del 1 och del 2 av utvärderingen fäst stor vikt vid intervjuer med utforskande, öppna frågor. Efter intervjuerna anordnades en workshop för samtliga inblandade (se nedan).. 3.2 DATAINSAMLING I enlighet med uppdragsbeskrivningen och mot bakgrund av de process-inriktade utvärderingsfrågorna har datainsamlingen i hög utsträckning baserats på intervjuer. Intervjuer har gjorts med så många som möjligt av de PAO-, Sida- och UDmedarbetare som har varit direkt inblandade i strategi- och/eller ansökningsprocessen, samt med ett urval av personer med annan relevant erfarenhet av PAO-stödet. Totalt har 27 personer intervjuats, inklusive 12 PAO-medarbetare, 14 Sida-medarbetare, och en UD-medarbetare. Samtliga personer (se Bilaga 3) har valts ut i samråd med Sida och PAO:s. Utvärderingsteamet har även samlat in och granskat de dokument som finns tillgängliga och som berör strategi- och ansökningsprocessen. Bland dessa dokument återfinns den ursprungliga och ändrade strategin samt Sidas anvisningar, mallar, beslutsdokument, årliga strategirapport och halvtidsöversyn (2017). Bilaga 4 innehåller en komplett lista på dessa dokument.. 3.3 ANALYSMETOD Den insamlade informationen har först kategoriserats per huvudområde och utvärderingsfråga. Därefter har utvärderingsteamet försökt att urskilja återkommande observationer, erfarenheter, och åsikter, samt påvisa orsakssamband. De preliminära bedömningar som gjorts på denna basis presenterades på en workshop med Sida- och. 5. FCG Sweden (2019): Evaluation of Democracy Support through Swedish Political Party Affiliated Organisations. Final Inception Report.. 14.

(18) 3. METOD. PAO-medarbetare i början av september 2019. Totalt deltog 14 personer (sex av de sju PAO:s som fått sina ansökningar beviljade var närvarande). Deltagarna bekräftade i hög grad utvärderingsteamets preliminära bedömningar och ombads sedan att själva formulera rekommendationer. Dessa rekommendationer har sedan prövats och förfinats av utvärderingsteamet (se avsnitt 6).. 3.4 ETIK OCH DELTAGANDE En betydande del av informationen om PAO-programmen är sekretessbelagd. Utvärderingsteamet har följt Sidas riktlinjer om hantering av sekretess och vidtagit särskilda åtgärder för att skydda sina källor (se Inception Report). Detta gäller särskilt del 2 av utvärderingen, som omfattar landbesök och intervjuer med lokala partners och andra aktörer. Som redan nämnts har utvärderingen haft ett användarfokus och på olika sätt främjat deltagande under hela processen. Sida och PAO:s har haft möjlighet att lämna skriftliga kommentarer på ett utkast av den här rapporten. Dessa synpunkter har hanteras på ett systematiskt och transparent sätt. Rapportutkastet presenterades även på ett seminarium som gav utrymme för vidare diskussion.. 3.5 BEGRÄNSNINGAR Den mest uppenbara begränsningen i utvärderingens metod är att bedömningar, slutsatser och rekommendationer i huvudsak bygger på intervjuer med berörda PAOoch Sida-medarbetare. Både Sida och PAO:s har varit medvetna om och accepterat denna begränsning (genom godkännande av Inception Report). Begränsningen svarar mot det sekundära (underförstådda) syftet med utvärderingen: att ge utrymme för de inblandade att på ett strukturerat sätt dela med sig av sina erfarenheter och åsikter, tillsammans reflektera över vad som kan göras bättre nästa gång, och i detta sammanhang även dra fördel av en extern bedömning.. 15.

(19) 4 Utvärderingens resultat 4.1 DEN ÄNDRADE STRATEGIN 4.1.1 Strategins förankring I intervjuer framkommer att den ändrade strategin till stor del baserades på Sidas halvtidsöversyn. Denna byggde i sin tur på den externa utvärdering som gjordes under 2015 samt en PAO-enkät. Enligt halvtidsöversynen visade enkäten att PAO:s var nöjda med strategins inriktning och arbetssätt, som i stort representerade en fortsättning av föregående strategi. Med hänvisning till den externa utvärderingen förde halvtidsöversynen ett resonemang om att biståndseffektiviteten kunde stärkas genom en omfördelning av medlen inom strategin. Halvtidsöversynen framhöll särskilt utvärderingens slutsatser att flerpartistödet var bättre underbyggt (i fråga om kontextanalys), mer inriktat på strategins mål, bättre koordinerat med andra biståndsorganisationers arbete, och i allmänhet visade på mer bärkraftiga resultat, än systerpartistödet. Bedömningen var att denna kvalitetsskillnad kvarstod under den första programperioden och att den andel av stödet som gick till verksamhetsområde 2 (flerpartistödet) därför skulle ökas. PAO:s upplevde att de inte var tillräcklig delaktiga i halvtidsöversynen, och ifrågasätter vad de anser vara svepande slutsatser om flerpartistöd kontra systerpartistöd. En mer nyanserad analys av systerpartistödets resultat efterlyses. En PAO-medarbetare menade att många systerpartier verkar i auktoritära stater och att deras fortsatta existens ska ses som ett resultat i sig. En annan PAO-medarbetare tyckte att halvtidsöversynen baserade sig i för hög grad på utvärderingen från 2015, och att det skett förbättringar sedan dess som inte tagits hänsyn till i halvtidsöversynen i tillräcklig grad. I januari 2018 träffades referensgruppen för strategin. Referensgruppen leds av UD och ska utgöra ett forum för erfarenhetsutbyte och dialog. Varje PAO har två representanter. Därutöver bjuds Sida och riksdagens internationella kansli in. På mötet i januari blev deltagarna informerade om att strategin skulle ses över och att vissa mindre justeringar var att vänta. Mot bakgrund av Sidas halvtidsöversyn förväntade sig PAO:s att det skulle ske en omfördelning av medel från verksamhetsområde 1 (systerpartistödet) till verksamhetsområde 2 (flerpartistödet). Varken PAO:s eller Sida var dock beredda på att uppdelningen i två verksamhetsområden helt skulle försvinna och att samtliga medel skulle sökas i konkurrens. Den andra stora förändringen – att ”programmen ska genomföras tillsammans med andra svenska PAO, eller i samarbete med organisationer i andra. 16.

(20) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. länder som ägnar sig åt stöd till partisystem” – hade heller inte kommunicerats innan den ändrade strategin antogs i mars 2018 6. PAO:s hade olika förutsättningar att ställa om till förändringarna och de nya kraven. Flera PAO:s hade inför 2018 börjat planera för en ökning eller minskning av programvolymen (beroende av deras moderpartiers stöd i opinionsundersökningar inför valet). Vissa hade påbörjat en process med att sondera nya partnerorganisationer och förbereda en utfasning av andra. I samtliga fall krävde den nya strategin ett omtag. Inte överraskande verkar de PAO:s med redan pågående programsamarbete med andra PAO:s haft lättast att uppfylla de nya kraven. Det noteras även att flera PAO:s är mycket små och ibland med kanslier som består av 1-5 personer. Dessa hade det generellt svårare att mobilisera resurser för ansökningsprocessen, som i många avseenden var mer krävande än den förra. Sida hade inte heller kunnat planera och avsätta tillräckliga personalresurser eftersom förändringarna i strategin inte var kända i förväg. Flertalet PAO- och Sida-medarbetare anser att ökad konkurrensutsättning av PAOstödet i grunden är något positivt. I linje med den externa utvärderingen 2015 (”regeringen bör överväga att lägga om stödet i riktning mot ökad konkurrens för verksamhetsområde 1”…), tror många att ökad konkurrensutsättning – om förutsättningarna är tydliga – leder till ökad kvalitet i stödet och därmed bättre resultat. En PAO-medarbetare framhöll att konkurrensen bidrar till att ”legitimera” PAO:s. Samtidigt kritiseras det plötsliga sättet som detta gjordes på, dvs att den mandatstyrda delen av bidraget (avsett för stöd till systerpartier) gick från 70 procent till 0 procent från ett år till ett annat, och att ingen förvarning gavs om detta. Flera PAO-medarbetare menar även att det finns en risk att de PAO:s som redan har hög kapacitet och mycket resurser blir ännu starkare av konkurrensen och de med mer begränsad kapacitet slås ut, och slutligen försvinner. I det sammanhanget tycker många – både PAO- och Sida-medarbetare – att Sida har fått ett avgörande inflytande på vissa PAO:s fortsatta överlevnad då även grundbidraget till PAO:s är konkurrensutsatt och beslutas om av Sida. Utvärderingsteamet noterar dock att flera PAO:s idag har medel från andra anslag hos Sida och från EU. Utvärderingen 2015 noterar att det finns flera bra exempel på samarbete, samordning och samstämmiga metoder inom flerpartistödet. Enligt Sidas halvtidsöversyn tyckte majoriteten av PAO:s att dialog och samordning med andra PAO:s har fungerat bra och lett utbyte av kontextinformation och gemensamt lärande. Detta bekräftas delvis av utvärderingsteamets intervjuer och den efterföljande workshopen. Flera PAO-medarbetare uppger att PAO:s generellt sett är bra på att bygga gemensamma plattformar och koalitioner även om de har olika politiska ideologier. Däremot vänder sig flertalet PAO- och Sida-medarbetare mot den ändrade strategins absoluta krav på samarbete. PAO:s noterar särskilt motsättningen i att. 6. I den ursprungliga strategin (2015) var skrivningen för verksamhetsområde 2 att “programmen kan genomföras enskilt eller tillsammans med andra PAO, och även i samarbete med organisationer i andra länder som ägnar sig åt stöd till partisystem”.. 17.

(21) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. samarbeta inom olika program och samtidigt konkurrera om medel inom PAOstrategin. Som beskrivs nedan har kravet på samarbete tagit mycket tid och resurser i anspråk och dessutom visat sig komplicerat att applicera på lokala partners i många länder. PAO:s tycker generellt att flerpartistödet är viktigt och att bra metoder har utvecklats för detta stöd under en längre tid. PYPA (Program for Young Politicians in Africa) är ett program som ofta lyfts fram i detta sammanhang. Samtidigt anser PAO:s att systerpartistödet är fortsatt viktigt. Det finns en allmän uppfattning bland PAO:s att systerpartistödet representerar grunden i deras verksamhet, och att det är i samverkan med systerpartier som PAO:s mervärde blir allra tydligast, en uppfattning som några Sida-medarbetare delar. Detta är i många fall organisationer som PAO:s har haft en mångårig relation med och som skapat ett unikt förtroende. Flera PAO:s menar att det är svårare att bedöma resultatet av systerpartistödet än flerpartistödet, men att detta inte innebär att systerpartistödet är mindre relevant. Systerpartistödet fokuserar på att stärka kapaciteten inom ett etablerat politiskt parti, och PAO:s anser därför att stödet måste utvärderas med en annan måttstock. Även om den reviderade strategin inte utesluter fortsatt stöd till systerpartier upplever PAO:s att förutsättningarna för att bedriva detta stöd försämrats (se nedan) eftersom det, enligt strategin, antingen ska fasas ut eller läggas om med fokus på dialog, alliansbildande och samverkan med andra. Utvärderingsteamet bedömning är att strategin kom till i all hast och, delvis av denna anledning, inte var tillräckligt förankrad. Även om en ökning av stödet till demokratiska flerpartisystem ligger i linje med tidigare utvärderingar var den abrupta omställningen som följde med avskaffandet av det tidigare verksamhetsområdet för systerpartistöd och kravet på samarbete inte tillräckligt genomtänkt, och kan ifrågasättas. Samtidigt måste ett tydligt beslut tas om systerpartistödet, som å ena sidan framstår som relevant men och andra sidan inte generar tydliga resultat på outcome-nivå. Utvärderingsteamet menar att i stället för att gå tillbaka till situationen med två verksamhetsområden bör kopplingen mellan stödet till systerpartier och flerpartisystem stärkas. Utvärderingsteamet menar även att det finns ett behov av att vidare undersöka vilket mervärde de gemensamma programmen har, och i vilken utsträckning dessa program faktiskt ger bättre resultat. Därtill bör arbetet med nästa strategi påbörjas i god tid innan nästa ansökningsprocess och ge utrymme för konsultationer med både Sida och PAO:s. 4.1.2 Strategins utformning och innehåll Sida författar en årlig strategirapport som redogör för strategigenomförandet per mål, och även drar framåtblickande slutsatser. I den senaste rapporten (daterad 15 april 2019), som till stor del bygger på halvtidsöversynen året innan, görs bedömningen att ”utvecklingen mot strategimålen delvis har gått i önskvärd riktning”. Det noteras att även om verksamheten ska bidra till åtta mål fokuserar merparten av PAO:s på huvudsakligen två mål: ”Stärkta demokratiska politiska partier, inklusive organisationer med en politisk agenda som kan utvecklas till partier” samt ”ökad egenmakt och inflytande hos samhällsgrupper som är underrepresenterade i politiska processer och beslutsfattande, med särskilt fokus på kvinnors och ungdomars 18.

(22) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. politiska deltagande”. Rapporten ger exempel på resultat inom dessa områden men understryker samtidigt att samarbetet genomförs via små insatser i ett stort antal länder och regioner ”vilket gör det nästintill omöjligt att bedöma effekter”7. Den ändrade strategin är i sin utformning och innehåll mycket lik den strategi som antogs 2015. Strategin har åtta mål, varav sju är desamma som i den ursprungliga strategin. Det åttonde målet - ”Uppbyggnad av samarbeten och nätverk på regional nivå som bidrar till att stärka demokratiska flerpartisystem” – finns även med i den ursprungliga strategin, men som ett prioriterat område under verksamhetsområde 2 (stöd till flerpartisystem). Målen är inte rangordnade och redogörs inte för på ett strukturerat sätt, men det indirekta budskapet som ges i strategin är att ökad tonvikt ska läggas på flerpartistöd. Detta återspeglas även av kravet på samarbete och det faktum att systerpartistödet har tagits bort som eget verksamhetsområde. PAO:s upplever att strategin är otydlig i flera avseenden, framförallt vad gäller systerpartistödets framtid. Utvärderingsteamet delar denna åsikt. Som framgår av boxen nedan är flera av målen av en sådan karaktär att de kan uppnås med hjälp av systerpartistöd. Kravet på samarbete utesluter vidare inte systerpartistöd. Strategin innehåller inga hänvisningar till anpassningsprogram. Det finns en skrivning om att projekt som avtalats under den första programperiod ska ha möjlighet att fortsätta under resterande strategiperiod, men det är inte tydligt vilken typ av projekt som avses. Skrivningen återfinns efter ett stycke om PAO:s vars parti förlorat sin plats i riskdagen.. 7. Sida (2019): Strategirapport för Ändring av strategi för särskilt demokratistöd genom svenska partianknutna organisationer 2016-2020. Lägesuppdatering av strategigenomförandet per den 15 april 2019, samt resultat sedan den senaste strategirapporteringen.. 19.

(23) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. Box 1 - Den reviderade strategins mål Den reviderade strategins mål: • Uppbyggnad av plattformar för politisk dialog och alliansbildande, främst i postkonfliktsituationer samt länder med fragmenterade och svaga partisystem. • Ökade möjligheter för politiska partier, organisationer och förändringsaktörer att aktivt samverka med relevanta myndigheter/institutioner. • Uppbyggnad av samarbete och nätverk på regional nivå som bidrar till att stärka demokratiska flerpartisystem. • Stärkta demokratiska politiska partier, inklusive organisationer med en politisk agenda som kan utvecklas till partier. • Ökad kapacitet hos politiska partier/organisationer att arbeta effektivt och nå ut med sina budskap till potentiella väljare. • Stärkt förmåga hos politiska partier/organisationer att driva frågor kring fria och rättvisa val, mänskliga rättigheter, jämställdhet och icke-diskriminering. • Ökad egenmakt och inflytande hos samhällsgrupper som är underrepresenterade i politiska processer och beslutsfattande, med särskilt fokus på kvinnors och ungdomars politiska deltagande. • Förbättrade möjligheter för politiska partier och andra förändringsaktörer, t.ex. Bland dem som verkar i auktoritära stater, att upprätthålla sitt engagemang för demokrati, inkl. genom deltagande i regionala och internationella nätverk.. Den ändrade strategin innehåller samma skrivning om val av samarbetsländer som den ursprungliga, d.v.s. att valet ska motiveras och antal länder ska anpassas till varje PAO:s förmåga och kapacitet. Den utvärdering som gjordes av den föregående strategin 2015 noterade att den geografiska spridningen av stödet har ökat, från sitt ursprungliga fokus på Öst- och Centraleuropa. Det uppskattades att stödet fördelats på aktörer från runt 70 länder (inräknat globala och regional program) och att direkt stöd (med begränsad budget) utgick till nästan 40 länder, vilket enligt utvärderingen begränsade möjligheterna att uppnå bredare målsättningar. Val av lokala partners var en annan faktor som bedömdes vara avgörande för att uppnå bärkraftiga resultat. Under innevarande programperiod (2019-2020), som framgår av utvärderingsteamets kartläggning, planeras aktiviteter i 62 länder. Detta är 18 fler än under programperioden 2016-2018. Även om det om aktivitetsnivån varierar mellan olika länder tyder dessa siffror på att den geografiska spridningen snarare ökar än minskar. PAO:s menar att det är lättare att bygga nätverk och samarbeta med internationella aktörer om stödet inte är begränsat till vissa länder. En PAO anser att systerpartistödet inte är förenligt med geografisk koncentration. Utvärderingsteamets bedömning är att fördelarna med en mindre spridning väger tyngre, och att detta inte behöver innebära att regionala och globala insatser inte kan genomföras. Frånsett att en koncentration av stödet till vissa prioriterade länder förbättrar förutsättningarna för 20.

(24) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. att uppnå långsiktiga resultat, blir det även lättare att hitta synergier med andra PAO:s, eller internationella aktörer som ägnar sig åt stöd till partisystem. Utvärderingsteamets kartläggning visar att i 31 av de 62 länder i vilka aktiviteter planeras är endast en PAO verksam, och i inget land är fler än tre PAO:s verksamma. Kartläggningen omfattar inte internationella aktörer som ägnar sig åt stöd till partisystem. Utvärderingsteamets bedömning är att den ändrade strategin är mer ”styrande” än den ursprungliga, framförallt genom prioriteringen av flerpartistöd och kravet på samarbete. Samtidigt saknar strategin en tydlig målhierarki och är otydlig i flera avseenden, särskilt vad gäller framtiden för systerpartistödet samt behovet av geografiska prioriteringar. Utvärderingsteamet menar att nästa strategi bör innehålla ett mer begränsat antal målsättningar och en tydligare skrivning om geografisk koncentration är nödvändig, särskilt vad gäller aktiviteter på landnivå. Strategin bör därutöver uppmuntra till samarbete men bör inte innehålla några krav i detta avseende eller avgränsa stödet till vissa metoder.. 4.2 ANSÖKNINGSPROCESSEN Flertalet PAO:s tycker att Sida hanterade ansökningsprocessen bra givet omständigheterna. Liksom PAO:s arbetade Sida under tidspress. Trots detta var processen inkluderande och Sida var lyhörd för PAO:s kommentarer och synpunkter. Det uppskattades även att PAO:s fick möjlighet att komplettera sina ansökningar, även om flera PAO:s anser att kommunikationen under den andra delen av processen (beredningsfasen) kunde ha varit bättre. En allmän uppfattning är att det finns en ökad kunskap om, och förståelse för, hur PAO:s arbetar inom Sida. 4.2.1 Tidsramen Den ändrade strategin antogs av regeringen i början av mars 2018. Strategin lade fast att PAO:s, för att komma i fråga för stöd, måste lämna in programförslag till Sida och att Sida skulle utarbeta nya anvisningar för dessa ansökningar i enlighet med strategin. De slutgiltiga anvisningarna skickades ut till PAO:s precis före midsommar 2018 med en deadline för ansökningar satt till 15 oktober. Sida påbörjade därefter sin bedömning av ansökningar, och som en del av denna process ombads PAO:s inkomma med förtydliganden och kompletterande information. I mitten på december fattade regeringen beslut om medel för anslagsposten (75 miljoner kr) och den 13 februari 2019 beslutade Sida om fördelning av dessa medel. I slutet på mars beslutade sedan regeringen om ett tillskott av extra medel (25 miljoner kr per år för 2019-2020), vilket gav upphov till en ny beredningsprocess. Denna avslutades i mitten av april och följdes av en revidering av de avtal som hade ingåtts efter det första beslutet. Tidslinjen återges i Figur 1. Tiden mellan det att strategin beslutades om (mars 2018) och när den skulle träda i kraft (2019) var väldigt knapp. För Sida del innebar detta att anvisningarna och mallarna för ansökningarna fick revideras i all hast, och flera Sida-medarbetare menar att detta påverkade kvaliteten. PAO:s å sin sida upplevde att tiden för att skriva ansökningar inte var tillräcklig, i synnerhet inte med tanke på kravet på (och behovet 21.

(25) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. av) att tillförsäkra ”ett gediget lokalt ägarskap och nära dialog mellan partners”8. Därtill sammanföll ansökningsperioden med sommarsemestrar och valet 2018, vilket ställde till problem för PAO:s med aktiva politiker bland sina anställda. En PAO var dessutom värd för en valövervakningsdelegation. Mycket av konsultationerna med PAO:s lokala partners fick ske på distans, och i vissa fall fanns det inte utrymme för några konsultationer över huvud taget. Utvärderingsteamet bedömer därför att processen inte var förenlig med kravet på lokalt ägarskap. Figur 1 - Tidslinje. Även beredningsprocessen upplevdes som alltför hektisk på båda håll. Sidas programhandläggare för PAO-stödet och andra medarbetare som mobiliserades för detta syfte uppger att beredningen krävde en större arbetsinsats än vad de hade räknat med. I avsaknaden av ett tydligt tidschema visste PAO:s inte när de förväntades att svara på frågor eller inkomma med kompletteringar. Regleringsbrevet kom sedan precis innan julhelgen, och PAO:s ombads att inkomma med reviderade ansökningar anpassade efter de nya indikativa budgetbeloppen, redan i januari. De reviderade ansökningarna skulle ”förhandlas” fram med medsökande PAO:s och förankras hos lokala partners, vilket inte alltid var möjligt. Samtidigt som tidsfristerna var korta blev processen i mångas ögon väldigt utdragen, särskilt som en följd av regeringens extra beviljning i mars 2019. Detta har i sin tur fördröjt utbetalningar av medel och därmed igångsättandet av nya aktiviteter. Utvärderingsteamet bedömer att tidsramen för ansökningsprocessen var alltför snäv och att den inte låg rätt i tiden med tanke på att det var valår och att beslut och. 8. Sida (2018): Anvisningar för särskilt demokratistöd genom svenska partianknutna organisationer (PAO) 2016–2020 (inkl. Bilaga 1a, 1b, 2, 3, 4, 5)).. 22.

(26) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. avtalsskrivande dröjde långt in på 2019. Detta har negativt påverkat PAO:s möjligheter att involvera lokala partners och lett till en osäkerhet och avbrott i aktiviteter som påverkar långsiktigheten i stödet. Processen från beredning till beslut saknade även en tydlig tidslinje, vilket försvårade PAO:s planering. 4.2.2 Sidas anvisningar och mallar Under våren 2018 arbetade Sida om anvisningar och mallar så att det skulle passa för det nya ansökningsförfarandet. Den slutgiltiga versionen av dessa dokument (som färdigställdes i maj 2018) beskriver de övergripande målsättningar för stödet, grundläggande principer, krav på inriktning och samarbetspartners, Sidas och PAO:s uppgifter och ansvar, samt Sidas bedömningskriterier. Anvisningarna innehåller även flera bilagor, inklusive en mall för ansökan med detaljerad information om vad som ska analyseras, en beskrivning av Sidas bedömningskriterier (24 kriterier totalt), en instruktion med mall för års- respektive slutrapport, samt en mall för budget och ekonomisk rapport (för program och grundbidrag). Därutöver bifogades ett exempel på resultat-baserad plan och rapport (ej obligatoriskt format) samt den reviderade strategin. Som redan nämnts ansåg de inblandade Sida-medarbetarna att arbetet med anvisningarna och mallarna skedde under stor tidspress. Mycket av innehållet togs från redan befintliga anvisningar. De PAO:s som hade insatsavtal med Sida 2016– 2018 fick möjlighet att kommentera på både den första och andra versionen av anvisningarna. Den allmänna uppfattningen är att Sida lyssnade på den kritik som gavs (framförallt ansåg PAO:s att anvisningarna inte var tillräckligt anpassade till stödformen), och reviderade anvisningarna därefter. Samtidigt tycker nästan alla av de tillfrågade att de slutgiltiga anvisningarna var alltför detaljerade och innehöll för stora krav på kontextanalys. Det senare var ett resultat av Sidas bedömning att det demokratiska utrymmet i flera av samarbetsländerna hade krympt, vilket fordrade en fördjupad kontextanalys och ett stärkt konfliktperspektiv. Samtidigt fick inte ansökan överskrida 20 sidor. Att anvisningarna och mallarna var på svenska var en annan komplicerande faktor, särskilt som det förutsattes att PAO:s skulle ha en nära dialog med partners under processens gång (PAO:s lät själva översätta anvisningarna). PAO:s uppskattade att Sidas handläggare fanns tillgängliga och att frågor om anvisningarna besvarades snabbt. En kvarvarande oklarhet för PAO:s var hur det stora antalet kriterier skulle hanteras, och hur dessa kriterier i slutändan skulle viktas av Sida. Flertalet PAO:s hade dessutom svårigheter med den nya budget-mallen, särskilt i fråga om hur löner och administrationskostnader skulle beräknas. En PAO anmärkte att budget-mallen tycks bygga på en föreställning att PAO:s huvudsyssla ska vara att vidareförmedla pengar till andra (då övriga programkostnader endast ska redovisas som ”andra programkostnader”). Det kommenteras även på det faktum att budget-mallen för PAO-stödet skiljer sig från den mall som Sida använder för de strategiska partnerorganisationerna. Det råder delade meningar om vilket mervärde de detaljerade anvisningarna har utöver att underlätta Sidas jämförande granskning av olika ansökningar. En PAO såg de många kraven på analys som en möjlighet att vidareutveckla tänkandet och 23.

(27) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. förhållningsätt kring de övergripande ”perspektiven”9. Andra upplevde anvisningarna och mallarna mer som något nödvändigt ont (”att sätta kryss i olika rutor”), och att inget väsentligt ändrades i programmens inriktning och utformning på basis av den efterfrågade analysen. Medan PAO:s trots allt verkar tycka att anvisningar och mallar (om än mindre detaljerade) underlättar ansökningsförfarandet, ifrågasätter flera Sidamedarbetare varför PAO-stödet ska särbehandlas. Det noteras att Sida inte har några anvisningar och mallar för andra organisationer som söker stöd, med undantag för de strategiska partnerorganisationerna. Därtill visade sig att anvisningarna inte stämde överens med Sidas nya avtalsmallar, som hade tagits fram under samma period. Utvärderingsteamets bedömning är att arbetet med anvisningarna och mallarna var inkluderande men att det fanns för lite tid för eftertanke om all den information som efterfrågades verkligen var nödvändig. De slutgiltiga anvisningarna var för långa och krångliga med för stort fokus på kontextanalys och för lite utrymme för beskrivning och analys av metoder, resultat och samarbetet med andra PAO:s. Många frågor och utestående oklarheter hade kunnat undvikas om Sida hade bjudit in PAO:s till ett gemensamt möte för att förklara slutversionerna av anvisningarna och mallarna. Eftersom anvisningarna endast skickade ut dagarna före midsommar fanns det dock begränsade möjligheter att anordna ett sådan möte. 4.2.3 Berednings- och beslutsfasen Den reviderade strategin anger att ansökningarna ska prövas i konkurrens och att urvalet utgår från en bedömning av programmets kvalitet, relevans och förväntade resultat. Av Sidas anvisningar framgår att en övergripande bedömning även ska göras av budget och kostnadseffektivitet, hållbarhet, lokalt ägarskap och samordning, samt PAO:s kapacitet och deras riskhantering. Som bilaga till anvisningarna återfinns mer detaljerade krav på ansökningarna samt en separat lista med 24 bedömningskriterier. Som tidigare nämnts prövades ansökningarna av Sida från oktober till december 2018. Under denna period fick PAO:s möjlighet att inkomma med förtydligande och kompletteringar. Sidas bedömning var att programansökningarna från sju av de åtta PAO:s som hade sökt uppfyllde strategins krav i fråga om kvalitet, relevans och förväntade resultat. Dessa blev i slutet på december 2018 ombedda att revidera sina ansökningar och budgetar in linje med de indikativa avtalsbelopp som Sida hade beslutat om på basis av de medel som avsattes i regleringsbrevet. Beslut om slutgiltig fördelning togs i mitten på februari och avtal tecknades i början av mars. Regeringens tilläggsbeslut i mars föranledde en ny process med reviderade ansökningar, beslut och avtalstillägg som avslutades i början på juni. Flera PAO:s anmärkte på att det inte fanns någon känd tidplan för beredningsprocessen. De visste därför inte om och när Sida skulle återkomma med frågor och behov av kompletteringar, och kunde därför inte planera sina personalresurser utefter detta. Enligt intervjuer fick vissa PAO:s många frågor och. 9. Fattigdomsperspektivet, rättighetsperspektivet, konfliktperspektivet, jämställdhetsperspektivet samt miljö- och klimatperspektivet.. 24.

(28) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. anmodades att inkomma med ytterligare information på flera områden, andra fick få och behövde endast göra mindre förtydligande. Detta uppfattades av vissa PAOmedarbetare som ett resultat av att Sidas handläggare har olika kravribbor. Sida poängterar dock att man varit mycket noga med att göra bedömningarna i grupp. PAO:s noterade vidare att Sida inte gav några riktlinjer för hur PAO:s skulle anpassa sina ansökningar och budgetar efter de indikativa avtalsbeloppen. Enligt Sida var detta avsiktligt, med hänvisning till principen om lokalt ägarskap. I vilket fall gav detta upphov till komplicerade förhandlingar och en del spänningar mellan PAO:s. I några fall löstes detta med en överenskommelse att den PAO som var huvudansvarig gjorde lika stora nedskärningar på sina egna program (anpassningsprogrammen) som på de gemensamma programmen. Kriterierna upplevs generellt som tydliga av både Sida och PAO:s, om än för många i antalet. Under workshopen och i några av intervjuerna framkom dock ett tydligt önskemål från PAO:s att få veta hur Sida har bedömt ansökningarna och hanterat kravet på konkurrensutsättning. Vissa förvånades över att de PAO:s som valde att lägga en stor del av sin verksamhet i anpassningsprogram inte fick större ”nedskärningar” än vad som var fallet, med tanke på kravet om samarbete. Flera uppfattade det som att Sida tillämpande en ”osthyvelprincip” när beslutat fattades om neddragningar, och inte tog tillräcklig hänsyn till de förmodade skillnaderna i kvalitet mellan programmen. Denna uppfattning överensstämmer dock inte med verkligheten då åtminstone tre PAO:s fick betydligt mindre bidrag än vad de hade ansökt om. En PAO kände sig missförstådd och straffad för att man inte vidareförmedlar något av bidraget. I några fall har PAO:s fått muntlig feedback från Sida på sina ansökningar och den bedömning som gjordes. Flera PAO:s efterfrågar dock en dialog med Sida om vad som kunde har varit bättre i deras ansökningar, och därmed vilka lärdomar de ska dra för nästa ansökningsprocess. Intervjuer med Sida-medarbetare indikerar att bedömningen följde de angivna kriterierna. Bedömningen underlättades av bakgrundsdokumentation som bl.a. Sidas controllers hade tagit fram och som innehöll samlade uppgifter om ansökta belopp, tidigare avtal m.m. Flera Sida-medarbetare efterlyste dock tydligare riktlinjer för konkurrensanalysen, hur ansökningar skulle jämföras, och vad som skulle betecknas som ”good enough” i fråga om vad som krävdes för att uppfylla kriterierna. Vidare anser flera Sida-medarbetare att de olika arbetsmomenten i berednings- och beslutsprocessen skulle ha varit tydligare, särskilt när det fanns behov av ytterligare steg utöver den normala handläggningsgången, när PAO-gruppen diskuterade och prioriterade fördelning av medlen. Sida anser att hela ansöknings- och beredningsprocessen var enormt resurs- och tidskrävande, särskilt med tanke på den relativt ringa volymen på stödet. Enheten för demokrati och mänskliga rättigheter använde drygt tre hela årsarbetskrafter till PAOstödet under 2019. Under 2017 användes en årsarbetskraft, och under 2018 två årsarbetskrafter. Under beredningsfasen 2018-2019 mobiliserades ytterligare två handläggare på deltid. Därtill ställde andra medarbetare upp som kvalitetssäkrare. Det noteras också att även om Sida som organisation har blivit bättre på att hantera demokratistödet genom svenska PAO:s har den relativt höga personalomsättningen gjort det svårt att säkra kontinuerlig kompetens på området. 25.

(29) 4. UTVÄRDERINGENS RESULTAT. Därutöver menar några Sida-medarbetare att det är olämpligt att Sida beslutar om stöd till organisationer med nära band till politiska partier, som i sin tur indirekt styr myndigheten via regeringen. Detta gäller särskilt grundbidraget till PAO:s 10. Olika förslag på alternativa upplägg fördes fram under utvärderingens gång. Flera Sida-medarbetare noterar att Sidas enhet för det civila samhället, CIVSAM, finansierar Forum Syd som i sin tur bidrar till mindre organisationers projekt, och att en sådan modell också kunde vara en dellösning för PAO-stödet, och i så fall möjligen för gemensamma projekt, alternativt en möjlig finansieringskälla för en PAO som i konkurrensen inte får några medel alls, eller vars ansökan kraftigt skärs ned. Andra menar att man skulle titta närmare på de modeller som tillämpas i Danmark, Tyskland och Nederländerna. Därutöver finns det de som funderar på om ett system liknande CIVSAM:s strategiska partnerorganisationer skulle införas för PAO-stödet. Detta skulle antagligen innebära att några PAO:s skulle kvalificera som ”strategiska partnerorganisationer” och andra fick söka pengar från annat håll, t.ex. Forum Syd och andra finansieringskällor i och utanför Sverige. Det är dock få finansiärer som bidrar till utveckling av politiska partier. En PAO menar att denna typ av lösningar är problematiska, och att samtliga PAO:s borde behandlas på ett likvärdigt sätt för att bevara biståndsformens särart. Det ifrågasätts även om man kommer åt problemet med resurskrävande handläggning genom att skjuta ansvaret vidare till en annan instans. Det noteras att frågan om hur PAO-stödet ska hanteras utreddes i två omgångar under andra hälften av 1990-talet och av UD 2009. Detta är nu mer än 10 år sedan och, även om frågan har diskuterats och övervägts flera gånger under åren, anser utvärderingsteamet att det är dags för en ny utredning, särskilt om stödet ska fortsätta att vägledas av en egen strategi för vilken särskilda medel avsätts. Utvärderingsteamets sammanfattande bedömning är att berednings- och beslutsfasen innebar stora utmaningar för Sida, dels eftersom det var för första gången som ansökningarna skulle konkurrensutsättas fullt ut, dels till följd av yttre omständigheter, inte minst fördröjningen av regerings budget och beslutet om extra medel till strategi. Erfarenheterna från processen visar att kommunikationen mellan Sida och PAO:s behöver förbättras. De krav som förs fram på ökad transparens kring bedömningskriterierna tillämpning och fördelningen av medel förefaller rimliga, särskilt med tanke på att stödet är konkurrensutsatt. Givet att stödet även fortsättningsvis kommer att särbehandlas finns det också behov av en förenkling av kriterierna samt särskilda riktlinjer för hur den jämförande bedömningen ska göras. Det är också motiverat att på nytt titta på alternativa lösningar för hanteringen av PAO-stödet, inklusive de förslag som kom fram under utvärderingen.. Grundbidraget är kopplat till administrativa stödkostnader, kontaktskapande verksamhet, förstudier m.m. Bidraget utgår till PAO vars programförslag uppfyller kraven på kvalitet, relevans och förväntade resultat, och omfattar ett belopp om en miljon kronor per år.. 10. 26.

No results found