Kommunerna och miljömålen
En utvärdering
E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) E-post: upplysningar@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm
ISBN 91-620-5265-9.pdf
ISSN 0282-7298
Elektronisk publikation © Naturvårdsverket 2003 Illustration: Erik Hedman
Förord
Naturvårdsverket har studerat miljömålsarbetet i åtta kommuner under 2002. Syftet är att öka kunskapen om vad som krävs för att utveckla lokala miljömål och göra det kommu-nala miljömålsarbetet framgångsrikt. Frågorna till kommunerna har rört vilka drivkrafter som finns för det lokala miljömålsarbetet, hur kommunerna arbetar med lokala miljömål, vilka hinder och möjligheter som finns och vilket stöd kommunerna önskar från regional och central nivå. Utvärderingen är tänkt att kunna användas av centrala miljömålsmyn-digheter, Miljömålsrådet, länsstyrelser, kommuner, Svenska kommunförbundet och andra berörda aktörer som ett underlag i det fortsatta miljömålsarbetet.
Utvärderingen är genomförd av en projektgrupp vid Naturvårdsverkets enhet för utvärd-ering och miljöekonomi bestående av Marie-Louise Rydén och Birgitta Timm (projekt-ledare) samt Peter Green och AnnaKarin Lissel Swenning. Miljömålsrådets kansli och Svenska Kommunförbundet har bidragit med värdefulla synpunkter. Ett stor tack riktas även till de kommuner som ingått i utvärderingen.
Naturvårdsverket i maj 2003
Innehåll
Förord ... 1
Innehåll ... 2
1. Sammanfattning och diskussion... 3
1.1 Sammanfattning ... 3
1.2 Rekommendationer ... 6
Dialog... 6
Verktyg ... 6
Uppföljning och utvärdering... 7
Goda exempel ... 8
1.3 Läsanvisning ... 9
1.4 Summary and discussion... 10
Summary... 10
Recommendations... 14
Dialogue... 14
Tools ... 14
Monitoring and evaluation... 15
Success stories ... 16
2. Bakgrund... 18
2.1 Kommunerna och miljömålsarbetet ... 18
2.2 Vårt uppdrag ... 19
2.3 Så har vi gjort... 20
2.4 Tidigare erfarenheter och angränsande arbeten ... 22
3. Det nya miljömålsarbetet – våra iakttagelser ... 26
3.1 Hur ser kommunerna på de nationella miljömålen? ... 26
3.2 Hur arbetar kommunerna med lokala miljömål? ... 29
3.3 Hur ser de lokala miljömålen ut? ... 45
3.4 Hur följs de upp?... 48
3.5 Önskat stöd... 50
BILAGA 1... 52
Utvärdering av kommunernas miljömålsarbete ... 52
Bakgrund... 52
Vilka kommer att intervjuas?... 52
Intervjufrågor ... 53
LITTERATURFÖRTECKNING... 55
KONTAKTPERSONER I KOMMUNERNA ... 56
1. Sammanfattning och diskussion
1.1 Sammanfattning
Naturvårdsverket har studerat miljömålsarbetet i åtta kommuner under 2002. Syftet är att öka kunskapen om vad som krävs för att utveckla lokala miljömål och göra det kommu-nala miljömålsarbetet framgångsrikt. Frågorna till kommunerna har rört vilka drivkrafter som finns för det lokala miljömålsarbetet, hur kommunerna arbetar med lokala miljömål, vilka hinder och möjligheter som finns och vilket stöd kommunerna önskar från regional och central nivå. Utvärderingen är tänkt att kunna användas av centrala miljömålsmyn-digheter, Miljömålsrådet, länsstyrelser, kommuner, Svenska kommunförbundet och andra berörda aktörer som ett underlag i det fortsatta miljömålsarbetet.
Utvärderingen begränsas till att omfatta processen för att ta fram och besluta om kommu-nala miljömål. Vi utvärderar inte åtgärder och resultat. Vi vill ge en bild av några kom-muners erfarenheter av arbetet med de nationella miljömålen ur olika kommunala aktörers perspektiv och peka på olika faktorers betydelse för miljömålsarbetet. Med begreppet de nationella miljömålen avser vi i denna rapport de femton nationella miljö-kvalitetsmålen och delmålen under respektive kvalitetsmål som antogs av riksdagen i november 2001.
Studien bygger på intervjuer med ungefär 60 personer från åtta kommuner i fyra län kompletterat med dokumentstudier och seminarier då vi diskuterat möjligheter och hinder i kommunalt miljömålsarbete. Kommunerna som ingått i utvärderingen är Solna, Järfälla, Mölndal, Vårgårda, Borlänge, Leksand, Lycksele och Umeå. Vi har valt att studera kommuner av olika typ och med olika förutsättningar. De valda kommunerna ligger relativt långt framme i miljömålsarbetet. Men det är viktigt att påpeka att vår ambition inte har varit att söka ett fullständigt representativt urval. Vi har försökt få fram olika exempel på hur kommunerna ser på sin roll i miljömålsarbetet och hur de arbetar med att ta fram lokala miljömål. Nyckelaktörer som intervjuades i samtliga kommuner var kommundirektören, miljönämndens ordförande, chefen för miljöförvaltningen, miljö-målssamordnare och/eller Agenda 21-samordnare samt ansvariga personer för områdena planering, teknik och näringsliv. De utvalda kommunerna har kommit olika långt i arbetet med lokala miljömål. Var kommunerna befann sig i denna process vid tiden för
intervjuerna har naturligtvis betydelse för vad vi har kunnat få fram om deras erfarenheter och syn på miljömålsarbetet.
De femton nationella miljökvalitetsmålen och delmålen är beslutade av riksdagen. En tydlig miljömålsstruktur i kombination med ett logiskt uppföljningssystem gör enligt propositionen en effektiv mål- och resultatstyrning möjlig.1 De intervjuade i kommunerna
anser överlag att målen har en struktur som underlättar helhetsperspektiv och tydliga
1 Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, sid. 2
prioriteringar. Målsystemet är lätt att förstå och anpassa till olika verksamheter, vilket underlättar integrering av miljömålsarbetet i andra verksamheter. Det är viktigt att känna att alla strävar åt samma håll och att man kan jämföra sig med andra kommuner. Vissa kommuner utgår helt och hållet från de nationella miljömålen, medan andra kommuner har valt en egen struktur för målen.
De nationella delmålen ska anpassas till regional och lokal nivå och till olika sektorer. Kommunerna är viktiga aktörer för att nå de nationella miljömålen. Det finns ett möjligt problem i detta, att miljömålen tas fram och beslutas centralt medan kommunerna förut-ses ha ett stort ansvar för att åtgärder kommer till stånd eftersom prioriteringarna ofta är olika på central och lokal nivå. Kommunerna har ett stort mått av självstyre och eget budgetansvar.
Att riksdagen beslutat om de nationella miljömålen har enligt våra intervjuer fått kom-munpolitikerna att inse att miljömålsarbetet är viktigt. De nya målen upplevs också vara mer inspirerande än de tidigare hoten. Vi har sett många exempel på att viljan och ambi-tionen att arbeta med miljömål finns hos både kommuntjänstemän och politiker. I flera fall har de nationella miljömålen inneburit en nystart för kommunens miljöarbete och flera av de intervjuade kommunerna har kommit långt i arbetet att sätta upp kommunala miljömål baserade på de nationella. Kommunerna upplever det också som positivt att de nationella miljömålen ger dem frihet att sätta mål på ett sätt som passar de egna förut-sättningarna.
Kommunernas förutsättningar att arbeta med miljömål och nå resultat är starkt beroende av den nationella miljöpolitiken och omvärlden. Kontinuiteten upplevs också vara viktig, d.v.s. att man från centralt håll behåller miljömålen över tid och inte ändrar strategi. Det skulle ge stadga åt miljömålsarbetet. Kommunerna efterlyser en ökad nationell debatt om målen för att få kraft bakom dem och göra dem mer tydliga på lokal nivå. Det är viktigt att målen lyfts fram och används aktivt på såväl nationell som regional och lokal nivå för att bli kända bland kommunpolitiker, allmänheten och andra aktörer. För att få ett uthåll-igt kommunalt miljömålsarbete är det viktuthåll-igt att miljömålen beaktas i riksdags- och reger-ingsbeslut. Kommunerna själva råder över begränsade styrmedel för att åstadkomma förändringar i samhället.
I vår undersökning kan vi se att de lokala politiska ambitionerna är avgörande. Och att dessa har mycket att göra med dels hur kommunen tidigare arbetat med miljöfrågor, dels enskilda politikers engagemang och insatser. De största hindren för enskilda kommuners miljömålsarbete ligger i resursbrist och intressekonflikter, det vill säga politiska och ekonomiska prioriteringar är avgörande.
De centrala myndigheterna förutsätts ge stöd till kommunerna i miljömålsarbetet. Men de centrala myndigheterna och kommunerna kan ha olika verklighetsbilder och olika syn på vad som är viktigt. Detta kan påverka myndigheternas förhållningssätt till kommunerna och möjligheterna att ge stöd. Kommunikationen mellan de centrala myndigheterna och kommunerna är därför viktig. Det gäller också att de centrala myndigheterna sinsemellan
samordnar sin information om miljömål och åtgärder både i tid och vad gäller innehållet. Kommunerna får ibland motstridiga budskap från olika myndigheter. De centrala myndigheterna upplevs företräda olika sektorer och intressen och saknar ofta helhets-perspektiv.
Länsstyrelsen har en viktig roll som länk mellan den nationella och lokala nivån. Flera kommunerna vill att länsstyrelsen tar ett större ansvar för samordning av miljömålsarbetet inom regionen och av viktiga regionala frågor som infrastruktur, trafik och miljö.
Kommunerna i utvärderingen har valt olika sätt att organisera miljömålsarbetet beroende på lokala förutsättningar och behov. Tidigare miljömål, åtgärdsplaner och Agenda 21-arbete utgör ofta en bas för det "nya" miljömåls21-arbetet och har delvis integrerats i och anpassats till detta. Integrering av miljömålsarbetet i arbetet med översiktsplanering, miljöledning, Agenda 21 och liknande upplevs kunna bredda arbetet och ge det en bättre förankring i kommunen. Var man väljer att placera ansvaret för miljömålsarbetet inom den kommunala organisationen upplevs ha viss betydelse för vilket genomslag miljömå-len får. Miljömålsarbetet är inte en fråga bara för miljönämnden.
Även om antalet undersökta kommuner är begränsat tycker vi oss kunna urskilja tre olika sätt att hantera samhällets medverkan i miljömålsarbetet. Vi har de kommuner som aktivt försöker engagera företag och organisationer tidigt i arbetet med att ta fram lokala miljömål. Sedan finns det de som förankrar miljömålsarbetet genom att skicka ut förslag till miljömål på remiss till ett urval av aktörer. Till slut har vi några kommuner som av olika anledningar valt att inte involvera några aktörer utanför den kommunala organisa-tionen i miljömålsarbetet.
Få av kommunerna har emellertid i någon större utsträckning försökt få medborgarna att medverka i miljömålsarbetet. ”Underifrånperspektivet” saknas ofta. Några kommuner har eller planerar dock att ha en dialog med medborgarna. Ett sätt att förbättra denna och öka medborgarnas engagemang är att ha konkreta miljömål som är lätta att kommunicera och som har en tydlig koppling till medborgarnas vardagsliv.
Vidare pekar många av de intervjuade på att målen också måste vara kopplade till åtgär-der och att de som ska genomföra åtgäråtgär-derna ges ett tydligt ansvar. Åtgäråtgär-derna måste också vara politiskt beslutade och kostnadssatta för att miljömålen ska realiseras. De vi intervjuat berättar om tidigare misslyckade försök att arbeta med miljömål, där det visat sig att det är vid genomförandet av åtgärder som kostar pengar, som intressekonflikterna blir tydligast. Få kommuner har emellertid kommit så långt att de vet vad det kostar att nå miljömålen.
Uppföljning och resultatåterföring anses vara nödvändiga förutsättningar för att lyckas. Arbetet med att ta fram nya uppföljningsmått har dock knappast kommit igång i de kommuner vi intervjuat och bristen på data som är anpassade till den lokala nivån är ett problem.
1.2 Rekommendationer
Med utgångspunkt från vad som har kommit fram vid intervjuer och seminarier inom ramen för utvärderingen ger vi följande rekommendationer för det fortsatta samarbetet om miljömål mellan lokal, regional och nationell nivå.
Dialog
· Samspelet och dialogen mellan central, regional och lokal nivå behöver förstärkas.
Kommunikation är A och O i miljömålsarbetet. Det gäller såväl kommunikationen mellan tjänstemän och politiker som kommunikationen mellan olika nivåer. Det är viktigt att nationella politiker deltar i det fortsatta samspelet med lokala politiker om miljömålen för att visa tyngden i ”beställningen” till aktörerna och för att diskutera politikens möjligheter och prioriteringar i mötet mellan nationellt beslutade mål och lokalt genomförande. Med utgångspunkt från att miljömålsarbetet berör hela landet bör former för samspel och dialog mellan olika nivåer utvecklas. Flera kommuner vill att länsstyrelsen tar ett större ansvar för samordning inom regionen och för att skapa nätverk. "Möten" kan arrangeras såväl regionalt som i enskilda kommuner, t.ex. regionala seminarier, workshops kring utvalda teman och liknande. Samverkansprojekt med deltagande av såväl expertmyndig-heter som länsstyrelser och kommuner är även utmärkta för att utveckla och sprida kunskap, erfarenheter och idéer. Exempel på sådana projekt är utvecklingen av miljö-målsuppföljning på kommunal nivå som genomfördes av sex kommuner i Umeåregionen tillsammans med länsstyrelsen, samt projektet Samhällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS), som drevs av Naturvårdsverket och Boverket i samarbete med kommuner och län. Kommunala nätverk, regionalt eller med annan utgångspunkt, kan också utgöra bas i kommunikationen och kommunalt samarbete kan vara ett effektivt sätt att använda begränsade resurser i framför allt små kommuner. Miljömålsrådet i samarbete med miljömålsmyndigheter och sektorsmyndigheter bör ha ett särskilt ansvar för att initiera dialoger mellan olika nivåer.
Verktyg
· Det behövs informationsmaterial och förtydliganden som underlättar för anpass-ning och uppföljanpass-ning av miljömålen.
Det finns en oklarhet i hur mycket och på vilket sätt kommunerna kan bidra till att de nationella miljömålen nås. Det är inte tydligt hur bördan ska fördelas lokalt och regionalt. Visionen om ett ekologiskt hållbart Sverige bygger på att alla ska medverka för att nå de nationella miljömålen. I miljömålspropositionerna och i miljömålskommitténs förslag finns ett brett underlag om på vilket sätt och hur mycket olika sektorer påverkar miljön och möjliga åtgärder som kan bidra till att målen nås. Men det finns inga riktlinjer för att anpassa miljömålen till kommunnivå eller att fördela ansvaret mellan alla olika aktörer och regioner, utan diskussionen rör främst fördelning mellan olika sektorer.
I en utvärdering av hur arbetet med tidigare nationella mål rörande övergödning har bedrivits konstaterar man att det nationella övergödningsmålet behöver översättas till mål som kan fungera i det praktiska arbetet i kommuner och län. Man påpekar emellertid också att lokala och regionala mål skulle innebära fördelningspolitiska avvägningar om såväl hur mycket olika kommuner ska åta sig som hur man ska prioritera mellan miljömål och andra långsiktiga välfärdsmål.2 Någon enkel formel för att fördela ansvaret lokalt kan
det därför aldrig bli tal om eftersom varje kommun är unik och prioriteringar måste göras lokalt.
Samtidigt finns ett behov av underlag, t.ex. riktlinjer eller kriterier, som kan användas av kommunerna för att bestämma ambitionsnivån lokalt så att i möjligaste mån såväl lokala intressen och förutsättningar som det nationella perspektivet beaktas. En viktig utgångs-punkt är att anpassningen av mål bör ske i flera steg, så att kommunerna i första hand kan anpassa sina mål till de regionala målen. Det är en uppgift för länen att i samverkan med Miljömålsrådet och miljömålsmyndigheterna fördela bördan mellan länen samt att ge stöd till kommunerna i deras arbete. Viktiga bedömningskriterier och faktorer som kan vara till stöd i denna process bör tas fram av respektive ansvarig miljömålsmyndighet i samverkan med Miljömålsrådet och länen.
Uppföljning och utvärdering
· Det måste finnas logiska och tydliga återrapporteringssystem som både tillgodo-ser behovet av nationell uppföljning och stödjer det kommunala miljömålsarbetet. För att miljömålsarbetet ska vara framgångsrikt behöver det följas upp och utvärderas. Miljömålsmyndigheterna och länsstyrelserna arbetar med att utveckla ett nationellt och regionalt uppföljningssystem med ett tillhörande webbaserat presentationssystem. Det är viktigt att kommunnivån integreras i utvecklingen av uppföljningssystemet på ett tidigt stadium och att systemet får en kärna av indikatorer som fungerar på såväl nationell och regional nivå som för kommunerna. Det gäller att få fram uppgifter som är relevanta för kommunerna. Data som underlag för problembeskrivning och uppföljning ska finnas tillgängliga på kommunnivå.
På central nivå arbetar miljömålsmyndigheterna och Miljömålsrådet på uppdrag av regeringen med att utvärdera arbetet med miljömål i hela landet. Rådet lämnar en rapport till riksdagen varje år och ska göra en fördjupad utvärdering vart fjärde år av arbetet för att nå målen. Naturvårdsverket arbetar dessutom för närvarande på en skrift som diskuterar sådant man bör tänka på när man utvärderar arbete med klimatmålet. Som underlag används bl.a. den handbok om utvärdering inom miljöområdet som Naturvårds-verket tidigare gett ut.3 Skriften ingår i ett "paket" med information till kommunerna om
2 Övergödningen ett styrproblem. En utvärdering av det regionala och lokala arbetet mot övergödning
genom utsläpp till vatten. Naturvårdsverket, Rapport 5213, 2002
3 Utvärdering steg för steg. Handledning i utvärdering på miljöområdet. Naturvårdsverket, 2002
klimatmålet och åtgärder för att nå målet.4 En idé kan vara att miljömålsmyndigheterna
tar fram informationsmaterial av liknande slag för andra miljömål. De bör då samarbeta med såväl enskilda kommuner som med Svenska kommunförbundet för att få in kommunperspektivet.
Goda exempel
· Goda exempel på hur kommunalt miljömålsarbete kan bidra till det regionala och nationella miljömålsarbetet bör tas fram.
Arbetet med att ta fram lokala miljömål har i de kommuner som vi studerat kommit igång och bedrivs i en anda som väl stämmer överens med intentionerna i riksdagens beslut. Det finns en mångfald lösningar för att organisera och genomföra miljömålsarbetet och att formulera miljömål. Vi har inte värderat om det ena är bättre än det andra, utan ger bara exempel på hur det kan gå till och vad de kommuner som försökt arbeta med lokala miljömål själva tycker är framgångsrikt. I allmänhet är de lokala problemen och politiska ambitionerna styrande.
För att utvecklingen av lokalt miljömålsarbete ska passa in i ett regionalt och nationellt miljömålsperspektiv krävs emellertid samordning. Rätt använd kan information om goda exempel från olika kommuner tjäna detta syfte. De kan till exempel också ge vägledning i vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva att genomföra. I en nyligen genomförd utvärdering av hur arbete med goda exempel fungerar i miljöarbetet finns förslag som syftar till att öka kvaliteten på goda exempel och göra dem mer användbara.5 Man skriver bland annat att osystematiskt utvalda goda exempel utan någon form av utvärderingsin-slag, har en låg förändringskraft och legitimitet som styrmedel, och blir svåra att koppla till annat miljöarbete.
Goda exempel på lokalt miljömålsarbetet sprids bland annat via Miljömålsportalen, Svenska kommunförbundets och IEH:s (Statens institut för ekologisk hållbarhets) webbplatser. Exemplen bör i ökad utsträckning granskas och bedömas med utgångspunkt i hur de kan användas för att motivera och ge stöd till kommunerna att arbeta med lokala miljömål så att de bidrar till att uppnå de nationella målen. Viktiga erfarenheter finns bland annat i det lokala investeringsprogrammet för hållbar utveckling (LIP) som för närvarande håller på att utvärderas. Här finns goda exempel och kunskap kring såväl tekniska lösningar, nya metoder som samverkan mellan olika aktörer. Miljömålsmyndig-heterna bör också aktivt och systematiskt söka goda exempel inom identifierade
problemområden med syfte att ge kommunerna en bred meny med olika perspektiv och lösningar.
4 Handlingskraft för klimatet - om kommuners arbete: Falkenberg, Eskilstuna, Gävle, Växjö, Övertorneå.
Naturvårdsverket, 2002
På väg mot klimatmålet: så kan den fysiska planeringen bidra Naturvårdsverket, 2002
5 Exemplets makt. Utvärdering av hur arbetet med goda exempel fungerar i miljöarbetet Naturvårdsverket,
Rapport 5259, 2002
1.3 Läsanvisning
I kapitel två beskriver vi bakgrunden till utvärderingen och hur vi har genomfört den. I kapitel tre redovisar vi en tolkning och sammanfattning av det som framkommit vid intervjuundersökningen och de seminarier som genomförts inom ramen för utvärdering-en. Kursiverade textavsnitt utgör inte ordagranna citat, men baseras på de intervjuade personernas formuleringar. Samtliga har haft tillfälle att läsa rapporten innan den publicerats.
1.4 Summary and discussion
The Swedish parliament has adopted 15 environmental quality objectives. These are intended to promote human health, safeguard biodiversity and the natural environment, preserve the man-made environment and our cultural heritage, maintain long-term ecosystem productivity and ensure wise management of natural resources. The overall aim is that the major environmental problems we are currently facing will have been solved one generation from now. Commitment from all quarters of society will be required if this "one generation" target is to be achieved.
Achieving the quality objectives is the joint task of Swedish government agencies. These are independent authorities answerable to the Government. The Swedish Environmental Protection Agency is one such agency. Our role, as defined by the government, is to coordinate and act as a driving force for environmental protection at national and international level.
A number of national authorities have been given overall responsibility for the environ-mental quality objectives. Their duties include proposing and implementing necessary measures as well as monitoring, evaluating and reporting progress.
An Environmental Objectives Council has been set up to coordinate efforts to achieve the aims. 21 county administrative boards act as arms of government, their task being to implement the objectives at regional level. They adopt regional targets and coordinate monitoring of progress towards achieving them. Municipal authorities secure support for, develop and coordinate efforts to attain the environmental objectives in consultation with local actors. Swedish municipalities are independent of the government, although the activities of municipal councils are largely governed by central laws and regulations. Summary
The Swedish Environmental Protection Agency has studied efforts made in 2002 by eight municipalities to achieve environmental objectives. The aim is to learn more about what is needed to develop local environmental objectives and ensure that Swedish municipali-ties are successful in their efforts to achieve the objectives. Municipalimunicipali-ties have been asked about the impetus behind local work on environmental objectives, the municipal approach to the objectives, the obstacles and opportunities existing and the support from regional and central government desired by the municipalities. It is intended that the evaluation should be used by central environmental agencies, the Environmental Objectives Council, county administrative boards, the Swedish Association of Local Authorities and others concerned as a basis for further work on attaining the environ-mental objectives.
The evaluation is confined to the process of formulating and deciding municipal
environmental objectives. We have not evaluated action and results. We wish to give an account of the experience gained by a number of municipalities in their efforts to achieve
the national environmental objectives from the viewpoint of various municipal actors, and to indicate the importance of various factors for those efforts. For the purposes of this report, the term "national environmental objectives" refers to the fifteen national environmental quality objectives and interim targets under each quality objective as adopted by the Swedish parliament in November 2001.
The study is based on interviews of some 60 people from eight municipalities in four counties, supplemented by documentary studies and seminars at which we have discussed opportunities and obstacles in municipal work on the environmental objectives. The municipalities involved are Solna, Järfälla, Mölndal, Vårgårda, Borlänge, Leksand, Lycksele and Umeå. We have chosen to study municipalities of various types facing different situations. The municipalities chosen have made a fair amount of progress towards achieving their environmental objectives. But it should be emphasised that our aim has not been to make a fully representative selection. We have endeavoured to give various examples of the way municipalities view their role in efforts to achieve the environmental objectives and their approach to formulating local environmental objectives. Key actors interviewed in all municipalities were the municipal director, the chairman of the environmental health committee, the head of the environmental health protection department, the environmental objectives coordinator and/or the Agenda 21 coordinator, and also the officials responsible in the areas of planning, engineering and trade and industry. The progress made by the municipalities selected towards their environmental targets varies. The point reached by each municipality at the time of the interviews has naturally influenced the information we have been able to obtain about their experience and view of the process.
The fifteen national environmental quality objectives and interim targets have been decided by parliament. Under the Bill, a clear environmental objective structure in combination with a logical monitoring and evaluation system makes effective manage-ment by objectives and by results possible. Generally speaking, the municipal staff who were interviewed consider the objectives have a structure that makes it easier to adopt an overall approach and set clear priorities. The system of objectives is easy to understand and adapt to various activities, which makes it easier to integrate achievement of environmental objectives with other activities. It is important to know that everyone is pulling in the same direction and that it is possible to make a comparison with other municipalities. Some municipalities base their approach entirely on the national environmental objectives, whereas others have chosen their own structure.
The national interim targets are to be adapted to the regional and local level and to various sectors. Municipalities play a central role in achieving the national environmental objectives. However, priorities often differ between central and local government. This presents a potential problem. On the one hand, the environmental objectives are
formulated and decided centrally, whereas on the other, municipalities are responsible for ensuring that action is taken. Municipalities have a large degree of independence and budget responsibility.
Our interviews suggest the fact that parliament has decided national environmental objectives has caused local politicians to realise that achievement of environmental objectives is important. The new objectives are also perceived to offer greater inspiration than the previous "environmental threats" approach. We have seen much evidence of a genuine desire on the part of municipal officials and politicians to work to achieve environmental objectives. In several cases the national environmental objectives have reinvigorated municipal environmental performance and several of the municipalities interviewed have come a long way towards establishing municipal environmental objectives based on the national ones. The municipalities also appreciate the freedom the national environmental objectives give them to set their own targets in the manner best suited to them.
The ability of municipalities to achieve environmental objectives is heavily dependent on national environmental policy and the factors in the outside world. Continuity is also seen to be important, ie, that central government adheres to the environmental objectives over time and does not change strategy. Continuity lends stability to municipal environmental efforts. The municipalities would like more of a national debate on the objectives to lend weight to them and to give them a sharper local profile. It is essential that the objectives are highlighted and used actively at national, regional and local level so that they become known to local politicians, the general public and other actors. The environmental objectives must be taken into account in parliamentary and government decisions if municipal efforts to achieve them are to be effective over the long term. Municipalities themselves have few instruments at their disposal to bring about changes in society. Our study shows that local political aims are crucial, and that these are closely linked to the municipal approach to environmental issues in the past, as well as the commitment and work done by individual politicians. The greatest obstacles to achievement of environmental objectives by individual municipalities are a lack of resources and conflicts of interest. In other words, political and economic priorities are the decisive factors.
Central government agencies are expected to support municipalities in their environ-mental efforts. But central agencies and municipalities may have differing perceptions of reality and differing views of what is important. This may affect the attitude of govern-ment agencies to municipalities and the scope for providing support. Communication between government agencies and municipalities is thus important. Central agencies must also coordinate their information about environmental objectives and action between themselves in terms of timing as well as content. Municipalities sometimes receive contradictory information from different agencies. Central agencies are seen as represent-ing different sectors and interests and often lack an overall perspective.
County administrative boards have an important role as a link between central and local government. Several municipalities would like the county administrative board to assume greater responsibility for coordinating work on environmental objectives within the region and important regional issues such as infrastructure, traffic and the environment.
The municipalities included in the evaluation have chosen different approaches to achieving environmental objectives, depending on local conditions and needs. Previous environmental objectives, action plans and Agenda 21 projects often form the basis of the "new" approach to environmental objectives. Integrating environmental objectives with general planning, environmental management, Agenda 21 and the like is considered to allow a broader approach and also to achieve greater acceptance of work on achieving environmental objectives within the municipality. The allocation of responsibility for environmental objectives in the municipal organisation is seen to have some bearing on the impact the objectives will have. Environmental objectives are not an issue for the environmental health committee alone.
Although only a limited number of municipalities were included in the study, we consider it possible to discern three approaches to involving the community in the environmental objectives. Firstly, there are the municipalities that actively attempt to involve companies and organisations at an early stage of formulating local environmental objectives.
Secondly, there are those who elicit support for environmental objectives by distributing draft objectives for consideration by selected actors. Finally, there are some municipali-ties that for various reasons have chosen not to involve any actors outside the municipal organisations in the environmental objectives.
However, few of the municipalities have made any great efforts to involve local people in environmental objectives. There is often no "bottom-up" perspective. But some
municipalities have a dialogue with municipal inhabitants or plan to initiate one. One way of improving this and increasing the involvement of local people is to have specific environmental objectives that are easy to get across and are clearly relevant to people's daily lives.
Moreover, many of those interviewed stressed that the objectives must also be linked to action and that those implementing measures must be given clearly defined responsibility. The measures taken must also result from political decisions and must have been
budgeted for if the objectives are to be realised. Our interviewees recounted failed attempts to implement environmental objectives in the past, where it was found that conflicts of interest are sharpest when measures costing money are to be taken. Yet few municipalities have reached the point of knowing what achievement of the environmental objectives will cost.
Monitoring and evaluation of results are considered essential for success. However, the municipalities we interviewed have not really begun to develop new indicators, and the shortage of data adapted for use at the local level is a problem.
Recommendations
On the basis of our interviews and seminars conducted as part of this evaluation, we make the following recommendations for the ongoing cooperation on environmental objectives between local, regional and central government.
Dialogue
· Interaction and dialogue between central, regional and local agencies should be improved.
Communication is essential for the achievement of environmental objectives. This includes communication between administrative officials and politicians as well as communication between different levels. It is important that national politicians interact with local politicians in the ongoing dialogue on environmental objectives so as to underline the political will behind the objectives and to discuss the priorities involved in the meeting between objectives decided by central government and local implementation. Bearing in mind that environmental objectives concern the entire country, forms of interaction and dialogue between various levels of government should be developed. Several municipalities would like the county administrative board to assume greater responsibility for coordination within the region and for creating networks. "Meetings" can be arranged regionally and in individual municipalities, eg, in the form of regional seminars, workshops on chosen topics and the like. Joint projects involving expert agencies, county administrative boards and municipalities are also excellent ways of developing and disseminating knowledge, experience and ideas. Examples of these projects include methods of monitoring attainment of environmental objectives at the municipal level carried out by six municipalities and the county administrative board in the Umeå region of northern Sweden, and the "Planning with environmental objectives" project conducted by the Swedish Environmental Protection Agency and the National Board of Housing, Building and Planning in cooperation with municipalities and counties. Municipal networks, regionally or on some other basis, can also serve as a platform for communication, and joint municipal projects may be an effective way of using limited resources, particularly in small municipalities. The Environmental Objectives Council, agencies responsible for environmental objectives and sectoral authorities should be given joint responsibility for initiating dialogues between various levels.
Tools
· There is a need for information materials and clarifications to make it easier to adapt, monitor and evaluate achievement of environmental objectives.
There is some uncertainty as to how much and in what way municipalities can help to achieve the national environmental objectives. It is not clear how the burden should be divided locally and regionally. The vision of an ecologically sustainable Sweden is based
on the premise that everyone should work to achieve the national environmental objectives. The Environmental Objectives Bill and the Environmental Objectives
Commission proposals contain much documentary material on the ways and the extent to which various sectors affect the environment and possible action that may help to achieve the objectives. But there are no guidelines on adapting the environmental objectives for implementation at municipal level or on dividing responsibility between all the various actors and regions; the discussion instead focuses on the division of responsibility between various sectors.
An evaluation of the success in implementing previous national objectives for eutrophica-tion/nitrogen saturation found that the national eutrophication target needed to be
translated into goals that could be used in practice by municipalities and counties. But it was also pointed out that local and regional objectives might involve weighing up wealth distribution factors, both as regards the size of individual municipalities' commitment and when it came to deciding priorities between environmental objectives and other long-term welfare aims. There is no question of using a simple formula to allocate local responsibil-ity because each municipalresponsibil-ity is unique and priorities must be set locally.
There is also a need for documentation (eg, guidelines or criteria) that can be used by municipalities to decide local objectives so that maximum possible account can be taken both of local interests and conditions and the national perspective. One key premise is that objectives should be adapted in several stages, primarily so that municipalities can adapt their objectives to the regional ones. It is the task of the counties to work together with the Environmental Objectives Council and the agencies responsible for environ-mental objectives to share the burden between counties, and also to support municipalities in their efforts. Important quality criteria and factors that may be of help in this process should be formulated by each agency concerned with environmental objectives in cooperation with the Environmental Objectives Council and the counties.
Monitoring and evaluation
· There must be clear, logical reporting systems that meet the need for national monitoring and evaluation and also support municipalities in their efforts to achieve the environmental objectives.
If environmental objectives are to be successfully implemented, their achievement must be monitored and evaluated. Agencies responsible for the environmental objectives and county administrative boards are in the process of developing a national and regional monitoring system with an accompanying web-based presentation system. It is important that the municipal level be integrated in the development of the monitoring system at an early stage and that the system should have a core of indicators that are effective at the national, regional and municipal levels. It will be necessary to obtain information relevant to municipalities. Data capable of being used as a basis for describing environmental problems and for monitoring how well environmental objectives are met should be available at municipal level.
Central government agencies responsible for environmental objectives and the Environ-mental Objectives Council have been instructed by the government to carry out a joint project to evaluate the approach to environmental objectives throughout the country. The Council submits a report to parliament each year and will be making a more detailed evaluation of the efforts to achieve the objectives every four years. In addition, the Swedish Environmental Protection Agency is currently drafting a discussion document to be used when evaluating achievement of the "reduced climate impact" objective. The document will be partly based on the handbook on evaluating environmental performance previously published by the Swedish EPA. The document will form part of a "package" of information for municipalities about the climate objective and ways of achieving it. One idea might be for agencies responsible for environmental objectives to produce information materials of the same kind for other environmental objectives. If so, they should work with individual municipalities as well as the Swedish Association of Local Authorities to ensure that the municipal dimension is included.
Success stories
· Success stories showing ways in which municipal efforts to implement environ-mental objectives can help to achieve regional and national environenviron-mental objec-tives should be highlighted.
The municipalities we have studied have made progress in formulating local environ-mental objectives and have adopted an approach very much in accord with the spirit of the parliamentary decision. There are a multitude of approaches to organising and performing work to achieve the environmental objectives and to formulating the environmental objectives themselves. We have not evaluated whether one way is better than another; we merely give examples of different approaches that municipalities themselves consider to be successful. Generally speaking, local problems and political aims are the governing factors.
But coordination will be needed if development of the local approach to environmental objectives is to be consistent with a regional and national perspective on environmental objectives. Properly used, information on success stories from various municipalities will serve this purpose. These examples can also provide guidance as to which measures are the most cost-effective, for example. A recent evaluation of the use of success stories in environmental protection contains proposals designed to improve the quality and utility of success stories. The report points out that unsystematically selected success stories without any evaluation element have little power to change or legitimacy as an instru-ment, and are difficult to use for other environmental purposes.
Success stories showing local efforts to achieve environmental objectives are distributed via the Environmental Objectives portal and the websites operated by the Swedish Association of Local Authorities and the Swedish Institute for Ecological Sustainability. Examples should, to a greater extent, be examined and assessed in the light of how they
can be used to motivate and support municipalities in their efforts to achieve local environmental objectives so that they help to achieve the national objectives. Valuable experience has been gained under the Local Investment Programme for Sustainable Development (LIP), which is currently being evaluated. The programme has used success stories and know-how about technical solutions, new methods and cooperation between various actors. The agencies responsible for environmental objectives should also actively and systematically seek success stories within identified problem areas so as to give municipalities a broad selection of perspectives and solutions.
2. Bakgrund
2.1 Kommunerna och miljömålsarbetet
Svenska folket har genom regering och riksdag beslutat att vi gemensamt ska arbeta för ett långsiktigt hållbart samhälle. Vi ska till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Som ett riktmärke finns femton miljökvalitetsmål som riksdagen har fastslagit. Miljömålen berör alla och vi ska ta samma hänsyn till såväl ekologiska aspekter som till ekonomiska och sociala i alla beslut och i vårt handlande. Arbetet för ett hållbart samhälle bedrivs på många nivåer samtidigt - inom EU, nationellt, regionalt och lokalt.
Kommunerna har ett övergripande ansvar för att anpassa de nationella miljömålen lokalt. De ska vara plattform och motor för det lokala miljömålsarbetet och ha samarbete och dialog med samhällets olika aktörer för att förankra, utveckla och förverkliga miljömålen. Kommunerna ska lokalt inventera miljöproblem och åtgärdsbehov6.
Den nya strukturen för miljömålen är tänkt att underlätta för kommunerna att samordna och prioritera miljöarbetet och att bedriva det lokala mål- och uppföljningsarbetet i ett nationellt perspektiv. Att arbeta med miljömål är inte något nytt för kommunerna och många av dem har redan inlett arbetet med att utveckla lokala miljömål och strategier i det nya miljömålssystemet. Vi har dock ingen uppgift om exakt hur många kommuner i landet som arbetar med lokal anpassning av miljömålen. De femton nationella miljökvali-tetsmålen har emellertid enligt en enkätundersökning från december 2001 till Agenda 21-samordnarna inneburit aktiviteter inom Lokal Agenda 21 bland cirka hälften av Sveriges kommuner7.
Miljömålsarbetet i landet har kommit igång på bred front. På nationell nivå drivs det av nio miljömålsmyndigheter, som i samarbete med organisationer och företag ska verka för att målen nås. Ett miljömålsråd har utsetts av regeringen för att samordna myndigheternas arbete och för att belysa eventuella målkonflikter mellan miljömålen och andra sam-hällsmål. I rådet finns företrädare för centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, frivilliga organisationer och näringsliv. Till rådets viktigaste uppgifter hör att följa upp och utvärdera utvecklingen mot miljökvalitetsmålen och att rapportera till regeringen om hur arbetet mot miljömålen går och vad som ytterligare behöver göras. Vart fjärde år genomförs en "fördjupad utvärdering" av det samlade miljömålsarbetet. Arbetet med den första fördjupade utvärderingen har påbörjats och ska vara klar 2004.
6 I propositionerna Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige 1997/98: 145 och Svenska
miljömål - delmål och åtgärdsstrategier 2000/01:130 presenterar regeringen sin syn på vad som krävs för
att nå de nationella miljömålen.
7 Inför Johannesburg. Svenska kommuners arbete med Agenda 21 - en jämförelse över tid Charlotta Edström
och Katarina Eckerberg, Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat, maj 2002
På regional nivå har länsstyrelserna i uppdrag att anpassa, precisera och konkretisera miljömålen med hänsyn till de förutsättningar som finns i länet. Många länsstyrelser arbetar redan med att ta fram regionala miljömål som bygger på de nationella miljömå-len8. Formerna för genomförandet varierar, men det är vanligt att det regionala m målsarbetet sker i samarbete med kommuner, företag och organisationer i länet.
På lokal nivå ska kommunerna med stöd från länsstyrelsen anpassa de nationella miljömålen till den lokala nivån, så att det lokala och nationella miljömålsarbetet kan samordnas. För att miljökvalitetsmålen ska nås måste samhällets alla delar medverka. Att kommunerna har en nyckelroll i detta arbete råder det ingen tvekan om. Kommunerna har många myndighetsuppgifter som är av stor betydelse, framför allt genom miljöbalken och plan- och bygglagen. De utövar också flera verksamheter med inverkan på miljön.
Kommunernas arbete med att förankra, utveckla och förverkliga miljömålsarbetet i dialog med samhällets olika aktörer är därför avgörande för om målen kan nås. Arbetet kan bedrivas på flera olika sätt, t.ex. verkar det vara vanligt att det sker i samband med införandet av miljöledningssystem eller samordnas med det lokala Agenda 21-arbetet. Andra sätt att arbeta med anpassning av målen är genom t.ex. miljöplaner, översiktsplane-ring, lokala investeringsprogram, tillväxtavtal, miljöredovisningar och gröna nyckeltal. Uppföljning och utvärdering är nyckelord för att kunna knyta ihop miljömålsarbetet på de olika nivåerna och för att styrning med miljömål ska vara effektivt. Ett gemensamt uppföljningssystem för alla län är under utveckling (RUS, Regionalt UppföljningsSy-stem) samtidigt som de centrala miljömålsmyndigheterna arbetar med att ta fram nationella indikatorer för att kunna följa upp utvecklingen av miljömålsarbetet och måluppfyllelse. De regionala och nationella indikatorerna kommer i en del fall också att finnas på kommunal nivå. Svenska kommunförbundet har tillsammans med femton kommuner tagit fram förslag till gröna nyckeltal som bland annat ska kunna användas för att jämföra olika kommuner. Flera kommuner utgår i dagsläget från förslaget när de väljer nyckeltal för sin egen uppföljning. Nyckeltalen i förslaget är också aktuella i pågående diskussioner om uppföljning av miljömål och kopplingen mellan nationell, regional och kommunal nivå.
2.2 Vårt uppdrag
Huvudfrågorna i utvärderingen är:
· Vilka drivkrafter finns i det lokala miljömålsarbetet? · Hur arbetar kommunerna med lokala miljömål?
8 Av de länsstyrelser som i olika form arbetar med regionala miljömål använder alla utom två den nationella
miljömålsstrukturen med 15 övergripande miljömål. Sex länsstyrelser har förslag på regionala miljömål på remiss och länsstyrelsen i Gävleborgs län har redan fattat beslut om regionala miljömål som utgår från de nya nationella miljömålen (läge enligt länsstyrelsernas hemsidor augusti 2002). Enligt en minienkät som genomfördes av länsstyrelsen i Gotlands län planerar 16 län att fastställa regionala delmål under 2002-2003.
· Vilka hinder och möjligheter finns?
· Vilket stöd önskar kommunerna från regional och central nivå?
De centrala och regionala miljömålsmyndigheterna ansvarar för att utveckla stödet till kommunerna i det inledande skedet av miljömålarbetet. För att kunna göra det behöver de en realistisk bild av och förståelse för hur kommunerna arbetar med miljömål och hur de använder dem. Kommunerna är även själva intresserade av att veta hur andra kommuner valt att organisera miljömålsarbetet och man vill gärna ha denna kunskap i ett så tidigt skede som möjligt. Syftet med utvärderingen är därför att öka kunskapen om vad som krävs för att utveckla lokala miljömål. Utvärderingen är tänkt att kunna användas av de centrala miljömålsmyndigheterna, Miljömålsrådet, länsstyrelser, kommuner, Svenska kommunförbundet och andra berörda aktörer som ett underlag i det fortsatta miljömålsar-betet.
Utvärderingen begränsas till att omfatta hur processen för genomförande av miljömålen fungerar i kommunerna. Vi utvärderar inte åtgärder och resultat. Vi vill ge en bild av några kommuners erfarenheter av arbetet med de nationella miljömålen ur olika kom-munala aktörers perspektiv och peka på olika faktorers möjliga betydelse för miljömåls-arbetet. I den mån jämförelser och värderingar görs, baseras de på hur regeringen tänkt att kommunerna ska arbeta med de nationella miljömålen, i den utsträckning det framgår av propositioner och annat underlag.
2.3 Så har vi gjort 2.3.1 Förstudien
Vi genomförde inledningsvis en förstudie med intervjuer i två utvalda kommuner, Järfälla och Solna. I förstudien riktade vi in oss på att identifiera och pröva olika frågeställningar samt vilka kategorier av aktörer som skulle intervjuas. Förstudien ingår som en del av underlaget i utvärderingen.
2.3.2 Urval av kommuner
Vi gick sedan vidare och valde ut ytterligare sex kommuner från tre andra län med geografisk spridning över landet och olika sätt att arbeta med regionalisering av de nationella miljömålen. Kommunerna är Mölndal, Vårgårda, Borlänge, Leksand, Lycksele och Umeå. De valda kommunerna är både stora och små, har olika typer av verksamheter och miljöproblem och olika sätt att organisera miljöarbetet. Ett krav var att de skulle ha inlett ett arbete med att anpassa de nya nationella miljömålen till lokal nivå och att de skulle ha erfarenhet av Agenda 21-arbete9. Fyra av de totalt åtta studerade kommunerna
hade vid intervjutillfället politiskt beslutade miljömål som bygger på de nationella
9 Anledningen till att kommunen skulle ha erfarenhet av Agenda 21-arbete var att det i förstudien framkom
att Agenda 21-arbetet haft betydelse för hur de utvalda kommunerna idag arbetar med miljömål. Agenda 21-arbetet verkar ha varit en viktig drivkraft.
miljömålen, ytterligare en hade beslutat ta fram mål och har under tiden också genomfört detta, en hade förslag på miljömål på remiss och två var i ett inledande skede där
organisation och arbetssätt bara delvis är klara.
Vi har valt kommuner av olika typ och med olika förutsättningar, men det är viktigt att påpeka att vår ambition inte har varit att söka ett fullständigt representativt urval. Vi har istället valt en sonderande strategi i valet av kommuner för att få fram olika exempel på hur kommunerna ser på sin roll i miljömålsarbetet och hur de arbetar med att ta fram lokala miljömål. Genom att vi valt kommuner som ligger relativt långt framme i miljömålsarbetet har vi fått ta del av erfarenheter som kan inspirera andra kommuner. 2.3.3 Nyckelaktörer
Nyckelaktörer som intervjuades i samtliga kommuner var kommundirektören, miljö-nämndens ordförande, chefen för miljöförvaltningen, miljömålssamordnare och/eller Agenda 21-samordnare samt ansvariga personer för områdena planering, teknik och näringsliv. Vi hade hjälp av tjänstemän på miljöförvaltningarna att identifiera lämpliga personer med olika roller i förhållande till miljömålsarbetet.
Kommundirektören och miljönämndens ordförande intervjuades för att de har en överblick över hela kommunens verksamheter inklusive kommunens miljöarbete. Miljöchefen och miljömålssamordnaren (i de fall en sådan hade utsetts) kunde bidra med mer specifik information om miljöarbetet och miljömålsarbetet. Genom att intervjua ansvariga personer för områdena planering, teknik och näringsliv fick vi en inblick i vad andra förvaltningar känner till om miljömålen och hur de eventuellt har medverkat i kommunens miljömålsarbete. Vi intervjuade Agenda 21-samordnaren eller motsvarande för att kunna undersöka relationen mellan miljömålsarbetet och det lokala Agenda 21-arbetet. I några kommuner hade vi också möjlighet att intervjua personer vid kommunala bolag. Av resursskäl avstod vi emellertid från att intervjua aktörer utanför den kommuna-la organisationen.
2.3.4 Genomförande
Vi inledde undersökningen med att studera dokumentation från de utvalda kommunerna, regeringspropositioner och tidigare undersökningar av miljömålsarbetet som genomförts av Naturvårdsverket. Detta har sedan kompletterats med intervjuer i sammanlagt åtta kommuner (se frågeschema i bilaga 1). Frågorna handlade bland annat om hur olika aktörer ser på sin roll i miljömålsarbetet, hur man valt att organisera miljömålsarbetet, vilka förutsättningar och möjligheter de själva anser att de har att arbeta med målen, vilka förväntningar man har lokalt på stöd från central nivå, samt vilken typ av relationer och former av samarbete och samverkan man utvecklat för miljömålsarbetet i kommunerna. Vi ville också söka svar på huruvida diskussioner om målkonflikter förts och vilka konsekvenser dessa i så fall haft i det praktiska miljömålsarbetet. Totalt genomförde vi ungefär 60 intervjuer.
Preliminära slutsatser av undersökningen diskuterades vid en workshop i maj 2002 med de intervjuade miljösamordnarna (eller motsvarande funktion) från sex av de totalt åtta
studerade kommunerna. Dessutom har utvärderingens resultat presenterats dels vid ett seminarium den 21 november 2002 om kommunerna och miljömålen som genomfördes av Miljömålsrådet i samarbete med Kommunförbundet, dels vid Envisions i Västerås den 26 november 2002. Diskussionen som fördes vid dessa tillfällen ingår som en del av underlaget i utvärderingen.
2.4 Tidigare erfarenheter och angränsande arbeten 2.4.1 Kommunernas arbete med tidigare nationella miljömål
Naturvårdsverket genomförde under åren 1994, 1995 och 1997 tre utvärderingar kallade Miljöarbetet i landet (MIL) som behandlade kommunernas arbete med tidigare nationella miljömål.
I den första utvärderingen (MIL 94) undersöktes myndigheternas roll med avseende på hur de har arbetat med de nationella miljömålen. Man undersökte mål där åtgärdsarbetet främst bestod av nationella insatser, men studerade även mer generellt olika myndigheters roll, vilket inkluderade kommunerna. I utvärderingen konstaterades att kommunerna får en allt viktigare roll i och med att miljöarbetet integreras i alla samhällssektorer. Kom-munerna ansvarar för samhällsplaneringen och driften av många verksamheter med stor betydelse för miljön, vilket gör att man har ett stort handlingsutrymme att arbeta med miljöförbättringar. Kommunerna fick också under början av 90-talet överta tillsynen av vissa A- och B-objekt från länsstyrelserna vilket ytterligare stärkte kommunerna som viktiga aktörer på miljösidan. Vid denna tidpunkt hade många kommuner även börjat ta fram lokala Agenda 21-planer vilka ofta innehöll lokala mål och tillhörande åtgärds-strategier.
Vid tiden för den andra utvärderingen (MIL 95) hade alla kommuner påbörjat arbetet med lokal Agenda 21 och vissa kommuner drev även ett integrerat arbete med avseende på sambanden mellan fysisk planering och miljöfrågor. I utvärderingen valde Naturvårdsver-ket därför att se närmare på kommunernas arbete med fysisk planering och Agenda 21. Även i denna utvärdering framgick att kommunernas miljöarbete blir allt viktigare i och med att miljöansvaret integreras i alla samhällsektorer. Naturvårdsverket konstaterar att det är svårt att följa upp de nationella miljömålen eftersom många av målen är otydligt formulerade. I vissa fall saknas det också kunskap för att bedöma om målen är nådda eller inte.
Syftet med den tredje utvärderingen (MIL 97) var i första hand att undersöka kommuner-nas miljöarbete i förhållande till de dåvarande nationella miljömålen. I andra hand att undersöka vad de nationella miljömålen betydde för kommunernas miljöarbete, samt i vad mån kommunerna själva utvecklat målstyrning inom miljöområdet. Man valde att se närmare på samverkan inom och mellan kommuner och samverkan med och beroende av andra myndigheter samt kunskapsförsörjning. I denna utvärdering undersökte man åter-igen vad kommunerna gjort för att målen ska uppnås, samt vilka yttre och inre faktorer som varit av betydelse i målarbetet och vilka effekter arbetet haft. Utvärderingen visar att
informationen om de nationella miljömålen varit bristfällig. Ofta är det snarare de akt-uella miljöproblemen som har motiverat kommunernas åtgärder än nationella miljömål. De nationella målen ses som en bekräftelse på att man gjort en riktig bedömning av miljö problemet. Naturvårdsverket konstaterar dock i utvärderingen att de nationella miljömå-len i stort sett fyller avsedd funktion och att de tillsammans med befintliga regler och ekonomiska styrmedel gör att man i det nationella miljöarbetet drar åt samma håll. 1.4.2 Utvärderingar av enskilda miljömål
Naturvårdsverket har också genomfört utvärderingar av enskilda nationella miljömål. Exempel på sådana är dels en tidig utvärdering av det samlade arbetet mot miljökvali-tetsmålet Myllrande våtmarker, dels en utvärdering av arbetet mot tidigare versioner av det nationella miljömålet Ingen övergödning, särskilt avseende utsläpp till vatten. Utvärderingen av övergödningsarbetet visar på problem i arbetet med tidigare nationella miljömål om övergödning som har bidragit till att målen inte kunnat uppfyllas. Problemen rör främst ansvar, målkonflikter och roller. En central fråga är vilken roll de nationella målen – tidigare och nu aktuella – spelar på den regionala och lokala nivån. I utvärde-ringen konstateras bl.a. att tidigare övergödningsmål inte tillräckligt har konkretiserats och motiverats, varken på central, regional eller lokal nivå. Riksdagens och regeringens beslut innehåller inte heller några riktlinjer för hur avvägningar ska göras mellan olika samhällsmål vid målkonflikter, vilket har lett till att miljömål som övergödningsmålet lågprioriteras på lokal och regional nivå. Uppföljningen av övergödningsmålet fungerar också dåligt, bland annat beroende på för små resurser på regional och lokal nivå i förhållande i problemens naturgivna komplexitet. Några av de synpunkter på hur arbetet mot övergödning kan förbättras är att det behövs tydligare mål, fler diskussioner kring hur prioriteringar mellan miljömål och andra välfärdsmål kan göras och en klarare ansvarsfördelning mellan olika nivåer. Lokala och regionala mål bör innebära fördel-ningspolitiska avvägningar om såväl hur mycket olika kommuner ska åta sig som hur man ska prioritera mellan miljömål och andra långsiktiga välfärdsmål10.
Utvärderingen av Myllrande våtmarker visar att många åtgärder vidtagits för att nå målet, men att det fortfarande är för tidigt att avgöra om miljökvalitetsmålet i sin helhet kommer att nås inom den utsatta tiden. Man ser bland annat en risk för att konflikterna mellan mål om ekonomisk utveckling, regional balans och sysselsättning och mål som avser ekolog-iskt hållbar utveckling kan äventyra uppfyllelsen av målet Myllrande våtmarker.
Bristande resurser för tillsyn verkar i samma riktning11.
2.4.3 Agenda 21 och miljömålsarbetet
Inför tioårsuppföljningen av Riokonferensen genomfördes en uppföljning av det lokala Agenda 21-arbetet i de svenska kommunerna. Studien genomfördes under 2001-2002 av
10 Övergödningen ett styrproblem. En utvärdering av det regionala och lokala arbetet mot övergödning
genom utsläpp till vatten Naturvårdsverket, Rapport 5213, 2002
11 Från surhål och mygghelvete till myllrande våtmarker. Utvärdering av arbetet mot ett miljökvalitetsmål
Naturvårdsverket, Rapport 5146, 2001
den statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet och kan ses som en uppföljning av tidigare redovisningar av kommunernas Agenda 21-arbete som publicerats åren 1999 och 200012. I analysen konstateras att det finns två sätt att se på utvecklingen av Agenda
21 i de svenska kommunerna – en positiv och en mer negativ bild. Den positiva bilden visar bland annat att fler kommuner än någonsin antagit Agenda 21-planer och att den stora majoriteten av kommuner fortfarande avsätter ekonomiska resurser till sitt Agenda 21-arbete. Två tredjedelar av kommunerna har även gjort insatser under det senaste året för att nå medborgarna. Motbilden visar dock bland annat att Agenda 21-planen inte alltid används eller omsätts i praktiken och att intresset från politikerna för Agenda 21 bedöms ha minskat betydligt. Även om många kommuner fortfarande avsätter ekonomiska resur-ser visar undersökningen att de ekonomiska resurresur-serna dragits ned i två av fem kommu-ner och att personalen för att samordna Agenda 21-arbetet har minskat i en tredjedel av kommunerna. En slutsats som man kunde se även i den föregående undersökningen från 1998 är att det finns två grupper av kommuner. Den ena gruppen har fortsatt att stärka sitt Agenda 21-arbete, medan den andra blivit alltmer passiv.
Vad gäller kopplingen mellan Agenda 21 och miljömålsarbetet visar undersökningen att det finns exempel på kommuner där man valt att integrera Agenda 21-arbetet i annat arbete, t.ex. i det regionala och lokala miljömålsarbetet. Omvänt har även ungefär hälften av Sveriges kommuner angett att de nationella miljömålen inneburit aktiviteter inom det lokala Agenda 21-arbetet13.
2.4.4 Miljömålen i översiktplaneringen
Under perioden 1997-2000 genomförde Boverket och Naturvårdsverket i samverkan med flera svenska kommuner, länsstyrelser och andra regionala myndigheter ett projekt som kallades ”Samhällsplanering med miljömål i Sverige” (SAMS). Syftet med projektet har varit att utveckla och stärka kommunernas planeringsarbete så att miljöaspekter bättre ska kunna integreras i den fysiska planeringen. Uppdraget som låg till grund för projektet var att för samhällsplaneringen utveckla dels metoder som bidrar till att de nationella miljö-målen uppnås, dels indikatorer för uppföljning av dessa mål. I projektet har man arbetat bland annat med fallstudier och temastudier.
En av slutsatserna från projektet är att de nationella miljökvalitetsmålen ger en utgångs-punkt för formuleringen av lokala miljömål och indikatorer. Även om inte alla kommuner utgått från de nationella miljömålen i sitt arbete så har dessa varit till hjälp när kommunen utarbetat lokala miljömål. Några fallstudier visar hur man kan arbeta brett med många miljömål och formulera indikatorer från dem. Andra fallstudier ger exempel på hur ett nationellt miljömål kan fungera som en bas för ett fördjupat utvecklingsarbete där mål och indikatorer preciseras. Några av de andra slutsatserna är att det finns en stor potential
12 Svenska kommuners arbete med Agenda 21 Pia Brundin och Katarina Eckerberg, Statsvetenskapliga
institutionen vid Umeå universitet, Miljödepartementet, Svenska kommunförbundet, 1999 Lokal Agenda 21 Pia Brundin och Katarina Eckerberg , Statsvetenskapliga institutionen vid Umeå
universitet, Miljödepartementet, Svenska kommunförbundet, 2000
13 Inför Johannesburg. Svenska kommuners arbete med Agenda 21 - en jämförelse över tid Charlotta Edström
och Katarina Eckerberg, Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat, maj 2002
att i tidiga skeden av översiktsplaneprocessen utveckla dialoger om miljömål i planering-en utöver de formella demokratireglerna i PBL samt att de använda metoderna har möjlighet att lyfta planeringen och bidra till att miljöfrågorna integreras14.
I samband med att projektet avslutades vid årsskiftet 2000/2001 publicerades ett antal rapporter och skrifter för att sprida projektarbetets erfarenheter. Myndigheterna gav även ut rapportserien "Planera med miljömål!". Den innehåller böcker, faktablad och fall-studierapporter som på olika sätt visar hur den kommunala översiktsplanen kan bidra till att miljömålen nås.
2.4.5 LIP och KLIMP
Under årens lopp har olika former av ekonomiskt stöd till det lokala arbetet med miljö och utveckling upprättats på nationell nivå. Bidragens omfattning och inriktning har varierat, men en särskild tonvikt har lagts på att stödja ekologiskt byggande samt om-byggnader med ekologisk inriktning. I flera fall har bidragen även syftat till att öka sysselsättningen.
Det lokala investeringsprogrammet för en ekologiskt hållbar utveckling (LIP) upprättades 1997 och omfattade 6,5 miljarder kronor från staten. Räknar man in övrig offentlig finansiering omfattar programmet ungefär 26 miljarder kronor. Programmet förlängdes fram till 2002 och investeringsbidragen avser stöd för lokala program som kan visa på minskad miljöbelastning, effektivare användning av energi och andra naturresurser, ökad återanvändning och användning av förnybara råvaror, ökad återvinning av resurser och ökad sysselsättning.
År 2002 förändrades bidraget till lokala investeringsprogram och ett nytt stöd har inrättats för åtgärder som främst syftar till att minska klimatpåverkan (KLIMP). Sammanlagt 900 miljoner kronor har reserverats mellan 2002 och 2004 inom KLIMP.
Tanken är att både LIP och KLIMP ska kunna vara en resurs i miljömålsarbetet bland annat genom att de bidrar till kunskap kring såväl tekniska lösningar, nya metoder som samverkan mellan olika aktörer som erhålls genom programmen.
14 Planera med miljömål! En vägvisare Boverket och Naturvårdsverket, 2000
3. Det nya miljömålsarbetet – våra iakttagelser
3.1 Hur ser kommunerna på de nationella miljömålen?
Enligt miljömålspropositionen15 har kommunerna det samlade ansvaret för att
åstadkom-ma en god livsmiljö och ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella miljömålen. Med utgångspunkt från detta ville vi ta reda på hur kommunen ser på sin roll och sin del av miljömålssystemet samt vilka förväntningar man upplever finns på
kommunens miljömålsarbete. Ur intervjuerna framkom att:
· De nationella miljömålen upplevs ge struktur och kraft åt det lokala miljöarbetet och i flera fall innebära en nystart för hela kommunens miljöarbete. Tidigare mil-jömål har inte alltid fått det genomslag man önskat.
· De nationella miljömålen och arbetet med dem på regional och lokal nivå innebär att man tar ett helhetsgrepp på miljöfrågorna och skapar en gemensam plattform för alla berörda aktörer
· De nationella miljömålen ger samma utgångspunkter för miljöarbetet i alla kom-muner, vilket ökar möjligheterna till jämförelse mellan kommuner. Det är även viktigt att känna att alla strävar åt samma håll.
· Många av de intervjuade upplever att det finns höga förväntningar från central nivå på det kommunala miljömålsarbetet. Kommunerna ska ha kunskap och driva arbetet framåt. Det anses dock oklart hur mycket och på vilket sätt kommunerna bör eller kan bidra till att de nationella miljömålen nås.
3.1.1 En nystart för kommunens miljöarbete
De tillfrågade kommunerna upplever överlag att det är mycket positivt att man från centralt håll tagit fram nya nationella miljömål. Systemet med de femton miljökvalitets-målen upplevs vara mer inspirerande än de tidigare hoten.
Äntligen kan man se en röd tråd i miljöarbetet från internationell till lokal nivå, från Rio via de nationella miljömålen till de regionala och lokala. Staten har varit väldigt tydlig och konkretiserat vart man vill nå och dessutom bestämt sig för att följa upp miljömålsarbetet - ovanligt. (Miljöchef)
Många av de intervjuade anser att de femton målen utgör tydliga riktlinjer för kommu-nernas miljöarbete. I flera av kommunerna har engagemanget i Agenda 21-arbetet
minskat under de senaste åren och tidigare miljömål har inte alltid fått det genomslag man önskat. I dessa kommuner kan vi se att de nationella miljömålen bidragit till att lyfta miljöfrågorna igen. De nationella miljömålen ger struktur och kraft åt det lokala miljöarbetet och upplevs som något av en nystart. De nationella miljömålen och arbetet
15 Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, sid. 238
