Bo lokalt – planera regionalt

Bo lokalt – planera regionalt!

Tryck: Lenanders Grafiska AB, Kalmar 2004 ISBN: 91-7147-806-X

Sökord: bostäder, bostadsbyggande, bostadsförsörjning, bostadspolitik, bostadsmarknaden, planeringsunderlag, samhällsplanering, regional planering, kommunal planering, regioner, Mälarregionen, Stockholms län, Södermanlands län, Uppsala län, Västmanlands län, Örebro län, statistik, analyser, prognoser

Diarienummer: 20884-671/2003

Omslag foto: Skrapan vid Valby centrum är en av de högsta bostadshusen i Västerås. Överst, på 15:e våningen, står det Käck på dörren. Vestermanlands läns tidning

Publikationen kan beställas från:

Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50

Fax: 0455-819 27

E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: www.boverket.se

3

Förord

Bostadspolitikens funktion har under de senaste åren alltmer kom-mit att uppmärksammas. Nya förutsättningar och obalanser på stadsmarknaderna – bostadsöverskott i avfolkningsbygder och bo-stadsbrist i tillväxt- och utbildningsorter – har föranlett Regeringen att vidta åtgärder för att underlätta och stimulera ett ökat bostads-byggande. Detta har skett bland annat i form av nya ekonomiska in-citament i kombination med lagstiftningsåtgärder samt uppdrag till olika myndigheter att utreda och lämna förslag till konkreta insatser.

Fem länsstyrelser i Mälardalen samarbetar i regionala planerings-och utvecklingsfrågor bl.a. i projektet Fördel Stockholm-Mälarreg-ionen. Länsstyrelserna har uttryckt sitt intresse för ett samarbete om bostadsfrågor i ett regionalt perspektiv och med en efterfrågeanalys.

Stadspolitiken och storstadspolitiken ligger nära Boverkets kärn-områden och i projektet Bo lokalt – planera regionalt!, exemplet Stockholm-Mälarregionen vill verket i samarbete med de fem läns-styrelserna bidra till att öka kunskaperna om det angelägna i att:

A – dels anlägga ett regionalt perspektiv på bostadsförsörjningen. B – dels se i vilken grad olika statliga insatser på ett positivt sätt kan samverka med övriga parters åtgärder. I en region där bostadsbris-ten framhävs som en avgörande hämsko på tillväxbostadsbris-ten, är det särskilt intressant att analysera detta.

I denna rapport redovisas resultatet av de arbetsseminarier, inter-vjuer och analyser av olika dokument som genomförts inom projek-tet samt Boverkets reflektioner och slutsatser.

Boverkets styrgrupp för arbetet har bestått av chefen för samhälls-byggnadsdivisionen Ulf Troedson och enhetscheferna Martin Hedenmo, Kerstin Hugne och Dick Larsson. Ansvarig enhetschef har varit Kerstin Hugne.

På Boverket har främst Ann-Mari Svensson, projektledare, Kajetonas Ceginskas, projektsekreterare, Christina Johannesson, Ulrika Benskjöld, Leif Colleen, Bengt J Eriksson, Hans-Åke Palmgren, Bengt Eriksson och Paul Silfwerberg arbetat med projektet och skrivit rapporten. Medverkande konsulter har varit Maria Nordström (sociala konsekvenser), Anette Andersson (planeringsunderlag), Claes-Göran Guinchard (miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö) och Birger Sandström (transportplaner).

Vi vill särskilt tacka de företrädare för länsstyrelserna, kommu-nerna, trafikverken, trafikhuvudmännen, C-framåt, Stockholms regionplane- och trafikkontor, Mälardalsrådet m.fl. som deltagit i arbetsseminarier och intervjuer eller på annat sätt lämnat värdefulla synpunkter.

Karlskrona mars 2004

Ulf Troedson

5

Innehåll

Bakgrund och inledning ... 7

Hur projektet bedrivits ... 8

Deltagare i projektet ... 9

Sammanfattning ... 11

Politik och tillväxt ... 15

Politikmål ... 15

Beskrivning av Stockholm-Mälarregionen ... 17

Bostäder och tillväxt ... 21

Nybyggnadsbehov till år 2010 och år 2030 ... 26

Här står aktörerna idag ... 29

Departement, centrala verk och regeringsuppdrag ... 29

Nationella aktörer ... 30

Kommunerna ... 35

Kommunala samverkansorgan och andra regionala samarbetsorgan ...43

Länsstyrelserna ... 46

Trafikverken och trafikhuvudmännen ... 51

Marknadsaktörer och intresseorganisationer ... 54

Att gå vidare med planeringsunderlag – vad finns och vad behövs? .. 59

Inventering av planeringsunderlag ...59

Länsstyrelserna ... 59

Kommunerna ... 61

Trafikverken och trafikhuvudmännen ... 63

God bebyggd miljö, delmål 1 ... 64

Gemensamt planeringsunderlag ... 66

Efterfrågeanalys för bostäder i Stockholm-Mälarregionen ... 71

Antaganden och avgränsningar ... 71

Efterfrågemodell ... 71

Sammanfattning och slutsatser av efterfrågeanalysen ... 75

Alternativa scenarier – konsekvenser av regionförstoring ... 77

Basalternativ ... 77

Alternativ Mälardiagonal med ny järnväg ... 79

Alternativ Mälardiagonal med förbättrad väg 55...80

Effekter av regionförstoring och dess konsekvenser ... 82

Exempel på planeringsverktyg ... 87

Bostadsförsörjningsprogrammet för Örebro ...87

Handelspolicy för dagligvaruhandeln i Örebro kommun ... 88

Riktlinjer för bostadsförsörjningen i Upplands Väsby ... 90

RUFS 2001 ... 90

Stråkplanering ... 92

Ett möjligt sätt…… ... 94

7

Bakgrund och inledning

Projektet Bo lokalt – planera regionalt! ska öka kunskaperna om det regionala perspektivet på bostadsfrågorna.

Regeringen har vid flera tillfällen, bland annat i ett uppdrag till landshövding Mats Hellström angående ökat bostadsbyggande i Stockholms län, framhållit att bristen på bostäder riskerar att leda till en avmattning i regionens ekonomiska tillväxt. Vidare pekar reger-ingen på den tydliga kopplreger-ingen mellan investeringar i transportin-frastrukturen och förutsättningarna för bostadsbyggandet.

Boverket genomförde på Regeringens uppdrag 2001/2002 det s.k. Skåneuppdraget, som behandlade boendefrågor i ett regionalt perspektiv. Detta uppdrag var ett initiativ tillkommet, dels för att främja bostadsbyggandet i tillväxtregionerna dels för att undanröja hinder för transnationell integration i Öresundsregionen. Boverket har även medverkat i andra tidigare aktiviteter och bland annat utarbetat rapporten Bostadsbyggande i tillväxtregioner (2000).

Skåneuppdraget blev ett uppdrag som förde kunskapen om regio-nala bostadsmarknader och deras förutsättningar ett steg framåt och rapporten har väckt intresse i andra regioner, bl.a. i Mälardals-regionen. Som en följd av detta har Boverket genomfört detta projekt Bo lokalt – planera regionalt! i samverkan med de fem länsstyrel-serna i Mälardalen. Syftet är att bidra till att öka kunskaperna om det regionala perspektivet på bostadsfrågorna.

God bostadsförsörjning och bra boende är nödvändiga förutsätt-ningar för tillväxt och livskvalitet. Bostäder har lång livslängd och är i hög grad strukturbildande. Det ställs därmed särskilda krav på god planering för hållbart bostadsbyggande och boende. Bostadsför-sörjningen är ett kommunalt ansvar men bostadsmarknadernas geografiska utbredning överensstämmer sällan med kommungrän-serna. I en del mycket geografiskt stora kommuner kan den lokala bostadsmarknaden vara mindre än kommunen, medan den där-emot i många fall sträcker sig över kommun- och länsgränser. Frå-gorna är då mellankommunala eller regionala och i vissa fall stor-regionala.

Ett regionalt underlag behövs då för att göra en god bostadsför-sörjningsplanering. Underlaget kan gälla kommunikationer, till-gänglighet till högre utbildning, samhällsservice av olika slag, handel

samt uppgifter om bostadsbeståndets status, lägenhetsfördelning, kvaliteter osv. För Boverkets del är det av intresse att inom en och samma region ur olika synvinklar undersöka vilket underlag och vilka verktyg som används samt vilket planeringsunderlag som behövs, för att matcha behov och efterfrågan med beståndet av bostäder.

En viktig fråga är härvid hur väl anpassad och gränsöverskridande den statliga organisationen är i förhållande till de geografiska områ-den inom vilka bostadsförsörjningen behöver lösas, dvs. de lokala arbetsmarknads- och bostadsmarknadsregionerna. En annan fråga är hur väl hela den berörda statliga organisationen kan utveckla en gemensam helhetssyn som underlag för beslut.

Boverket har tidigare i olika sammanhang hävdat uppfattningen att en nationell regional utvecklingsbild skulle underlätta dialogen mellan olika nivåer och sektorer – även i internationella samman-hang – samt underlätta planeringen för en långsiktig hållbar utveck-ling. Boverkets erfarenhet är att mycket av idéerna och förhållnings-sätten i det gemensamma europeiska planeringssamarbetet, Euro-pean Spatial Development Perspektive (ESDP), och den svenska rumsliga visionen, Sverige 2009, har gett inspiration i de offentliga måldiskussionerna på såväl regional nivå som i kommunernas översiktsplaner.

Hur projektet bedrivits

Metoden för hur projektet bedrivits har varit att först undersöka hur samarbete och tillgång till planeringsunderlag ser ut i dag och däref-ter ställa frågan om vad som ytdäref-terligare kan göras för att förbättra bostadsplaneringen på regional nivå. Projektet har inte fördjupat analyser av sambanden mellan näringslivsutveckling, högre utbild-ning och bostadsförsörjutbild-ning, utan fokuserat på bostadsbehoven kopplat till hushållsutveckling och till regionförstoring som en följd av förbättrade kommunikationer.

På arbetsseminarier och vid intervjuer har aktörernas roller, upp-drag, mål och strategier diskuterats. Behovet av planeringsunderlag har belysts och jämförts med vad som finns tillgängligt. En återkom-mande fråga har varit behovet av samarbete på och mellan alla nivåer och aktörer.

Förutom detta har Boverket studerat de riktlinjer och bostadsför-sörjningsprogram som finns i regionen samt kommunernas över-siktsplaner. Vidare har Boverket låtit sammanställa de fem länssty-relsernas lägesredovisning för 2002 av arbetet med det nationella miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Även länstransportplanerna för de fem länen och de nationella långsiktiga planerna för

transportinfrastruktur för perioden 2004–2015 har analyserats. Genom att på detta sätt genomlysa det faktiska läget beträffande planeringsförutsättningarna i Stockholm-Mälarregionen ges ett underlag för slutsatser och förslag. Denna nulägesbeskrivning kan också ge en utgångspunkt för den fortsatta gemensamma plane-ringen i Stockholm-Mälarregionen.

En nationell regional utveck-lingsbild skulle underlätta dialo-gen mellan olika nivåer och sektorer.

Hur ser samarbete och tillgång till planeringsunderlag ut i dag? Hur väl anpassad och gräns-överskridande är den statliga organisationen?

9

Deltagare i projektet

Projektet har utförts i samarbete med de fem länsstyrelserna i Stock-holm-Mälarregionen. Dessa samarbetar i sin tur i projektet ”Fördel Stockholm-Mälarregionen” (FÖM), som syftar till att ta fram ett kunskapsunderlag om regionens långsiktiga utveckling.

Bostadsförsörjning och fysisk planering är kommunernas ansvar och flera projektaktiviteter har vänt sig till ett urval av kommuner i området. Trafikverken och trafikhuvudmännen har också deltagit och lämnat viktiga bidrag i sin egenskap av betydelsefulla aktörer för kollektivtrafikens utveckling och därmed för förutsättningarna för regionförstoring.

I projektets inledning har företrädare för näringsdepartementet, Kungliga Tekniska Högskolan och Blekinge Tekniska Högskola intervjuats angående problemställningarna.

På den regionala nivån finns i Stockholm-Mälarregionen dessutom två relativt nybildade samverkansorgan, C-framåt i Uppsala län samt Regionförbundet Sörmland. Regionplane- och trafiknämnden som tillhör landstinget i Stockholm har sedan länge arbetat med både regional utveckling och fysisk planering på regional nivå. Mälardals-rådet är en intresseförening för kommunerna i de fem länen där dock inte samtliga kommuner ingår. Rådet har engagerat sig bland annat i kommunikationsfrågor. Till dessa aktörer kommer flera frivilliga samverkansformer mellan olika grupperingar av kommu-ner; samverkansorgan som ibland tillkommit för att lösa en specifik fråga.

Även den nationella nivån är representerad i regionen genom exempelvis Stockholmsberedningen (som nyligen lämnat sitt slutbe-tänkande), Storstadsdelegationen och Tillväxtdelegationen.

Slutligen finns den s.k. marknadens aktörer såsom investerare, finansiärer, byggare, fastighetsägare och förvaltare.

I de två arbetsseminarier som anordnats med länsstyrelserna har deltagit länsarkitekter, länsbostadsdirektörer och representanter med ansvar för kommunikationer.

Ett arbetsseminarium har anordnats för ett urval av kommuner och ett för trafikverk och trafikhuvudmän. Kommunerna har dessutom fått besvara två enkäter, den ena om planeringsunderlag och den andra om de båda planeringsverktygen: riktlinjer för bostadsförsörj-ning respektive bostadsförsörjbostadsförsörj-ningsprogram.

Intervjuer har hållits med Regionplane- och trafikkontoret i Stock-holm, C-framåt och Mälardalsrådet samt med Svenska kommun-förbundet, byggföretag, fastighetsägare, förvaltare och finansiärer i regionen.

Slutligen har ett uppföljande arbetsseminarium angående planer-ingsunderlag hållits med några av kommunerna.

I bilaga 1 redovisas närmare vilka aktörer som på olika sätt deltagit i projektet.

Bakgrund och inledning

Vilka uppfattningar har olika aktörer i bostadsfrågan?

11

Sammanfattning

År 2001 fanns det i Stockholm-Mälarregionen omkring 1,3 miljoner hushåll. Antalet beräknas öka med 164 000 hushåll eller 12 procent till år 2010 om inflyttningen blir lika stor som genomsnittet under de senaste 15 åren. Fortsätter utvecklingen på samma sätt kommer an-talet hushåll att öka med 38 procent till år 2030. För att svara mot denna ökning av bostadsefterfrågan behöver nära 550 000 bostäder byggas i regionen.

Bostadsförsörjningen och boendet har en stor betydelse för en regions utveckling. Projektet ”Bo lokalt – planera regionalt!” visar vilket utgångsläge olika aktörer inom Stockholm-Mälarregionen har, för att klara uppgiften att matcha behov och efterfrågan. Därefter ställs frågan, vad behöver förbättras för att resultatet ska bli så bra som möjligt? Vilken betydelse har rollfördelningen mellan olika aktörer, deras olika målbilder och särskilda krav på resultat? Vilken samverkan är nödvändig och hur kan man uppnå denna? Vilka redskap behövs och hur bör de vara utformade?

Projektet fokuserar på det regionala/storregionala perspektivet i Stockholm-Mälarregionen. Vid de arbetsseminarier och intervjuer samt genomgång av program och planer av olika slag som genom-förts, har det kommit fram en bild av var aktörerna står i dag och förslag till hur boendefrågan kan lösas på ett bättre sätt i framtiden. Bland förslagen finns de som vänder sig till den nationella nivån: • Bidrag till bostadsbyggandet kan gärna vara anpassade för

respek-tive region men de bör fungera över längre tid. Avgränsningarna bör följa de naturliga gränserna för bostadsmarknaderna nu och/ eller de som önskas i framtiden.

• Det behövs en bättre samverkan mellan nationella investeringar i kommunikationer och stöd till bostadsbyggandet.

• Bättre analyser av samhällsnyttan av olika investeringar behöver utvecklas. Kunskap om s.k. multikriteriaanalyser behöver spridas. I multikriteriaanalyser ingår förutom mätbara effekter också andra icke mätbara som kan ställas mot olika grader av mål-uppfyllelse.

• Staten som markägare, liksom trafikverken behöver få direktiv och/eller mål som främjar bostadsbyggandet.

• Trafikverkens regionindelningar skulle ur planeringssynpunkt behöva samordnas på ett bättre sätt.

• Det är angeläget med en bättre nationell statistik, som kan brytas ner på regional nivå.

• Sociala konsekvenser av regionförstoring behöver studeras och utvärderas.

• Stråkplanering med aktörer från olika verksamheter och nivåer har visat sig vara en användbar planeringsmetod, där aktörerna agerar på en informell arena och där planen sedan verifieras i olika formella plandokument. Metoden bör dock analyseras och utvecklas beträffande bl.a. medborgarinflytandet i processen och förhållandet till de regionala utvecklingsprogrammen.

• Länsstyrelsernas samordningsroll för de statliga intressena och prövningen av mellankommunala frågor enligt Plan- och bygg-lagen behöver förtydligas i arbetet med regionala utvecklingspro-gram (RUP) och regionala tillväxtproutvecklingspro-gram (RTP) i förhållande till samverkansorganen.

Till den regionala nivån finns bl.a. följande förslag:

• Trafikhuvudmännen behöver komma in tidigare i trafikverkens och kommunernas planeringsprocesser.

• Regionalt planeringsunderlag för bostadsförsörjningen efterlyses av samtliga aktörer, även marknadens. Detta anses vara en uppgift för länsstyrelserna, som också bör samordna arbetet med sam-verkansorganen, trafikverken och trafikhuvudmännen. Framför-allt efterlyses prognosmaterial, som är användbart på kommunal nivå. Överblick över bostadsbeståndet saknas både på lokal och regional nivå men behövs för att bedöma ombyggnadsbehov och vilken typ av nya bostäder som behöver byggas som komplement till de befintliga.

• Länsstyrelserna föreslås tillsammans med samverkansorganen och kommunerna ta fram befolkningsprognoser och hushålls-prognoser per kommun och lokal arbetsmarknadsregion (LA-region), sammanställning av bostadsbeståndet i respektive kom-mun osv. Övergripande strukturer bör redovisas. Indelningen i LA-regioner bör studeras särskilt med hänsyn till förväntade investeringar i kommunikationer. Tänkbara scenarier bör diskute-ras och utvärdediskute-ras gemensamt. Båda aspekterna bostadsbrist och bostadsöverskott bör belysas.

• I varje region/län föreslås samverkansorganet/länsstyrelsen ta fram regionala riktlinjer för bostadsförsörjningen utifrån det storregionala perspektivet. Dessa regionala riktlinjer bör ingå som en del i de regionala utvecklingsprogrammen.

Till den lokala nivån finns bl.a. följande förslag:

• Kommunerna behöver satsa mer resurser på bostadsförsörjnings-planeringen och på plan- och markberedskapen.

13

• Använd de olika planeringsinstrumenten riktlinjer för bostads-försörjningen alternativt bostadsförsörjningsprogram och över-siktsplanen på ett strategiskt och strukturerat sätt, så att ett aktu-ellt underlag finns tillgängligt vid samtal med marknadens aktö-rer.

• Beakta det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen och efterfråga regionalt planeringsunderlag från länsstyrelsen. • Ta med trafikhuvudmännen tidigt i planprocesserna.

• Kommunerna bör beakta att etableringar av stormarknader i externa lägen påverkar närservicen i bostadsområdena. I förlängningen leder detta till att bostadsområdena förlorar sin attraktivitet för boende men också för investerare och byggare. Till marknadens aktörer finns bl.a. följande förslag:

• Använd långsiktiga regionala planeringsunderlag vid risk-bedömningen av enstaka projekt.

• Köp inte grisen, dvs. marken, i säcken! Undersök noggrant alla restriktioner och möjligheterna att bebygga marken före köp. • Samråd tidigt med kommunen om tänkbara projekt.

Som utgångspunkt för bostadsförsörjningsplaneringen har i projek-tet efterfrågeanalyser för år 2010 och år 2030 gjorts med två olika ut-gångspunkter för flyttningar till och inom regionen. Därefter redovi-sas som exempel tre scenarier som visar på sambandet mellan bebyggelsestruktur och utbyggnad av kommunikationer.

Projektets sammanlagda resultat får ses som en belysning av förutsättningarna för att lösa bostadsfrågan i Stockholm-Mälar-regionen och förslag till förbättringar av dessa förutsättningar samt ett steg i en metodutveckling av bostadsförsörjningsplanering i ett regionalt perspektiv.

En slutsats är att bostadsförsörjning är en viktig fråga i den regio-nala utvecklingspolitiken och att staten bör ta ett tydligt ansvar för att främja samverkan mellan sektorerna men också mellan nivåerna, bland annat genom analyser och planeringsunderlag. Länsstyrelser-nas roll är härvid viktig!

Bra kollektivtrafik har stor betydelse för tillväxt och regional utveckling. I detta kapitel redovisas först de övergripande politikmål som gäller för hela Sverige. Sedan beskrivs hur situationen ser ut i Stockholm-Mälarregionen och hur de olika aktörerna uppfattar sina egna och andras roller samt vilka planeringsverktyg och vilket planeringsunderlag som används.

F o to : B ir ger Ås tr ö m , S ta d s m il jörådet

15

Politik och tillväxt

Politikmål

För boende, regional utveckling, transporter och miljö med flera verksamhetsområden, där det finns ett samhällsintresse, har Reger-ingen antagit mål för respektive politikområde. De övergripande målen är desamma för alla statliga organ med uppgifter inom politikområdet. Så gäller t.ex. politikmålet för transporter för alla trafikverken. Dessutom uttalar regeringen delmål och verksamhets-mål som kan skilja sig åt inom samma politikområde beroende på vilket verk eller vilken myndighet som berörs av målet.

Politikmålen är till sin karaktär övergripande och uttrycker en ambition om att alla invånare och alla regioner ska ha goda möjlig-heter till ett gott liv och en positiv utveckling. Eftersom politikmålen är sektorsbundna och ingen prioritering görs mellan dem, kan konflikter uppstå vid den praktiska tillämpningen, när olika statliga intressen ska samordnas. I vissa fall kan en konkurrenssituation uppstå inom och mellan regioner.

Nedan följer en beskrivning av regeringens mål för bostadspoliti-ken, politiken för regional utveckling, transporter och miljö. Bostadspolitiken

Målet för bostadspolitiken är att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar.

Mål: Boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och vär-diga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning ska en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten.

Regionala utvecklingspolitiken

Målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i

Alla invånare och alla regioner ska ha goda möjligheter till ett gott liv och en positiv utveck-ling.

alla delar av landet. För att målet ska nås måste främst insatser göras inom andra politikområden, vars investeringar och insatser har stor strukturell betydelse för den regionala utvecklingen. Bland de tiotal politikområden som särskilt räknas upp i propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) – och som lig-ger till grund för den nya regionala utvecklingspolitiken – lyser dock boendefrågorna med sin frånvaro. Detta trots att tillgången till bo-städer i en god boendemiljö har blivit en alltmer viktig regional utvecklings- och tillväxtfaktor, såväl i tillväxtregioner som i regioner i balans eller med svag utveckling.

Mål: Väl fungerande och hållbara arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet.

Transportpolitiken

Transportpolitiken vägleds av ett övergripande mål och sex delmål. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medbor-garna och näringslivet i hela landet.

De transportpolitiska delmålen är: • Ett tillgängligt transportsystem. • En hög transportkvalitet. • En säker trafik.

• En god miljö.

• En positiv regional utveckling. • Ett jämställt transportsystem.

Grundläggande förutsättningar i den gällande transportpolitiken, som beslutades av riksdagen år 1998, är att den ska leda mot ett långsiktigt hållbart transportsystem och att samverkan mellan transportslagen och mellan olika aktörer ska främjas. Det betonas särskilt att transporterna är ett medel för att uppnå överordnade välfärdsmål och att transporterna måste ses som en helhet. Detta innebär att en samverkan mellan trafikverken och samhället i övrigt är mycket betydelsefull om ett långsiktigt hållbart transportsystem ska kunna förverkligas.

Miljöpolitiken

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa genera-tion kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.

För att tydliggöra arbetet med den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling har Riksdagen slagit fast femton nationella miljökvalitets-mål. Målen är formulerade utifrån den miljöpåverkan som naturen tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljö-arbetet ska sikta mot.

17

Beskrivning av Stockholm-Mälarregionen

Bakgrundskarta med kommun-och länsgränser, residensstäder, viktigaste järnvägslinjer och vägar. Mälaren och Hjälmaren.

Med Stockholm-Mälarregionen avses här Stockholm, Söderman-lands, Uppsala, Västmanlands och Örebro län.

Tillsammans bor det nära tre miljoner människor i regionen, vilket motsvarar cirka en tredjedel av Sveriges befolkning. Befolknings-ökningen i området var i slutet av 1990-talet dubbelt så stor som i landet som helhet. Att regionen har en hög attraktivitet för flera befolkningsgrupper visas av en hög inflyttning. Under perioden 1970–2000 ökade befolkningen med 18 procent. Befolkningstillväx-ten kan även mäta sig med europeiska förhållanden, exempelvis växte regionen under 1990-talet med 200 000 personer. Av landets sju största städer ligger fyra i regionen: Stockholm, Uppsala, Västerås och Örebro. Andra större städer är Nyköping och Eskilstuna. Inom Stockholm-Mälarregionen finns hälften av landets aktiva forskare och 35 procent av alla högskole- och universitetsstuderande. Regio-nen har en betydelsefull roll för den nationella ekonomiska tillväx-ten. Totalt står regionen för nära 40 procent av Sveriges BNP och antalet arbetstillfällen i regionen uppgår till 30 procent av landets.

Inom regionen finns dock stora skillnader avseende befolkningsut-veckling och bostadsförsörjning. Här finns även kommuner som präglas av vikande befolkningsunderlag och som en följd därav tvingats riva bostäder.

Administrativa indelningar av regionen

Det aktuella området utgörs av de fem länen och inom dem finns to-talt 65 kommuner.

Politik och tillväxt

Stockholm-Mälarregionen har en tredjedel av Sveriges befolkning och antal arbets-tillfälle men dessa är ojämt för-delade i regionen.

Området ligger inom två av Vägverkets regioner, nämligen Region Mälardalen och Region Stockholm. Till största delen ligger området inom Östra och Mellersta Banregionerna, men även Västra Ban-regionen berörs till en mindre del. Trafikhuvudmännens indelning följer länsgränserna.

De två samverkansorganens verksamhetsområden överensstäm-mer med respektive läns utbredning, dvs. Uppsala och Söderman-lands län.

Mälardalsrådet omfattar alla de fem länen men inte samtliga kommuner i alla län.

Byggföretag, finansiärer osv. har sina egna administrativa indelningar.

De olika aktörerna med uppgifter eller intresse i bostadsförsörj-ningsplaneringen har således olika preferensramar knutna till den egna administrativa indelningen.

Funktionella indelningar av regionen

Med funktionella regioner menas regioner, där funktionen är ut-gångspunkten och där denna går över de etablerade administrativa indelningarna samt saknar ansvarigt organ. Ett exempel är de lokala arbetsmarknaderna (LA-regionerna), vilka bestäms av andelen arbetspendlare mellan olika orter. Pendlingstiden mellan bostad och arbetsplats är ofta utslagsgivande för arbetsmarknadsregionernas utbredning. En praktisk avgränsning av hur långt en person är be-redd att pendla har visat sig ligga kring en timmes restid enkel väg. Även om fritidsresornas del av trafikarbetet ökar i förhållande till arbetsresorna, är det ur regional utvecklingssynpunkt fortfarande mest intressant att se på arbetspendlingen.

LA-regionernas avgränsning förändras med tiden och i en region där kommunikationerna förbättras, ökar pendlingen och en region-förstoring sker. Arbetsmarknaderna blir färre och större. Populärt går fenomenet under beteckningen regionförstoring. Med detta avses den fortlöpande process som tar sig uttryck i att tidigare separata arbetsmarknadsregioner knyts ihop till en ny och större region genom ökad arbetspendling. Koncentrationen mot allt färre och större lokala arbetsmarknader är dock inte jämnt fördelad över landet. Det är framförallt de södra delarna av landet som präglats av denna utvidgningstendens, beroende på den större tätheten och kortare avstånden mellan orterna där. Arbetsmarknadsregionerna i landet blir alltså till ytan alltmer lika stora.

För Stockholm-Mälarregionen har förhållandena liknat de som gäller för södra Sverige. Under årens lopp har antalet lokala arbets-marknadsregioner, för män och kvinnor gemensamt, successivt minskat. Från att år 1970 utgjort 27 stycken har antalet sjunkit till 11 under år 2003.

LA-regionerna ser dock olika ut för olika grupper av människor. I rapporten Effekter av framtida regionförstoring i Stockholm-Mälar-regionen, utgiven av Fördel Stockholm-MälarStockholm-Mälar-regionen, konstateras att medan högutbildade män har tre stora arbetsmarknader har lågutbildade kvinnor fjorton små. Benägenheten att pendla ser ut att vara en jämställdhetsfråga och i högsta grad kopplad till individens

Arbetsmarknadsregioner knyts ihop till en ny och större region genom ökad arbetspendling och vi får regionförstoring.

År 1970 var 27 st. arbetsmark-nadsregioner gemensamma för män och kvinnor. År 2003 sjönk antalet till 11 st. regioner. Varje aktör har sina egna admi-nistrativa gränser.

19

möjligheter och värderingar. Högutbildade kvinnor i Stockholm-Mälarregionen använder idag nio lokala arbetsmarknader och drar alltså inte samma nytta av restidsförkortningar som männen gör.

Lokala arbetsmarknader för högutbildade män och lågutbildade kvinnor i Stockholm-Mälarregionen år 1999.

Högutbildade män

Källa: Fördel Stockholm-Mälarregionen. Rapport 1:2003, Effekter av regionförstoring i Stockholm-Mälarregionen. Specialbearbetningar av pendlingsstatistik, SCB.

Det sätts ofta likhetstecken mellan lokala arbetsmarknader och lo-kala bostadsmarknader. Valet av bostadsort anses dock numera i hö-gre grad bygga på andra värderingar än närhet till ett visst arbete. In-dividens bostadsmarknad kan utgöras av ett mindre antal orter och inom dessa kanske ett fåtal bostadsområden. Alternativt söker man sig till några specifika landsbygdsområden. Bostaden blir utgångs-punkten för individens arbetsmarknadsregion. Rörligheten består i större benägenhet att pendla, vilket ger större valmöjligheter avse-ende arbete, snarare än att rörligheten består i att man byter bo-stadsort.

För framtiden är det mycket som pekar på att regionförstoringen kommer att fortsätta, dvs. att de lokala arbetsmarknaderna blir större och färre. Den viktigaste faktorn för att en regionförstoring ska kunna ske är att möjligheterna för att kunna arbetspendla inom rimlig tid ökar dvs. att kommunikationerna förbättras. Tillgång till snabba och bekväma regionaltåg är i detta sammanhang en viktig förutsättning. På sikt är det tänkbart att hela Mälardalsregionen utvecklas till en enda integrerad boende- och arbetsmarknad.

En sådan utveckling ställer bland annat krav på regionala över-blickar, regionalt underlagsmaterial och metoder för regional plane-ring inom skilda verksamhetsområden. För bostadsförsörjningens del, som i allt väsentligt är en kommunal angelägenhet, finns det anledning att anlägga ett regionalt perspektiv.

Befolkning, kommunikationer och boende

Samhällsutvecklingen och därmed också samhällsplaneringen for-mas av många sinsemellan beroende faktorer. I denna studie har vi sett på sambandet mellan kommunikationer och boende. Däremot

Viktigaste faktorn för att en geografisk regionförstoring ska kunna ske är att kommunikatio-nerna förbättras.

Lågutbildade kvinnor

har vi inte särskilt analyserat sambanden mellan näringslivsutveck-ling, högre utbildning och boende. De fem länsstyrelsernas långtids-utredning arbetar däremot med samtliga dessa teman.

I Stockholm-Mälarregionen finns en obalans mellan befolkningsut-veckling och bostadsbyggande. För Stockholms län växte under senare hälften av 1990-talet gapet mellan en ökande befolkning och ett lågt bostadsbyggande. För regionen som helhet är bilden annor-lunda beroende på att de övriga länen under samma period hade en minskande befolkning och att några kommuner hade ett bostads-överskott.

Bostadsbyggandet i Stockholm-Mälarregionen har varierat mycket kraftigt över tiden. Under den senaste femtonårsperioden har det först varit en rekordsnabb ökning av bostadsbyggandet och sedan en dramatisk nedgång till en nivå som var lägre än någonsin. Sväng-ningarna har delvis varit en följd av lika dramatiska förändringar i efterfrågan på bostäder. Kring 1990 upplevde de allra flesta kommu-ner i Mälardalen och i landet i övrigt att det var en stor brist på bostäder på den lokala bostadsmarknaden och att det gällde att få igång så mycket nyproduktion som möjligt. Bara ett par år senare stod i många, särskilt mindre kommuner, de nybyggda bostäderna tomma och antalet vakanser i de äldre delarna av beståndet ökade snabbt. När det inte gick att hitta andra användningar för bostads-husen såg många bostadsföretag ingen annan möjlighet än att riva för att åtminstone bli av med driftskostnaderna. Under 1998–2000 revs sammanlagt över 4 000 lägenheter i flerbostadshus i Stockholm-Mälarregionen, i de allra flesta fall enbart på grund av uthyrnings-svårigheter. Mycket pekar på att rivningarna förväntas fortsätta under de närmaste åren.

Diagram 1

Nettoinflyttning jämfört med andra regioner 1968–2003

Obalans mellan befolknings-utveckling och bostads-byggande.

21

Stockholm skiljer sig från övriga regioner i landet. Endast under en period i mitten av 1970-talet och sedan under mitten av 1990-talet ökar inflyttningen i samtliga regioner. Bilden visar att det är snabba kast mellan en stor positiv inflyttning och en negativ nettoinflytt-ning. Som jämförelse har bostadsbyggande och investeringar i transportinfrastrukturen tröga planeringsprocesser och dessutom har byggnader och anläggningar en lång livslängd. Dessa förhållan-den ställer stora krav på analyser och planeringsunderlag för att bo-stadsbyggandet ska komma någorlunda i takt med efterfrågan.

Bostäder och tillväxt

Kommunernas svar på Boverkets bostadsmarknadsenkät i januari 2003

Bostadsbrist 2002 och 2003 Bostadsbrist 2003

Balans totalt sett, brist på centralorten/ innerstaden Balans 2003 Överskott på bostäder 2003 Inga data Stockholm Gävle Uppsala Västerås Örebro Nyköping

Även om bristen på bostäder är tydlig inom Stockholm-Mälar-regionen varierar bostadssituationen mellan kommunerna. Det är bostadsbrist i ett växande antal kommuner medan det i andra råder i stort sett balans på den lokala bostadsmarknaden. Överskott på bo-städer finns framför allt i mindre kommuner i västra Mälardalen.

Politik och tillväxt

Snabba kast mellan inflyttning och utflyttning ställer stora krav på planeringen.

Bostadsbrist och bostadsöver-skott på samma gång men bo-stadsbristen breder ut sig. Stockholm skiljer sig från övriga regioner.

Rivningar på grund av uthyrningssvårigheter

Det är också främst dessa mindre kommuner som under 1998–2002 rivit störst andel av flerbostadshusbeståndet. Av enkätsvaren fram-går att Arboga, Köping, Skinnskatteberg och Hallstahammar alla hade överskott på bostäder och bedömde att det kan bli aktuellt att riva bostäder även 2003–2004. Kommunerna ligger mellan Västerås och Örebro och i utkanterna av deras respektive arbetsmarknader. Dessa mellanliggande kommuner ser inte ut ha kunnat dra nytta av regionförstoringen ännu.

0 % 0,1 - 1,9 % 2,0 - 4,9 % 5,0 - 25 %

Kan bli aktuellt att riva 2003–2004 Överskott på bostäder 2003 Stockholm Gävle Uppsala Västerås Örebro Nyköping

Alla kommuner har ännu inte kunnat dra nytta av den pågå-ende regionförstoringen.

23

Inflyttningen ökar i fler kommuner

Att bostadsbristen breder ut sig är ett tecken på att antalet hushåll som efterfrågar bostäder ökar och att fler kommuner får ett positivt flyttnetto, dvs. de personer som flyttar till kommunen är fler än de som flyttar därifrån.

För exempelvis Fagersta kommun kan ett positivt flyttnetto, om än i låga tal, vara ett tecken på spridningseffekten och leda till att tomma lägenheter åter kan komma att tas i bruk.

Diagram 2

Årlig förändring i befolkning, 1975–2003 Positivt flyttningsnetto 2002 men inte 2001 Positivt flyttningsnetto både 2001 och 2002

Stockholm Gävle Uppsala Västerås Örebro Nyköping

Politik och tillväxt

Fler kommuner får ett positivt flyttnetto; ett resultat av bo-stadsbristen i Storstockholm och nya valmöjligheter med förbättrade kommunikationer.

En tillbakablick visar att relationerna mellan befolkningsutveckling och bostadsbyggande skiljer sig mellan Stockholms län å ena sidan och övriga Mälarregionen å den andra. Befolkningen i Stockholms län har under vissa perioder ökat markant, medan befolkningen i de andra fyra länen minskat. Ett nytt fenomen har uppträtt de allra se-naste åren, nämligen att ungdomar flyttar ut från Stockholm. Denna grupp har tidigare svarat för ett positivt flyttningsnetto till Stock-holm. Om orsakerna ligger i brist på bostäder eller beror på andra förhållanden, såsom brist på arbeten, har inte analyserats i denna rapport.

Diagram 3

Antal påbörjade bostäder per år, årstakt 1975–2003

Bostadsbyggandets toppar och dalar är mer markerade i Stockholms län än i de övriga länen.

Diagram 4a

Förändring av bruttoregionprodukten per capita (alla invånare), 1993–2001

Ett fenomen är att ungdomar flyttar ut från Stockholm.

25

Med ökad tillväxt ställs större krav på tillgång på mark för byggande av bostäder, service, kulturutbud etc. I storstadsområdena, särskilt Stockholm, har bristen på bostäder och byggbar mark gett upphov till farhågor om att svårigheterna med bostadsförsörjningen blir ett hinder för näringslivsutvecklingen i regionen.

En jämförelse med förändringar av regionbruttoprodukten per capita visar att Stockholms län haft en betydligt gynnsammare ut-veckling än resten av regionen. Under de allra senaste åren har det dock skett en avmattning till skillnad från de övriga länen.

Diagram 4b

Förändring i sysselsättningsgrad 1988–2003

Förändringarna i sysselsättningsgrad har svängt kraftigare för Stock-holms län jämfört med övriga Mälardalen.

Diagram 5

Årlig förändring i befolkning samt antal påbörjade bostäder i Stockholm-Mälarregionen 1975–2003.

Anm. Som en grov uppskattning kan man jämföra med att det i genomsnitt finns 2 personer per hushåll.

Politik och tillväxt

Bruttoregionproduktens ändring är långsammare än för-ändringarna i befolkning och sysselsättningsgrad som svänger kraftigt.

1990 vid den senaste Folk- och bostadsräkningen, hade alla fem länen bostadsbrist och mest uttalat var detta i Stockholms län, som också hade den lägsta andelen outhyrda lägenheter i allmännyttans bestånd, endast 0,1 procent. Den högsta andelen outhyrda lägenhe-ter hade Örebro län med 1,5 procent, vilket brukar anses vara unge-fär det önskvärda för att medge omflyttningar. Hela regionen hade således bostadsbrist 1990 och den kraftiga utbyggnaden av bostads-beståndet räckte inte till för att helt täcka behoven.

Den kraftiga befolkningsökningen som skedde under början av 1990-talet gick visserligen snabbt tillbaka till en mer normal men fortfarande hög nivå på ca 18 000 invånare per år. Under tiden sjönk bostadsbyggandet kraftigt, men en återhämtning håller på att ske.

Vid bedömning av efterfrågan bör också påverkan av skatterefor-men 1990/91 tas med. Den innebar att kostnaderna för boendet ökade kraftigt. I genomsnitt ökade hyrorna med 29 procent år 1991 enligt statistik från SCB. För bostadsrättslägenheter var motsvarande ökning i genomsnitt knappt 13 procent. Därutöver togs den särskilda momssatsen för bostadsbyggande bort, och räntebidragen minska-des, vilket ytterligare påverkade nyproduktionen. År 1993 infördes det nuvarande räntebidragssystemet som tillsammans med sjun-kande räntor och minskad inflation innebar kraftigt minskade subventioner.

Om en tillbakablick kan ge en fingervisning om skeenden i framtiden skulle det i det här fallet kunna vara:

– att en fortsatt regionförstoring leder till att en del av de lägenheter som idag står tomma ånyo blir attraktiva

– att utvecklingen av bruttoregionprodukten svänger betydligt långsammare än befolkningsförändringarna

– att om regionförstoring leder till högre produktivitet, alltså brutto-regionprodukt per capita, vilket flera undersökningar pekar på, så leder det också till att en högre prisnivå och högre hyresnivå breder ut sig

– att en regionförstoring kan leda till en utjämning av de tvära kasten i befolkningsförändringarna och bostadsbyggandet och i förlängningen till en högre grad av robusthet i storregionen.

Nybyggnadsbehov till år 2010 och år 2030

Som framgått av föregående avsnitt har bostadsförsörjningen ut-vecklats från en intern kommunal angelägenhet, främst för att sörja för speciella gruppers behov, till att vara en betydelsefull faktor för den regionala utvecklingen.

Genomgången har också visat att regionen inte kan betraktas som en homogen enhet vad det gäller problem i bostadsförsörjningen. Därtill är skillnaderna i utvecklingsförlopp och utvecklingstakt mellan kommunerna alltför stora. För att bättre kunna planera för en balans mellan utbud och efterfrågan och få en indikator på den framtida utvecklingen har en efterfrågeanalys för bostäder genom-förts.

Den kraftiga ökningen av bo-stadsbyggandet i slutet av 80-talet och i början av 90-80-talet räckte inte för att klara bo-stadsbehovet.

27

Efterfrågeanalys

Efterfrågeanalysen syftar till att bedöma förutsättningarna för nypro-duktion av bostäder och bedöma den framtida utvecklingen av den regionala bostadsmarknaden inom Stockholm-Mälarområdet. Den kvantitativa analysen syftar till att prognostisera behovet av bostäder vid två framtida tillfällen – år 2010 respektive år 2030.

Den använda modellen ger dels möjligheter till att beskriva effek-terna på hushållsstrukturen av förändrade demografiska faktorer givna från en befolkningsmodell, dels möjligheten till att se effek-terna på hushållsbildningen av förändrade inkomster och bostads-priser. Förutom inkomst- och priseffekten beaktar modellen även framtida förändringar i befintligt bostadsbestånd.

Den befolkningsprognos som används bygger på den naturliga demografiska utvecklingen (födda och döda), migrationsnettot (in-och utvandring) samt flyttningsnettot till regionen (in-och för respektive kommun. För flyttningsnettot har man gjort tre alternativ: ett där man beräknat att flyttning kommer att ske i samma omfattning som under de senaste 15 åren (utgångsår är 2002), alternativ låg, ett andra som bygger på flyttningsnettot de senaste fem åren, alternativ medelhög, samt ett tredje där man antar att flyttningen följer samma mönster som under 1999–2001, alternativ hög. Alternativ medelhög är huvudalternativet i beräkningarna.

Enligt efterfrågeanalysen beräknas antalet hushåll i Stockholm-Mälarregionen öka med 164 000 eller 12 procent fram till år 2010, under antagandet om en medelhög inflyttning. Fram till 2030 beräk-nas ökningen uppgå till 524 000 eller 38 procent. Denna kraftiga ökning svarar för nästan hela nettohushållstillväxten i riket. Givetvis ökar den även i andra tillväxtregioner i landet, men dessa ökningar äts till stora delar upp av avfolkning i övriga regioner.

För att svara mot denna ökning av bostadsefterfrågan skulle det behöva tillkomma drygt 170 000 bostäder i Stockholm-Mälar-regionen fram till år 2010 och ytterligare omkring 370 000 mellan år 2010 och år 2030. Utslaget över hela perioden och årsvis behöver det således tillkomma nästan 19 000 bostäder om året.

I kapitlet Efterfrågeanalys för bostäder i Stockholm-Mälarregionen ges en fördjupad beskrivning av analysen.

Med utgångspunkt från analysen studeras sambandet mellan bebyggelsestruktur och utbyggnad av kommunikationer i kapitlet Alternativa scenarier – konsekvenser av regionförstoring.

Politik och tillväxt

För att svara mot eferfrågan behövs det nästan 19 000 bostäder per år fram till år 2030.

För att se hur bostadsförsörjningsplaneringen kan förbättras, så att den i större utsträckning ingår i den regionala utvecklingsplane-ringen, har Boverket sökt få en bild av var aktörerna i Stockholm-Mälarregionen står idag; vilket är utgångsläget?

F o to: Mari a n n e Ni ls s o n

29

Här står aktörerna idag

Departement, centrala verk och regeringsuppdrag

Historisk tillbakablick

I oktober 1933 tillsattes den s.k. bostadssociala utredningen. Ut-gångspunkten var att de bostadspolitiska insatserna skulle inriktas på att förbättra bostadsförhållandena i stort.

Samhällets ansvar för bostadspolitiken kom att fördelas mellan staten och kommunerna. I grova drag innebar det att staten ställde ekonomiska och legala medel till förfogande. Kommunerna å sin sida kom att få ansvaret för planering och att ta initiativ för att bygga eller förbättra bostäder.

Från år 1948 bestod den administrativa strukturen under Social-departementet av ett centralt verk, Bostadsstyrelsen, de statliga länsbostadsnämnderna samt de kommunala förmedlingsorganen.

Successivt kom allt fler typer av ärenden att överföras till länsbo-stadsnämnderna. I långivningen började nämnderna, i enlighet med den bostadssociala utredningens syn, att ta hänsyn till bebyggelsens lokalisering, vilket väckte debatt mellan statens företrädare och kommunernas. Senare fick kommunerna själva ett avgörande infly-tande i denna bedömning. Bostadsstyrelsen och länsbostadsnämn-derna hade en pådrivande roll i den nya bostadspolitiken. De förde-lade låneramar och byggkvoter och definierade kvalitetskrav för lånen utöver vad den generella byggnadslagstiftningen krävde. Men statsmakterna pressades även från kommunalt håll. Särskilt under miljonprogrammet utsattes statens regionala nivå för starka påtryck-ningar från kommunerna, som konkurrerade med varandra och argumenterade för sina byggkvoter utifrån överdrivet höga befolk-ningsprognoser. Problem uppstod också rörande kreditgivningen.

Senare övertog Bostadsdepartementet bostadsfrågorna och gradvis försköts fokus i bostadspolitiken till insatser för sanering, förbätt-ringar och ombyggnad. Med det tidiga 1980-talets ökade byggkost-nader och subventionssystemets stora påfrestningar på stadsbud-geten ändrades den statliga organisationen. Statens bostads-finansieringsaktiebolag (SBAB) skulle fr.o.m. 1985 finansiera de

Samhällets ansvar för bostads-politiken delas av staten och kommunerna.

statliga bostadslånen, dvs. stå som den reella lånegivaren, medan räntebidragen även fortsättningsvis belastade statsbudgeten. År 1988 slogs Bostadsstyrelsen och Planverket samman till Plan- och bos-tadsverket, Boverket, som den nya sammanhållande myndigheten för både plan- och bostadsfrågor. Länsbostadsnämnderna upphörde år 1994 och arbetsuppgifterna flyttades till länsstyrelserna. Några år tidigare (1991) hade Bostadsdepartementet gått i graven och bos-tadsfrågorna sorterats in under flera departement: Miljö-, Finans-, Närings- och Socialdepartementet.

Den en gång relativt enkla och överskådliga statliga organisationen på central nivå med uppgift att se till olika aspekter på bostadsbyg-gande och dess konsekvenser har blivit uppdelad på fackdepar-tement med intresse för olika delar av bostadsfrågan. Denna uppdel-ning av olika stödformer mellan departementen har ibland lett till att vissa stöd kommit att motverka varandra.

Dessutom har den regionala styrningen av bostadsbyggandet, som fanns tidigare, försvunnit och länsstyrelsernas uppgift i huvudsak kommit att innebära att fatta beslut om och administrera bidrags-ärenden enligt olika förordningar.

Statens engagemang i bostadsbyggandet har således varierat och situationen i dag har vissa likheter med den som förelåg vid förra sekelskiftet. Privata byggföretag är huvudaktörer, byggkostnaderna skjuter i höjden, bostadsbristen befaras hämma tillväxten, hyres-nivåerna stiger, goda kommunikationer framhålls som en förutsätt-ning för att sprida bostadsbebyggelsen, det finns en segregation mellan de som ”arbetsvandrar”, t.ex. grupper av invandrare och det övriga samhället osv. Krav ställs på förändrade skatteregler när det gäller bostäder, ökade statliga subventioner och bidrag samt på förenklingar av planprocessen m.m.

Statligt investeringsstöd till byggande av hyresbostäder Ett särskilt stöd till byggande av hyresbostäder har funnits under några år. Det s.k. investeringsbidraget är regionaliserat på så sätt att storstadsregionerna får ett högre bidrag än övriga landet. Stockholm och Uppsala får det allra högsta bidraget. Avgränsningen mellan bidragsnivåerna har upplevts som orättvis av ett antal kommuner kring Stockholm. De har hävdat att de ingår i Stockholms bostads-marknad och därför bör få ett högre belopp. Så sent som i februari 2004 beslutade regeringen att kommuner, som direkt gränsar till Stockholmsregionen, ska kunna få förhöjt investeringsstöd i enlighet med nivån i Göteborgs- och Malmöregionerna. Kommuner som be-rörs är Gnesta, Strängnäs och Trosa i Södermanlands län samt alla kommuner i Uppsala län utom Älvkarleby. Vid den nya gränsdrag-ningen har regeringen tagit hänsyn till de funktionella regioner som bostadsmarknaderna utgör.

Nationella aktörer

Direkt under regeringen arbetar de centrala verken och länsstyrel-serna. När det gäller Stockholm-Mälarregionen har regeringen

enga-Den enkla statliga

organisationen på central nivå har splittrats.

Statens regionala styrning av bostadsbyggandet har mins-kat.

Investeringsstödet till byg-gande av hyresbostäder är regionaliserat och tar hänsyn till de funktionella regionerna.

31

gerat sig i såväl bostadsförsörjningen som kommunikationerna, ge-nom att tillsätta ett antal speciella kommittéer och dela ut särskilda uppdrag. Bland de senare kan särskilt det s.k.

landshövdinge-uppdraget nämnas. Nedan följer en beskrivning av aktörerna på cen-tral nivå.

Boverket

Boverket är en statlig myndighet som arbetar direkt under riksdag och regering. Verket arbetar med samhällsplanering, stadsutveck-ling, byggande och boende.

Boverket genomförde på Regeringens uppdrag 2001/2002 det s.k. Skåneuppdraget, som behandlade boendefrågor ur ett regionalt perspektiv. Detta uppdrag var ett annat regeringsinitiativ, tillkom-met dels för att främja bostadsbyggandet i tillväxtregionerna, dels för att undanröja hinder för transnationell integration i Öresunds-regionen. Boverket har även medverkat i andra tidigare aktiviteter och bland annat utarbetat rapporterna ”Bostadsbyggande i tillväxt-regioner” och ”Bostadsbyggandet i planeringen”.

Bostadsförsörjningen är en komplex samhällsuppgift som ställs mot individers olika efterfrågan. Boverket har som uppgift att bidra med kunskapsförsörjning och metodutveckling. Verket gör kontinu-erligt olika sammanställningar för regioner och för hela landet, ett arbete som kan utvecklas allt eftersom nya frågeställningar kommer upp. I uppdraget ingår även att driva metodutveckling kring regional utvecklingsplanering, fysisk planering som medel för genomförande av de bostadspolitiska målen, miljömålen och andra nationella mål samt kring förbättrat kunskapsunderlag beträffande boendefrågor och bostadsfrågor i regionalt perspektiv. Boverkets roll som kunskapsförmedlare och metodutvecklare gäller gentemot såväl kommuner och samverkansorgan som mot länsstyrelser.

Föreliggande rapport är en del i Boverkets kontinuerliga arbete med dessa frågor. Under projektets gång har det från övriga aktörer ställts anspråk på Boverket:

– att verka för större långsiktighet i de ekonomiska stödsystemen – att verka för bättre avgränsningar av de regionaliserade stöden – att verka för att en ny Folk- och bostadsräkning kommer till stånd – att verka för att planeringsunderlag blir tillgängligt i högre grad än

idag

– att bidra med att utveckla planeringsmetoder för bostads-försörjningen.

Stockholmsberedningen

Stockholmsberedningen har i december 2003 lämnat sin slutrapport. Den är en parlamentarisk kommitté som gavs i uppdrag att lämna förslag till regeringen på insatser som förbättrar transportsystemet inom Stockholms län, men också transportmöjligheterna mellan Stockholm och övriga Mälardalen, övriga landet samt internatio-nellt. Arbetet har bedrivits genom en tjänstemannagrupp, kallad

Här står aktörerna idag

Övriga aktörer ställer krav på Boverket att agera för att för-bättra utformningen av de stat-liga stöden, nationell statistik, planeringsunderlag och planeringsmetoder.

Infragruppen, där trafikverk, trafikhuvudmän, Landsting, Region-plane- och trafikkontoret i Stockholms län och Länsstyrelserna har ingått.

Beredningen har lämnat ett flertal betänkanden, skrivelser och yttranden. Bland annat har beredningen i yttrande över Vägverkets nationella plan för 2004–2015 understrukit vikten av att Vägverket i sin planering tar särskild hänsyn till trafikinvesteringar som bidrar till en mer integrerad bostads- och arbetsmarknad i hela Stockholm-Mälarregionen.

Beredningen föreslår att en översyn bör göras av möjligheterna att förkorta handläggningstiderna för infrastrukturobjekt och att över-synen bör innefatta handläggningen på myndigheter och departe-ment. Den nationella transportinfrastrukturens planeringssystem, den regionala transportplaneringen, kommunernas planering samt inte minst miljöprövning och övrig prövning bör samordnas bättre. Likaså bör samordningen mellan Vägverket, Banverket och länssty-relserna uttryckas tydligare i regeringens direktiv.

Det omfattande samrådsförfarandet vid den nationella och regio-nala infrastrukturplaneringen uppmuntrar kommuner att inkomma med önskemål. Eftersom det ekonomiska utrymmet är begränsat upplevs detta i praktiken skapa falska förhoppningar.

Stockholmsberedningen lyfter fram många förslag till förbättringar: • Regeringen bör tydligare samordna de statliga insatserna för de

regionala utvecklingsfrågorna och infrastrukturfrågorna. • Infrastrukturobjekt av olika slag, t.ex. spår och väg, bör

sam-planeras sinsemellan och också med andra samhällsbyggnads-projekt såsom bostäder.

• Prövning av miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, exempelvis enligt Väglagen och PBL bör kunna ske samordnat.

• Det är mycket angeläget att utveckla bättre beslutsunderlag för värdering av infrastrukturåtgärder. De samhällsekonomiska kalkyler som används som stöd för beslut om infrastruktur-investeringar behöver samtidigt omvärderas.

För att fortsätta samarbetet mellan Mälardalslänen och deras kom-muner föreslår Stockholmsberedningen att en ny kommitté bör till-sättas övergångsvis med ett bredare geografiskt perspektiv. Kommit-tén föreslås få i uppgift att driva på infrastrukturutvecklingen och även ta initiativ till bl.a. finansieringslösningar.

Ett av huvudskälen är att regionen önskar att även fortsättningsvis få tillgång till en direkt länk till regeringen i dessa frågor.

Storstadsdelegationen

Regeringen har sedan 1999 drivit en nationell storstadspolitik som är tvärsektoriell. Den omfattar och samordnar flera olika politikområ-den och departement, bland andra arbetsmarknad, utbildning, re-gional utveckling, integration, kultur och idrott. Storstadsdelega-tionen samordnar och utvecklar den nationella storstadspolitiken

Stockholmsberedningen anser bl.a. att det behövs en bättre samordning mellan statliga verksamheter och prövningar enligt olika lagstiftningar.

33

med målen att verka för långsiktigt hållbar tillväxt samt att bryta seg-regation. Lokala utvecklingsavtal är de främsta medlen för att uppnå målen. Sådana avtal har ingåtts med Botkyrka, Haninge, Huddinge, Göteborg, Malmö, Stockholm och Södertälje. Tillsammans med sta-tens åtaganden vidtar kommunerna åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren i 24 bostadsområden. Insatserna sker i dialog med boende och andra verksamma i dessa områden.

Målen för storstadspolitiken är:

– att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstadsregionerna som i övriga delar av landet samt

– att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare.

– De lokala utvecklingsavtalen är basen för arbetet. Inledningsvis har staten anslagit särskilda medel, drygt 2,1 miljarder, till kom-munerna för att stimulera ett lokalt strategiskt utvecklingsarbete. Det s.k. landshövdingeuppdraget

I april 2003 redovisade landshövding Mats Hellström i Stockholms län resultatet av det uppdrag han fått av regeringen att förhandla med länets kommuner om ökat bostadsbyggande. Uppdraget har varit att nå överenskommelser med kommunerna, där dessa åtar sig att verka för ett bostadsbyggande av en viss volym under perioden 2003–2006. I kommunernas åtaganden ingår även att verka för att en specificerad andel av de nyproducerade bostäderna ska upplåtas med hyresrätt.

Landshövdingen fick rätt att fördela den del av investeringsbidraget som tillfallit Stockholms län, totalt 1 miljard kronor.

Förutom bostadsbyggande beskriver överenskommelserna även objekt som finns med i förslagen till investeringsplaner för Stor-stockholms Lokaltrafik AB, Vägverket och Banverket samt i läns-transportplanen.

Flertalet kommuner har framfört att trafikinvesteringar är nödvän-diga för ett ökat bostadsbyggande. Deras anspråk har gått långt utöver vad som funnits med i de ursprungliga planerna. Samman-fattningsvis kan överenskommelserna beskrivas som ett slags utvecklingspaket, där en kommun kan gå med på en åtgärd som i och för sig inte är specifikt riktad till den egna kommunen men som gagnar regionen i stort och därmed indirekt också den egna kommu-nen.

Landshövdingen har i uppdraget identifierat ett antal hinder för bostadsbyggandet och lämnat förslag till åtgärder. Dessa gäller bl.a. direktiven för de statliga markägarna, beaktandet av bostadsbyggan-det i den nationella väghållningsplanen, översyn av riktvärdena för buller och de statliga stöden för marksanering.

Här står aktörerna idag

Storstadsdelegationen arbetar på regeringens uppdrag och har ingått avtal med storstads-kommuner om åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren i ett tjugotal bostadsområden.

Landshövdingen i Stockholms län har haft i uppdrag att för-handla med länets kommuner om ökat bostadsbyggande.

Tillväxtdelegationen

Som en motvikt till Stockholmsberedningen och Storstadsdelega-tionen finns också TillväxtdelegaStorstadsdelega-tionen som regeringen tillsatte i januari 2002. Denna delegation ska medverka till att, i dialog med centrala, regionala och lokala aktörer, långsiktigt stärka en hållbar regional utveckling inom de mest utsatta lokala arbetsmarknads-regionerna i delar av Bergslagen, Dalsland och Värmland. Avgräns-ningen har utgått ifrån de lokala arbetsmarknadsregionerna och i Stockholm-Mälarregionen berörs följande kommuner: Degerfors, Karlskoga, Hällefors och Ljusnarsberg i Örebro län samt Skinnskatte-berg, Fagersta och Norberg i Västmanlands län.

I bakgrunden till uppdraget framhålls att det i Sverige finns ett par sammanhängande områden, som har särskilda svårigheter att uppnå en positiv regional utveckling. Bakgrunden till detta är att de lokala arbetsmarknaderna är sårbara på grund av det stora beroen-det av enstaka företag eller branscher och av sin litenhet. Som en betydelsefull faktor för att främja en positiv regional utveckling nämns framför allt transportsystemet. Detta kan dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa tranportavstånd. I uppdraget nämns också behovet av samverkan mellan kommuner och lokala

arbetsmarknader för att förbättra möjligheterna att matcha mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Delegationen ska medverka i en process för ökad samverkan mellan kommuner i syfte att genom bl.a. regionförstoring och regionförstärkning skapa väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner. Uppdraget är brett och uppmärk-sammar klusterbildningar, turism, service, utbildning, distans-studier, kompetens, tillväxtprogrammen, Interregprogrammen, jämställdhet och mångfald m.m. Med kluster menas i detta sam-manhang en grupp företag som samspelar inom samma bransch. Det kan handla om att tillverka produkter, tillhandahålla service eller fungera som underleverantörer, konkurrenter eller kunder. Den ömsesidiga växelverkan bidrar till kunskapsspridning och påverkar t.ex. utbudet av studieplatser.

Boendet nämns på så sätt att en del i problemställningarna är att skapa en god livsmiljö samt stärka regionernas attraktionskraft för boende och näringsliv. I övrigt framhävs inte planeringen av bos-tadsförsörjningen i uppdraget.

Staten som markägare

Regeringen har i januari 2004 tillsatt en arbetsgrupp med uppdraget att lämna förslag till hur man kan möjliggöra ett mer omfattande byggande av hyresbostäder på mark i Stockholmsregionen som idag ägs av statliga aktiebolag eller som förvaltas av statliga myndigheter. I uppdraget ingår att göra en inventering av markinnehaven och se vilka som i ett relativt kort perspektiv kan bli tillgängliga för bostads-byggande. Dessutom ingår att analysera hur bostadsproduktionen på statlig mark mer långsiktigt skulle kunna ske. Uppdraget ska re-dovisas senast den 1 juni 2004.

Regeringens tillväxtdelegation verkar för att stärka en hållbar utveckling i de mest utsatta lokala arbetsmarknads-regionerna.

35

Boverkets reflektioner:

• Boverket anser att det behövs bättre nationell statistik som kan brytas ner på regional och lokal nivå.

• Boverket samarbetar med länsstyrelserna angående tillgången till regionala planeringsunderlag med GIS och kommer att väcka frågan om bl.a. utveckling av underlag för planering av bostads-försörjningen.

• Stockholmsberedningens förslag bekräftar till stora delar vad olika aktörer har framfört under projektet Bo lokalt – planera regionalt! • Stockholmsberedningens förslag om en ny kommitté och dess

uppgifter är mycket långtgående och en sådan kommittés upp-drag i förhållande till samverkansorgan, länsstyrelser och kommu-ner behöver definieras.

• Storstadsdelegationens arbete med lokala utvecklingsavtal rör specifika bostadsområden och inte de övergripande regionala strukturerna. Arbetet får ändå ses som ett sätt att utjämna regio-nala skillnader.

• Tillväxtdelegationen arbetar för regioner med mycket annorlunda problem jämfört med t.ex. Stockholmsberedningens uppdrag. Ändå är många av formuleringarna likartade och man talar om kommunikationer och regionförstoring som viktiga faktorer för en positiv regional utveckling. Däremot har Tillväxtdelegationen inte fått något särskilt uppdrag för att se på hur bostadsförsörjnings-planeringen kan samverka med övrig utvecklingsplanering. Inte heller nämns regionförstoringens påverkan på

bostads-försörjningen. Även för regioner med bostadsöverskott är en strategisk utvecklingsplanering nödvändig, för att ta vara på de kvaliteter som finns i tätorterna och bygga vidare på dessa. Utifrån en sådan strategi behöver kommunerna ta ställning till t.ex. vilka bostäder som ska avvecklas och vilka outhyrda lägenheter som eventuellt kan bli attraktiva i framtiden.

• Det s.k. landshövdingeuppdraget berör endast Stockholms län, men kan ses som en praktisk tillämpning av utvecklingsplanering där man söker positiva utvecklingspaket för samtliga berörda. Uppdraget pekar tydligt på sambanden mellan goda kommunika-tioner och bostadsutbyggnad.

• Regeringsuppdraget att se över hur det statliga markägandet bättre kan främja bostadsbyggandet, kan bli ett svar på de önske-mål som framkommit under hösten 2003 inom projektets ram vid diskussioner med de olika aktörerna. Uppdraget berör dock endast Stockholms län.

Kommunerna

Roll och verktyg

Bostadsbyggandet är beroende av flera olika faktorer exempelvis att det finns lämplig mark, t.ex. i detaljplan, att det finns efterfrågan på

Byggandet är bl.a. beroende av lämplig mark, efterfrågan på bo-städer och intresserade bygg-herrar och fastighetsägare.

bostäder och att det finns intresserade byggherrar och fastighetsä-gare. I detta avsnitt behandlas frågan om kommunernas möjligheter att styra bostadsbyggandet både i den egna kommunen och i ett regionalt perspektiv.

Förutsättningarna för kommunerna att styra bebyggelsens utveck-ling har förändrats, även om det kommunala planmonopolet for-mellt sett är intakt.

Byggande och planering alltmer marknadsinriktade

I början av nittiotalet avreglerades bostadsmarknaden, bland annat när det gällde kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen. Sta-tens stöd till bostadsbyggandet minskade drastiskt och kommunala borgensåtaganden togs bort. Det fanns inte heller längre något krav på kommunerna att upprätta bostadsförsörjningsprogram. Antalet kommuner som utarbetade bostadsförsörjningsprogram minskade kraftigt och nästan var tredje kommun i landet uppgav att de i slutet av 90-talet inte arbetade aktivt med bostadsförsörjningsfrågor. Hälf-ten av kommunerna hänvisade till översiktsplanen, men boende-frågorna blev ofta styvmoderligt behandlade. Dessa förändringar bi-drog till att bostadsbyggandet i dag är mer marknadsberoende än ti-digare. Den ekonomiska risken i byggprojekten har lags över på byggherrarna. Projekt initieras, planeras och styrs i allt högre grad av bygg- och utvecklingsföretag.

Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen betonades på nytt med den nya Bostadsförsörjningslagen som trädde i kraft 1 januari 2001. Enligt denna ska kommunerna ta fram riktlinjer för bostads-försörjningen och riktlinjerna ska antas av kommunfullmäktige en gång per mandatperiod. Kravet på riktlinjernas aktualitet liknar de krav som ställs på kommunerna avseende översiktsplaner enligt Plan- och bygglagen.

Vilket samband finns mellan riktlinjer/bostadsförsörjnings-program och översiktsplan/fördjupningar?

Översiktsplanen och dess fördjupningar är ett av de instrument där kommunen på en övergripande nivå och på ett bra sätt kan väga olika intressen emot varandra, illustrera målkonflikter mellan olika verksamheters behov och illustrera strategier. Bostadsförsörjningen är ett av de intressen som har en given plats i översiktsplaneringen.

Den fråga Boverket velat få besvarad är hur kommunerna har kopplat riktlinjer och/eller program för bostadsförsörjningen till översiktsplaneringen och tvärtom samt vad detta kan ha för konse-kvenser? Dessutom har förekomsten av ett regionalt eller mellan-kommunalt perspektiv på bostadsförsörjningen undersökts i de olika dokumenten.

Följande tio kommuner ingår i projektet och uppgifterna är hämtade ur Boverkets Bostadsmarknadsenkät 2003. Av tabellen framgår i vil-ket sammanhang kommunen tar fram riktlinjer för

bostads-försörjningen. (KBF=kommunalt bostadsförsörjningsprogram, ÖP=översiktsplan, FÖP=fördjupning av översiktsplan)

Ny bostadsförsörjningslag trädde i kraft 1 januari 2001.

Bostadsförsörjningen har en given plats i översiktsplaner-ingen.

37 Kommun Län Riktlinjer KBF ÖP FÖP Botkyrka Stockholms län 1 1 1 0 Solna Stockholms län 0 0 0 1 Håbo Uppsala län 0 0 0 1 Uppsala Uppsala län 1 1 1 1 Eskilstuna Södermanlands län 1 0 1 0 Strängnäs Södermanlands län 0 1 0 0 Hallsberg Örebro län 0 1 1 1 Örebro Örebro län 1 1 1 0 Kungsör Västmanlands län 1 1 1 1 Västerås Västmanlands län 1 1 1 1

Några kommuner har svarat att man arbetar med bostadsförsörj-ningsplanering i alla typerna av dokument medan andra använder något av instrumenten. Svaren i bostadsmarknadsenkäten behöver emellertid analyseras närmare för att bli helt rättvisande.

Kommuner som har riktlinjer för bostadsbyggande och bostadsbrist 2003

En iakttagelse är att även kommuner som svarat att man har bo-stadsbrist saknar riktlinjer för bostadsförsörjningen.

I nedanstående redogörelse har vi undersökt den gällande översikts-planen oavsett vilket år den antogs.

Här står aktörerna idag

Bostadsbrist 2003 Kommuner med riktlinjer

Stockholm Gävle Uppsala Västerås Örebro Nyköping