UTREDNING AV UPPHANDLINGSDOKUMENT VID OFFENTLIG UPPHANDLING MED FOKUS PÅ ÄTA-ARBETEN

(1)

Postadress: Besöksadress: Telefon:

Box 1026 Gjuterigatan 5 036-10 10 00 (vx)

551 11 Jönköping

UTREDNING AV

UPPHANDLINGSDOKUMENT VID

OFFENTLIG UPPHANDLING MED FOKUS

PÅ ÄTA-ARBETEN

Investigation of documents in public procurement with the

focus on alterations, supplementary- and withdrawn work

Alice Axelsson

Elinor Johansson

EXAMENSARBETE

2020

(2)

Detta examensarbete inom Byggnadsteknik är utfört vid Tekniska Högskolan i Jönköping. Författarna svarar själva för framförda åsikter, slutsatser och resultat. Examinator: Nasik Najar

Handledare: Gordana Asanovic Omfattning: 15 hp

(3)

Abstract

Abstract

Purpose: Today two of the biggest problems within the construction industry in

Sweden is the exceeding of budgets and that the projects do not finish in time. One of the reasons is the use of alterations, supplementary- and withdrawn work that occurs during the project. The purpose is therefore to study the variations that can be related to the documents that are used during public procurement as well as provide some suggestions on how the procurement documents can be improved for future projects. Hence trying to decrease the use of variations in projects.

Method: The study consists of a multiple case study with three similar projects. The

methods that are used are a literature study that provides the base of the intended study. A study of documents is also a crucial element to be able to draw the connections between the procurement documents and the alterations, supplementary- and withdrawn work. There will also be semi structured interviews that will strengthen the case study and increase the knowledge within the area.

Findings: the study shows that 60 percent of the alterations, supplementary- and

withdrawn work can be connected to the procurement documents. There are a few causes that leads to the use of alterations, supplementary- and withdrawn work in a project for example coordination between the different technical areas within the projects that can lead to contradictions in the documents. Too much material in the procurement documents can leads to conflicting information which leads to the use of alterations, supplementary- and withdrawn work. With greater accuracy and greater coordination between the different technical areas, drawings, and other documents. Coordination between the areas would also improve if it is implemented in the early stages of design. It is important to be clear in the technical description which work is expected from the project which would lead to fewer the alterations, supplementary- and withdrawn work.

Implications: the overall problem is in this study is how you can reduce the use off

alterations, supplementary- and withdrawn work connected to the procurement documents. Most of the alterations, supplementary- and withdrawn work in a project can be connected to these documents. To be able to reduce the cost there should be a system implemented regarding the review and coordination of the procurement documents.

Limitations: This study is limited to three different projects from different

municipalities, to secure a more certain result there should be more equivalent projects included in the study. The interviews are limited to the project managers that where responsible for the specific projects in this study.

Keywords: alterations, supplementary- and withdrawn work, procurement documents,

(4)

Sammanfattning

Sammanfattning

Syfte: Byggbranschen i Sverige har i dag två stora problem, de överskrider budget och

blir inte klara i tid. En av anledningarna till detta är mängden av Ändrings-, Tilläggs- och Avgående arbeten (ÄTA-arbeten). Målet är därför att studera ÄTA-arbeten som går att koppla till de upphandlingsdokument som används vid offentlig upphandling samt ta fram förslag på hur man kan förbättra underlagen i framtida liknande projekt för att minska användningen av ÄTA-arbeten.

Metod: undersökningen består av en multipel fallstudie där tre nybbygnationer av

förskolor granskats. De metoder som använts är en litteraturstudie som ligger till grunden för det tänkta arbetet. En dokumentanalys där sambandet mellan upphandlingsdokument och ÄTA-arbeten analyseras, samt tre semistrukturerade intervjuer med projektledare för respektive projekt användes för att få en ökad förståelse för processen.

Resultat: Studien visar att 60 procent av ÄTA-arbeten går att koppla till utformningen

av upphandlingsdokument. Det finns flera orsaker till att ÄTA-arbeten uppstår som till exempel att samordningen brister mellan de olika inblandade teknikområdena och som leder till motstridigheter i handlingarna. För detaljerad information i underlaget kan också leda till motstridigheter i handlingarna vilket leder till ÄTA-arbeten. Genom större noggrannhet och bättre samordning mellan de olika tekniska områdena samt ritningar och andra dokument, skulle de tekniska beskrivningarna kunna utformas på ett mer korrekt sätt. Samordningen kan också underlättas av att det tidigt i projekteringen görs plats för de olika teknikområdena, speciellt ovanför undertaket. Att beskriva tydligare i text i de tekniska föreskrifterna vad man vill ska utföras skulle också kunna minska antalet ÄTA-arbeten.

Konsekvenser: Det övergripande problemet som behandlas i rapporten är

ÄTA-arbeten kopplat till undermåliga upphandlingsdokument och hur detta kan minskas. Det som går att konstatera är att majoriteten av ÄTA-arbeten går att koppla till utformningen av upphandlingsdokument. För att minska onödiga misstag i upphandlingsdokumenten bör rutiner för granskning av dokumenten införas och efterlevas. De administrativa föreskrifterna bör utformas på en övergripande nivå och inte vara för detaljerade då risken är stor att de motsäger andra dokument om det är för omfattande.

Begränsningar: Resultatet bygger på endast tre projekt ifrån tre kommuner. Projekten

är av samma typ (nybyggnation av förskolor) vilket gör dem lättare att jämföra samt att de intervjuade respondenterna hade liknade roller men eftersom det endast är tre projekt går det inte att med säkerhet att generalisera. Det skulle kräva en mer omfattande undersökning.

Nyckelord: administrativa föreskrifter, förfrågningsunderlag, offentlig upphandling,

(5)

Innehållsförteckning

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 1

1.1 BAKGRUND ... 1 1.2 PROBLEMBESKRIVNING ... 1 1.3 MÅL OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 2 1.4 AVGRÄNSNINGAR ... 2 1.5 DISPOSITION ... 2

2 Metod och genomförande ... 3

2.1 UNDERSÖKNINGSSTRATEGI ... 3

2.2 KOPPLING MELLAN FRÅGESTÄLLNINGAR OCH METODER FÖR DATAINSAMLING ... 4

2.2.1 Vilka är de dominerande orsakerna i upphandlingsdokumenten till antalet ÄTA-arbeten idag? 4 2.2.2 Hur stor andel av ÄTA-arbetena går att koppla till upphandlingsdokumentens utformning? ... 4

2.2.3 Hur kan de administrativa föreskrifterna och den tekniska beskrivningen utformas för att minska antalet ÄTA-arbeten? ... 4

2.3 LITTERATURSTUDIE ... 5

2.4 VALDA METODER FÖR DATAINSAMLING ... 5

2.5 ARBETSGÅNG ... 5

2.6 TROVÄRDIGHET ... 6

2.6.1 Validitet ... 6

2.6.2 Reliabilitet ... 6

3 Teoretiskt ramverk ... 7

3.1 KOPPLING MELLAN FRÅGESTÄLLNINGAR OCH CENTRALA BEGREPP ... 7

3.2 LAG (2016:1145) OM OFFENTLIG UPPHANDLING (LOU) ... 7

3.2.1 Kort om principerna: ... 8

3.2.2 Tröskelvärde ... 8

3.2.3 Förenklat förfarande ... 9

3.3 UPPHANDLINGSDOKUMENT ... 9

(6)

Innehållsförteckning

3.4 ÄTA-ARBETEN ... 10

3.5 SAMMANFATTNING AV VALDA TEORIER... 11

4 Empiri ... 12

4.1 FALLSTUDIE ... 12

4.1.1 Dokumentanalys ... 12

4.1.2 Intervjuer ... 20

4.2 SAMMANFATTNING AV INSAMLAD EMPIRI ... 24

5 Analys och resultat ... 25

5.1 VILKA ÄR DE DOMINERANDE ORSAKERNA I UPPHANDLINGSDOKUMENTEN TILL ANTALET ÄTA-ARBETEN IDAG? ... 25

5.1.1 Analys ... 25

5.1.2 Resultat ... 25

5.2 HUR STOR ANDEL AV ÄTA-ARBETENA GÅR ATT KOPPLA TILL UPPHANDLINGSDOKUMENTENS UTFORMNING? ... 25

5.2.1 Analys ... 26

5.2.2 Resultat ... 26

5.3 HUR KAN DE ADMINISTRATIVA FÖRESKRIFTERNA OCH DEN TEKNISKA BESKRIVNINGEN UTFORMAS FÖR ATT MINSKA ANTALET ÄTA-ARBETEN? ... 27

5.3.1 Analys ... 27

5.3.2 Resultat ... 27

5.4 KOPPLING TILL MÅLET ... 28

6 Diskussion och slutsatser ... 29

6.1 RESULTATDISKUSSION ... 29

6.2 METODDISKUSSION ... 29

6.3 BEGRÄNSNINGAR ... 30

6.4 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER ... 30

6.5 FÖRSLAG TILL VIDARE FORSKNING ... 30

Referenser ... 31

(7)

Inledning

1 Inledning

1.1 Bakgrund

I Sverige beräknas värdet för den totala offentliga upphandlingen vara ca 680 miljarder kronor per år, vilket motsvarar 17% av BNP (Konkurrensverket, 2018). Ungefär hälften av alla offentliga upphandlingar klassas som bygg- och anläggningsarbeten, där anläggningsarbeten utgjorde 39 procent. 69 procent av alla upphandlingar annonseras av kommuner eller kommunala bolag (Konkurrensverket, 2018).

Offentliga upphandlingar styrs av Lagen om offentlig upphandling (LOU). LOU infördes för att främja konkurrens på marknaden och för att kunna nyttja skattemedel effektivare samt underlätta den fria rörligheten inom EU (Upphandlingsmyndigheten, 2019g).

Vid en offentlig upphandling tas ett upphandlingsdokument fram som beskriver och fastställer innehållet i upphandlingen. Dokumenten skall innehålla all väsentlig information som krävs för att leverantören ska kunna lämna sitt anbud. (Upphandlingsmyndigheten, 2019h). I många fall behöver upphandlingsdokumenten kompletteras eller ändras i produktionsfasen, vilket kallas för

Ändrings-, Tilläggs- och Avgående arbeten (ÄTA-arbeten) (Andersson, E. och

Hedberg, S. 2012).

Med ÄTA-arbeten anses arbeten som står i direkt samband med de kontrakterade arbetet och inte är av väsentligt annan natur, det vill säga ligger inom samma geografiska område och behöver utföras för att projektet skall kunna anses färdigt. Entreprenören har normalt både skyldighet och rättighet att utföra tillkommande arbeten. I vissa fall är det en fördel för entreprenören ett ha rätt att få utföra tilläggsarbeten istället för att en annan entreprenör anlitas för att utföra jobbet. I andra fall kan det vara en nackdel för entreprenören att tvingas åtgärda problem som uppstått och inte gått att förutse. (Hansson, B. et.al, 2017).

1.2 Problembeskrivning

Två av de vanligaste problemen inom byggbranschen är att projekt överstiger budgeten och drar över tiden i förhållande till tidplanen. En av orsakerna till detta är ÄTA-arbeten (Andersson, E. och Hedberg, S. 2012).

Misstag som leder till dubbelt arbete är ett globalt problem inom byggbranschen som skulle kunna minskas om de olika parterna utvärderade mer ingående och drog lärdom av tidigare misstag (Love, P. 2020).

Byggprojekt är komplexa konstruktioner där flera olika tekniska områden skall sammanfalla under projektets gång. Då det är olika förutsättningar för olika projekt är det svårt att förbereda ett exakt anbud som är heltäckande. Ett tunt utformat underlag och otydligheter gällande projektet leder till bristfälliga handlingar. (Loader, K. Norton, S. 2015)

Tidigare forskning visar att bättre utformade upphandlingsdokument med en tydligare kravspecifikation och mer information om objekten som upphandlas är en stor fördel för alla inblandade aktörer. Risken för överprövning är mindre om

(8)

Inledning

upphandlingsdokumenten är mer genomarbetade (Sveriges byggindustrier, 2015). Forskning visar också att om beställaren lägger mer tid och resurser på att utforma bra upphandlingsdokument kan diskussioner om ÄTA-arbeten som uppstår mellan beställare och entreprenör minskas (Eriksson, P. Hane, J. 2014).

1.3 Mål och frågeställningar

Målet var att studera ÄTA-arbeten som går att koppla till de upphandlingsdokument som kommuner använt vid offentlig upphandling. Samt ta fram förslag på hur man kan förbättra underlagen i framtida liknande projekt för att minska användningen av ÄTA-arbeten.

▪ Vilka är de dominerande orsakerna i upphandlingsdokumenten till antalet ÄTA-arbeten idag?

▪ Hur stor andel av ÄTA-arbetena går att koppla till upphandlingsdokumentens utformning?

▪ Hur kan de administrativa föreskrifterna och den tekniska beskrivningen utformas för att minska antalet ÄTA-arbeten?

1.4 Avgränsningar

Undersökningen riktade sig enbart till kommuner. Standardkontrakten AB 04 och ABT 06 analysers inte då studier på dessa redan gjorts. Direktupphandling berördes inte i rapporten och arbetet begränsades till projekt under tröskelvärdet (se kap. 3.2.2) med förenklat förfarande.

1.5 Disposition

Rapporten inleds med en beskrivning av problemet samt en bakgrund för att få en övergripande förståelse för vad rapporten kommer att innefatta. Mål och frågeställningar presenteras och ligger till grund för fortsatt arbete. Efter det presenteras och motiveras vilka metoder och vilken datainsamling som användes i arbetet.

Tidigare forskning och centrala begrepp presenteras under kapitel tre “Teoretiskt ramverk”. Här beskrivs centrala begrepp som offentlig upphandling, LOU samt ÄTA-arbeten. Tidigare forskning och rapporter inom dessa områden presenteras. Under kapitel fyra “Empiri” redovisas samanställningar från aktuella handlingar från projekten samt intervjuer med projektansvariga från kommunerna. Empirin analyseras seden utifrån valda teorier och målet presenteras.

Under kapitel fem och sex analyseras och diskuteras resultatet och metodvalet som framgår av tidigare kapitel. Resultatet kopplas till problembeskrivningen och utifrån ställda frågeställningar redovisas en slutsats. I slutet av rapporten presenteras förslag på vidare forskning. Där redovisas också de referenser som förekommer i rapporten samt bilagor.

(9)

Metod och genomförande

2 Metod och genomförande

I detta kapitel redovisas hur arbetet utfördes samt vilken undersökningsstrategi som använts för att besvara frågeställningarna. De utvalda datainsamlingsmetoderna var:

▪ Intervju

▪ Dokumentanalys ▪ Litteraturstudie

2.1 Undersökningsstrategi

Undersökningen bestod av en multipel fallstudie. Tre kommuner i varierande storlek valdes ut. En liten kommun med cirka 15 000 invånare, en mindre kommun med cirka 30 000 invånare och en mellanstor kommun med cirka 90 000 invånare. Anledningen är att mindre kommuner har begränsade resurser och problemen förväntas vara störst hos dessa. Projekten som jämförts är nyproduktioner av förskolor då dessa existerar i alla kommuner oavsett storlek och därför går att jämföra.

För att stärka studien har även en litteraturstudie genomförts som ligger till grund för dokumentanalysen. Litteraturstudien ingår främst under det teoretiska ramverket i rapporten, där centrala begrepp och tidigare forskning inom området redovisas som bakgrund för fortsatt arbete. (Merriam, S. 2010)

En dokumentanalys genomfördes där sambandet mellan kommunens upphandlingsdokument (vid offentlig upphandling) och de ÄTA-arbeten som uppstod under produktionen analyserades. Fördelen med en dokumentanalys är att den är kostnadseffektiv, lättillgänglig och inte påverkas av forskning. Nackdelarna är att källan till dokumenten kan vara opålitlig och att dokumenten inte producerats i forskningssyfte (Gustavsson, M. Säfsten, K. 2019). Dokumentanalysen låg till grund för kvalitativa intervjuer med kommunernas projektansvariga.

I studien genomfördes semistrukturerade intervjuer med färdiga frågor som de projektansvariga för de aktuella projekten besvarade. Intervjuerna användes för att få en bättre inblick i hur processen upplevs av en insatt person. De intervjuade kunde då svara med egna ord hur processen gick till, vilka problem som uppstod som resulterar i ÄTA-arbeten och andra ämnesspecifika frågor uppstod. (Merriam, S. 2010). Semistrukturerade intervjuer tillämpades för att kunna generalisera och jämföra de svar som intervjuerna gav (Davidsson, B. Patel, R. 2011).

Studien är både kvalitativ och kvantitativ. Delar av dokumentanalysen är kvantitativ, det rör sig om budgetar, utfall och antal ÄTA-arbeten, det vill säga tydligt mätbara data. Andra delar av dokumentanalysen och intervjuerna är däremot kvalitativa då de saknar numeriskt värde.

(10)

2.2 Koppling mellan frågeställningar och metoder för

datainsamling

För att besvara frågeställningarna har följande metoder använts.

Figur 2.1 Koppling mellan frågeställningar och valda metoder

2.2.1 Vilka är de dominerande orsakerna i upphandlingsdokumenten till antalet ÄTA-arbeten idag?

Offentliga dokument från tre olika stora kommuner innehållande

upphandlingsdokumentet inför projekten och rapporter med ÄTA-arbeten efter projektens avslutande granskades och utvärderades. Intervjuer genomfördes också med projektledare för respektive projekt för att få en större förståelse för de specifika projekten.

2.2.2 Hur stor andel av ÄTA-arbetena går att koppla till upphandlingsdokumentens utformning?

För att säkerställa att granskningen av dokument vid den första frågeställningen inte var en tillfällighet intervjuades kommunens projektledare för att styrka om resultatet från dokumenten stämmer med deras uppfattning av problematiken.

2.2.3 Hur kan de administrativa föreskrifterna och den tekniska beskrivningen utformas för att minska antalet ÄTA-arbeten?

(11)

2.3 Litteraturstudie

Litteraturstudien bestod av sökningar i databaserna Primo, SwePup, ScienceDirect och ProQuest. Sökorden som användes var offentlig upphandling, upphandlingsdokument,

förfrågningsunderlag, public procurement, ÄTA, ÄTA-arbeten, reworks, change orders, och defects. Då tidigare forskning i Sverige är begränsad krävdes internationell

forskning. Den anses dock relevant då många länder har liknande system när det gäller offentlig upphandling som Sverige.

Artiklarna som använts i litteraturstudien är granskade och utgivna i vetenskapliga tidskrifter. Övrig litteratur som använts är texter från myndigheter, kurslitteratur och lagar.

2.4 Valda metoder för datainsamling

Metoden som använts är en multipel fallstudie, det innebär att mer än ett fall (projekt) granskats. Fördelen med den jämfört med en enkel fallstudie är att flera projekt kan jämföras och möjligheten att generalisera ökar (Gustavsson, M. Säfsten, K. 2019). Fallstudier är användbara när målet är en djupare förståelse för processer och förändringar (Davidsson, B. Patel, R. 2011). De är särskilt lämpliga vid utveckling av nya teorier men kan också användas för att testa eller förfina befintliga teorier. (Gustavsson, M. Säfsten, K. 2019).

Det finns två typer av fallstudier, realtid eller retrospektiv. I denna undersökning genomfördes en retrospektiv fallstudie. Nackdel jämfört med realtid är att data som samlats in i form av intervjuer är färgad av enskilda individers upplevelser. Fördelen är att det finns en möjlighet att välja projekt efter utfall och jämförbarhet. (Gustavsson, M. Säfsten, K. 2019).

Urvalet av fall till studien är ett så kallat jämförelseutval. Likvärdiga fall har valts ut för att möjligheten att jämföra ska vara så hög som möjligt.

2.5 Arbetsgång

Arbetsgången går att dela in i tre olika områden, litteraturstudie, insamling av handlingar från kommunerna samt intervjuer. Litteraturstudien bygger på insamling av tidigare forskning som ligger till grund för det teoretiska ramverket samt bakgrund och problembeskrivning. Forskning har samlats in från databaser där sökord på både svenska och engelska har använts för att kunna ta del av relevant forskning inom området.

Utöver forskning har handlingar från myndigheter som konkurrensverket och upphandlingsmyndigheten använts i arbetet för att förtydliga centrala begrepp som ingått i arbetet. Offentlig upphandling bygger på LOU och är en central lagtext som ingår i arbetet.

Den projektdata som samlats in för att kunna genomföra undersökningen är de upphandlingsdokumenten som kommunerna använt vid offentlig upphandling samt den slutliga kostnaden för projekten. Dokumenten samlades in genom mailkontakt med olika kommuner med likande projekt. De ansvariga hos kommunen tillhandahöll aktuella handlingar från projekten som sedan använts i arbetet.

(12)

Utöver analyser av handlingarna som tillhandahölls från kommunerna genomfördes intervjuer med den projektansvariga för att öka förståelsen för vilka typer av problem som upplevs uppstå i processen. För att få mer utvecklade svar ifrån den projektansvariga mejlades frågorna innan intervjun genomfördes. Intervjuerna spelades in, sammanställdes och sammanfattades för att sedan mejlas tillbaka för godkände. Resultatet av intervjuerna redovisas under kapitel fyra ”Empiri” och finnas i sin helhet under bilagor.

När all data insamlats sammanställdes och analyserades de. Kopplingarna mellan antalet ÄTA-arbeten och upphandlingsdokumenten sammanställdes och redovisades, för att sedan kunna analysera och ta fram förslag på hur underlagen skulle kunna förbättras.

2.6 Trovärdighet

Validitet kan översättas med giltighet och syftar till i vilken utsträckning det som undersökts stämmer överens med det som avsågs att undersöka Extern validitet handlar om i vilken utsträckning resultaten från en undersökning är giltiga. Intern validitet handlar om ifall den undersökning som genomförts ger underlag för att besvara frågeställningen eller om det finns alternativa förklaringar till resultatet. (Gustavsson, M. Säfsten, K. 2019)

Reliabilitet handlar om undersökningens pålitlighet. Om det är möjligt att genomföra samma undersökning igen och få samma resultat anses undersökningen ha en hög reliabilitet. (Gustavsson, M. Säfsten, K. 2019)

2.6.1 Validitet

Ett sätt att stärka undersökningars validitet var genom en så kallad triangulering. Det innebar att mer än en källa undersöktes eller att mer än en datainsamlingsmetod användes. (Gustavsson, M. Säfsten, K. 2019) För att stärka validiteten i arbetet jämfördes tre intervjuer hos tre olika kommuner. Litteraturstudien kompletterade dokumentanalysen.

2.6.2 Reliabilitet

För att stärka reliabiliteten var det viktigt att dokumentera och protokollföra så mycket som möjligt. Detta i sin tur ledde till en transparens som gör det möjligt att utföra samma undersökning igen. (Gustavsson, M. Säfsten, K. 2019) Intervjuerna genomfördes med två intervjuare närvarande och en ljudupptagning spelades in för att transkriberingen skulle bli så subjektiv som möjligt. Efter transkriberingen och

tolkning av intervjuerna skickades de tillbaka till respondenten för godkännande för att säkerställa att inga missuppfattningar uppstått.

(13)

Teoretiskt ramverk

3 Teoretiskt ramverk

Under detta kapitel redovisas begrepp kopplade till offentlig upphandling som är centrala för frågeställningarna och hur arbetsprocessen vid offentlig upphandling fungerar.

▪ LOU

▪ Upphandlingsdokument

▪ ÄTA-arbeten

3.1 Koppling mellan frågeställningar och centrala begrepp

Nedan illustreras hur frågeställningar relaterar till de olika teoridelarna.

Figur 3.2 Koppling mellan frågeställningar och valda teorier

3.2 Lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU)

Åtgärder som vidtas av en myndighet vid upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader, som sker genom tilldelning av kontrakt och innehåller ekonomiska villkor, kräver en offentlig upphandling (Konkurrensverket, 2018). Sverige är anslutet till ett avtal gällande offentlig upphandling inom ramen av direktiv från världshandelsorganisationen (WTO). Vid offentlig upphandling finns fem

grundprinciper som skall efterföljas: icke-diskriminering, likabehandling, ömsesidigt erkännande, proportionalitet och öppenhet. (Söderberg, J. 2013)

Grundprinciperna bygger på direktiv som i grunden kommer från EU-rätten och framgår i kapitel 4 ”allmänna bestämmelser” i LOU. LOU har som funktion att främja handeln mellan olika länder. (Konkurrensverket, 2019)

(14)

Teoretiskt ramverk 3.2.1 Kort om principerna:

▪ Principen om icke-diskriminering – det innebär att det enligt lag inte tillåtet att diskriminera eller särbehandla leverantörer på grund av till exempel nationalitet eller geografiskt läge. Den upphandlande myndigheten har inte tillåtelse att ställa krav som endast en leverantör känner till eller klarar att uppfylla. (Upphandlingsmyndigheten, 2019a)

▪ Principen om likabehandling - innebär att alla leverantörer skall behandlas lika som att få tillgång till samma information samtidigt. (Söderberg, J. 2011) Likabehandlingsprincipen gäller även vid lämnade av anbud där till exempel anbud som lämnas in för sent inte accepteras vid budgivning då samma regler och tider gäller för alla. (Konkurrensverket, 2019)

▪ Principen om ömsesidigt erkännande – handlar om att bevis som till exempel certifikat och intyg som är utfärdat av EU- och EES- medlemsstaters myndigheter skall gälla som giltig behörighet i alla i EU- och EES-länder (Konkurrensverket, 2019)

▪ Proportionalitetsprincipen – i offentlig upphandling skall de krav, villkor och kriterier som ställs vara proportionsenliga i förhållande till vad upphandlingen omfattar. Kraven skall vara erforderliga för att uppnå syftet. Om fler alternativ finns bör myndigheten välja det alternativ som är minst belastande för inblandade entreprenörer. (Upphandlingsmyndigheten, 2019a)

▪ Principen om öppenhet – innebär att den upphandlande myndigheten handlar på ett öppet sätt, hemlighållande av uppgifter får inte förekomma och handlingar skall vara förutsägbara med tydliga formuleringar. Kraven på handlingar är att de ska innehålla samtliga krav och att information om hur upphandlingen skall gå till finns med. Det skall bidra till att det blir tydligt för leverantören vilka grunder som kontraktet tilldelas efter. Principen syftar främst för att förhindra att entreprenader favoriseras. (upphandlingsmyndigheten, 2019a)

3.2.2 Tröskelvärde

Vid upphandling som omfattas av LOU finns olika upphandlingsförfarande. Vilket förfarande som blir aktuellt beror på kontraktssummans värde. Om summan ligger under eller över det tröskelvärde som bestämts av EU. Tröskelvärdet var i januari 2020: 54 938 615 kronor (Upphandlingsmyndigheten, 2020).

Entreprenader under tröskelvärdet kan använda förenklat förfarande, urvalsförfarande eller vid särskilda skäl, direktupphandling. För entreprenader över tröskelvärdet finns alternativen öppet-, selektivt- eller förhandlat förfarande. Något som är viktigt att understryka är att upphandlingsförfarandet inte kan ändras under anbudsprocessen utan att processen då måste avbrytas och börjar om från början (Hansson, B et al., 2017). Vilken typ av tillvägagångsätt som används varierar om det är öppet, selektivt eller förhandlat förfarande som den offentliga myndigheten väljer att använda. Det framgår i LOU kapitel 6, som tar upp olika typer av upphandlingsförfaranden och vilka regler, steg och tidsfrister som gäller. Det framgår av handlingarna vilket val av tillvägagångssätt som används för att säkra en entreprenör som utför kontraktet.

(15)

3.2.3 Förenklat förfarande

När ett projekt annonseras genom ett förenklat förfarande innebär det att alla leverantörer har rätt att lämna anbud. Vid annonsering ska det framgå vad upphandlingen omfattar till exempel vilken typ av projekt eller tjänst är det som efterfrågas. Det ska även innehålla information om hur anbudet ska lämnas och vilka regler och krav som ska efterföljas när leverantören lämnar anbud. (Upphandlingsmyndigheten, 2018)

Vid tilldelning av kontrakt ska det anbud som anses vara mest ekonomiskt fördelaktiga väljas enligt LOU kapitel 16 §1. Anbuden utvärderas efter bästa förhållande mellan pris och kvalitet. Där framgår även kriterierna för tilldelning av kontrakt samt regler vid hantering av onormalt låga anbud.

Vid annonsering av projekt kan den upphandlande myndigheten välja att använda ett öppet förfarande vilket innebär att alla entreprenörer har rätt att delta och lämna anbud. Annonseringen sker genom en databas som är tillgänglig för allmänheten. I framförandet skall uppgifter om själva objektet för upphandlingen samt kontaktuppgifter till den upphandlande myndigheten ingå. (Upphandlingsmyndigheten, 2018)

3.3 Upphandlingsdokument

Upphandlingsdokument hette tidigare förfrågningsunderlag, orden är synonyma. Vid offentlig upphandling är det upp till beställaren att framställa upphandlingsdokument där villkoren för projekten skall framgå och ligga till grund för anbudsgivarnas anbud på projektet. (Upphandlingsmyndigheten, 2019b). Krav på upphandlingsdokumentens kalkylerbarhet finns i AMA AF:s administrativa föreskrifter som innehåller föreskrifter och råd för hur underlaget skall utformas för att göra det möjligt för byggentreprenören att räkna på ett arbete utan att riskera ett för stort risktagande från deras sida (Söderberg, J. 2013).

Några av de delar som ingår i ett upphanslingsdokument är:

▪ Information om upphandlingen/ Allmän orientering - innehåller allmän information om projektet som information om den upphandlande myndigheten, övergripande beskrivning och vilka delar som är mest relevanta för entreprenören samt tidsplanen för upphandlingen, med mera (Upphandlingsmyndigheten, 2019c).

▪ Administrativa föreskrifter - upprättas efter AMA AF där det preciserar vilka juridiska krav som gäller för byggentreprenader (Söderberg, J. 2013). ▪ Krav på leverantören - vid offentlig upphandling ställs vissa krav på entreprenören. Enligt upphandlingsmyndigheten genomgår leverantören (entreprenören) en prövning som består av två moment: uteslutning av leverantör och kvalificering av leverantör. (Upphandlingsmyndigheten, 2019f)

Uteslutning av leverantörer kan till exempel ske på grund av leverantören har ett tidigare brottsregister eller att leverantören vid tidigare offentliga upphandlande kontakt genomfört ett bristfälligt arbete med allvarliga fel. I LOU framgår det hur upphandlande myndigheter ska genomföra prövningar om leverantören är lämplig. (Upphandlingsmyndigheten, 2019h)

(16)

▪ Anbudsutvärdering - vid anbudsutvärdering ska det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet antas efter de utvärderande grunderna kostnad, pris och bäst förhållande mellan pris och kvalitet som ligger till grund för att bedöma anbudet (Upphandlingsmyndigheten, 2019b).

▪ Kontraktsvillkor - i kontraktsvillkor ska myndigheten redovisa och formulera vilka avtalsvillkor som gäller, till exempel vilka rättigheter och skyldigheter inblandade parter har under kontraktstiden. Här anges villkor för betalningar samt särskilda villkor vid ändringar om leverantören inte uppfyller det arbetet som avtalats, sanktioner eller särskilda viten. (Upphandlingsmyndigheten, 2019e)

▪ Kontraktsuppföljning - Beskriver hur kraven i upphandlingsdokumenten skall kontrolleras och följas upp samt vem som är ansvariga för att uppföljningen genomförs hos myndigheten (Upphandlingsmyndigheten, 2019d).

3.3.1 Fallgropar

Vid framtagning av dokumenten använder sig många kommuner av externa konsulter som tar fram underlagen som sedan används vid upphandlingen. Problemet med externa konsulter som framställer underlaget är att de inte har samma insyn i projektet och de förutsättningar som finns, vilket leder till brister i underlaget. Då byggprojekt är komplexa konstruktioner med olika förutsättningar för varje projekt är det svårt att förbereda ett exakt anbud som är heltäckande. Det innebär att delar av handlingarna blir bristfälliga. (Loader, K. Norton, S. 2015)

Ej kompletta kontrakt och handlingar är något som leder till förhandlingar mellan beställare och entreprenörer där innehållet i kontrakten justeras i ett senare skede. Det som förhandlas om är vilken typ av arbete som skall ingå samt ersättningsform, vilket kan leda till avvikelser från det vinnande anbudet och den slutliga kostnaden för projektet. (Bajari, P. Houghton, S. Tadelis, S. 2014)

Ändringar av innehåll är vanligt då förutsättningarna för projekt när de väl påbörjas kan förändras. Det kan även förekomma att entreprenörer går igenom handlingarna med specifikationer och försöker avgöra vad som skulle kunna generera ändringar, som leder till ökad ersättning i senare skeden och därför går in med ett lägre anbud. (Bajari, P. Houghton, S & Tadelis, S 2014)

3.4 ÄTA-arbeten

Standardavtalen AB 04 och ABT 06 har skapats av branschens aktörer då lagstiftning som reglerar entreprenadavtal saknas. Det krävs att båda parterna har åberopat avtalen för att de ska gälla (Hedberg, S. 2007).

Avsteg från kontrakten förekommer normalt i de flesta upphandlingarna. Det innebär en riskförskjutning från beställaren till entreprenören. Det upplevs av entreprenörerna som att kontrakten blir mer otydliga och svårare att räkna på vilket ofta leder till ökade kostnader för projektet. En rapport genomförd av Stockholms byggmästareförening visar att avsteg från standardkontrakten generellt leder till ökade kostnader och att det leder till färre deltagande i anbudsprocessen, vilket minskar konkurrensen. I rapporten genomfördes en enkät som skickades till olika parter inom byggsektorn där en av

(17)

frågorna var om de upplevde avsteg från kontrakten som något negativt. Svaren visade att 68% tyckte att avsteg från kontrakten var negativt. (Kivijärvi, A. 2016)

Utförande- eller totalentreprenad är de två olika ansvarsformerna som entreprenader som kan bedrivas med. Vem som ansvarar för framtagandet av tekniska lösningar och bygghandlingar är det som skiljer de olika entreprenadformerna åt. AB 04 reglerar utförandeentreprenader där projekteringen inte ingår och ABT 06 reglerar totalentreprenader, där projekteringen ingår. (Andersson, E. och Hedberg, S. 2012) Det finns två olika typer av ÄTA-arbeten, beställda eller likställda. Det som är utmärkande för beställda ÄTA-arbeten är att beställaren beställer arbetet eller lägger till ändringar av det som är föreskrivet i handlingar, vilka entreprenören är skyldig att utföra. Likställa ÄTA-arbeten är ändringar som uppkommer under produktionen där ett visst arbete är föreskrivet i kontrakthandlingarna men det praktiska arbetet avviker. Det extra arbetet som skiljer sig från handlingarna föreskrivs därför som ett ÄTA-arbete då det krävs extra arbete för att åtgärda. (Andersson, E. och Hedberg, S. 2012)

ÄTA-arbeten ger beställarens rätt att ändra sig och styr entreprenörens rättighet och skyldighet att utföra förändringarna. ÄTA-arbeten är alltså inte bara negativt för beställaren utan är en viktig del i entreprenadavtalen. Utan möjligheten till ändringar från beställaren skulle kontraktshandlingarna behövts göras om varje gång en komplikation eller möjlighet till att förbättring uppstått. (Samuelsson, P. 2011)

Enligt Samuelsson (2011) finns det för entreprenörens del en vinst i att ha förtur till de nya eller förändrade kontraktsarbetena samt möjligheten att ta ett annat, högre, arvode vid dessa beställningar. Entreprenören omfattas även av ett så kallat oskälighetsrekvisit, vilket innebär att entreprenören har rätt att få betalt för arbeten som utförts om alternativet vore oskäligt.

Tidigare forskning visar att beställaren bör lägga mer tid och resurser på att utforma ett bra upphandlingsdokument då detta är en av de största orsakerna till att diskussioner om ÄTA-arbeten uppstår mellan beställare och entreprenör. Eriksson och Hane (2014) menar bland annat att väl utformade upphandlingsdokument bör minska uppkomsten av ändringar och även ge positiva följdeffekter genom att både upphandlingen och genomförandet av projektet sker smidigare. Entreprenörerna kan också, genom att anmärka fel i upphandlingsdokumenten, ge beställaren en möjlighet att rätta till dessa oklarheter.

3.5 Sammanfattning av valda teorier

Teoriavsnittet bygger på LOU som ligger till grund för offentlig upphandling. LOU tar upp de regler som offentliga myndigheter och kommuner skall följa vid framtagning av upphandlingsdokument samt hur upphandling av entreprenörer skall gå till. Några problem som går att koppla till upphandlingsdokumenten är otydliga specifikationen och att utformningen av underlaget inte är tillräckligt vilket leder till avvikelser från kontrakten i senare skeden.

Då offentlig upphandling följer LOU finns en stark koppling till den lagstiftningen som skall efterföljas. Där redovisas vilka krav som ska efterföljas. Kapitel 17, 11§ och 12§ i LOU är särskilt relevanta för arbetet då de tar upp kompletterande beställningar och ändringar som gäller även utan standardavtalen. Det innebär att ändringar kan genomföras utan att en ny upphandling behöver genomföras.

(18)

Empiri

4 Empiri

Empirin består av fallstudier där dokumentanalyser och intervjuer med projektledare från tre olika kommuner ingår.

4.1 Fallstudie

Fallstudien bestod av tre liknande projekt i tre olika kommuner. I den här studien jämfördes en liten kommun med cirka 15 000 invånare, en mindre kommun med cirka 30 000 invånare och en mellanstor kommun med cirka 90 000 invånare. Projekten som jämfördes var nybyggnationer av förskolor med varierande antal avdelningar, då dessa existerar i alla kommuner oavsett storlek och därför går att jämföra.

4.1.1 Dokumentanalys

I dokumentanalyserna har upphandlingsdokument samlats in från kommunerna samt samanställda listor med ÄTA-arbeten från varje projekt som uppstått under produktionen. Vid några tillfällen har byggmötesprotokoll använts för att kunna specificera hur ÄTA-arbeten uppstått.

De dokument som ligger till grunden för dokumentanalysen är administrativa föreskrifter, tekniska specifikationer, ritningar och budgetunderlag som jämfördes mot listorna som innehöll ÄTA-arbeten. Utifrån det gjordes sammanställningar för att få en bättre överblick och ökad jämförbarhet mellan projekten. Följande kommuner och projekt har granskats, se tabell 4,1.

Tabell 4.1 sammanställd statistik för varje kommun, antal invånare är hämtat från statistiska centralbyrån sammanställning av antalet invånare per kommun. (Statistiska centralbyrån, 2019)

Kommun Kommun 1 Kommun 2 Kommun 3

Antal invånare 93 900 34 560 17 650

Projekt Förskola Förskola Förskola

Typ av förfarande Förenklat Förenklat Förenklat Typ av entreprenad Total Utförande Total

Budget 39 200 000 23 000 000 17 550 000 Total projektsumma 37 889 973 23 259 220 18 053 070 Kostnad ÄTA-arbeten 1 861 655 1 109 843 884 595 % ÄTA-arbeten i förhållande till totala summan för projektet 4,9% 4,8% 4,9%

(19)

Empiri

Vid analys av insamlat material redovisas antalet ÄTA-arbeten i sex olika kategorier

▪ Bygg – allt som berör själva bygganden som till exempel komplettering av material, ändringar av dörröppningar och ändrat utförande av stommen.

▪ Mark – gäller allt som berör hantering av massor på området samt justeringar av ytor och sprängning av berg.

▪ Vatten – till exempel komplettering av ledningar och tillbehör samt ändringar av utförande.

▪ El – till exempel kompletteringar av el-komponenter och ändringar av utförande samt utgående lösningar.

▪ VVS – alla installationer kopplat till värme, ventilation och sanitet.

▪ Övrigt – övriga ändringar som inte går att koppla till något av de övriga områdena. Nedan redovisas resultaten från kommunerna var för sig samt en total sammanställning av resultaten från det insamlade materialet.

Kommun 1 (90 000 invånare)

Projektet är en förskola med sex avdelningar där den totala kostnaden för projektet var 37 889 973 kronor vilket understeg budgeten med 1 310 027. Det motsvarade 3,3 procent av den totala budgeten som var 39 200 000 vid start. Uppgifterna kommer från dokumentanalysen där kommunens upphandlingsdokument granskats. De dokument som ligger till grunden är administrativa föreskrifter, tekniskas specifikationer, ritningar, budgetar samt listor på ÄTA-arbeten.

Fördelning av antal ÄTA-arbeten

Antalet ÄTA-arbeten är fördelat enligt figur 4.1. Det största antalet ÄTA-arbeten hamnar inom kategorin bygg. Totalt godkändes 39 ÄTA-arbeten i projektet.

Figur 4.1 Fördelning av antalet ÄTA-arbeten per område. Diagramet har sammanställts utifrån insamlad data (se bilaga 5)

(20)

Empiri

Fördelning av kostnader per område

Kostnadsmässigt är kategorin bygg dyrast tätt följd av mark och el, se figur 4.2. Den totala kostanden för alla ÄTA-arbeten i projektet var 1 861 655 vilket motsvarar 4,9 procent av projektets totala kostnad.

Figur 4.2 Fördelning av kostnader per område. Diagramet har sammanställts utifrån insamlad data (se bilaga 5)

Fördelning av antal ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlingsdokumenten

De ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlingsdokumenten utgör totalt 64,1 procent av det totala antalet ÄTA-arbeten. I figur 4,3 redovisas hur stor andel av ÄTA-arbetarna inom varje kategori som går att koppla till upphandlingsdokumenten.

Figur 4.3 Fördelningen av andelen ÄTA-arbeten som går att koppla till underlaget. Diagramet har sammanställts utifrån insamlad data (se bilaga 5)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

BYGG MARK VATTEN EL VVS ÖVRIGT TOTALT

ANTAL KOPPLADE ÄTA-ARBETEN TILL

UNDERLAGET

(21)

Empiri

Projektet är en förskola med fyra avdelningar. Den totala kostnaden för projektet var 23 259 220. Projektet översteg budget med 259 200 kronor vilket motsvarar 1,1 procent av projektets budget som vid start var 23 000 000. Uppgifterna kommer från dokumentanalysen där kommunens upphandlingsdokument granskats. De dokument som ligger till grunden är administrativa föreskrifter, tekniskas specifikationer, ritningar, budgetar, listor på ÄTA-arbeten samt byggmötesprotokoll.

Antalet ÄTA-arbeten är fördelat enligt figur 4.4. Det största antalet ÄTA-arbeten hamnar inom kategorin el. Totalt godkändes 79 ÄTA-arbeten i projektet

Kostnadsmässigt är kategorin el dyrast följd av mark och bygg, se figur 4.5. Den totala kostanden för alla ÄTA-arbeten i projektet var 1 109 843 vilket motsvarar 4,8 procent av projektets totala kostnad.

(22)

Empiri

Fördelning av antal ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlingsdokumenten.

De ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlingsdokumenten utgör totalt 62,0 procent av det totala antalet ÄTA-arbeten. I figur 4.6 redovisas hur stor andel av ÄTA-arbetarna inom varje kategori som går att koppla till upphandlingsdokumenten

Projektet är en förskola med fyra avdelningar och den totala kostnaden för projektet var 18 0530 070 kronor. Projektet översteg budget med 503 070 kronor vilket motsvarade 2,9 procent av projektets budget som vid start var 17 550 000. Uppgifterna kommer från dokumentanalysen där kommunens upphandlingsdokument granskats. De dokument som ligger till grunden är administrativa föreskrifter, tekniskas specifikationer, ritningar, budgetar samt listor på

ÄTA-0% 20% 40% 60% 80% 100%

ANTAL KOPPLADE ÄTA-ARBETEN TILL

UNDERLAGET

(23)

Empiri

Antalet ÄTA-arbeten är fördelat enligt figur 4.7. Det största antalet ÄTA-arbeten hamnar inom kategorin bygg. Totalt godkändes 38 ÄTA-arbeten i projektet.

Kostnadsmässigt är kategorin bygg dyrast följd av mark och el, se figur 4.8. Den totala kostanden för alla ÄTA-arbeten i projektet var 884 595 vilket motsvarar 4,9 procent av projektets totala kostnad.

(24)

Empiri

Fördelning av antal ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlingsdokumenten

De ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlingsdokumenten utgör totalt 55,3 procent av det totala antalet ÄTA-arbeten. I figur 4,9 redovisas hur stor andel av ÄTA-arbetarna inom varje kategori som går att koppla till upphandlingsdokumenten.

Vid genomgång av tillhandahållen listan med ÄTA-arbeten från kommunen framkom inga ÄTA-arbeten kopplade till VVS.

Sammanställning av de tre kommunerna

Totalt sammanställdes 156 ÄTA-arbeten som delats in i sju olika kategorier för att få en översiktlig syn hur fördelningen ser ut och vilka områden som är dyrast.

Sammanställning av de tre kommunernas totala fördelning av antal ÄTA-arbeten per område

Den totala fördelningen av ÄTA-arbeten är fördelat enligt figur 4.10. Där det största antalet ÄTA-arbeten hamnar inom kategorierna bygg, el och mark.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

ANTAL KOPPLADE ÄTA-ARBETEN TILL

UNDERLAGET

(25)

Empiri

Figur 4.10 Totala fördelning av antalet ÄTA-arbeten per område redovisat i procent. Diagramet har sammanställts utifrån insamlad data (se bilaga 8)

Sammanställning av de tre kommunernas totala fördelning av kostnader per område

Kostnadsmässigt är kategorin bygg dyrast med en fördelning på 34 procent följd av mark som utgjorde 30 procent, se figur 4.11.

Figur 4.11 Totala fördelning av kostnader per område redovisat i procent. Diagramet har sammanställts utifrån insamlad data (se bilaga 8)

Sammanställning av de tre kommunernas totala andel av ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlingsdokument

De ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlings dokumenten utgör totalt 60,9 procent av det totala antalet ÄTA-arbeten. I figur 4.12 redovisas hur stor andel av ÄTA-arbetarna inom varje kategori som går att koppla till upphandlingsdokumenten.

(26)

Empiri

Figur 4.12 Totala fördelningen av antal ÄTA-arbeten som går att koppla till underlaget per område. Diagramet har sammanställts utifrån insamlad data (se bilaga 8)

Någon tydlig koppling mellan de olika projekten när det gäller vilka typ av misstag som begåtts i upphandlingsdokumenten går inte att se. Bygghandlingar är komplexa dokument och kommunerna har gjort olika misstag i upphandlingsdokumenten. Det är enbart de olika områdena som går att urskilja men inga specifika likheter i övrigt. I de tre olika projekten beror de flesta ÄTA-arbetena på olika typer av misstag i projekteringen förutom markarbeten där markförhållanden på plats spelar en stor roll.

4.1.2 Intervjuer

Intervju med projektledare kommun 1 (90 000)

På kommun 1 intervjuades beställarens ansvariga projektledare. Personen medverkade i projektet från start och har arbetat som projektledare på kommun 1 sedan 2011. Den fullständiga intervjun redovisas som bilaga 1.

Framtagning av underlag

Processen inleds med att beslut fattas av politiker i kommunen om att en ny förskola ska byggas. Efter direktiv från politiker tar de ansvariga på teknisk- och fastighetsförvaltningen fram en kalkyl. Sen genomförs möten där ett ritningsunderlag arbetas fram tillsammans med personal från den tänkta verksamheten som skall använda de nya lokalerna.

Efter det tillsattes en arbetsgrupp som arbetade fram ett underlag som användes som ”grovskiss” för hur det tänkta projektet ska utformas. Utifrån det underlaget sammanställs en kalkyl som används för att söka finansiering för projektet hos kommunen. När beslut är fattat genomförs en upphandling och utförliga upphandlingsdokument sammanställs. Vid sammanställning av handlingar för projektet tillsätts en arbetsgrupp där externa konsulter med

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ANTAL KOPPLADE ÄTA-ARBETEN TILL

UNDERLAGET, TOTAL FÖRDELNING

(27)

Empiri

Ansvaret för samordningen mellan de olika tekniska områdena ligger hos beställaren, i det här fallet projektledaren på kommunen. Mycket handlar om att samordningen mellan olika handlingar stämmer överens. Det anses oftast fungerar bra men beror på hur projektledare arbetar.

Anledningar till att ÄTA-arbeten uppstår

Anledningen till att ÄTA-arbeten uppstår är att det är för dåliga upphandlingsdokument eller felskrivna upphandlingsdokument. Ett problem är att det står för mycket i upphandlingsdokumenten. Det gäller att gå igenom underlaget från respektive konsult och kontrollera att allt stämmer överens med det beställaren efterfrågar. Det är viktigt att den administrativa föreskriften inte innehåller specifik information utan att den hela tiden hänvisar till varje område. Står det olika information i beskrivningarna och administrativa förskrifter räknar entreprenören på det billigaste för dem och det resulterar i att ÄTA-arbeten kan uppstå. Fördelningen av ÄTA-arbeten uppskattats vara 75 procent som går att koppla till upphandlingsdokumenten och 25 procent utgör ändringar från beställaren. Andra orsaker som leder till ÄTA-arbeten är oförutsedda förhållanden på plats som till exempel oförutsägbara markförhållanden.

Förbättringsförslag enligt beställaren

Vid framtagning av handlingar ligger mycket av ansvaret hos den som projekterar det specifika dokumenten och att den personen är noggrann i sitt arbete. Det som skulle kunna förbättras är en grupp som arbetar fram underlaget och som granskar innehållet. Just granskning av handlingar skulle kunna minska användningen av ÄTA-arbeten.

Som det ser ut i dagsläget finns det inte tillräckligt med tid att granska alla handlingar och se att allt stämmer. Ibland är det väldigt bråttom att skicka in handlingarna för att en upphandling ska genomföras och då är det lätt att missa saker. Hade tid till granskning funnits hade underlaget sett annorlunda ut jämfört med slutresultatet och det hade genererat mindre ändringar senare i processen.

Intervju med projektledare kommun 2 (30 000)

På kommun två intervjuades en verksamhetsledare på tekniska förvaltningen som arbetat inom byggbranschen i 45 år, varav 17 år på nuvarande post. Den fullständiga intervjun redovisas som bilaga 2.

Först utredes behovet. Kommunikation med den tilltänka brukaren eller hyresgästen inleds. Gäller det en förskola träffar man personal därifrån för att kartlägga behovet. En projektgrupp skapas sedan med en konsulterande arkitekt och brukarrepresentanter för att utarbeta en skiss. Senare utökas gruppen med konsulter från respektive tekniskt område. Respektive konsult utformar sedan de dokument de är ansvariga för med arkitektfirman som samordningsansvarig. Projekteringsmöten genomförs med jämna intervaller.

De administrativa föreskrifterna utformas i vissa fall av projektledaren på kommunen och i andra av arkitekten. Projektledaren ansvarar för att kontrollera de framtagna dokumenten, men beroende på vilken kompetens och bakgrund de har kan det vara svårt att detaljkontrollera tekniska specifikationer gällande till exempel el, ventilation eller övriga installationer. Projektledaren litar då på att respektive konsult gjort ett korrekt jobb vid framtagningen av dokumenten. Detta gäller vid utförandeentreprenader vilket kommunen uteslutande använder sig av.

(28)

Empiri

Den dominerande orsaken till att ÄTA-arbeten uppstår är misstag i projekteringen och de dokument som tars fram. Cirka 75 procent av de ÄTA-arbeten som uppstår i projekt kan härledas till missar i upphandlingsdokumenten. Det är svårt att precisera vilket som är den vanligaste typen av misstag i förfrågningsunderlaget då det kan finnas felaktigheter i både ritningar och beskrivningar, men ett vanligt problem är att ritningarna och beskrivningarna inte säger samma sak. Problem med motstridiga handlingar är vanligt, inte minst mellan de tekniska specifikationerna till exempel el- och VVS-konsulterna. El projekteringen är väldgikt detaljerad och många av detaljerna ska stämma ihop med andra installationer. Därför är det lätt att det uppstår problem i dokumenten.

De övriga 25 procenten beror på två huvudsakliga orsaker, ändringar av beställaren och oförutsedda händelser. Ändringar av beställaren kan vara till exempel ändring av ytskikt, storlek eller funktion. Oförutsedda händelser är ofta kopplade till markarbeten, till exempel att det framkommer dåliga massor, berg eller okända gamla rörledningar. Det utförs alltid geotekniska underökningar inför nybyggnationer men då de inte är heltäckande uppstår ofta överraskningar som leder till ÄTA-arbeten relaterade till mark. Problem med motstridiga handlingar är vanligt.

Förskolan som granskats var den första av fem nya förskolor som planerades i kommunen. Uppdraget var att upprätta en förskola som skulle kunna byggas på fem olika platser i kommunen, därför upprättades dokumenten på ett noggrannare sätt än vanligt. Projektet lyckades väl och översteg bara budget med drygt 250 000 kronor vilket är en bra siffra. Det visade sig att tiden som lades ner på upphandlingsdokumenten lönade sig.

Projektörerna har ett stort ansvar. De bör inom sina företag ha ett kvalitetssäkringssystem för sitt arbete som eliminerar så mycket felaktigheter som möjligt. Mycket har dock med individen som jobbar med projektet att göra. Det gäller att de som tar fram handlingarna är noggranna och har rätt kompetens samt att de kan samordna dokumenten med övriga tekniska områden så att dokumenten kompletterar varandra på ett korrekt sätt. Det är lätt att i efterhand konstatera hur man borde ha gjort.

Vi är alla människor och gör misstag, därför kommer projekt fria från ÄTA-arbeten aldrig att uppstå, men de bör ligga inom rimliga gränser.

Något annat som påverkar ÄTA-arbeten är vilken attityd de olika parterna har mot varandra i entreprenadskedet. Är entreprenörerna lösningsfokuserade, kompetenta och inger förtroende blir det färre diskussioner om ÄTA-arbeten. I de projekt där entreprenörerna letar efter fel för att tjäna mer pengar uppstår det fler diskussioner. Detta är dock inte så vanligt förekommande.

Intervju med projektledare kommun 3

På kommun tre intervjuades fastighetschefen på tekniska förvaltningen. Den fullständiga intervjun redovisas som bilaga 4.

Utbildningsnämnden meddelar att det finns platsbrist på kommunens förskolor. Då utreds först huruvida nybyggnad eller tillbyggnad är lämpligast. När det är gjort kopplas arkitekt och andra konsulter in för att skissa på ett förslag som sedan ligger till grund för förfrågningsunderlaget.

(29)

Empiri

I 60 procent av fallen beror ÄTA-arbetena på att beställaren eller verksamheten ändrar sig på något sätt. De övriga 40 procenten kan kopplas till felaktigheter i förfrågningsunderlaget eller tillkommande markarbeten. Geotekniska undersökningar görs inte då de ofta är för opålitliga och kostar mer än vad de gör nytta. Den största posten av ÄTA-arbeten hamnar inom kategorin mark. I den kategorin ingår också att beställaren ändrar sig i frågor om utemiljön. Den vanligaste anledningen till att ÄTA-arbeten uppstår på grund av felaktigheter i förfrågningsunderlaget är att det är platsbrist runt installationer och samordningen då inte fungerar.

De tekniska beskrivningarna bör innehålla övergripande förklarande texter i högre utsträckning än bara listor med produkter. Beskrivs det i text vad som ska göras kan entreprenören inte påkalla tillkommande arbete.

Ett annat förbättringsförslag är att redan i ett tidigt skede göra plats för installationerna ovanför undertaket. Det bör finnas minst 700–800 millimeter fritt utrymme ovanför undertaket. Om våningshöjden ska var 270 centimeter i innertakhöjd bör våningsplanen göras 320 centimeter istället. Det kan verka dyrare men tvingas man använda synliga installationer kostar det troligtvis mer.

För att undvika att arbeta med entreprenörer som lägger låga bud för att sedan kunna göra sin vinst på att leta efter ÄTA-arbeten väljs inte vinnande bud under upphandlingen bara efter lägsta pris. I kommunen har politiken beslutat att för att säkerställa kvaliteten på byggnader är priset bara 50 procent avgörande vid upphandlingar. De resterande 50 procenten styrs av mjuka parametrar. Detta leder i stor utsträckning till bättre byggnader med färre ÄTA-arbeten och är något som fler kommuner borde ta efter.

Så länge det rör sig om en totalentreprenad eller utförandeentreprenad kommer det alltid uppstå ÄTA-arbeten. Det går inte att skriva ett perfekt förfrågningsunderlag och beställaren kommer troligtvis alltid att ändra sig på någon punkt under tidens gång för att kunna få en så bra byggnad som möjligt.

Partneringentreprenader är framtiden. Vid en partnering entreprenad skrivs en rambeskrivning och efter det löser beställaren och entreprenören problemen som uppstår tillsammans. Det är lite speciellt att driva som beställare och kräver mer av beställarens projektledare. Det är inte ovanligt att det krävs en och en halv projektledare på heltid av beställaren vid en partneringentreprenad. Projektledaren sitter med och handlar upp varor och finns till hands för att diskutera uppkommande problem.

I en partnering arbetar man efter ett fast och ett rörligt pris. I det fasta priset ingår vinst, central administration, byggherrekostnad, uppvärmning och snöplogning vintertid. Det rörliga priset är enbart nettokostnader vilket innebär att pengar som sparas vid upphandling av varor sparas av beställaren. Dessa pengar kan i sin tur användas för att huset ska hålla längre vilket gör att partneringentreprenader leder till bättre byggnader. ÄTA-arbeten förekommer inte men ritningsförändringar kan påverka kostanden för det fasta priset. Då måste förändringarna vara av betydande art vilket i stort sett betyder att det ska byggas till en ny flygel eller liknande.

(30)

Empiri

4.2 Sammanfattning av insamlad empiri

Grunden i empiriavsnittet bygger på sammanställningar av handlingar som tillhandhölls av kommuner samt genomförda intervjuer med projektledare hos kommuner. En stor del av de ÄTA-arbeten som uppkommer i projekten har en tydlig koppling till misstag i utformningen av förfrågningsunderlagen. Det går att se i samtliga projekt och två av tre intervjuade personer styrker den uppfattningen.

Andelen ÄTA-arbeten som går att koppla till upphandlingsdokumenten är övervägande. Det visar att det finns förbättringspotential vid framtagning av upphandlingsdokument. I de genomförda intervjuerna framgår det att det brister i samordningen mellan de olika teknikområdena. Mer tid till granskning är också något som efterfrågas från de projektansvariga. Det analyseras vidare för att kunna besvara frågeställningarna.

(31)

Analys och resultat

5 Analys och resultat

I kapitlet ingår analyser av insamlad empiri i förhållande till det teoretiska ramverket samt de frågeställningar som rapporten utgår ifrån.

5.1 Vilka

är

de

dominerande

orsakerna

i

upphandlingsdokumenten till antalet ÄTA-arbeten idag?

Kapitlet är uppdelat i två delar där en del består av en analys av vad som leder till att ÄTA-arbeten uppstår och vad som kan vara de drivande orsakerna, sedan avslutas kapitlet med resultatet som besvarar frågeställningen.

5.1.1 Analys

Efter insamlad empiri går det att konstatera att i samtliga kommuner utgör bygg, mark och el flest och dyrast ÄTA-arbeten. ÄTA-arbeten går i hög utsträckning att koppla till misstag i upphandlingsdokumenten med undantag av de markrelaterade ÄTA-arbetena. De uppkommer i stor utsträckning på grund av att markförhållandena inte överensstämmer med det som förväntats. Eriksson och Hanes (2014) tidigare forskning styrker att felaktigheter i upphandlingsdokumenten ligger till grund för en stor del ÄTA-arbeten.

När det gäller de byggrelaterade ÄTA-arbetena är det svårt att se något tydligt samband mellan de olika projekten, till skillnad från mark som verkar bero på att förhållandena inte stämde överens med det förväntade i samtliga projekt. När det gäller de el relaterade ÄTA-arbetena verkar de i samtliga projekt röra sig om samordningsproblem mellan olika installationer.

ÄTA-arbeten finns i alla tre projekten oavsett om det rör sig om utförande eller totalentreprenad. Två av de tre projekten var totalentreprenader och det tredje projektet var en utförande entreprenad. Trots detta har samtliga kommuner nästan samma procentuella kostnad för ÄTA-arbeten. De ÄTA-arbeten som uppstår beror inte på vilken typ av entreprenadform som används.

Något som går att konstatera är att även projekt som anses gå bra och vara lyckade ändå har ett antal ÄTA-arbeten som är kopplade till utformningen av upphandlingsdokumenten. Att arbeta för att minska dessa problem är inte prioriterat trots att det rör sig om miljontals kronor per projekt. Att det förekommer mycket ändringar styrks av Loader och Norton (2015) då förhållandena för varje projekt varierar.

5.1.2 Resultat

Det finns flera orsaker i upphandlingsdokumenten till att ÄTA-arbeten uppstår. En av anledningarna är att samordningen mellan de olika tekniska områdena missas vilket leder till motstridiga uppgifter, eller för detaljerade uppgifter som då lätt blir motstridiga. En annan anledning är att projektörerna missar att ta med information i de dokument de upprättar. Tidspress som leder till att dokumenten inte korrekturläses i den utsträckning som skulle behövas är en tredje orsak.

5.2 Hur stor andel av ÄTA-arbetena går att koppla till

upphandlingsdokumentens utformning?

Avsnittet redovisar både en analys och ett resultat utifrån de genomförda dokumentanalyserna som redovisades under kapitlet ”Empiri”.

(32)

Analys och resultat 5.2.1 Analys

Resultaten visar på att runt 60 procent av ÄTA-arbetena som ingick i projekten går att koppla till underlagen, det finns förbättringspotential som skulle kunna minska kostnaderna. Det styrks även av två av tre intervjuade projektledare som uppskattade att 75 procent av ÄTA-arbetena går att härleda till upphandlingsdokumentens utformning.

Tabell 5.1 sammanställd statistik för varje kommun, antal invånare är hämtat från statistiska centralbyrån sammanställning av antalet invånare per kommun. (Statistiska centralbyrån, 2019)

ÄTA-arbeten finns i alla tre projekten oavsett om det rör sig om utförande eller totalentreprenad. Kommun tre hade lägst kostnad för ÄTA-arbeten trots att detta är en totalentreprenad. De ÄTA-arbeten som uppstår beror inte på vilken typ av entreprenadform som används.

I kommun två genomfördes en mer avancerad projektering. Ett av projektets mål var att dokumenten skulle ligga till grund för inte bara en förskola utan fem till sex nya. Detta visar att med en noggrannare projektering blir kostanden för ÄTA-arbeten lägre (se tabell 5.1).

5.2.2 Resultat

Vid sammanställning av resultatet visade det sig att antalet ÄTA-arbeten som går att koppla till underlaget varierade mellan 55 procent och 64 procent, vilket är något mindre än vad två av tre av de intervjuade projektledare uppskattade. De uppskattade att 75 procent går att koppla till underlaget. De projekt som jämförts i den här rapport hade varierande kostnaderna och typerna av ÄTA-arbeten som förkom hade stora variationer.

Kommun1 Kommun 2 Kommun 3 Totalt

antal invånare 93 898 34 560 17 651 Projekt Förskola Förskola Förskola

Typ av entreprenad Totalentrepenad Utförande entreprenad Totalentrepenad Förfarande Förenklat Förenklat Förenklat Tröskelvärde Under Under Under

Antal avdelningar 6 4 4 Budget 39 200 000 kr 23 000 000 kr 17 550 000 kr Total kostnad 37 889 973 kr 23 259 220 kr 18 053 070 kr Överstigning budget -1 310 027 kr 259 220 kr 503 070 kr Överstigning budget i procent -3,3% 1,1% 2,9%

Totalt antal ÄTA-arbeten 39 79 38 156

Kostnader för ÄTA-arbeten 1 861 655 kr 1 109 843 kr 884 595 kr Andelen ÄTA-kostander i

förhållande till totala kostnaden 4,9% 4,8% 4,9% Antal ÄTA-arbeten kopplat till

underlaget 25 49 21 95

Antalet ej kopplade ÄTA-arbeten 14 30 17 61

Andelen ÄTA kopplade till