Att lära av inspektörers erfarenheter

(1)

ERFARENHETER

%N

I

(2)

En undersökning av inspektionsverksamheten i elva kommuner Anna-Karin Lindberg

Avdelningen för filosofi KTH

(3)

Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 91-620-5600-X ISSN 0282-7298

Elektronisk publikation Omslagsfoto: Anna-Karin Lindberg

(4)

Förord

Rapporten Att lära av inspektörers erfarenheter har tillkommit på uppdrag av Till-syns- och föreskriftsrådet. Arbetet med rapporten har utförts av Anna-Karin Lind-berg vid Avdelningen för filosofi på Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm. Professor Sven Ove Hansson har varit projektledare.

I huvudsak bygger rapporten på tillsynsärenden från elva svenska kommuner samt intervjuer med i ärendena insatta personer på dessa kommuner. Syftet med studien har varit att se hur erfarenheterna från tillsynsärenden tas om hand samt att undersöka hur arbetet med erfarenhetsåterföring fungerar för de kommunala miljö-inspektörerna.

Projektet har finansierats av Naturvårdsverket. Författaren ansvarar för innehål-let i rapporten.

(5)

(6)

Innehåll

FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 6 SUMMARY 7 1 INLEDNING 8

1.1 Bakgrund och syfte 8

1.2 Exempel från andra sektorer 8

1.3 Uppdraget 9 1.4 Metod 9 2 SLUTSATSER 11

2.1 Erfarenhetsåterföring från rättsväsendet 11

2.2 Erfarenhetsåterföring från regionala och centrala myndigheter 14

2.3 Exempel på erfarenhetsåterföring 16

2.4 Avslutande reflektioner och förslag 17

3 REFERENSER 19

RAPPORTENS BILAGEDEL BESTÅR AV

Bilaga 1 Genomgång av tillsynsärenden 20

Bilaga 2 Intervjuer – Allmänna frågor 91

(7)

Sammanfattning

Med syfte att undersöka hur erfarenheter från tillsynsärenden tas om hand inom kommunal miljötillsyn samt att se över hur tillsynsarbetet fungerar har 28 tillsyns-ärenden från elva kommuner studerats. Vid urvalet av kommuner har viss hänsyn tagits till Sveriges Kommuner och Landstings kommungruppering samt till kom-munernas geografiska läge. De elva utvalda komkom-munernas miljökontor har kontak-tats och ombetts välja ut exempel på tillsynsärenden med allvarliga missförhållan-den och andra intressanta ärenmissförhållan-den. Varje ärende har sammanfattats med hjälp av dokumentation som kommunerna har försett oss med. Intervjuer har också genom-förts med någon i varje ärende insatt person. Samtal har även genom-förts med andra in-blandade.

Genomgången av ärendena har visat på att en viktig fråga för inspektörerna när det gäller erfarenhetsåterföring är de juridiska spörsmålen. Det har bland annat framförts att inspektörerna vill ha mer återkoppling från rättsväsendet. Miljönämn-derna är enligt 26 kap. 2 § miljöbalken skyldiga att anmäla överträdelser av balken. Åklagarna lägger ofta ner förundersökningar i miljöärenden utan att miljökontoren får någon förklaring till varför.

Inspektörerna vill också bli informerade om vad som händer med utdömda vi-ten.

En viktig aspekt som undersökningen har påvisat när det gäller erfarenhetsåter-föring är betydelsen av fungerande samarbeten. De samarbetsformer som främst nämns av inspektörerna är de regionala. Centrala myndigheters betydelse förefaller bli allt mindre.

Det har även framkommit exempel på områden där ytterligare erfarenhetsåter-föring är att önska.

(8)

Summary

This study will show what can be learnt from municipal environmental supervision cases. Eleven municipal environment protection and public health departments have been contacted and asked to choose examples of cases with seriously bad conditions and also other interesting cases that they have encountered in their su-pervision work. We have received 28 different cases. These have been analyzed with the intention to show what can be learnt from them. Each case has been sum-marized from the documentation the municipalities have provided us with. Inter-views have been conducted in all cases with the inspector in charge and others affected by the cases.

The study has shown two main areas in need of improvement concerning the supervision cases: experiences from the legal system and support from the regional and central authorities. According to the Swedish Environmental Code are the municipal inspectors bound to report violations of the Code to the public prosecu-tors. Several of the supervision cases have shown that the public prosecutors often drop preliminary investigations for different reasons. The inspectors want to re-ceive information from the prosecutor on what happens with the cases. Currently, they do not receive much information on a regular basis.

Co-operation with other authorities is important for the inspectors. They have mostly mentioned the regional co-operations and these collaborations seem to be more important than those with the central authorities.

Some examples of other areas in need of more lessons learnt have also been re-vealed.

(9)

1 Inledning

1.1 Bakgrund och syfte

När allvarliga missförhållanden uppdagas finns fem angelägna uppgifter som måste tas om hand:

1. Att förhindra eller lindra skada.

2. Att förhindra upprepning inom samma verksamhet/företag. 3. Att se till att brott beivras.

4. Att bedöma vilka eventuella generella lärdomar som kan vara av värde för andra verksamheter av samma slag.

5. Att vidta de åtgärder som behövs för att dessa lärdomar ska tas till vara där de behövs.

Inom den kommunala tillsynen ligger tyngden på punkterna 1, 2 och 3. Vi tror att punkterna 4 och 5 är minst lika viktiga eftersom de syftar till en generell erfaren-hetsåterföring. Med erfarenhetsåterföring menar vi i det här sammanhanget att utvinna, sammanställa, analysera samt att förmedla och återföra kunskap om olyckor och tillbud från upptäckt till förlopp, skada och orsak1 till och från myn-digheter på lokal, regional och central nivå samt till företag eller andra inblandade. Det handlar även om att utbyta erfarenheter av arbetsmetoder och misstag som gjorts. De kommunala miljöinspektörerna kan vara både mottagare och avsändare av information kring exempelvis en olycka eller en incident.

Syftet med den här studien har varit att undersöka hur erfarenheter från till-synsärenden tas om hand och att se över hur arbetet med erfarenhetsåterföring fungerar för de kommunala miljöinspektörerna.

Vi tror att en fungerande erfarenhetsåterföring kan effektivisera och förbättra tillsynsmyndigheternas arbete och på så vis också gynna vår miljö.

Betydelsefullt för att erfarenhetsåterföringen ska kunna fungera är väl utveck-lade samarbetsformer. Miljöinspektörerna arbetar med många olika typer av ären-den med flera centrala myndigheter som stöd vilket gör att arbetet med erfarenhets-återföring stundom kan vara komplicerat. Exempelvis är det centrala väglednings-ansvaret för tillsyn fördelat på 14 myndigheter.2

1.2 Exempel från andra sektorer

När det gäller erfarenhetsåterföring finns stora skillnader mellan olika samhällsom-råden. Inom vissa sektorer som exempelvis trafikflyg och kärnkraft finns väl inar-betade rapporteringssystem för olyckor och tillbud samt utvecklade rutiner för både utredning och för att sprida utredningsresultaten till berörda företag runt om i värl-den. Ett annat exempel är att det inom det medicinska området finns ett välutveck-lat system för rapportering av biverkningar av läkemedel, medan rapporteringen av

1

Nationellt Centrum för lärande från olyckor: http://www.srv.se/templates/SRV_Page____627.aspx (2006-06-12)

(10)

biverkningar, olyckor och incidenter med medicinsk teknologi är betydligt sämre utvecklad. (Amoore & Ingram 2002).

Det har gjorts flera studier som visat på att erfarenhetsåterföring kan ge effekter i form av minskade olyckstal. Ett exempel är en studie som gjorts i Storbritannien där man jämfört postutdelningsdistrikt med höga respektive låga frekvenser av arbetsolyckor. Studien har bland annat visat att distriktscheferna i distrikt med låg olycksfrekvens var betydligt mer aktiva i utredning av olyckor och i förebyggande åtgärder baserade på sådana olyckor. (Bentley & Haslam 2001)

På senare år har flera viktiga initiativ tagits för att förbättra erfarenhetsåterfö-ringen i Sverige. Ett exempel på det är att Räddningsverket startat upp Nationellt Centrum för lärande från olyckor (NCO). NCO ska fungera som en nationell resurs för tvärsektoriellt samarbete kring fakta och utveckling av metoder och system för att förebygga, utreda och beskriva effekterna av olyckor, tillbud och incidenter samt säkerhetsarbete. Genom att bygga nätverk ska NCO skapa möjligheter för att kunna ta del av den spetskompetens som finns inom olika sektorer.3

1.3 Uppdraget

Tillsyns- och föreskriftsrådet har givit Avdelningen för filosofi på Kungliga teknis-ka högskolan i uppdrag att ta fram en översiktlig rapport som speglar den generella erfarenhetsåterföringen i ärenden som har handlagts av kommunala miljöinspektö-rer. Sven Ove Hansson har varit projektledare och arbetet har i huvudsak utförts av Anna-Karin Lindberg.

1.4 Metod

I samråd med Tillsyns- och föreskriftsrådet har elva kommuner valts ut. De utvalda kommunerna tillhör fem olika kommungrupperingar.4 Vi har även till viss del för-sökt att ta hänsyn till geografisk spridning vid urvalet.

De deltagande kommunerna är: x Finspång x Helsingborg x Hässleholm x Kramfors x Lidköping x Skellefteå x Stenungsund x Stockholm x Värnamo x Växjö x Övertorneå 3 Räddningsverket: www.srv.se (2006-07-10) 4

Storstäder, större städer, varuproducerande kommuner, övriga kommuner över 25 000 invånare samt övriga kommuner 12 500-25 000 invånare.

(11)

Vi har kontaktat dessa elva kommuners miljökontor och bett dem välja ut tillsyns-ärenden. De ärenden vi har efterfrågat är exempel på fall med allvarliga missförhål-landen och andra ärenden som miljökontoren tror kan vara intressanta. Dokumenta-tion i 28 ärenden har inkommit från de elva kommunerna. Ärendena har tilldelats nummer (1 till 28) och ärendedokumentationen har studerats utifrån ett frågeformu-lär (bilaga 3) som satts samman med syfte att försöka lyfta fram erfarenhetsåterfö-ringen. Resultatet från vår genomgång av ärendena finns i bilaga 1. Dokumentatio-nen från ärendena har varit av varierad omfattning och detaljrikedom men vi har genomfört kompletterande samtal i alla ärenden med någon i respektive ärende insatt person. En person från varje kommun har även fått svara på frågor av mer allmän karaktär rörande tillsyn och erfarenhetsåterföring (bilaga 2).

Några av tillsynsärendena har följts upp med frågor till inblandade företag och myndigheter.

Med anledning av Naturvårdsverkets publiceringspolicy samt bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) har företagsnamn samt personnamn tagits bort från rapporten med undantag för namn på personer som arbetar på polismyndigheten, åklagarmyndigheten och Stockholms Brandförsvar. Dessa personer har blivit in-formerade om syftet med rapporten och de har därefter skriftligen fått lämna sitt medgivande till medverkan.

Vi kommer i huvudrapporten att använda oss av begreppet ”miljökontor” för att ange den förvaltning som i en kommun utför det operativa hälsoskydds- och miljötillsynsarbetet.

Vi vill tacka alla deltagande kommuner och alla andra som ställt upp och svarat på frågor samt Marie Eriksson på Tillsyns- och föreskriftsrådet och Gunilla Skot-nicka på Naturvårdsverket.

(12)

2 Slutsatser

Miljöinspektörerna har valt att främst lyfta fram de juridiska spörsmålen i fråga om erfarenhetsåterföring. Med utgångspunkt i genomgången av de 28 tillsynsärendena har vi identifierat två typer av erfarenhetsåterföring som berör lagtolkning och juridik. Dessa områden är:

x Erfarenhetsåterföring från rättsväsendet.

x Erfarenhetsåterföring från regionala och centrala myndigheter.

2.1 Erfarenhetsåterföring från rättsväsendet

En viktig fråga när det gäller erfarenhetsåterföring för inspektörerna är att få veta vad som händer med ärenden som skickats in till åtalsprövning. Detta fungerar i många fall inte tillräckligt bra. Utredningstiden hos polis och åklagare är i vissa fall mycket lång. Problemet för inspektörerna är att de inte vet om ett ärende har lagts ner utan att besked lämnats till dem, eller om ärendet ännu inte blivit utrett. Vi har med anledning av ärendena nummer 8, 9 och 12 kontaktat polismyndigheten i Jämtland och miljöbrottsutredare Lennart Nordstrand, som har hjälpt oss att söka efter dessa ärenden i polisens system. Det visade sig vara tämligen svårt att hitta ärendena då polisens ärendenummer saknades i två av fallen. Alla inkomna ären-den får hos respektive polismyndighet ett speciellt ärenären-denummer och utan det numret kan det vara svårt att hitta ett ärende. I vårt fall var det framför allt ärende nummer 12 som krävde en del detektivarbete både av polismyndigheten i Väs-ternorrland (som upptog anmälan men som sedan skickade ärendet vidare) och av polismyndigheten i Jämtland (som utreder alla miljöbrott i Jämtlands och Väs-ternorrlands län). Det visade sig slutligen att de tre ärendena fortfarande ligger i balans (i väntan på utredning). Preskriptionstiden för miljöbrott är fem år. Enligt Nordstrand är arbetsbelastningen mycket hög men alla ärenden hinner bli utredda inom preskriptionstiden. Emellertid måste en prioritering göras mellan ärendena.

(13)

Det som anses vara mest akut måste utredas först. Kammaråklagare Magnus Clase vid Internationella åklagarkammaren i Göteborg anser att ärendena behöver utredas inom loppet av de första två åren för att domstolarna inte ska betrakta ärendena som om de vore preskriberade. Det torde innebära att även om ärendena utreds inom preskriptionstiden så minskar med tiden deras trovärdighet i domstolarna. Om Clases iakttagelse stämmer är det av yttersta vikt även för miljöinspektörernas fortsatta arbete att åtalsprövningarna slutförs inom två år från det att anmälan gjorts. Detta oavsett om det gäller ett strafföreläggande eller en avskrivning av ett ärende. Förslaget från miljöbalkskommittén5 kan vara ett sätt att minska åklagarnas och polisens arbetsbelastning.

Ytterligare en synpunkt gällande erfarenhetsåterföring är att inspektörerna vill få kännedom om vad som händer med viten som utdömts av miljödomstolen. Med anledning av ärende nummer 1 har vi tagit kontakt med Rikspolisstyrelsen för att få veta vad som hänt med vitet. (Rikspolisstyrelsen är den myndighet som handhar indrivningen i sådana fall.) Rikspolisstyrelsen har vid två tillfällen brevledes kon-taktat fastighetsägaren och uppmanat honom att betala in det utdömda vitet. Då denne inte betalade lämnades ärendet vidare till Kronofogdemyndigheten, och det var först då som fastighetsägaren gjorde inbetalningen av vitet samt en extra avgift.

5_{År 1999 tillsatte regeringen en miljöbalkskommitté vars uppdrag var att utvärdera tillämpningen av} miljöbalken och att lämna förslag till reformer. I kommitténs principbetänkande SOU 2004:37 (ett av flera betänkanden som har lagts fram av kommittén) har det konstaterats att behov av förändringar i miljöbalkens sanktionssystem finns, framför allt gällande straffbestämmelserna. Det förslag som presenterats av kommittén syftar till att göra sanktionssystemet tydligt och väl avgränsat. Idag kan vissa överträdelser medföra både straff och miljösanktionsavgift vilket kommittén vill ändra på. En överträdelse ska leda till antingen straff eller miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgifter ska enligt förslaget användas vid mindre allvarliga förseelser medan straff ska gälla de allvarliga överträdelser-na. Det sägs i betänkandet att ”systemet med miljösanktionsavgifter skall vara snabbt, enkelt och schabloniserat”. Den typ av överträdelser som kommittén föreslår ska tas bort från det straffbara området är underlåtenhet att söka tillstånd eller göra anmälan för inrättandet av vissa mindre verk-samheter som enskilda avlopp och vissa värmepumpar. Även underlåtenhet att göra viss rapportering ska bort från det straffbara området, till exempel de årliga miljörapporterna och rapportering avseende köldmedier. Det ska också göras ändringar enligt förslaget i fråga om anmälningsplikter för frisersa-longer, fotvårdsmottagningar och rum för resande. Miljöbalkskommittén har också föreslagit skärp-ningar i straffbestämmelserna, till exempel att man även bör se allvarligt på ”oaktsamhet i samband med miljöbrott, att miljöbrottet bör utvidgas till att även omfatta åtgärder som innebär förändringar i yt- eller grundvattennivåer och att straffskalan bör skärpas för grova fall av artskyddsbrott.” Det anges i betänkandet att ”Förutom att åstadkomma en avgränsning av bestämmelserna som är riktig med hänsyn till straffvärdet hos en överträdelse, har syftet varit att nå en struktur som är tydlig och som innehåller en så liten överlappning som möjligt mellan olika bestämmelser”. Miljöbalkskommit-tén föreslår inga förändringar av tillsynsmyndigheternas skyldighet att anmäla misstanke om brott till polis- och åklagarmyndigheterna. Dock tror man att genom att mindre allvarliga överträdelser tas bort

(14)

Den intervjuade miljö- och hälsoskyddsinspektör på Finspångs kommun, har tidi-gare försökt att ta reda på vad som hänt med vitet men inte lyckats. Våra försök att spåra vitet har inte varit helt oproblematiska. Rikspolisstyrelsen var till en början inte säker på huruvida de hade hand om viten eller ej. Dock räckte det vid kontak-ten med dem att ha målnumret från miljödomstolen. Kronofogdemyndighekontak-ten be-hövde fastighetsägarens personnummer för att få fram uppgifterna. För att få det ringde vi till Skattemyndigheten. Först därefter kunde vi få uppgifterna från Krono-fogdemyndigheten. Allt detta tog oss en halv arbetsdag om man räknar med tele-fonköer och att vi under två timmars tid överhuvudtaget inte fick svar i Rikspolis-styrelsens växel (som enligt www.police.se ska vara bemannad dygnet runt ).

Vår bedömning efter att ha samtalat med flera inspektörer är att de i många fall inte får känna att ärendena är avslutade. Det vore bra för inspektörerna som arbetat med ett ärende där miljösanktionsavgift eller vite varit aktuellt att få kännedom om hur det gått med inbetalningen.

Det har i ett flertal ärenden framkommit missnöje med hur åklagarmyndigheten handhar ärenden som lämnats till åtalsprövning. (Se ärende nr 4, 13, 14, 15, 23, 24 och 27.) Den erfarenhetsåterföring som inspektörerna upplever saknas är hur lag-stiftningen ska hanteras. Miljökontoren är enligt 26 kap. 2 § miljöbalken skyldiga att anmäla ärenden till åtal. Flera av de intervjuade inspektörerna påtalade att åkla-garmyndigheten ofta lägger ner förundersökningarna av olika orsaker i miljöären-den. (Se Tabell 1.)

Ärendenr Orsaker

Nummer 4 Förundersökningen har lagts ner på grund av att det ansågs vara otydligt hur begreppet ”förbrukning” skulle definieras och att det därför inte var klart vad som var straffbart.

Nummer 13 Brott kunde ej styrkas.

Nummer 14 Åtal är ej påkallat ur allmän synpunkt.

Nummer 15 1. Målsäganden hade skriftligen vädjat att förundersökningen skulle läggas ner.

2. Händelsen inträffade för snart fyra år sedan, och gärningens straffvärde är därför mycket lågt.

3. Inga utredningsåtgärder har företagits i ärendet.

Nummer 23 Det gick ej att bevisa vem som gjort sig skyldig till brott.

Nummer 24 Brott kunde ej styrkas.

Nummer 27 Gärningen betraktades som ringa.

Tabell 1. Ärenden där förundersökningarna har nedlagts av åklagarmyndigheten samt orsakerna därtill.

(15)

Vi kan inte avgöra huruvida åklagarna har gjort korrekta bedömningar i dessa ärenden, och det är inte heller vårt uppdrag. Dock är vår uppfattning att det påver-kar miljöinspektörernas arbete genom att dessa lägger ner mycket tid på att upprät-ta åupprät-talsanmälningar i enlighet med 26 kap. 2 § miljöbalken som sedan ändå bara leder till att ärendet läggs ner och att det, som en intervjuad inspektör har uppgivit, kan kännas ”tröstlöst” när arbetet ofta är förgäves. För att inspektörernas arbete med tillsyn ska bli effektivare behöver åklagarna ge utförligare information till inspektörerna om vad som händer med ärenden som lämnats till åtal och om orsa-kerna till besluten som fattas i dessa ärenden. En förbättrad erfarenhetsåterföring skulle leda till att inspektörerna i stället kan ”lägga krutet” på att upprätta åtalsan-mälningar i ärenden där det kommer att leda till något resultat. Vår tolkning av de deltagande miljöinspektörernas uppfattning kring sådana frågor förefaller stämma väl överens med miljöbalkskommitténs förslag.

Domstolarna verkar idag ha vissa svårigheter med att bedöma miljöbrott efter-som det i många fall handlar om risker och att det först är långt senare efter-som en fak-tisk påverkan på miljön kan bevisas. Detta håller miljöbrottsutredare Nordstrand och kammaråklagare Clase med om.

2.2 Erfarenhetsåterföring från regionala och

centrala myndigheter

Erfarenheter från kommunal tillsyn finns i alla kommuner och för att man ska få en fungerande erfarenhetsåterföring krävs därför ett fungerande samarbete.6

Det är främst de regionala samarbetena som nämns av inspektörerna. Projekt-samarbeten som syftar till att stärka och effektivisera miljöarbetet blir allt vanligare och de förefaller också bli ett allt viktigare stöd för kommunernas tillsynsarbete. Inspektörerna använder i stor utsträckning dessa regionala samarbeten som forum för olika tillsynsfrågor och det är till kollegor inom länet eller till det regionala samarbetet som många vänder sig för att rådfråga vid problem. Ett exempel på en samarbetsform som förefaller fungera mycket bra är Miljösamverkan Västra Göta-land som startades år 1999. Det är ett projektsamarbete vars syfte är att effektivise-ra länets miljö- och hälsoskyddsarbete. Huvudmän för projektet är Västeffektivise-ra Göta-landsregionen (miljönämnd, miljösekretariat), Länsstyrelsen, länets kommuner och kommunförbund. Miljösamverkan Västra Götalands projektarbete omfattar bland annat att ta fram informations- och underlagsmaterial, utarbeta handledningar för tillsyn, genomföra gemensamma informations- och tillsynskampanjer, hålla i kur-ser och seminarier i anslutning till delprojekten. Ett flertal liknande samarbeten finns i andra län, bland annat Miljösamverkan Sydost, Miljösamverkan Kronoberg, Tillsynssamverkan i Halland, Miljösamverkan Stockholms län, Miljösamverkan Skåne och Miljösamverkan F.7

Samtidigt som de regionala samarbetena nyttjas i allt högre utsträckning blir de centrala myndigheternas betydelse allt mindre vilket kan bero på att inspektörerna

6

Det har även ett tidigare arbete utfört av KTH visat. Lindberg A-K, Metoder i kommunal och regio-nal tillsyn – en inventering, Naturvårdsverkets rapport nr. 5363, 2004.

7

Västra Götalandsregionen:

(16)

upplever att de inte får tillräckligt med stöd från dem. De centrala tillsynsvägle-dande myndigheterna ska fungera som stöd till de lokala och regionala tillsyns-myndigheterna. Ett visst missnöje förefaller finnas på lokal och regional nivå.

I ett fall där den centrala myndigheten tagit bort allmänna råd (ärende nummer 22) har kommunerna i länet gått samman och tagit fram en gemensam riktlinje över hur de ska arbeta med sådana ärenden. Även i ärende nummer 26 har det fram-kommit ett visst missnöje med centrala myndigheter. I en av Naturvårdsverkets nyligen publicerade rapporter, Miljötillsyn i praktiken. Länsstyrelsernas tillsyn

enligt miljöbalkens 26 kapitel, har det visat sig att också handläggarna på

Länssty-relsen känner ett visst missnöje med centrala myndigheter.8

8

Cedstrand S, m fl, Miljötillsyn i praktiken. Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalkens 26 kapitel, Naturvårdsverkets rapport nr. 5583, 2006.

(17)

2.3 Exempel på erfarenhetsåterföring

Det har i vår undersökning framkommit flera exempel på områden där det behövs mer erfarenhetsåterföring. I ärendena nummer 4 och 10 har problem rörande defini-tion av centrala begrepp påvisats. Dessa begrepp behöver förtydligas.

Ett annat exempel är att tillsynsmyndigheterna inte gärna ansöker om verkstäl-lighet av Kronofogdemyndighet9, särskild handräckning10 eller rättelse på den felandes bekostnad11 eftersom de inte vill riskera att bli betalningsansvariga. Detta drabbar miljön eftersom efterarbetet skjuts upp, eller i vissa fall aldrig blir av (se ärende nummer 26 där problemen uppdagades för sju år sedan men saneringsåtgär-der fortfarande inte har vidtagits).

Ärende nummer 7 har visat att det kan finnas problem med att en kommunal nämnd beslutar om tillsynsåtgärder gentemot en annan kommunal nämnd. Vi föställer oss att det, i synnerhet för de inspektörer som arbetar ensamma i sina re-spektive kommuner, kan vara svårt att utöva tillsyn på kommunala objekt. Ett för-slag som framkommit gällande detta är att länsstyrelserna utövar tillsynen på alla kommunala objekt.

Även i ärende nummer 25 har det varit fråga om en kommunal nämnd som krävt åtgärder av en annan nämnd. Här förefaller det dock ha fungerat friktionsfritt och inspektören som arbetat med ärendet har fått mycket positiv respons från kol-legor i kommunen.

9_{Tillsynsmyndigheterna kan i enlighet med 26 kap 17 § 1 st. miljöbalken ansöka hos} Kronofogde-myndigheten om att denna ska verkställa beslutet. KronofogdeKronofogde-myndigheten kommer att försöka få den ansvarige att betala för åtgärderna men om denne inte kan betala kommer i stället den sökande tillsynsmyndigheten att bli betalningsansvarig. (Operativ tillsyn Handbok 2001:4)

10_{Tillsynsmyndigheterna kan i de fall där någon har brutit mot en straffsanktionerad bestämmelse i} miljöbalken begära särskild handräckning hos Kronofogdemyndigheten. Detta enligt 26 kap 17 § 2 st. miljöbalken. Även här riskerar den sökande tillsynsmyndigheten att få stå för kostnaderna i de fall där den ansvarige ej har möjlighet att betala. (Operativ tillsyn Handbok 2001:4)

11_{Miljökontoren kan också begära rättelse på den felandes bekostnad i enlighet med 26 kap 18 §} miljöbalken. Detta får meddelas utan föregående föreläggande eller förbud om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador finner att rättelse bör göras genast eller det finns andra särskilda skäl. Den ansvarige/felande är skyldig att stå för kostnaderna. Dock anges inte hur tillsyns-myndigheterna kan driva krav mot denne, men det bör vara möjligt att med stöd av allmänna förvalt-ningsrättsliga principer att driva krav på ersättning vid allmän domstol. (Sanering och efterbehandling av förorenade områden genom tillsyn och prövning, remissversion 2006-03-31) Syftet med den här paragrafen är att tillsynsmyndigheterna själva ska kunna fatta beslut om rättelse utan att behöva blanda in Kronofogdemyndigheten. Därigenom ska förfarandet bli enklare och snabbare. Enligt Handbok 2001:4 Operativ tillsyn är det bättre att begära verkställighet i de fall där betalningsförmå-gan/viljan hos den ansvarige är oklar eftersom kostnaderna då kan tas ut i samma ärende, förutsatt att vederbörande kan betala. (Handbok 2001:4) I 29 § Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att samråd skall ske med Naturvårdsverket innan förordnande om rättelse eller handräckning enligt 26 kap 17 eller 18 §§ begärs i fråga om miljöfarlig verksamhet. Detta i de fall där det kan befaras att kostnaden inte kan tas ut av den som åtgärden riktas mot. Dock gäller inte detta om saken är så brådskande att samråd inte hinner ske. Om en tillsynsmyndighet har

(18)

2.4 Avslutande reflektioner och förslag

I undersökningen av hur erfarenheter från den kommunala tillsynen har tagits om hand har vi kommit fram till följande huvudslutsatser:

x Den erfarenhetsåterföring som miljöinspektörerna främst efterfrågar

gäller juridiska frågor. Detta kan tolkas som att många av inspektörerna

befinner sig i en svår situation vad gäller hantering av komplicerade juri-diska ärenden inom flera olika lagstiftningar och att detta tar upp en täm-ligen stor del av deras tid. Intervjuerna som genomförts inom ramarna för rapporten Miljötillsyn i praktiken. Länsstyrelsernas tillsyn enligt

miljö-balkens 26 kapitel har visat att Länsstyrelsens miljöskyddshandläggare

anser att dagens regelverk implementeras olika i olika delar av landet och att det är problematiskt ur ett rättssäkerhetsperspektiv.12

x Generellt lägger inspektörerna en hel del tid på arbete med åtalsanmäl-ningar men återkopplingen om vad som händer i åtalsärenden är mycket liten. En myndighet som i sin utövning är skyldig att upprätta åtalsan-mälningar borde också få återföring om hur arbetet med ärendet fortskri-der. Detta gäller även för resultat vid miljösanktionsavgifter och viten. Vi föreslår därför att Naturvårdsverket kontaktar åklagarmyndigheten och rikspolisstyrelsen, och vid behov även regeringen, i syfte att få till stånd den erfarenhetsåterföring som de kommunala myndigheterna behöver från rättsväsendet. Av allt att döma behöver nya rutiner införas, till ex-empel så att lokala myndigheter får information på ungefär samma sätt som målsägare i brottmål.

x Svagt stöd från centrala myndigheter. I stället för centrala myndigheter är det idag främst regionala nätverk som fungerar som stöd i den kommuna-la tillsynen. Det finns enligt vår mening anledning att närmare undersöka om denna lösning är optimal både vad gäller rättstolkningens likformig-het och användningen av resurser. Vi tror att likformiglikformig-het gällande rätts-tolkningen gynnas om inspektörerna vänder sig till den centrala myndig-het som har ansvar för området eftersom det då innebär att alla inspektö-rer får samma råd. Det är en del av de centrala myndigheternas uppgift att fungera som stöd till regionala och lokala myndigheter, men om dessa i många fall känner att stödet saknas är användningen av resurserna inte optimal. Vår slutsats av detta är att de centrala myndigheterna bör över-väga att försöka bli mer lyhörda gentemot de lokala och regionala myn-digheternas behov. En möjlig åtgärd är att inventera och att utvärdera olika regionala samarbeten och undersöka vilka av dessa som genom de centrala myndigheternas försorg kan göras tillgängliga i hela landet, och kanske i detta sammanhang också ytterligare förbättras. En annan möjlig åtgärd är att förstärka dialogen med lokala och regionala myndigheter om vilka behov som finns till exempel av tillämpningsföreskrifter och väg-ledningsdokument.

12

Cedstrand S m fl. Miljötillsyn i praktiken. Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalkens 26 kapitel, Naturvårdsverkets rapport nr. 5583, 2006.

(19)

x Det kan uppstå konflikt mellan brottsutredningar, där frågan om vem som gjort sig skyldig till vad är i fokus, och erfarenhetsåterföring där i stället prevention är i centrum. Utredningar som syftar till att fastställa skuldfrågan skiljer sig från dem som syftar till erfarenhetsåterföring. Vik-tiga skillnader är att behovet av bevissäkring är större vid rättsliga utred-ningar och att behovet av att följa orsakskedjan i en händelse bakåt ofta är större i utredningar som syftar till erfarenhetsåterföring. Den återkopp-ling som inspektörerna får kommer idag främst från det juridiska syste-met, vilket är mycket starkt inriktat på skuldfrågan. Inspektörernas ar-betsuppgift är ju att genom inspektion kontrollera verksamheternas lag-efterlevnad, deras förebyggande arbete samt deras förutsättningar för egenkontroll.13 Idag är arbetet starkt fokuserat på ärenden som ska över-lämnas till åklagare och domstolar vilket kan ge inspektörerna en felaktig bild. Ett exempel på hur förståelsen mellan tillsynens olika aktörer kan förbättras är utbildning och bland annat Umeå universitet ger en utbild-ningskurs som syftar till att ge de olika parterna som arbetar med tillsyn förståelse för varandra. Kursen vänder sig framförallt till inspektörer, ju-rister och poliser.

x Inspektörernas arbete saknar systematisk erfarenhetsåterföring. Det finns inget system för hur erfarenheter ska återföras. Det som sker idag är att ärenden lämnas vidare till rättsväsendet och den återkoppling som sker därifrån förefaller i många fall vara sporadisk. Tillvägagångssätt för hur erfarenheter ska spridas saknas. Det vidtas inga speciella informationsin-satser och rutinerna för återrapportering är inte tillfredsställande. Nätverk mellan inspektörer i olika kommuner finns men dessa behöver nyttjas i större utsträckning för att den systematiska erfarenhetsåterföringen ska fungera. Kontaktvägarna med de centrala myndigheterna behöver förbätt-ras. Som ett led i det förbättrade centrala stöd som vi ovan föreslagit att de lokala myndigheterna ska få, bör kanaler utvecklas för att bättre tillva-rata de lokala erfarenheterna i de centrala myndigheternas arbete. Erfa-renhetsåterföring bör vara en naturlig del av de centrala myndigheternas stöd till de lokala och regionala myndigheterna. Mycket tyder dock på att den av inspektörerna själva starkt prioriterade juridiska återkopplingen måste fungera bättre innan en mer sakfrågeorienterad erfarenhetsåterfö-ring kan få det utrymme den förtjänar i inspektörernas arbete.

(20)

3 Referenser

Amoore J & Ingram P, “Quality improvement report – Learning from adverse inci-dents involving medical devices”, British Medical Journal, 325 (2002) 272-275. Bentley TA & Haslam RA, “A comparison of safety practices used by managers of high and low accident rate postal delivery offices”, Safety Science, 37 (2001) 19-37.

Cedstrand S, Nöjd L, Boholm Å, Johansson V, Bengtsson M, Miljötillsyn i

prakti-ken. Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalkens 26 kapitel, Naturvårdsverkets

rapport nr 5583, 2006

Lindberg A-K, Metoder i kommunal och regional tillsyn – en inventering, Natur-vårdsverkets rapport nr 5363, 2004.

Nationellt Centrum för lärande från olyckor:

http://www.srv.se/templates/SRV_Page____627.aspx (2006-06-12)

Naturvårdsverket, Sanering och efterbehandling av förorenade områden genom

tillsyn och prövning, remissversion 2006-03-31

Naturvårdsverket, Handbok 2001:3, Egenkontroll en fortlöpande process, Natur-vårdsverket Förlag, Stockholm, 2001

Naturvårdsverket, Handbok 2001:4, Operativ tillsyn Handbok för

Tillsynsmyndig-heten, Naturvårdsverket Förlag, Stockholm, 2001.

Räddningsverket: http://www.srv.se/ (2006-07-10)

SOU 2004:37, Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, Delbetänkande av

Miljöbalkskommittén.

Tillsyns- och föreskriftsrådet: http://www.tofr.info/ (2006-06-15) Västra Götalandsregionen:

http://www.vgregion.se/upload/Regionkanslierna/Miljösamverkan/utvärderingar/ styrdokument_MVG_2005_2008.pdf (2006-06-15)

(21)

Bilaga 1

GENOMGÅNG AV TILLSYNSÄRENDEN

Ärenden som miljökontoren själva tror kan vara av intresse för andra samt ärenden som rör allvarliga missförhållanden har efterfrågats. 28 ärenden har inkommit från elva kommuner. Här presenteras ärendena i kommunordning.

(22)

Innehåll

FINSPÅNGS KOMMUN 22

Avfall på fastighet 22

Nya regler för bilskrotar I 24

Nya regler för bilskrotar II 26

HELSINGBORGS KOMMUN 28

Överskridande av förbrukning av lösningsmedel 28

Inhysning av höns i äggproduktion 30

Remissyttrande – avgift 34

HÄSSLEHOLMS KOMMUN 37

Avloppsreningsverk 37

KRAMFORS KOMMUN 42

Borrning av energibrunn utan anmälan 42

Avfall i skyddsområdet för vattentäkt i Nordingrå 43

Mellanlagring av asfalt 45

Anmälningspliktig fosfateringsanläggning 47

Oljespill vid fastighet 48

Utsläpp från reningsverk 50

LIDKÖPINGS KOMMUN 53

Förorening av mark och vatten från jordbruk 53

Spridning av bekämpningsmedel 55

Utsläpp av FBM-7 57

Utsläpp av svavelsyra 58

SKELLEFTEÅ KOMMUN 60

Otillåten förvaring av tunnor 60

STENUNGSUND 64 Trafikbuller 64

STOCKHOLMS STAD 67

Mellanlagring av farligt avfall 67

Miljökvalitetsnormen för PM 10 68

Byte av biltvättmaskin och vattenreningsanläggning 70

Oljeutsläpp 71

VÄRNAMO KOMMUN 77

Polybutenläckage 77

VÄXJÖ KOMMUN 79

Tillfälliga skollokaler – dålig innemiljö 79

Konkursfall med ytbehandlingsföretag 81

PCB-sanering av fogmassor 84

ÖVERTORNEÅ KOMMUN 88

(23)

Finspångs kommun

Avfall på fastighet

(ÄRENDE NR 1)

Följande sammanställning har gjorts utifrån dokumentation i ärendet samt samtal med den ansvarige inspektören.

Sammanfattning av ärendet

Ärendet kom till miljöavdelningens kännedom genom en anonym anmälan från en privatperson någon gång under år 2000. Anmälan gällde den stora mängd avfall som förvarades på en fastighet i kommunen. Ägaren till fastigheten uppmanades att ordna detta inom en viss tid vilket denne inte gör. Flera kontakter mellan honom och miljöavdelningen leder så småningom till föreläggande och beslut om att ansö-ka om vite hos miljödomstolen i Växjö. Fastighetsägaren blir ansö-kallad till rätten men uteblir. Miljödomstolen beslutar om ett vite på 10 000 kronor.

Den första tjänsteskrivelsen i ärendet är från den 3 oktober 2000. Vitet utdöms av miljödomstolen i Växjö den 1 juli 2002.

Lagstöd

15 kap. 18 § miljöbalken:

”När avfall skall transporteras genom kommunens eller en producents försorg, får avfall inte komposteras eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av fastighetsinnehava-ren eller nyttjanderättshavafastighetsinnehava-ren.

Vad som sägs i första stycket gäller dock inte om avfallet kan tas om hand på fas-tigheten utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Kommunen får i enskilda fall tillåta fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem och som annars skall tas om hand av kommunen, om de kan göra detta på ett sätt som är betryggande för männi-skors hälsa och miljön och det finns särskilda skäl för en sådan dispens.

Även om tillstånd inte krävs, får tillstånd sökas hos kommunen för sådan verksam-het eller sådana åtgärder som avses i andra stycket.”

”Ingen får skräpa ned utomhus på en plats som allmänheten har tillträde eller insyn till.”

Inspektion

Det har gjorts inspektioner vid fem tillfällen mellan den 5 december 2000 och den 16 augusti 2002. Dokumenteringen i ärendet har skett med inspektionsanteckningar och fotografering.

(24)

Handräckning

Det har ej varit aktuellt med handräckning eftersom fastighetsägaren inte har varit ovillig att ta emot information.

Samarbete och information

Miljödomstolen i Växjö utdömde vitet, och Polismyndigheten i Östergötland har agerat delgivningsman vid överlämnande av handlingar till fastighetsägaren vid tre tillfällen. Någon övrig samordning har inte förekommit. Ärendet har medfört många skrivelser, besök och telefonsamtal med fastighetsägaren.

Vidtagna åtgärder och ärendets utfall

Den enskilde ges chans att vidta egna åtgärder innan ärendet tas upp i miljönämn-den så därför skickades en tjänsteskrivelse till fastighetsägaren miljönämn-den 3 oktober 2000 med uppmaning att städa undan skräpet på fastigheten. Den ansvariga inspektören tror sig ha lagt ner mer tid i det här ärendet än i många andra fall eftersom att hon har försökt att förklara problemet och ge vägledning. Ärendet lämnades vidare till nämnden och där beslutades om föreläggande med vite eftersom ingenting gjordes av fastighetsägaren. Miljödomstolen har utdömt 10 000 kronor i vite. Inspektören tror inte att ärendet kan lösas genom beslut om högre miljösanktionsavgifter och viten. Ärendet har inte polisanmälts.

Det mesta av avfallet finns kvar (i november år 2005) men miljöavdelningen har inte drivit på ärendet ytterligare eftersom avfallet ligger på fastighetsägarens privata fastighet samt att det är att betrakta som grovsopor och därför inget som kan anses vara miljöfarligt såsom till exempel batterier.

Inspektören uppger att möjlighet till hjälp från Kronofogdemyndigheten finns i sådana här fall. Ett annat tänkbart sätt är att få avfallet bortforslat på den försumli-ges bekostnad (rättelse på den felandes bekostnad). Hon anser dock att detta sätt är mycket krångligt och att det vore bra om det fanns enklare metoder att tillgå. Det har vid andra tillfällen hänt att inspektörerna själva har fått städa upp platser efter-som det varit svårt att hitta någon ansvarig.

Inspektören har försökt ta reda på hur det gått med vitet men har inte lyckats.

Lärdomar och förändringar

Inspektören betonar vikten av att dokumentera och påpekar att man som inspektör ofta måste vara formell trots att vissa ärenden hade kunnat lösas på smidigare sätt. Om det här ärendet fått en lyckad utgång hade det kunnat användas som ett gott exempel på att ärenden kan lösas utan åtalsanmälan. Tyvärr blev det inte så.

(25)

Erfarenheter från ärendet

Tillsynsmyndigheternas möjligheter att agera vid nedskräpning eller otillåten för-varing av avfall består i att begära verkställighet av Kronofogdemyndigheten samt särskild handräckning. Lagstöd för detta finns i 26 kap. 17 § miljöbalken:

”Har tillsynsmyndigheten meddelat ett föreläggande eller ett förbud enligt 9-13 §§ och blir det inte åtlytt, skall kronofogdemyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa dess beslut. Därvid får beslutet verkställas enligt utsökningsbalken.

Har någon begått en gärning som avses i 29 kap. 1-4, 8, 9 eller 10 §, får kronofog-demyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten meddela särskild handräckning för att åstadkomma rättelse. I fråga om sådan handräckning finns bestämmelser i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Avgörande i sådant mål överklagas hos miljödomstolen.”

”I stället för att begära verkställighet enligt 17 § får tillsynsmyndigheten besluta att rät-telse skall vidtas på den felandes bekostnad. Beslut om räträt-telse på den felandes be-kostnad får meddelas utan föregående föreläggande eller förbud, om tillsynsmyndighe-ten med hänsyn till risken för allvarliga skador finner att rättelse bör göras genast eller det finns andra särskilda skäl.”

I det här fallet är den ansvarige en privat fastighetsägare och eftersom avfallet finns på dennes fastighet har inte miljöavdelningen vid Finspångs kommun vidtagit någ-ra ytterligare åtgärder för att få platsen uppstädad.

Med anledning av det utdömda vitet på 10 000 kronor har vi kontaktat Rikspo-lisstyrelsen som är den myndighet som administrerar indrivningen av viten. Riks-polisstyrelsen skickade den 7 augusti 2002 ut ett inbetalningskort till fastighetsäga-ren på 10 000 kronor. En påminnelse skickades den 29 januari 2003. Då ingen inbetalning skedde skickades ärendet vidare till Kronofogdemyndigheten. Ärendet är i och med det helt avslutat hos Rikspolisstyrelsen.

Vi kontaktade Kronofogdemyndigheten som kunde informera om att vitet (10 000 kronor samt en extra avgift på 500 kronor) betalades in den 15 maj 2003.

Nya regler för bilskrotar I

(ÄRENDE NR 2)

Följande sammanställning har gjorts utifrån dokumentation i ärendet samt samtal med den ansvariga inspektören.

Från och med den 21 april 2002 gäller nya regler för bilskrotsverksamhet som är gemensamma för hela EU. Med anledning av detta skickade miljöavdelningen på Finspångs kommun ut en tjänsteskrivelse till bildemoleringsföretagen i början av år 2002. Företagen har sedan inspekterats, i det här fallet den 29 april 2002, för att se huruvida kraven uppfyllts eller ej. Det här företaget har för att tillgodose de nya

(26)

kraven bland annat byggt en ny hall för diverse förvaring samt demontering av skrotbilar.

Lagstöd

NFS 2002:2.

Inspektion

Inspektionerna har varit både anmälda och oanmälda. Vid de oanmälda besöken har inspektören inte gått igenom hela verksamheten utan bara koncentrerat sig på vissa delar. Den ansvariga inspektören har gjort egna checklistor som hon använt vid inspektionerna. När nya regler är tydliga som i detta fall är det lätt att göra egna checklistor anser hon. Fyra inspektioner har gjorts (29 april 2002, 21 mars 2003, 14 november 2003 samt 2 april 2004). Verksamhetsutövaren har givits möjlighet att lämna yttrande vilket han gjort. Det inkom till kommunen den 28 maj 2002.

En tjänsteskrivelse skickades ut till företaget den 1 februari 2002 med anledning av de nya reglerna. Diverse kommunikation mellan miljöavdelningen och verksam-hetsutövaren har förekommit. I ett beslut från den 27 mars 2003 anges att:

”Kontakt bör tas med räddningstjänsten då det kan krävas tillstånd för förvaring av brandfarlig vara när det överstiger vissa mängder. Tillstånd för denna förvaring söks hos Byggnadskontoret. /…/ För anordnande av lämplig plats för lagring av däck skall samråd ske med Räddningstjänsten.”

Kopia av beslutet skickades till räddningstjänsten. Det är den enda samordning som har skett i ärendet.

De nya reglerna har uppmärksammats av en lokaltidning i Finspång.

Verksamhetsutövaren har byggt en ny hall för demontering av bilar samt uppställ-ning och lagring av obehandlade skrotbilar. Lagring av demonterade reservdelar sker i den nya hallen. Området där skrotbilar staplas på höjden har inhägnats. Om-rådesbeskrivning etc. har tagits fram av verksamhetsutövaren. Numer fungerar företaget i enlighet med de nya reglerna.

Miljöavdelningen har inspekterat verksamheten vid följande tillfällen: den 29 april 2002, 21 mars 2003, 14 november 2003 samt 2 april 2004. Inspektören har fört inspektionsprotokoll och dokumenterat i MiljöReda. Det har fattats beslut om föreläggande utan vite, skrivits tjänsteskrivelser etc.

Ärendet i sig har inte medfört några förändringar, de nya reglerna NFS 2002:2 ska gälla inom hela EU.

Inspektören anser att man som inspektör kommer långt genom att skapa förstå-else för miljöarbetet.

(27)

De nya reglerna för bilskrotar förefaller fungera bra.

Nya regler för bilskrotar II

(ÄRENDE NR 3)

Följande sammanställning har gjorts utifrån dokumentation i ärendet samt samtal med den ansvarige inspektören.

Från och med den 21 april 2002 gäller nya regler för bilskrotsverksamhet som är gemensamma för hela EU. Med anledning av detta har miljöavdelningen på Finspångs kommun kontaktat och inspekterat bildemoleringsföretagen för att se efter hur reglerna efterlevs. Det här företaget har för att tillgodose de nya kraven bland annat byggt en ny hall för diverse förvaring samt demontering av skrotbilar.

Lagstöd

NFS 2002:2.

Inspektion

Den 1 februari 2002 skickade miljöavdelningen ut en tjänsteskrivelse till företaget med information om de nya miljöreglerna. Tillsynsbesök har gjorts den 29 april 2002, 21 mars 2003 samt 2 april 2004.

De inspektioner som har gjorts i ärendet har varit både oanmälda och anmälda. Den ansvariga inspektören har uppgivit att hon inte brukar gå igenom hela verk-samheten vid de oanmälda besöken utan att hon koncentrerar sig på vissa delar. Hon har gjort egna checklistor som hon använder vid inspektionerna. Det är lätt att göra egna checklistor när reglerna är lätta att följa anser hon.

Handräckning

Det har ej varit aktuellt.

En tjänsteskrivelse skickades ut till företaget den 1 februari 2002 med anledning av de nya reglerna. Det har förekommit diverse kommunikation mellan miljöavdel-ningen och företaget.

När reglerna kom gjorde en lokaltidning ett reportage i vilket bland annat före-taget deltog.

För anordning av lämplig plats för lagring av däck skall enligt beslut från den 27 mars 2003 samråd ske med räddningstjänsten:

”Kontakt bör tas med räddningstjänsten då det kan krävas tillstånd för förvaring av brandfarlig vara när det överstiger vissa mängder. Tillstånd för denna förvaring söks

(28)

Någon övrig samordning har inte skett. Räddningstjänsten ska ha informerats.

Verksamhetsutövaren har byggt en ny hall för demontering och lagring av skrotbi-lar. Märkta behållare för demonterade delar som kräver särskild lagring finns i den nya hallen och förvaringen av skrotdäck har förbättrats. Han har även låtit hägna in området där färdigbehandlade skrotbilar förvaras med ett 1,5 meter högt flyttbart metallstaket. Vid staketet finns två skyltar som anger att området inte får beträdas av allmänheten. De uppställda skrotbilarna förvaras med tillräckligt avstånd från varandra för att motsvara kraven. Verksamhetsutövaren har anslagit en affisch på sitt kontor med beskrivningar hur skrotning av bilar ska ske.

Inspektören har fört inspektionsprotokoll och dokumenterat i MiljöReda. Det har fattats beslut om föreläggande utan vite, skrivits tjänsteskrivelser etc. Hon har skrivit ett icke-rättsligt bindande råd till verksamhetsutövaren vid inspektionstillfäl-let den 2 april 2004 att skicka dokumentation i form av en karta/ritning med de olika delarna av hanteringen såsom förvaring av icke tömda fordon, farligt avfall, däck, skrot, förvaring av tömda fordon, var fordon som staplas på höjden förvaras samt var tömning av fordon sker. I övrigt skall företaget nu fungera i enlighet med de nya reglerna.

Inte ärendet i sig, men de nya reglerna NFS 2002:2 ska gälla inom hela EU.

(29)

Helsingborgs kommun

Överskridande av förbrukning av

lösningsmedel

(ÄRENDE NR 4)

Den 23 maj 2002 beviljade Länsstyrelsen i Skåne län ett företag tillstånd att för-bruka högst 60 ton organiska lösningsmedel per år. Under år 2004 överskreds den-na mängd med elva ton och även för år 2005 förväntades gränsen för organiska lösningsmedel överskridas. Detta kom till miljönämndens kännedom via verksam-hetens miljörapport för år 2004 och därför upprättades en åtalsanmälan till åkla-garmyndigheten i enlighet med 26 kap. 2 § miljöbalken (enligt vilken miljönämn-den är skyldig att anmäla överträdelser av bestämmelser i balken). Den 2 december 2005 meddelade åklagaren att förundersökningen i ärendet läggs ner.

Lagstöd

”Den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd utan att ha inhämtat tillåtlighetsbeslut, tillstånd, godkännan-de eller medgivangodkännan-de eller gjort en anmälan som föreskrivs i godkännan-denna balk eller i föreskrif-ter som har meddelats med stöd av balken, döms för otillåten miljöverksamhet till böföreskrif-ter eller fängelse i högst två år.

Detsamma gäller den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot villkor som meddelats i samband med tillåtlighetsbeslut, tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller vid om-prövning av sådana tillstånd eller villkor.

Till ansvar enligt första eller andra stycket döms inte om ansvar för gärningen kan utdömas enligt 1 eller 2 §.

I fråga om en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt enligt 7 kap. 28 a § döms inte till ansvar enligt första stycket denna paragraf, om tillstånd eller dis-pens för verksamheten eller åtgärden har lämnats till följd av bestämmelserna i 9 eller 11-15 kap.”

Inblandade i ärendet har varit miljökontoret i Helsingborgs kommun, företaget och åklagarmyndigheten. Jurist samt branschexpert på Naturvårdsverket och Länssty-relsen i Skåne län har kontaktats för diskussioner kring begreppet ”förbrukning”.

Den 27 september 2005 genomfördes ett möte med verksamhetsutövaren och miljökontoret.

(30)

Företaget anser att förbrukning i det här sammanhanget ska bygga på det så kallade VOC-direktivet, se även ”Lärdomar och förändringar”. Man anser att ordet för-brukning inte är definierat vare sig i tillståndet eller i ansökan och att man i kom-plettering till miljörapporten för år 2004 har angivit uppgifter som ej torde kunna ge stöd åt den definition av förbrukning som miljökontoret gör. Därför menar före-taget att man inte har brutit mot tillståndet.

Miljönämnden å sin sida är enligt 26 kap. 2 § miljöbalken skyldig att anmäla överträdelser av bestämmelser i miljöbalken om det finns misstanke om brott till polis- eller åklagarmyndighet. Detta har gjorts.

Vid det möte som hölls den 27 september 2005 klargjorde miljökontoret för fö-retaget att de enligt sin tolkning var tvingade att åtalsanmäla. Vid det tillfället dis-kuterades även att företaget borde ansöka om ett ändringsbeslut gällande förbruk-ningen av lösningsmedel. Företaget motsatte inte sig detta och har nu påbörjat en omprövning av sitt tillstånd. Miljökontoret förklarade också att om företaget inte frivilligt sökte nytt tillstånd skulle miljönämnden förelägga företaget att göra så.

Åklagaren lade ner förundersökningen. Motiveringen löd som följer: ”Viss osäkerhet råder om hur begreppet ska definieras. I straffrättsliga sammanhang måste det vara rimligt klart vad som är straffbart. Då osäkerhet råder i detta fall kan på grund av legalitetsprincipen brott ej styrkas och därför ska förundersökning ej inledas.”

Det finns två definitioner av begreppet förbrukning varav ett återfinns i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och ett annat i Naturvårdsverkets föreskrifter i NFS 2001:11, vilka bygger på det så kallade VOC-direktivet (1999/13/EG). Skillnaden enligt miljönämndens tolkning är att förord-ningsbegreppet endast medger ett avdrag från förbrukad mängd lösningsmedel som motsvarar vad som återvinns och återanvänds i samma form/syfte i den egna pro-duktionen medan VOC-direktivet medger avdrag även för återvinning vid återan-vändning hos en annan verksamhetsutövare (externt) och för ett annat syfte.

Den ansvariga inspektören menar att det är viktigt att vara tydlig när tillstånd och villkor skrivs. Villkoren ska vara entydiga och inte ge utrymme för tolkningar.

Förundersökningen lades ner på grund av att det inte var klarlagt hur begreppet ”förbrukning” skulle definieras och det i straffrättsliga sammanhang måste vara klart vad som är straffbart. Ett förtydligande av begreppet är därför önskvärt.

(31)

Inhysning av höns i äggproduktion

(ÄRENDE NR 5)

Ärendet gäller en äggproducent i Helsingborgs kommun. Enligt 9 § djurskyddsför-ordningen (1988:539) får höns för äggproduktion inte hållas i andra inhysningssy-stem än sådana som uppfyller hönsens behov av rede, sittpinne och sandbad. In-hysningen ska ske på sådant sätt att dödlighet och beteendestörningar hos hönsen hålls på en låg nivå.

Miljökontoret uppmärksammade vid den ordinarie tillsynen att inhysningssy-stemet som äggproducenten använde inte uppfyllde kraven. Miljönämnden beslu-tade därför den 21 oktober 2004 om att tilldela verksamhetsutövaren löpande vite av 100 000 kronor per stallbyggnad och påbörjad kalendermånad. Äggproducenten överklagade till Länsrätten som avslog överklagan på alla punkter. Domen medde-lades den 12 april 2005.

Lagstöd

9 § djurskyddsförordningen (1988:539):

”Höns för äggproduktion får inte hållas i andra inhysningssystem än sådana som upp-fyller hönsens behov av rede, sittpinne och sandbad. Inhysningen skall ske på ett så-dant sätt att dödlighet och beteendestörningar hos hönsen hålls på en låg nivå.”

1988 beslutades att hönsburar inte längre skulle tillåtas i äggproduktionen och att alla höns skulle vara frigående inom ungefär tio år. Senare kom dock forskning som visade att frigående höns inte mådde bättre än burhöns och att hönan behöver få sina tre grundläggande behov tillgodosedda: rede att värpa i, sandbad att bada i, sittpinne att sova på. Man beslutade i stället att tillåta inredda burar och i dem skul-le det finnas plats för hönan att tillgodose sina tre grundläggande behov. I och med den nya lagen gav man äggproducenterna möjlighet till undantag från detta i ett antal år. De flesta äggproducenter ansökte om det och många fick det också beviljat eftersom det inte fanns några burar att tillgå under en period. Enligt den svenska lagstiftningen måste nya djurhållningssystem typgodkännas innan de används vil-ket innebär att de ska testas i testanläggningar med djur vilvil-ket kan ta tid. Så under en period fanns inga burar, och när de första blev godkända hann de inte tillverkas i den omfattning som hade behövts. Efter några år beslutade Djurskyddsmyndighe-ten att inte längre godkänna ansökningar om undantag så den delen av paragrafen togs helt enkelt bort. Dock glömde man att anmäla det till EU vilket måste göras. Flera äggproducenter uppmärksammade missen och överklagade till EG-domstolen som gav dem rätt. Då fattades ett nytt beslut i Sverige om förändring av paragrafen vilket skedde år 2004. Fram till dess har rättsläget varit oklart.

(32)

Inspektion

Inga särskilda förberedelser gjordes före inspektionerna. Den ansvariga inspektören kontrollerade i förväg om det fanns några noteringar sedan tidigare besök som skulle följas upp. Vid tillsynsbesök på den här typen av verksamheter (det finns endast en äggproducent i kommunen) brukar inspektören gå igenom vad som hänt sedan sist tillsammans med verksamhetsutövaren. Hon tittar alltid på djuren i pro-duktionen. Dock tillses inte alla hus (äggproducenten har tio hus med höns i ägg-produktion) utan två hus väljs ut slumpmässigt. Kontinuerliga anteckningar förs och inspektionsrapporten skickas till verksamhetsutövaren efter besöket. Inspektö-ren har alltid kamera med sig för att kunna fotodokumentera om det behövs. In-spektioner på det här företaget är vanligtvis anmälda. Om klagomål inkommer görs oanmälda besök.

Djurskyddsmyndigheten, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Länsstyrelsen och Kommerskollegium har alla på ett eller annat sätt varit inblandade i ärendet.

Djurskyddsmyndigheten är central myndighet för allt djurskyddsarbete. Det har därifrån gjorts flera uttalanden i frågan om höns och burar samt försök att driva på kommunerna att förelägga eller förbjuda äggproducenterna. I princip fram till dess att EG-domstolen meddelade sin dom i ärendet har Djurskyddsmyndigheten vid-hållit att paragrafen ändrats på riktiga grunder. Dock fick den då skicka in paragra-fen på nytt för anmälan i EU.

Jordbruksverket har varit inblandat men inspektören känner inte till på vilket sätt. Fram till år 2004 hade Jordbruksverket ansvaret för djurskyddsfrågorna.

Livsmedelsverkets bidrag i ärendet har gällt märkningen av äggen. Ägg ska märkas på olika sätt beroende på var de kommer ifrån. De märkningsalternativ som finns idag är ägg från frigående höns, ägg från ekologiska höns och ägg från höns i inredda burar. Det innebär att ägg från höns i icke-inredda burar inte heller får säljas annat än till industrin.

Länsstyrelsen har varit delaktig som den myndighet som ansvarar för den regi-onala tillsynen. Miljökontorets beslut har överklagats av äggproducenten till Läns-styrelsen.

Ovan nämnda myndigheter har på ett eller annat sätt deltagit i ärendet, men miljökontoret har inte ansett sig vara i behov av hjälp eller stöd från dem. Den uppfattning som miljökontoret haft i frågan har varit tvärtemot Djurskyddsmyndig-hetens åsikt och det har ju också visat sig att miljökontorets bedömning var helt korrekt.

Kontakten med Länsrätten avseende överklagandena har skett brevledes. För-handlingen i tingsrätten var dock muntlig. Inspektören har en gång per kvartal skriftligen rapporterat till Djurskyddsmyndigheten hur avvecklingen av höns i icke-inredda burar fortskrider. Det har inte förekommit någon direktkontakt med Livs-medelsverket men de har skickat ut information (inspektören tror via fax) till alla miljökontor. På vilket sätt Kommerskollegium varit inblandat känner hon inte till.

Media har intresserat sig för ärendet en hel del. Till en början fanns fokus på att miljökontoret inte hade förelagt företaget, trots att många andra kommuner valt att

(33)

göra det med sina äggproducenter. Efter miljökontorets förbud skrevs en hel del om det.

Vad gäller informationsspridning är det framförallt andra kommuner som har tagit kontakt för att fråga vad man grundat sitt ställningstagande på. Inspektören tror att eftersom miljöjuristen i kommunen har gjort ett noggrant utredningsarbete i ärendet så har de inte haft några behov av att diskutera kring frågan med andra kommuner. Men självklart kan det ha dryftats inspektörer emellan tror hon. Vissa kommuner förelade äggproducenterna innan rättsläget säkrats och i dessa fall har producenternas överklagan bifallits och de gamla besluten rivits upp.

Äggproducenten arbetar efter ett speciellt system som innebär att en veterinär är kopplad till verksamheten. Denne gör oanmälda besök några gånger per månad och har då rätt att gå in i alla stallar och göra kontroller. Utifrån den kontrollen regleras en del av personalens lön, ju bättre stallarna ser ut desto mer lön får personalen, och om brister hittas blir det sämre betalt. Det är en bra drivkraft för personalen tror inspektören. Hon brukar hitta brister där ändå men det är mycket finare i den här äggproducentens lokaler än i andra hönsanläggningar. Det här systemet har initierats av företaget. Systemet har funnits även före frågan om förbud.

Alla hus är nu ombyggda med nya inredda burar. Redan innan miljökontorets beslut om förbud hade äggproducenten börjat ställa om två av husen. Man hade en omställningsplan enligt vilken alla hus skulle vara omställda till år 2008 vilket innebar två hus per år. Miljökontoret gjorde sin bedömning av läget och omställ-ningstakten utifrån producentens verksamhet på så vis att tiderna för omställningen bestämdes utefter när nya höns skulle placeras i husen. När ärendet senare överkla-gades till Länsstyrelsen hade en tidsperiod gått och producenten hade valt att följa förbudet till viss del och ställt om i ungefär totalt sex hus, vilket var fler än vad som från början var tänkt. Det var egentligen bara ett hus där tiden hade gått ut. Äggproducenten ville göra omställningen med tanke på den linje (som ett löpande band) där äggen transporteras till packning. Genom överklagan fick de ytterligare ett halvår på sig att vidta åtgärder och när tiden för förbuden passerat hade alla hus ställts om. Trots det har äggproducenten överklagat ärendet till Kammarrätten.

Miljökontoret har innan beslutet fattades givit äggproducenten möjlighet att yttra sig, vilket de gjort, bland annat i form av information om det oklara rättsläget samt material som man menade stödde tesen att hönsen egentligen inte mådde bättre i den nya typen av bur. Miljöjuristen i kommunen granskade ärendet och han kom fram till att rättsläget var oklart (dock höll inte miljökontoret med i påståendet om hönsens välbefinnande). Det bestämdes att man skulle vänta med förbudet tills rättsläget avgjorts. Företaget har en bra djurhållning anser inspektören och hon kommer att fortsätta inspektera verksamheten två gånger per år.

Miljönämndens beslut överklagades av verksamhetsutövaren till Länsstyrelsen i Skåne län, som avslog överklagandet. Därefter överklagade verksamhetsutövaren Länsstyrelsens beslut till Länsrätten som också lämnade avslag på överklagandet. Verksamhetsutövaren har sedan överklagat till Kammarrätten som ännu inte av-gjort ärendet.

(34)

Ärendet har i sig inte medfört några förändringar utan det tillkom snarare på grund av de nya reglerna.

Något som inspektören anser återigen har bevisats genom detta ärende är att det alltid är viktigt att ta del av och ta till sig av det som verksamhetsutövaren kommer med. I det här fallet visade det ju sig att företaget hade rätt. Hon anser att beslut som är dåligt underbyggda eller utformade riskerar att orsaka stor skada om de upphävs och att det därför kan vara bättre att avvakta med ett beslut tills man är säker på sin sak. Lärdomen från just det här ärendet är därför att man ska ta infor-mation som kommer från verksamheterna på allvar och inte alltid enbart lita på det som central myndigheter säger.

Betydelsen av att miljökontoren har en egen miljöjurist blir tydlig i det här ärendet. Miljöjuristen på Helsingborgs kommun har gjort en noggrann utredning och han bedömde att rättsläget inte var klart och därför valde miljökontoret att vänta med att förbjuda äggproducenten tills rättsläget stabiliserats. Kommunala miljöjurister finns vid miljöförvaltningarna i Stockholm, Göteborg, Malmö, Helsingborg och i Uppsala. Många av de övriga kommunerna har en eller flera jurister anställda men dessa har ingen specialistkunskap inom miljöområdet. Det finns även kommuner som inte har någon egen jurist att tillgå alls.

Ytterligare en erfarenhet från ärendet är den arbetsmetod som äggproducenten använder sig av. Företaget har avtal med en veterinär som några gånger per månad gör oanmälda besök. En del av personalens lön regleras utifrån hur bra veterinären tycker att anläggningarna har skötts. Med anledning av detta har vi tillskrivit ägg-producenten för att få vetskap om följande:

x Om arbetsmetoden utvecklats av dem själva eller om de har tagit influen-ser från någon annan, och i så fall vem/vilka.

x Om några andra företag eller myndigheter har intresserat sig för meto-den? Om de har vidtagit några åtgärder för att sprida metoden till andra, och i så fall hur.

Driftschefen hos äggproducenten har svarat:

”Metoden som vi använder togs fram för ungefär 25 år sedan för användning i ägg-packeriet. Inspektionerna utfördes då av statliga kontrollanter och utifrån deras bedöm-ning sattes en del av personalens lön. Det här systemet används sedan 1996 också i själva äggproduktionen. Något som är av yttersta vikt på grund av smittorisken är att den veterinär som utför kontrollerna inte arbetar med några andra fjäderfän. Persona-len tycker att systemet är bra. Vi har inte gjort något för att sprida tillvägagångssättet.”

(35)

Remissyttrande – avgift

(ÄRENDE NR 6)

Följande sammanställning har gjorts utifrån dokumentation i ärendet samt samtal med kommunens miljöjurist.

Ägaren av en åkeriverksamhet ansöker hos Länsstyrelsen om tillstånd för yrkes-mässig transport av farligt avfall vilket beviljades den 19 mars 2004. Länsstyrelsen beredde miljönämnden i Helsingborg tillfälle att yttra sig över ansökan inför beslu-tet vilket man gjorde den 5 mars 2004. Den 11 maj påförde miljönämnden verk-samheten en avgift för tillsyn om 700 kronor för det utförda remissarbetet. Detta överklagades av verksamhetsutövaren till Länsstyrelsen som i sin tur upphävde miljönämndens beslut. Miljönämnden överklagade Länsstyrelsens beslut till miljö-domstolen som avslog överklagan. Därefter överklagade man även till miljööver-domstolen som fastställde miljömiljööver-domstolens dom den 13 december 2004.

Lagstöd

Miljökontoret tog ut tillsynsavgiften med stöd av 27 kap. 1 § 1 st. miljöbalken: ”Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt denna balk eller en-ligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för prövning och tillsyn med anledning av EG:s förordningar inom denna balks tillämpningsområde. Kommun-fullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en kommunal myndighets verksamhet.”

Den aktuella tillsynsavgiften följde av nämnda lagrum och den tillsynstaxa som kommunfullmäktige i Helsingborg beslutat.

Efter att tillståndet lämnats av Länsstyrelsen informerade miljökontoret verksam-hetsutövaren om tillsynsavgiften och att en avgift för en timmes arbete påförts. Inspektören som ansvarade för ärendet hade även skickat med ett tidkort som påvi-sar den nedlagda tiden. Verksamhetsutövaren har sedan inlämnat klagomål på detta eftersom han inte ansåg att kommunen hade rätt att ta ut avgift för yttrandet. En person på Åkeriföreningen Syd har även hört av sig till miljökontoret och uttryckt missnöje över avgiften. Denne fick ta del av kommunfullmäktiges bestämmelser kring taxor i sådana här ärenden.

Miljökontoret har inte arbetat aktivt med spridning av information. En kommun har hört av sig för att berätta att även de brukade ta ut avgifter vid sådana yttran-den. Ärendet har också uppmärksammats i några branschtidningar.

Miljökontoret har vänt sig till Sveriges Kommuner och Landsting som i sin tur fört frågan vidare till regeringen.