Miljöpolitiska styrmedel och
industrins konkurrenskraft
rapport 6506 • juni 2012
Patrik Söderholm
Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm - Valhallavägen 195, östersund - Forskarens väg 5 hus ub, kiruna - kaserngatan 14. Rapporten uttrycker nöd-vändigtvis inte naturvårds-verkets ställningstagande. Författaren svarar själv för innehållet och anges vid referens till rapporten. Utformningen av miljöpolitiken innebär ofta svåra
avvägningar mellan olika samhällsintressen. En sådan avvägning är eventuella målkonflikter mellan ett effektivt uppfyllande av miljömålen och försämrad konkurrens-kraft för företag.
Denna rapport behandlar metoder för att analysera effekter av miljöpolitiska styrmedel på industrins kon-kurrenskraft. Rapporten kan ses som ett hjälpmedel för att kunna formulera morgonsdagens politik för en långsiktigt hållbar och grön ekonomi genom att bättre förstå hur utformandet av miljöpolitiken och företagens konkurrenskraft hänger ihop.
iSSn 0282-7298 iSSn 0282-7298 Rapporten uttrycker nöd-vändigtvis inte naturvårds-verkets ställningstagande. Författaren svarar själv för
innehållet och anges vid referens till rapporten. Patrik Söderholm
NATURVÅRDSVERKET Patrik Söderholm
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle Luleå tekniska universitet
Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6506-5
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation
Författarens förord
Arbetet med denna rapport har möjliggjorts tack vare finansiellt stöd från Natur vårds verkets miljöforskningsanslag. Kontaktpersoner på Naturvårds-verket har varit Linda Karlsson (Us), Emma Östensson (Us), samt Martin Gustafsson (Af). Författaren vill tacka Sofia Ahlroth, Mats Bladh, Kristoffer Bäckström, Jonas Frycklund, Fredrik Granath, Linda Karlsson, Sindre Langaas, Astri Muren, Petronella Troselius, Henrik Westman, Ficre Zehaie, samt Emma Östensson för värdefull hjälp och kommentarer på ett tidigare utkast av rapporten. Denna tidiga version av rapporten presenterades dess-utom på ett seminarium i Stockholm den 18 januari 2012, och seminarie del-tagarna bidrog där med ytterligare värdefull input. Eventuella felaktigheter och oklarheter i rapporten skall dock endast tillskrivas författaren.
Innehåll
FörFattareNs Förord 3
sammaNFattNiNg 7
summary 10
1 iNtroduktioN 13
1.1 Bakgrund och motivering 13
1.2 Rapportens syfte 15
1.3 Viktiga utgångspunkter och avgränsningar 15
1.4 Analysens genomförande och rapportens disposition 18
2 koNkurreNskraFt: Hur deFiNieras deN ocH Hur
påverkas deN av miljöpolitikeN? 19
2.1 Introduktion 19
2.2 Nationell kontra sektors- och företagsspecifik konkurrenskraft 19
2.3 Den miljöpolitiska kontexten 22
2.4 Miljöpolitikens reella effekter på konkurrenskraften 25 2.4.1 Effekter på produktivitet, kostnader och konkurrensförmåga 25
2.4.2 Betydelsen av miljöpolitikens utformning 29
3 aNgreppssätt ocH empiriska resultat FråN
tidigare studier 31
3.1 Bakgrund 31
3.2 Effekter på handelsmönster (Heckscker-Ohlin hypotes) 31 3.3 Investeringsmönster (pollution-haven hypotes) 33 3.4 Effekter på företagens produktivitet, kostnader och vinster 35 3.5 Att mäta miljöpolitikens stringens och utformning: några reflektioner 37
4 aNalyser av koNkurreNskraFts eFFekter i tidigare
sveNska statliga utredNiNgar 39
4.1 Inledning 39
4.2 Konkurrenskraftsanalyser i statliga offentliga utredningar 39
4.3 Avslutande kommentarer 47
5 miljöpolitik ocH koNkurreNskraFt:
eN sammaNFattaNde cHecklista 48
Sammanfattning
I denna rapport uppmärksammas den svåra avvägningen mellan ett effektivt uppfyllande av miljömålen å den ena sidan och farhågor om försämrad kon-kurrenskraft för en industrisektor å den andra. Rapporten syftar till att med utgångspunkt i tidigare forskning: (a) diskutera hur konkurrenskraft kan defi-nieras och mätas för till exempel en industribransch; (b) analysera på vilka sätt miljöpolitikens stringens samt utformning kan påverka industrins konkur-renskraft; samt (c) redovisa och kritiskt granska tidigare studier där olika styr-medels konkurrenskraftseffekter utvärderats. Analysen resulterar bland annat i en syntes av viktiga lärdomar från litteraturen samt en enkel och översiktlig checklista/vägledning för hur en analys av miljöpolitikens konkurrenskrafts-effekter kan genomföras (ex ante).
Analysen bygger främst på en syntes av tidigare forskning och är indelad i tre huvudsakliga delar. I den första delen diskuteras den miljöpolitiska kon-text i vilken industrins konkurrenskraft kan förstås och analyseras, och vi resonerar också kring hur konkurrenskraft kan definieras samt mätas. I rap-porten argumenterar vi för att i allmänna termer kan begreppet konkurrens-kraft definieras som ett företags eller industrisektors långsiktiga förmåga att tjäna pengar på marknaden. En analys av miljöpolitikens effekter på kon-kurrenskraften inbegriper därför: (a) en bedömning av i vilken mån samt hur miljöpolitiken påverkar företagens direkta och indirekta kostnader och produktivitet (dvs. tar andra produktiva resurser i anspråk), samt (b) i vilken mån dessa kostnadsökningar kan vältras över på företagens kunder (s.k. ’cost pass-through’). Effekterna av miljöpolitiken på konkurrenskraften bestäms dessutom inte endast av politikens ambitionsnivå utan i minst lika hög grad av dess utformning och implementering.
Den andra delen av analysen består av en litteraturstudie där vi under-söker vilka metoder och angreppssätt som finns tillgängliga för analys av miljö politikens konkurrenseffekter. Vi redogör också för – samt granskar – en rad relevanta empiriska analyser av hur olika specifika styrmedel i miljö-politiken påverkat (eller kan påverka) företagens konkurrenskraft. I ett sepa-rat kapitel redovisas dessutom hur tidigare statliga offentliga utredningar har försökt utvärdera effekterna på industrin av olika regeländringar och styr-medel i den svenska kemikalie-, miljö- och energipolitiken. Tidigare empiriska forskningsstudier av sambandet mellan miljöpolitik och konkurrenskraft har använt olika angreppssätt varav de vanligaste inkluderar effekterna på: (a) handelsmönster (nettoimport); (b) investeringsmönster och beslut; samt (c) företagens produktivitet, kostnader och vinstnivåer. De flesta av dessa studier är av ex post karaktär, och ett genomgående problem är att det visat sig svårt att fullt ut kontrollera för effekterna på konkurrenskraften av andra faktorer utöver miljöpolitiken. En annan viktig empirisk utmaning har varit att iden-tifiera bra approximationer för miljöpolitikens stringens samt utformning. Detta talar för att det ofta är värdefullt att kombinera kvantitativa och kvali-tativa angreppssätt.
Vår genomgång av hur olika utredare har analyserat konkurrenskrafts-effekterna av olika miljöpolitiska förslag visar att de flesta statliga offentliga utredningar (SOUs) innehåller kvalitativa bedömningar av effekterna. Ofta nöjer sig t.ex. utredarna med att belysa de direkta effekterna på kostnader och företrädesvis de ökade administrativa kostnader som förslagen innebär. Å den andra sidan finns flera studier som i efterhand kastat mer kvantitativt ljus på de olika förslagens effekter, inte minst gäller detta de ekonomiska effekterna av den svenska klimatpolitiken. Dessa bedömningar bygger ofta på rela-tivt djupgående analyser med hjälp av ekonomiska modeller av mikro- eller makro karaktär.
I en avslutande del presenteras samt illustreras sedan en skiss till en gene-risk checklista för hur framtida analyser av miljöpolitikens konkurrenseffek-ter kan genomföras (se figur). Denna checklista visar bl.a. vilka frågor som bör uppmärksammas i analysen samt på vilket sätt modellsimuleringar samt branschkompetens kan stödja denna. En bra analys av miljöpolitikens kon-kurrenskraftseffekter bygger med stor sannolikhet på en kombination av kva-litativa och kvantitativa angreppssätt, och det är en fördel om analysen kan belysa olika scenarier för såväl politikens ambitionsnivå som dess utformning.
En checklista för analyser av miljöpolitikens effekter på industrins konkurrenskraft
Typ av styrmedel (bl.a. med avseende på flexibilitet och implementering) Direkta effekter Indirekta effekter Vilka företag påverkas?
Effekter på företagens kostnader, vinster och produktivitet Förutsättningar för konkurrenskraft på internationella marknader Sammanfattande bedömningar Eventuellt modellstöd i form av allmän jäm-viktsmodeller och/eller ekonometriska studier på industrinivå. Analys av hur politiken interagerar med existerande styrmedel Indikatorer: merkostnadernas andel av produktionsvärdet och/eller andra kostnader Indikatorer: exportpriselastici-teter och/eller bedömning av ’cost-pass through’ från andra studier
Komplettera analysen genom att konsultera relevant branschkompetens
Återkom till en analys av om – och i så fall hur – olika utformningar av
politiken kan påverka industrin
Det är viktigt att analysen belyser såväl de direkta som indirekta kostnaderna av miljöpolitiken. De direkta kostnaderna inkluderar merkostnaderna för t.ex. ny utrustning, administration (inklusive ny personal), produktionsstörningar, och dyrare insatsvaror. Dessa kostnader är dock inte alltid uppenbara utan kan vara förhållandevis dolda, åtminstone för den som utreder miljö politikens konsekvenser. Ett exempel är att den nya politiken kan medföra en högre frek-vens av produktionsstörningar, vilket i sin tur leder till försämrad
leverans-säkerhet gentemot företagets kunder. De försäljningsintäkter som företaget går miste om som ett resultat av detta kan vara svåra att bedöma. Ett företag kan också tvingas byta ut en insatsvara mot en annan; även om den nya insats-varan är lika billig att köpa in som den utbytta kan effekterna på produkter-nas kvalitet likväl bli sämre och således implicera lägre vinster. De indirekta kostnaderna uppstår därför att miljöpolitiken kan tränga undan produktiva investeringar i kapital och innovation, och därmed försämrar företagets lång-siktiga lönsamhet. Om ett företag väljer att göra annorlunda prioriteringar i sin FoU-budget och lägga mer resurser på miljörelaterad FoU som ett resultat av nya regleringar är den direkta effekten på företagets kostnader noll, men de lägre utgifterna på konventionell FoU kan leda till negativa effekter på sikt. En annan kategori av indirekta kostnader är de kostnader som benämns all-männa jämviktskostnader. Då miljöpolitiska styrmedel införs i en sektor av ekonomin påverkar det kostnaderna och priserna för andra aktörer (t.ex. de som handlar med den direkt berörda sektorn)
Då analysen av politikens kostnads- och produktivitetseffekter är slutförd bör analysen fokusera på om – och i så fall hur – eventuella kostnads ökningar kan resultera i minskad konkurrenskraft och reducerade marknadsandelar på de internationella marknaderna. Detta handlar dels om att förstå storleken på de marknader som företagen konkurrerar på, dvs. dess geografiska avgräns-ningar, samt på vilka premisser och villkor konkurrensen med andra företag sker (t.ex. pris kontra kvalitet). Även här finns det möjlighet att utifrån tidi-gare studier göra bedömningar av hur lätt olika industrisektorer kan vältra över ökade kostnader på sina kunder, t.ex. via skattningar av exportpris-elasticiteter. Även i detta fall är det dock viktigt att komplettera analysen med information från branschkunniga experter. Ibland kan konkurrenskraften vara kopplad till specifika egenskaper i de produkter och tjänster som industrin erbjuder.
I ett avslutande steg görs en sammanfattande bedömning av styrmedlets eventuella effekter på konkurrenskraften där konsekvenserna av olika ambi-tionsnivåer samt utformningar och/eller styrmedelspaket kan belysas på ett överskådligt sätt. Såsom beskrivs i rapportens avslutande kapitel kan ovan-stående checklista också användas i två omgångar för att i ett första steg göra en preliminär bedömning, vilken i sin tur kan användas som grund för att bestämma behovet av fördjupade analyser (t.ex. med modellstöd).
Summary
In this report we highlight the often difficult trade-off between enforcing strict environmental policy targets on the one hand and avoiding negative effects on the competitiveness of the industry on the other. The report synthesizes pre-vious research and: (a) discusses how the concept of competitiveness can be defined and operationalized in the context of an industrial sector; (b) analyzes the ways in which the stringency and the design of environmental policy can influence industrial competitiveness; and (c) provide an overview and a criti-cal assessment of how the relationship between environmental regulations and competitiveness has been investigated in previous work. Important outputs from the analysis include a synthesis of important lessons from the literature as well as a simple manual (checklist) for how the competitiveness impacts of environmental can be assessed ex ante.
The report is divided into three parts. In the first part we discuss the envi-ronmental policy context in which industrial competitiveness needs to be understood and analyzed, and we also highlight how competitiveness can defined and operationalized. We argue that in general competitiveness can be defined as a firm’s or an industry sector’s long-run ability to earn money in the market. In order to investigate the impact of environmental regulation in competitiveness one must therefore address: (a) to what extent and in what ways these regulations influences firms’ direct and indirect costs as well as productivity (i.e., crowd out other productive investments); and (b) to what extent these cost increases can be passed on to the firms’ customers (so-called ‘cost pass-through’). Moreover, we also stress that the impacts of environmen-tal regulation on competitiveness are not only influenced by the stringency of policy measures, but also by how these measures are designed and imple-mented in practice.
The second part of the study comprises an overview of the literature, and it reviews the methodological approaches used to analyze the competitiveness impacts of environmental regulation. In this part we also critically review a number of empirical studies on how specific policy instruments in the environ-mental field have influenced (or could influence) industrial competitiveness. In a separate chapter we also comment on how previous government-sponsored evaluations have addressed this issue in the context of specific regulations in the environmental, chemicals and energy policy. Previous empirical studies of the relationship between environmental regulation and competitiveness have employed different methodological approaches, and these typically address the impacts on: (a) international trade patterns (net imports); (b) firms’ investment behavior; and (c) the productivity, costs and profits of firms and industrial sec-tors. The majority of these studies address ex post impacts, and a frequently encountered problem has been the difficulty of controlling for the influence on competitiveness of other factors (beyond those of environmental policy). Another important empirical challenge has concerned the identification of appropriate proxy variables for the stringency and design of environmental policy.
Our review of how different government evaluations have analyzed the com-petitiveness impacts of environmental regulation shows that most of these rely on qualitative assessments. In many cases the analysts only address the impacts on firms’ direct costs, and in particular on the administrative costs that have to be carried as a result of the policy proposals. However, a number of these evaluations also provide quantitative assessments as well as address indirect effects, not the least in the case of the economic impacts of Swedish climate policy. The latter studies build in-depth studies using econometric models of specific industries and/or general equilibrium models of Swedish economy as a whole.
In a final part of the study we present and illustrate a generic check list for how future ex ante assessments of the competitiveness impacts of environmen-tal regulation can be conducted (see figure below). This checklist indicates, for instance, what questions need to be addressed in the analysis as well as in what ways model simulations and industry knowledge can assist this work. The assessment of the relationship between environmental regulation and competetiveness need to rely on a combination of quantitative and qualitative analyses, and it is typically important to highlight different future scenarios regarding the stringency and design of environmental policy.
A checklist for analyzing the impact of environmental policy on industrial competitiveness
Type of policy instrument (e.g., compliance flexibility and implementation) Direct impacts Indirect impacts What firms are affected?
Impacts on firms’ cost, profit levels and productitivity Prerequisites for competitiveness in the international markets Overall assessment
Modeling support in the form of general
equili-brium models and/or econometric studies of
specific industries. Analysis of how
the proposed policy interacts with other existing policy instruments
Indicators: the share of the cost of policy out
of production value and/or other
costs to firms Indicators: Price elasticities of export demand and/or an assessment of ’cost pass-through’
Complement the analysis by consulting relevant industrial competence and firm representatives
Get back to the issue of if – and if so how – different policy designs may
influence the industry’s com-pliance process
It is vital that the analysis highlights the direct as well as the indirect costs of the policies. The direct costs include the extra costs associated with, for instance, new equipment, administration (including new staff), production interruptions and the purchase of more expensive factor inputs. These costs are not necessarily be obvious but can also be ‘hidden’, at least from the per-spective of those who conducts the evaluation. One example of this is where
the policy leads to more frequent production stops, which in turn implies a decrease in supply reliability towards the firm’s customers. The lost revenues of such impacts can be difficult to assess. A new policy can also imply that a firms needs to substitute one factor input for another; even if the new input factor has the same price as the replaced one this may result in lower profits due to lower product quality. The indirect costs arise since the environmen-tal may crowd out other productive investments in capienvironmen-tal and/or innovation, and this leads to a lower long-run profitability. If a new policy leads a firm to make other priorities in its R&D budget and spend more money on environ-mental innovation the direct effect on the firm’s costs may be negligible, but since less attention is now paid to conventional R&D there may be negative impacts on firm competitiveness in the long-run. Another example of indi-rect costs is those costs that can be referred to as general equilibrium costs. Specifically, if an environmental policy (e.g., a carbon tax) is imposed in one specific sector of the economy this will influence the costs and prices faced by other sectors (e.g., those that sell inputs to this sector).
Once the analysis of the policy’s impact on costs and productivity has been completed, the analysis should focus on to what extent – and if so in what ways – any cost increases will result in reduced market shares in the interna-tional market. This requires an understanding of the geographical scope of the relevant market, and the prerequisites for competition between firms in this market (e.g., price versus quality). Also here the analyst may consult earlier studies on how easy it is for firms to pass increased costs through to the cus-tomers. Estimates of the price elasticity of export demand may assist in this assessment. It is however also often important to also consult relevant indus-try expertise. Occasionally firms’ competitiveness can be strongly embedded in specific attributes of the products and services that are offered in the market.
Finally, the analysis could provide an overall assessment of the impact of the environmental policy on industrial competitiveness, and this should pref-erably address also the impacts of different stringency levels (e.g., tax levels), policy designs (e.g., tax differentiation), and/or policy mixes. The checklist can be used twice, the first to provide a preliminary assessment to decide on the need for more in-depth studies (including modeling support.
1 Introduktion
1.1 Bakgrund och motivering
Utformningen av miljöpolitiken innebär ofta svåra avvägningar, och det är viktigt att nya och existerande styrmedel utvärderas på ett ändamålsenligt sätt samt att viktiga trade-offs mellan olika styrmedelskriterier belyses. Ett viktigt kriterium för val av styrmedel är t.ex. samhällsekonomisk effektivitet, dvs. en politik som medför att en given reduktion av miljöskadan kan ske till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad (s.k. kostnadseffektivitet) samt att reduktionen drivs till den punkt där kostnaden för ytterligare reduktion är lika hög som värdet av den marginella skadan. Andra viktiga kriterier för styrmedelsval kan vara förutsättningarna för måluppfyllelse samt vilka incita-ment styrmedlen ger för teknisk utveckling. En effektivt utformad miljö politik för med sig en i grunden positiv strukturomvandling av ekonomin (ett s.k. ”omvandlingstryck”); politiken ger företag tydliga incitament att ändra bete-enden i en miljövänlig riktning, samt att identifiera och utveckla nya och mer resurssnåla produkter och teknologier. Nya företag uppstår och existerande företag kan omstruktureras för att bättre kunna konkurrera under de föränd-rade marknadsförhållandena. Denna process är dock oftast lång och utdra-gen, och det är normalt sett svårt att ex ante förutse politikens effekter på t.ex. näringslivsstrukturen.
Av olika skäl (t.ex. regionalpolitiska, industripolitiska, inkomstfördel-ningshänsyn etc.) är det dock inte ovanligt att även effekterna på enskilda kategorier av hushåll och företag bedöms vara viktiga att beakta i utform-ningen av miljöpolitiken. I denna rapport uppmärksammas avvägutform-ningen mellan ett effektivt uppfyllande av miljömålen å den ena sidan och farhågor om försämrad konkurrenskraft för en industribransch eller enskilda företag å den andra. Om en ambitiös miljöpolitik urholkar företagens konkurrenskraft kan detta yttra sig i form av lägre exportnivåer samt en långsiktig flytt av pro-duktiv kapacitet till länder med lägre miljökrav. I de fall där produktionen flyttar utomlands kan även de globala miljöeffekterna (netto) bli negativa om den produktionsteknologi som används där är mer utsläppsintensiv än den inhemska tekniken (Jenkins m.fl., 2002).
De reella effekterna är dock typiskt sett kontextspecifika, och det finns även exempel där tuffare miljöregleringar (åtminstone på lång sikt) inneburit en ökad medvetenhet om potentiella produktivitetsförbättringar och därmed till högre lönsamhet totalt (Hitchens m.fl., 2001). De mest negativa effekterna av miljöpolitiken på industrins konkurrenskraft uppstår i regel på kort- och medellång sikt, dvs. under den tidsperiod då företagen inte fullt ut har kunnat anpassa sin kapacitet och teknologi. En viktig uppgift för politiken är därför att söka upprätthålla en stark miljöpolitisk styrning som ger tydliga incita-ment till miljöanpassning samtidigt som industrin ges möjlighet (och tid) att anpassa sig till de nya villkoren.
Detta visar sammantaget att det finns ett behov av att utforma riktlinjer och utveckla metodologiska angreppssätt för att bedöma konsekvenserna av
miljöpolitiska förslag på industrins konkurrenskraft. Naturvårdsverket och andra miljömålsansvariga myndigheter möter ofta kritik från näringslivet om att konsekvensanalyser av förslag om miljöpolitiska styrmedel ofta saknar en gedigen analys av viktiga konkurrenskraftseffekter. Frågan om förhål-landet mellan konkurrenskraft och miljöpolitik är central för stora delar av det svenska miljömålsarbetet, inte minst eftersom det inte sällan finns tydliga målkonflikter mellan såväl olika miljömål som mellan miljömål och produk-tionsmål. En ökad användning av biobränslen i landet – och därmed en mer intensiv skogsindustriell verksamhet – kommer att vara beroende av tillgången på skogsråvara. Denna begränsas dock om regeringen bestämmer sig för att en stor del av skogsmarken ska avsättas som reservat. Avvägningen mellan miljömål och konkurrenskraft finns också – om inte explicit så implicit – integrerad i en stor del av miljölagstiftningen. Ett exempel är den svenska miljöbalken där det anges att de miljövillkor som företagen åläggs ska vara ”ekonomiskt möjliga” att genomföra för ett typiskt företag i branschen (se vidare avsnitt 2.3). Ett annat exempel är EU:s vattendirektiv där begreppet ”icke-proportionerliga kostnader” introduceras, och utgör en viktig kompo-nent i tillämpningen av undantag vid etablerandet av miljökvalitetsnormer för landets olika vattenavrinningsområden.
I denna rapport läggs därför grunden för en mer fördjupad analys av miljöpolitikens effekter på industrins konkurrenskraft inför framtida styr-medelsval och utredningar; vi diskuterar främst hur konkurrenskraft kan mätas, vilka angreppssätt som använts i praktiken, samt på vilka grunder analyser av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Det bör redan nu betonas att fokus i rapporten ligger på att bättre förstå miljöpolitikens effekter på industrin; vilka slutsatser som ska dras gällande miljöpolitikens utformning samt ambitionsnivå är i slutändan en politisk fråga.1
1.2 Rapportens syfte
Denna rapport syftar till att med utgångspunkt i tidigare forskning: (a) disku-tera hur konkurrenskraft kan definieras och mätas för till exempel en industri-bransch; (b) analysera på vilka sätt miljöpolitikens stringens samt utformning kan påverka industrins konkurrenskraft; samt (c) redovisa och kritiskt gran-ska tidigare studier där olika styrmedels konkurrenskraftseffekter utvärderats. En viktig målsättning för analysen är att den ska kunna bidra till att förbättra kvaliteten på Naturvårdsverkets och andra myndigheters konsekvensanalyser
1 Rapporten ska därför inte heller uppfattas som ”industrikonservativ” i sina utgångspunkter. I vissa fall
kan en industri som på kort sikt drabbas hårt av en given miljöpolitik samtidigt besitta central kompe-tens för att möta miljöproblemen på längre sikt. Om inte denna sektor ges tid att anpassa sig kan denna kompetens gå förlorad. Omvandlingen av den svenska pappersmassaindustrin mot s.k. bioraffinaderier skulle kunna vara ett exempel på detta (se t.ex. Söderholm och Lundmark, 2009). Utvärderingen av konkurrenskraftseffekter kan också visa att effekterna är mindre negativa än vad som ibland hävdas från industrins företrädare (se t.ex. Okereke och McDaniels, 2012).
av förslag till styrmedel i miljöpolitiken, samt ligga till grund för att ta fram en vägledning för analys av politikens konkurrenskraftseffekter. En central komponent i analysen är därför också att diskutera vilka kriterier som kan användas för att bestämma ambitionsnivån gällande analysens omfattning. Rapporten avslutas med en preliminär – och övergripande – skiss till en väg-ledning (checklista) för hur framtida analyser kan genomföras.
1.3 Viktiga utgångspunkter och avgränsningar
Rapporten gör inga anspråk på att presentera en heltäckande översikt av den existerande litteraturen samt vilka empiriska resultat som tagits fram; det primära syftet är att klargöra hur miljöpolitikens effekter på industrins kon-kurrenskraft kan undersökas. Den vägledning för hur framtida analyser kan genomföras och som presenteras i kapitel 5 är också i huvudsak generisk och måste således anpassas/specificeras utifrån de fall som ska studeras.
Frågan om miljöpolitikens effekter på konkurrenskraften knyter an till stora delar av den miljöekonomiska litteraturen men endast delar av denna berörs i rapporten. Det finns exempelvis ett stort antal studier som analy-serar olika miljöpolitiska styrmedels samhällsekonomiska effektivitet (se t.ex. Stavins, 2000). I dessa studier ligger fokus på hur olika egenskaper hos styrmedlen – t.ex. vilken flexibilitet i åtgärdsstrategier som dessa möjliggör – påverkar samhällets kostnad för att nå kort- och långsiktiga miljömål. I rap-porten diskuteras betydelsen av miljöpolitikens stringens (ambitionsnivå) men vi lägger också stor vikt vid att diskutera den viktiga roll som miljöpolitikens utformning kan spela för utfallet på konkurrenskraften. Den senare aspekten har dock behandlats i mycket litet mån i tidigare empiriska studier av miljö-politikens effekter på konkurrenskraften.
En annan viktig avgränsning är att rapporten inte explicit undersöker före-komsten av s.k. koldioxidläckage (carbon leakage), dvs. den situation där en ambitiös nationell klimatpolitik försämrar konkurrenskraften i den inhemska industrin och därför leder till att utsläppen i stället ökar i konkurrerande före-tag i andra länder. En del studier försöker att i kvantitativa termer mäta dessa utsläppseffekter (se t.ex. IEA, 2008; OECD, 2009), men i denna rapport upp-märksammas främst politikens ekonomiska effekter på industrin per se (t.ex. på kostnader, produktivitet etc.) och inte på följdeffekterna på utsläppens lokalisering. Frågan om koldioxidläckage är mycket central för att bedöma effektiviteten i den nationella klimatpolitiken, inte minst för en liten öppen ekonomi som den svenska (se Hoel, 2012). Fokus i denna rapport ligger dock på de konkreta effekter av klimatpolitik och annan miljöpolitik som uppstår på enskilda industrisektorer.
En viktig utgångspunkt för analysen är att myndigheterna på miljöområ-det (samt de ansvariga politikerna) endast har ofullständig information om de nuvarande och framtida ekonomiska effekterna av miljöpolitiken. I allmänhet är det rimligt att anta att de enskilda företagen vet mer om sina anpassnings-kostnader än vad myndigheterna gör, dvs. informationen om dessa anpassnings-kostnader
är asymmetriskt fördelad. Detta förhållande kan göra det svårt för myndig-heterna att genomföra en konkurrenskraftsutvärdering som upplevs som rätt-visande av industrins företrädare, och detta kan i sin tur leda till en situation där myndigheternas bedömningar inte får legitimitet. Ett alternativ skulle kunna vara att industrin bär ansvaret för att genomföra analysen av miljö-politikens konkurrenskraftseffekter.2 Visserligen minskar inte detta
omfatt-ningen på myndigheternas kunskapsunderläge men i kombination med en långsiktig miljöpolitisk strategi kan det göra att belysningen av frågan blir mer uttömmande och därmed kan komma att utgöra ett bättre underlag för fram-tida beslut. Risken är dock att även att även industrins analyser möts av miss-tro; visserligen finns här god kunskap om verksamheten men få företag har starka incitament att underskatta de negativa effekterna av politiska styrmedel som bedöms begränsa valfriheten i verksamheten. Det naturliga är att då att analysen av konkurrenskraftseffekterna genomförs av en oberoende tredje part (t.ex. forskningsinstitut).
I rapporten studeras konkurrenskraft med utgångspunkt från de mark-nadsandelar och vinster som inhemska företag kan förlora gentemot utländ-ska konkurrenter som inte berörs av samma miljöregleringar. Med andra ord diskuteras inte explicit eventuella konkurrenskraftseffekter inom ett land. Ofta är dessa ett mindre problem eftersom företag inom samma bransch nor-malt möter samma styrmedel och lagstiftning. Det finns dock fall där även nationella styrmedel kan ge upphov till snedvridna konkurrensförhållanden (t.ex. kilometerskatt inom transportsektorn) (Hammar, 2006).
Ett annat exempel i Sverige är den individuella miljöprövningen enligt miljöbalken. Den svenska miljöbalken är allmänt hållen, dvs. den ger mycket få riktlinjer för hur avvägningar mellan olika intressen bör göras i enskilda fall. Detta är balkens styrka men även dess svaghet. Å ena sidan är lagen flexibel, och skapar förutsättningar för att identifiera skräddarsydda miljö-lösningar för en specifik anläggning. Å andra sidan ger de vaga formulering-arna i lagtexten upphov till stora osäkerheter gällande omfattningen samt utformningen av de miljövillkor som kan komma att ställas på verksam-heten (se t.ex. Mansikkasalo m.fl., 2011). Ibland kan till och med subjektiva bedömningar hos en remissinstans avgöra vilken tyngd ett visst intresse ges i den slutliga domen eftersom expertmyndigheters (t.ex. Naturvårdsverkets) remissyttranden ofta spelar en betydande roll för domstolarnas bedömningar. Detta innebär att liknande företag inom samma bransch kan mötas av skilda miljövillkor för sina respektive verksamheter, och det finns en risk för att tillämpningen av lagstiftningen upplevs som orättvis och
konkurrenssned-2 Detta görs till viss del inom ramen för den individuella prövningen av industriell verksamhet enligt
miljöbalken. I vissa fall uppmanas företagen att utreda effekterna av olika investeringar som syftar till att minska utsläppen och/eller förbättra hushållningen med energi. Under 1970- och 1980-talen – dvs. innan miljöbalkens införande – lyckades miljömyndigheterna (Koncessionsnämnden för miljöskydd) att genomföra en miljöpolitik där ambitiösa gränsvärden för utsläpp kombinerades med att företagen gavs möjligheten att under en given tidsperiod identifiera och testa olika åtgärder för att möta dessa lång-siktiga kravnivåer (Bergquist m.fl., 2012).
vridande. Dessa inhemska effekter på konkurrenskraften är också viktiga att uppmärksamma men innebär dock ofta andra politiska överväganden än de som aktualiseras då konkurrenskraften gentemot utlandet bedöms vara hotad. Utifall den inhemska konkurrensen är snedvriden är det naturligt att försöka harmonisera villkoren så långt det är möjligt,3 men det finns få skäl att enbart
på basis av detta se över ambitionsnivån i miljöpolitiken. Då den internatio-nella konkurrenskraften är hotad kan en differentierad (sektorspecifik) miljö-politik bli nödvändig (se t.ex. Bergman, 1996), och/eller en miljö-politik där högre miljökrav kombineras med kompenserande åtgärder (t.ex. skattesänkningar). En del av de angreppssätt som tillämpats för att empiriskt analysera miljö-politikens effekter på konkurrenskraft (se t.ex. avsnitt 3.2 om undersökningar som analyserar effekterna på handelsmönster) bygger explicit på en bedöm-ning av konkurrenskraft mellan sektorer i olika länder. Stora delar av den diskussion som förs i rapporten är dock tillämplig även på konkurrenseffekter inom ett land, och den enkla ”checklista” som presenteras i kapitel 5 kan även användas i detta sammanhang.
En viktig fråga för förhållandet mellan industrins konkurrenskraft och miljöpolitiken är avsaknaden av en internationell harmonisering av miljöpoli-tiken, och de incitament som de nationella regeringarna har att ingå i interna-tionella miljöavtal. Dessa frågor behandlas inte i rapporten utan analysen rör främst situationer där miljöpolitikens ambitionsnivå och/eller utformning skil-jer sig åt mellan länder. Vi diskuterar inte heller förekomsten av s.k. strategisk miljöpolitik där en nation ”manipulerar” sin miljöpolitik för att ge utvalda sektorer konkurrensfördelar gentemot utländska företag (se t.ex. Barrett, 1994). Denna politiska strategi kan vara ett problem inte bara därför att den leder till en samhällsekonomiskt ineffektiv (och för svag) miljöanpassning utan även för att den är svår att komma åt med hjälp av de WTO-regler som gäller för internationell handel.
Avslutningsvis är det värdefullt att göra en distinktion mellan ex ante och ex post analyser av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter. Det som näringslivet efterlyser är i första hand en ex ante analys, dvs. en bedömning av miljöpolitikens effekter innan politiken implementeras. De flesta empiriska forskningsstudier har dock traditionellt haft ett fokus på ex post bedömningar, dvs. analyser av existerande styrmedels ekonomiska effekter på industrin. I rapporten diskuteras båda ansatserna, men den vägledning som presenteras är tänkt att tillämpas för att genomföra ex ante studier.
3 I fallet med den svenska prövningen av industriell verksamhet enligt miljöbalken skulle myndigheterna
kunna utforma mer handgripliga riktlinjer för hur olika avvägningar bör hanteras i fastställandet av miljö-villkor. Detta gäller till exempel miljöbalkens krav på energihushållning, vars konsekvenser är oförut-sägbara och till och med kan innebära att åtgärder som ligger utanför företagens kärnverksamhet måste vidtas (Mansikkasalo m.fl., 2011).
1.4 Analysens genomförande och rapportens
disposition
Analysen bygger främst på en syntes av tidigare forskning och är indelad i tre huvudsakliga delar. I den första delen diskuteras den miljöpolitiska kontext i vilken industrins konkurrenskraft kan förstås och analyseras, och vi resonerar också kring hur konkurrenskraft kan definieras samt mätas (kapitel 2). I detta sammanhang diskuteras även betydelsen av politikens utformning för de effekter som nya miljöpolitiska styrmedel kan få på industrin.
Den andra delen av analysen består av en litteraturstudie där vi undersö-ker vilka metoder och angreppssätt som finns tillgängliga för analys av miljö-politikens konkurrenseffekter. Vi redogör också för – samt granskar – en rad relevanta empiriska analyser av hur olika specifika styrmedel i miljöpolitiken påverkat (eller kan påverka) företagens konkurrenskraft (kapitel 3). I ett sepa-rat kapitel redovisas dessutom hur tidigare statliga offentliga utredningar har försökt utvärdera effekterna på industrin av olika regeländringar och styrme-del i den svenska kemikalie-, miljö- och energipolitiken (kapitel 4).
Den tredje delen av rapporten består av en syntes av ovanstående lit-teraturstudier. Syftet är att klargöra vilka faktorer som tenderar att vara avgörande för hur stor påverkan ett miljöpolitiskt styrmedel får på svenska företags konkurrenskraft, samt att peka på viktiga riktlinjer för framtida kon-sekvensanalyser på området. I ett avslutande kapitel presenteras samt illus-treras därför en skiss till en generisk checklista för hur framtida analyser av miljöpolitikens konkurrenseffekter kan genomföras.
2 Konkurrenskraft:
Hur definieras den och hur
påverkas den av miljöpolitiken?
2.1 Introduktion
Begreppet ”konkurrenskraft” används i många olika sammanhang, men det finns egentligen ingen väl etablerad definition. Om man t.ex. slår upp ”kon-kurrenskraft” (competitiveness) i en nationalekonomisk ordbok (se t.ex. Dickson m.fl., 1992; Rutherford, 1992) är begreppet inte ens omnämnt. I detta kapitel diskuteras olika definitioner och indikatorer på konkurrens-kraft och vi lyfter fram att begreppet ofta använts på såväl nationell som på sektors- och företagsnivå (se också Brännlund, 2007). Vi diskuterar också på vilket sätt studier av konkurrenskraft kan komplettera andra samhällsekono-miska analyser av miljöpolitiken, och hur miljöpolitiken kan påverka indu-strins förmåga att konkurrera med företag i andra länder. Analysen tar upp: (a) de olika typer av ekonomiska effekter på industrin som miljöpolitiken kan ge upphov till; samt (b) betydelsen av miljöpolitikens utformning för bibehål-len konkurrenskraft. De flesta tidigare empiriska studier analyserar effekterna av miljöpolitikens ambitionsnivå på industrins konkurrenskraft (se kapitel 3), men erfarenheterna visar också att det sätt på vilket de miljöpolitiska styrmed-len är utformade kan ha en avgörande betydelse för konkurrenskraften.
2.2 Nationell kontra sektors- och
företagsspecifik konkurrenskraft
Det finns, som antyds ovan, ingen entydig definition på ”konkurrenskraft” i den ekonomiska litteraturen, och olika studier kan ofta anamma varierande förhållningssätt till begreppet. En viktig distinktion bör först göras mellan de studier som diskuterar konkurrenskraft på nationell nivå och de som fokuse-rar på sektors- eller företagsnivå. Denna distinktion är viktig eftersom länder inte konkurrerar med varandra på samma sätt som företag. Den internatio-nella handelns mest grundläggande egenskap är att den utgör en bytesprocess. Alla länder är både säljare och köpare på världsmarknaden, och marknads-krafterna kommer att säkerställa att försäljning (export) och inköp (import) är ungefär lika stora. Ett givet land kommer att exportera de varor och tjäns-ter som det kan producera relativt sett (men inte nödvändigtvis absolut sett) effektivare än andra länder, samt importera de varor och tjänster som landet är relativt sett ineffektivt på att producera. Vad ett land vinner av att bedriva handel är förmågan att importera varor som landets innevånare vill ha. Idén om att nationer konkurrerar med varandra på samma sätt som företag förkas-tas därför vanligen av ekonomer (Krugman, 1994).
Detta ska dock inte tolkas som att miljöpolitiken inte kan få några nega-tiva effekter på ekonomin; den har en kostnadssida som måste vägas mot de miljöfördelar som politiken för med sig (se t.ex. Brännlund, 2007). Om industrisektorns nettoexport reduceras på grund av en sträng miljöpolitik jus-teras handelsbalansen via justeringar i växelkursen och detta sker genom en depreciering av den inhemska valutan. Importen blir därmed dyrare och den materiella levnadsstandarden reduceras. De sektorer som drabbas av politiken kan också vara av strategisk betydelse, t.ex. äventyra energisystemets försörj-ningstrygghet. Miljöpolitiken för utöver detta med sig en strukturomvandling i ekonomin, som kan medföra betydande anpassningskostnader. Även om dessa kostnader endast uppstår på kort sikt kan ”kort sikt” vara en relativt lång period i kapitalintensiva sektorer av ekonomin. Poängen här är dock (återigen) att ur ett nationellt perspektiv finns få anledningar att ägna spe-cifik uppmärksamhet åt konkurrenskraft per se; de relevanta effekterna bör (åtminstone i princip) täckas in av en regelrätt samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys (se vidare avsnitt 2.3).
Det är således svårt – och i stora delar meningslöst – att analysera miljö-politikens konkurrenskraftseffekter utifrån effekterna på nationens totala nettoexport. Rent konceptuellt skulle det gå att utvärdera miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter genom att utvärdera utfallet på nettoexporten då reallöner och växelkurser konstanthålls (Jaffe m.fl., 1995). Denna empiriska strategi är dock mycket svår att sjösätta i praktiken. I litteraturen finns dock exempel där man utnyttjat nära relaterade ”indikatorer” för konkurrenskraft, som dock alla bygger på analys av politikens effekter på handelsmönstren för specifika sektorer i ekonomin (se avsnitt 3.2). Ett exempel på en sådan ansats är att analysera förändringarna i nettoexporten för specifika sektorer som omfattas av en stringent miljöpolitik och jämföra utfallet med motsvarande nettoexport för sektorer som verkar under mindre reglerade förhållanden. Om miljöpolitiken systematiskt undergräver konkurrenskraften för en sektor i ett land bör detta också yttra sig i att landets marknadsandelar för reglerings-intensiva produkter faller och motsvarande marknadsandelar i stället ökar i länder med en mindre stringent miljöpolitik. Dessa negativa effekter bör i så fall också kunna identifieras via studier av investeringars lokalisering. Om miljöpolitiken på olika sätt fördyrar produktionen av en viss vara bör detta dessutom kunna yttra sig i att inhemska producenter (allt annat lika) förlägger fler av sina investeringar i länder med en mindre sträng miljöpolitik (se vidare kapitel 3).
På bransch- och företagsnivå har konkurrenskraftsbegreppet en mer tydlig – och meningsfull – innebörd. På ett grundläggande plan innebär miljö-politiken att resurser måste tas i anspråk för att leva upp till de nya kraven, resurser som skulle kunna ha använts till att i stället genomföra andra (ur företagets synvinkel) produktiva investeringar. Alternativt kan man se det som att miljöpolitiken gör att företagen nu måste producera två olika varor, dels den konventionella produkten för försäljning dels en ”miljövara”. Detta ökar kostnaderna och sänker produktiviteten för den konventionella produktionen, och de inhemska företagens marknadsandelar på världsmarknaden sjunker (se
vidare avsnitt 2.4). Hur stor denna effekt blir beror i sin tur på hur höga dessa kostnader är i förhållande till företagens totala kostnader samt på hur pris-känslig marknadsefterfrågan på företagens produkter är; det senare påverkas bl.a. av huruvida företagen konkurrerar med pris eller kvalitet samt om det finns närliggande substitut till deras produkter.
I grunden handlar konkurrenskraft med andra ord om ett företags eller en branschs långsiktiga förmåga att tjäna pengar på marknaden (se Figur 2.1), och förändringar i kostnader och intäkter för de relevanta företagen kommer endast att utgöra approximationer på de reella effekterna på (den icke-observerbara) konkurrenskraften. Att t.ex. endast mäta konkurrenskraft via förändringar i företagens kostnader innebär att man inte beaktar intäkts-sidan och eventuella kvalitetsskillnader mellan de produkter som erbjuds på marknaden. Att i stället använda lönsamhet (vinstnivåer) som en indikator på konkurrenskraft innebär dock andra problem, nämligen att beakta att denna också påverkas av en rad faktorer såsom förekomsten av marknadsmakt.
I avsnitt 2.4 fördjupas diskussionen om miljöpolitikens effekter på före-tagens ekonomi, men det kan redan här konstateras att konkurrenskraft på industri- och företagsnivå kan hänföras till två komponenter: (a) företagens ”handlingsfrihet” att själva kunna bestämma vilka produkter det vill pro-ducera samt hur dessa bör propro-duceras (t.ex. miljöregleringar som hämmar produktiviteten ger lägre konkurrenskraft); samt (b) vilka konsekvenser en begränsad ”handlingsfrihet” får på företagens intäkter. Den senare effekten bestäms ofta av en rad olika branschspecifika omständigheter, men generellt sett kommer företag som producerar homogena produkter på en marknad med många aktörer att drabbas hårdare av en kostnadshöjande miljöpolitik än om företagets produkt är mer unik och det därmed finns få konkurrenter med liknande produkter. Utöver kostnaderna kan en rad specifika egenskaper hos produkten skapa konkurrenskraft; om miljöpolitiken t.ex. explicit för-söker styra bort från användningen av en råvara som i sig gör produkten unik (och därmed värdefull för kunderna) kan effekterna på konkurrenskraften bli omfattande även om kostnaderna inte ökar nämnvärt.4
Konkurrenskraft
förmåga att tjäna pengar på marknaden Bestämningsfaktorer T.ex. FoU, investeringar etc. Observerbara utfall T.ex. nettoexport, vinst, kostnadsökning
Figur 2.1: Konkurrenskraftens bestämningsfaktorer och indikatorer. Källa: Alexeeva-Talebi och Böhringer (2011).
4 Diskussionen ovan antyder att förutsättningarna för att upprätthålla konkurrenskraft kan till viss del
bestämmas av den marknadsform som kännetecknar den marknad där företagen verkar (t.ex. fullständig konkurrens med många aktörer och homogena produkter kontra marknader med en stor grad av pro-duktdifferentiering). Man bör samtidigt beakta att miljöpolitiken i sig kan ändra förutsättningarna för konkurrens på marknaden; såsom antyds ovan kan t.ex. ett monopolföretag tappa sin monopolmakt om miljöpolitiken direkt styr bort från t.ex. den teknologi som en gång gav företaget en monopolställning.
Vår genomgång av litteraturen om lämpliga definitioner av konkurrenskraft indikerar sammanfattningsvis att miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter kan undersökas empiriskt på ett antal olika sätt (se också Jaffe m.f.l., 1995; Brännlund, 2007): (a) via de effekter på produktivitet, tillväxt och ekono-miska mått för enskilda företag eller branscher som miljöpolitiken ger upphov till; (b) via förändringar i nettoexporten av varor och tjänster som omfattas av mer eller mindre ambitiös miljöpolitik; samt (c) via förändringar i mönst-ren för investeringar och lokalisering av produktionen av föromönst-reningsintensiva varor och tjänster.
I kapitel 3 presenteras och diskuteras ett antal empiriska studier som till-lämpat dessa angreppssätt för att studera sambandet mellan miljöpolitikens stringens och industrins konkurrenskraft. Många av dessa tidigare studier är av ex post karaktär men vi kommenterar också resultaten från några ex ante studier. Det bör noteras att inget av dessa angreppssätt tar explicit hänsyn till de makroekonomiska effekterna av miljöpolitiken och till den strukturom-vandling som kan följa; fokus ligger i stället på enskilda branschers förmåga att bära miljöpolitikens kostnader. Det är också viktigt att uppmärksamma att även miljöpolitikens utformning – och således inte endast dess ambitionsnivå – kan spela en viktig roll för effekterna på konkurrenskraften. Vi återkommer till denna aspekt i avsnitt 2.4.2.
2.3 Den miljöpolitiska kontexten
Utifrån ekonomisk välfärdsteori kan miljöpolitikens samhällsekonomiska effektivitet utvärderas med hjälp av en s.k. cost-benefit analys. Den grund-läggande idén är att politikens nytta (t.ex. värdet av de förväntade miljöför-bättringarna) ska vägas mot dess kostnader (t.ex. kostnaderna för de åtgärder som politiken ger upphov till). Nyttor definieras som ökningar i människors (subjektivt upplevda) välfärd och kostnader definieras i sin tur som minsk-ningar i densamma. Att välja den politiska åtgärd där nyttan överstiger kost-naden kallas för prioritering enligt det s.k. Hicks-Kaldor kriteriet (Mattsson, 2004). Den grundläggande tanken bakom kriteriet är att om samhällets totala välfärd maximeras kan politikens vinnare kompensera förlorarna, men Hicks-Kaldor kriteriet innebär endast att en kompensation ska vara möjlig och inte att den nödvändigtvis måste ske. Normalt utgår dessa analyser från att det är välfärden för det egna landets medborgare som står i fokus, dvs. ”samhället” definieras som alla som bor i ett visst land.
I en cost-benefit analys behandlas inte effekterna på industrins konkur-renskraft explicit även om naturligtvis analysen av kostnadssidan också inbe-griper industrins eventuella anpassningskostnader (som sedan aggregerats med motsvarande kostnader för andra sektorer i samhället). Frågan om indu-strins konkurrenskraft utgörs med andra ord av en separat bedömning som rör miljöpolitikens fördelningseffekter, och denna analys bör därför ses som ett komplement till aggregerade cost-benefit analyser (se också avsnitt 1.1).
Miljöpolitikens ekonomiska konsekvenser kan därför sammanfattningsvis utvärderas i två steg (Pearce och Brisson, 1995; Sorrell, 2002):
• Ett cost-benefit test: en bedömning av huruvida miljöpolitikens samhällsekonomiska nytta överstiger dess kostnad.
• Ett ’sector-affordability’ test: en bedömning av huruvida de merkost-nader som miljöpolitiken för med sig kan bäras utav en viss sektor i ekonomin utan att undergräva dess internationella konkurrenskraft. Som antyds ovan innebär det andra steget att en bedömning måste göras inte enbart av de sektorspecifika kostnader som politiken ger upphov till utan även av den mån i vilken företagen kan vältra över dessa kostnader på konsument-priserna.5 Kronor A 1 A MC A 2 A MC 3 A MC 1 + t A At+2 A MB
Figur 2.2: Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrenskraft i miljöpolitiken. Källa: Baserad på Nentjes m.fl. (2007) och Bergquist m.fl. (2012).
Figur 2.2 ger en fördjupad illustration av de miljöpolitiska utmaningar som aktualiseras då politiken vill driva igenom samhällsekonomiskt effektiva miljö krav utan att samtidigt äventyra konkurrenskraften för de berörda indu-strierna. I figuren visar den horisontella axeln utsläppsreduktionen A (t.ex. uttryckt i ton) för ett givet företag. De tre MCA-kurvorna visar marginalkost-naden för att reducera utsläppen med hjälp av kända teknologier, och den heldragna räta linjen som tangerar dessa kurvor representerar därmed den aggregerade marginalkostnadskurvan. De streckade kurvorna indikerar möj-liga extrapoleringar av denna kurva och visar således möjmöj-liga kostnader för ej
5 Om fokus ligger på nationell konkurrenskraft sammanfaller till stora delar dessa två steg. Då kommer
analysen inte att ta speciell hänsyn till effekterna på vissa utvalda sektorer utan den täcker in såväl förlorare som vinnare av politiken (t.ex. i en s.k. allmän jämviktsmodell), och redovisar t.ex. de totala samhällsekonomiska kostnaderna av politiken (Jaffe m.fl., 1995). I detta sammanhang är med andra ord konkurrenskraft ett lands förmåga att hålla uppe realinkomsten på lång sikt. Se t.ex. Söderholm (2012) för en analys av olika angreppssätt för att analysera de totala samhällsekonomiska kostnaderna av klimat-politiken.
ännu utvecklade teknologier och åtgärder. MBA-kurvan visar den marginella nyttan (värdet av undvikta skador på miljön) av utsläppsreduktion. För illus-trationens skull antar vi här för enkelhets skull att skadorna når en tröskel-nivå vid en viss utsläppströskel-nivå, och om inte utsläppsreduktionen drivs till den punkt där
A =
A
blir den marginella skadan på miljön mycket hög.6En samhällsekonomiskt effektiv miljöpolitik är en politik som: (a) säker-ställer att en given reduktion i utsläppen (eller begränsningar av annan form av miljöskadlig verksamhet) kan ske till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad; samt att: (b) reduktionen drivs till den punkt där kostnaden för ytter-ligare reduktion är lika hög som värdet av den marginella skadan. I Figur 2.2 representeras denna punkt av en reduktion i utsläppen till A, men kostna-derna för att nå denna nivå är högst osäkra och kan uppfattas som orimligt höga ur konkurrenskraftssynpunkt. Detta illustrerar med andra ord en situa-tion där det som är samhällsekonomiskt lönsamt inte sammanfaller med det som uppfattas som rimliga krav på ett konkurrensutsatt företag.7
Det kan noteras att dessa hänsynstaganden aktualiseras i Sverige i sam-band med den individuella prövningen av industrin enligt miljöbalken. Miljö-balkens krav kan inte vara hur långtgående som helst utan det sker alltid en bedömning av kostnaderna. Utgångspunkten är att ”bästa möjliga teknik” (BAT) ska användas, men tekniken ska då vara praktiskt tillgänglig på mark-naden och dessutom ekonomiskt möjlig för ett typiskt företag i branschen. Kraven kan dessutom i enskilda fall sättas lägre än de som impliceras av BAT om de bedöms vara ”orimliga” (enligt miljöbalkens 2 kap. 7 §). I denna avvägning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra för-siktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.
Det faktum att den föreslagna miljöpolitiken är samhällsekonomiskt effek-tiv men konsekvenserna för industrin inte bedöms acceptabla behöver dock inte betyda att den långsiktiga ambitionsnivån i miljöpolitiken ska sänkas. Myndigheterna kan bl.a. kombinera införandet av starkt styrande miljöpo-litiska åtgärder med olika kompensationsåtgärder, t.ex. skattesänkningar på annat (t.ex. vinsten) vid införandet av skatter på utsläpp. Ett annat sätt är att ge företagen tid att anpassa sig till de nya villkoren; antingen kan myndig-heterna annonsera införandet av gradvis högre skatter på utsläppen över en längre tidsperiod eller så kan de individuella gränsvärdena för utsläpp gradvis
6 Den branta MB-kurvan i Figur 2.2 indikerar att vilken kostnad som helst kan motivera en reduktion till
nivånA. Detta behöver dock inte vara fallet om denna kurva antas vara icke-konvex, och t.ex. brytas då den marginella skadan når en hög nivå. Detta kan t.ex. vara fallet om ett antal hushåll drabbas hårt av industri utsläpp, och till slut väljer att flytta därifrån. Syftet med Figur 2.2 är såsom påpekas nedan endast att belysa att en politik som betraktas som på säkra grunder bedöms vara samhällsekonomiskt effektiv kan vara svår att genomföra politiskt på grund av den medför ”orimligt” höga kostnader för en specifik industrisektor att reducera miljöskadorna.
7 Såsom påpekats ovan kan denna konkurrenskraftseffekt också skapa negativa följdverkningar på den
globala miljön om de företag som verkar under en mindre ambitiös politik ökar sin produktion på bekost-nad av det reglerade företagets produktion. I klimatpolitiken beskrivs dessa effekter som kolläckage (se avsnitt 1.3), och en analys som enbart fokuserar på politikens effekter inom ett visst land riskerar att missa dessa viktiga effekter.
skärpas över tiden samtidigt som företagen ges full flexibilitet att själva söka efter samt (vid behov) utveckla och testa effektiva åtgärder.
Den senare strategin användes i Sverige under 1970- och 1980-talen då den individuella prövningen av industrins skedde inom ramen för Koncessionsnämnden för miljöskydds verksamhet. Denna politik illustreras i Figur 2.2. Koncessionsnämnden kunde ofta införa strikta gränsvärden för utsläpp (t.ex.
A
t+1) men gav samtidigt företagen möjligheten att identifiera lösningar under en prövoperiod. I takt med att tekniken utvecklades skärptes kraven för kommande perioder (t.ex.A
t+2), och det kunde ibland dröja mer än tio år innan det slutliga tillståndet beviljades. Denna form av miljöstyrning möjliggjorde en radikal reduktion i utsläppen för den svenska industrin sam-tidigt som konkurrenskraften bibehölls och produktionen ökade (Bergquist m.fl., 2012). Systemet bedöms också ha varit förhållandevis kostnadseffektivt (Kriström och Wibe, 1992). Politiken byggde på ett starkt förtroende mellan stat och industri, samt på en gedigen ingenjörskompetens på myndighetsnivå (t.ex. Naturvårdsverket), något som väsentligt reducerade kunskapsglappet gällande möjliga åtgärder och dessas tekniska och ekonomiska potentialer.Detta exempel visar återigen att det finns goda skäl att se över
utform-ningen av miljöpolitiken, och inte endast dess ambitionsnivå gällande
reduk-tionsmål etc. Generellt sett kommer företagens konkurrenskraft att gynnas av förutsägbara och flexibla miljövillkor samt av att de ges tid för att anpassa sig till dessa villkor på ett effektivt sätt. Såsom påpekats ovan är förändrad konkurrenskraft nära kopplad till en strukturomvandling i industrin, och de problem som företagen möter i denna process kan ofta vara av ”kortsiktig” karaktär i den mening att det är omöjligt att förändra produktionsprocesserna med enkla åtgärder. Om dock företagen ges tid för anpassning till stabila poli-tiska villkor finns goda förutsättningar för att kombinera en betydande miljö-anpassning med bibehållen konkurrenskraft. Vi återkommer till en diskussion om betydelsen av miljöpolitikens utformning i nästa avsnitt.
2.4 Miljöpolitikens reella effekter på
konkurrenskraften
2.4.1 effekter på produktivitet, kostnader och konkurrensförmåga
Vi avslutar detta kapitel med att fördjupa diskussion om hur miljöpoliti-ken kan påverka företagens verksamhet och dess ekonomiska villkor. Figur 2.3 ger inledningsvis en principiell beskrivning av hur ökade miljökrav kan påverka industrin. I denna figur visas produktionsmöjligheterna för ett givet företag, och det vänstra diagrammet illustrerar hur skärpta miljövillkor (dvs. en ökning i M) tvingar ett effektivt företag att producera mer av miljövaran
M och därför mindre av den konventionella varan Q. I det vänstra
diagram-met visas detta som en förflyttning från punkt A till punkt B. Miljöpolitiken tar med andra ord resurser i anspråk som annars skulle kunna ha använts för lönsam produktion (se också Brännlund, 2007).
Ökade miljökrav M M Q Q A B A B
Negativa effekter på konkurrenskraften Positiva effekter på konkurrenskraften
Figur 2.3: Produktionsmöjligheter som ett resultat av ökade miljökrav. Källa: DeCanio (1997).
Det högra diagrammet visar ett annat möjligt utfall av en mer ambitiös miljö-politik, ett resultat som bygger på den s.k. Porterhypotesen (Porter och van der Linde, 1995). I detta fall antas att företaget initialt inte är effektivt, dvs. det producerar i punkt A och skulle kunna öka sin produktion av den konven-tionella varan (Q) utan att detta innebär en lägre produktion av miljövaran (M) eller vice versa. Porter och van der Linde (1995) argumenterar för att de skarpare miljökraven kan få två positiva effekter på företagets verksamhet. För det första kommer politiken att avslöja nuvarande ineffektiviteter i före-tagens organisation och resursanvändning; detta innebär att politiken hjäl-per företagen att producera närmare ”produktionsfronten”. För det andra kommer politiken att ge incitament till en innovationsprocess, som möjliggör att företaget kan producera mer av den konventionella produkten med samma mängd resurser. Det senare illustreras i det högra diagrammet av en förskjut-ning utåt av produktionsmöjlighetskurvan. Sammantaget innebär detta att företaget kan ”röra sig” från punkt A till B, och det finns i detta exempel ingen konflikt mellan miljöanpassning och konkurrenskraft. Porter och van der Linde (1995) är noga med att betona att denna positiva effektivt endast uppstår med ”rätt form av styrmedel”, vilket de bl.a. definierar som styrmedel som är flexibla vad gäller valet av åtgärdsstrategier (se också avsnitt 2.4.2).
Brännlund (2007) granskar de teoretiska och empiriska beläggen för Porterhypotesen men finner mycket litet stöd för att den ger en generell beskrivning av miljöpolitikens effekter på företagen. Detta hindrar inte att det finns exempel på där vi ex post kan observera viktiga effektivitetsförbättringar och innovationseffekter som ett resultat av skarpare miljökrav, men detta innebär inte att det motiverar en mer ambitiös miljöpolitik ex ante. Det exis-terar många effektivitetshöjande – ännu ej identifierade åtgärder – som företa-gen skulle kunna implementera om de allokerade tillräckligt med resurser till att söka efter dessa. Men i en situation präglad av begränsade resurser är den relevanta frågan inte huruvida ett ökat sökande genererar nya idéer och lös-ningar utan om det sökande som miljöpolitiken ger upphov till generellt sett leder till mer produktiva idéer än det sökande som företagen initierar själva
(Jaffe m.fl., 1995). Brännlund (2007) finner i sin genomgång av litteraturen mycket litet empiriskt stöd för att så skulle vara fallet.8
De effekter som Porter m.fl. pekar på är dessutom framförallt långsiktiga effekter, dvs. resultaten av en anpassning över tid och det finns ett antagande att dessa effekter är positiva. De mest negativa konkurrenseffekterna uppstår dock – såsom påpekats ovan – under den (inte sällan också långa) period då företagen inte hunnit med att anpassa sina produktionsprocesser och arbetssätt till de nya villkoren, och då de dessutom inte ges tid eller flexibilitet att själva identifiera och utveckla effektiva åtgärder. Brännlund (2007) presenterar en enkel taxonomi av miljöpolitikens effekter på företagens kostnader (se också Jaffe m.fl., 1995). Denna återges (något modifierad) i Figur 2.4, och bygger på en indelning av politikens effekter i direkta respektive indirekta kostnader.
Ett vanligt tillvägagångssätt i tidigare utredningar av miljöpolitikens kon-kurrenskraftseffekter är att fokusera på de direkta kostnaderna (se kapitel 4). Dessa inkluderar merkostnaderna för t.ex. ny utrustning, administration (inklusive ny personal), produktionsstörningar, och dyrare insatsvaror. Dessa direkta kostnader är dock inte alltid uppenbara utan kan vara förhållande-vis dolda, åtminstone för den som utreder miljöpolitikens konsekvenser. Ett exempel är att den nya politiken kan medföra en högre frekvens av produk-tionsstörningar, vilket i sin tur leder till försämrad leveranssäkerhet gentemot företagets kunder. De försäljningsintäkter som företaget går miste om som ett resultat av detta kan vara svåra att bedöma. Ett företag kan också tvingas byta ut en insatsvara mot en annan; även om den nya insatsvaran är lika billig att köpa in som den utbytta kan effekterna på produkternas kvalitet likväl bli sämre och således implicera lägre vinster. Joshi m.fl. (2001) menar att i stål industrin kan de dolda kostnaderna av miljöregleringar vara upp till tio gånger så stora som de direkt synliga kostnaderna. Det är med andra ord centralt att företagets kostnader mäts som alternativkostnader och inte enbart som monetära utgifter (se också Europeiska Kommissionen, 2004).
De indirekta kostnaderna uppstår därför att miljöpolitiken kan tränga undan produktiva investeringar i kapital och innovation, och därmed försäm-rar företagets långsiktiga lönsamhet. Om ett företag väljer att göra annor-lunda prioriteringar i sin FoU-budget och lägga mer resurser på miljörelaterad FoU som ett resultat av nya regleringar är den direkta effekten på företagets kostnader noll, men de lägre utgifterna på konventionell FoU kan leda till negativa effekter på sikt. Såsom Porter och van der Linde (1995) påpekar kan effekterna ex post också bli positiva även om detta inte utgör ett skäl i sig att införa miljöregleringen ex ante.
8 Detta ska inte tolkas som att det inte kan finnas ineffektiviteter i företagens användning av resurser;
poängen är snarare att dessa ineffektiviteter är typiskt sett kopplade till andra icke-miljörelaterade mark-nadsmisslyckanden såsom olika typer av informationsmisslyckanden (se t.ex. Gillingham m.fl., 2009). Politiskt sett hanteras dessa misslyckanden mest effektivt genom att så träffsäkert som möjligt adressera det underliggande problemet (t.ex. förenkla överföring av erfarenheter från andra företag) snarare än att utgå från att miljöpolitiken ska lösa båda problemen (miljö- och informationsexternaliteten) i ett svep.
Miljöpolitikens effekter på företagens kostnader
Direkta kostnader Indirekta kostnader
• Ny utrustning måste köpas in och/eller ny personal måste anställas. • Andra administrativa och rättsliga
kostnader.
• Förändrade produktionsprocesser (inklusive produktionstörningar) • Förändringar i mixen av
produktions-faktorer.
• Försämrad lönsamhet påverkar investeringar i produktivt kapital och innovation på ett negativt sätt. • Investeringar i miljöförbättrande
åtgärder tänger undan (för företaget) produktiva investeringar.
• Effekter på andra marknader och aktörer (allmän jämviktseffekter).
Figur 2.4: Kategorisering av miljöpolitikens effekter på företagens kostnader. Källor: Baserad på Brännlund (2007) och Jaffe m.fl. (1995).
En annan kategori av indirekta kostnader är de kostnader som benämns all-männa jämviktskostnader. Då miljöpolitiska styrmedel införs i en sektor av ekonomin påverkar det kostnaderna och priserna för andra aktörer (t.ex. de som handlar med den direkt berörda sektorn). De sektorer som drabbas hår-dast av negativa konkurrenskraftseffekter behöver därmed inte alltid vara de som berörs direkt av miljöpolitiken. Ett relevant exempel från Sverige är då koldioxidskatten infördes i Sverige under tidigt 1990-tal. Den innebar bl.a. att den svenska kraftvärmesektorn substituerade olja för biobränslen i en bety-dande omfattning; en stor del av biobränslet har baserats på spån från såg-verken och den ökade efterfrågan drev upp priset på spån till en nivå som den svenska träskiveindustrin hade svårt att hantera (Lundmark och Söderholm, 2004).
Det är viktigt att förstå hur olika styrmedel griper in i företagens verksam-het, och som synes kan detta ske på flera olika sätt och detta kräver ofta en god branschförståelse. Det är också viktigt att i ett andra steg förstå hur de ökade kostnaderna i sin tur påverkar företagets förmåga att konkurrera på de internationella marknaderna. Detta beror bl.a. på hur stor den relevanta geo-grafiska marknaden är (vilket i sin tur kan påverkas av transportkostnadernas andel av priserna), vilka konkurrenter som verkar där, samt på vilka premis-ser företaget konkurrerar med dessa (t.ex. genom pris eller kvalitet). Dessa faktorer kommer att påverka företagens möjligheter att vältra över eventuella kostnadsökningar på dess konsumenter.9 Ett företag som t.ex. producerar
9 I Söderholm (2004) kommenteras i korthet de eventuella konkurrenskraftseffekterna av den svenska
skatten på naturgrus. Denna skatt innebär signifikant högre priser på naturgrus men för trots det med sig mycket måttliga effekter på den svenska utvinningsindustrins konkurrenskraft gentemot utländska produ-center eftersom transportkostnaderna är höga för denna typ av produkt. Dock finns en del tecken på ökad import vid den norska gränsen.
