J U R I D I C U M
Lokala ordningsföreskrifter för allmän ordning
En kritisk analys av HFD 2018 ref. 75 och kommunal normgivningsmakt
Amanda Olsson
VT 2019
JU600G Självständigt juridiskt arbete (C-uppsats), 15 högskolepoäng Examinator: Eleonor Kristoffersson och Annina H. Persson
ner till kommunerna med syfte att möjliggöra för de personer som var som mest insatta i den enskilda kommunens omständigheter att reglera de lokala omständigheterna. Ordningen i samhället har länge ansett vara en lokal fråga men hur långt den kommunala
normgivningsmakten sträcker sig är oklart.
Denna oklarhet är ett medvetet val för att tillåta kommuner att kunna anpassa sig till nya företeelser och samhällets förändringar. Majoriteten av lokala ordningsföreskrifter hanterar områden små och specifika områden som hundägarens ansvar att plocka upp efter sina hundar är det lätt att underskatta den makt som kommunen har fått genom bemyndigandet.
När Vellinge kommuns ordningsföreskrift som förbjöd passiv penninginsamling som kommunen jämställt med tiggeri väcktes många frågor och känslor. Experter uttalade sig i tidning och forskare i doktrin om att det var högst osannolikt att förbudet skulle stå sig efter Högsta förvaltningsdomstolens dom men det gjorde det.
Genom denna dom har krav på lokala ordningsföreskrifter ändras och den kommunala normgivningsmakten utökats. När lagstiftaren syftar att låta rättsskipningen styra var begränsningarna setts är kontroversiella domar vad som formar morgondagens föreskrifter.
1.1. BAKGRUND... 1.2. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING... 1.3. METOD OCH MATERIAL... 1.4. AVGRÄNSNING... 1.5. DISPOSITION... 2.
B
EMYNDIGANDE FRÅN R
IKSDAGEN... 2.1. FÖRDELNING AV NORMGIVNINGSMAKT... 2.2. BEGREPPET “FÖRESKRIFT”... 2.3. ORDNINGSLAGEN... 3.L
OKALA O
RDNINGSFÖRESKRIFTER... 3.1. BAKGRUND... 3.2. KONTROLLSYSTEM... 3.3. TIDIGARE PRAXIS ANGÅENDE 3KAP. 8 OCH 12§§OL...3.3.1. NJA 1997 s. 179.....
3.3.2. RÅ 1997:41.....
3.4. TIDIGARE PRAXIS ANGÅENDE TIGGERI... 3.4.1. Förbudet i Sala...... 3.4.2. Domen i Södertälje........ 4.
T
IGGERIFÖRBUDETI V
ELLINGE... 4.1. BAKGRUND... 4.2. DOMSKÄL... 4.2.1. Avsiktskrav... 4.2.2. Omfattningskrav... 4.2.3. Tillämpningskrav... 5.F
ÖLJDER AV HFD
:S DOM... 5.1. KRITIK... 5.2. HÄNVISNINGAR TILL DOMEN... 5.3. LAGLIGHETSPRÖVNING... 5.4. LACATUS V. SCHWEIZ... 6.R
EFLEKTIONER OCH S
LUTSATS...K
ÄLLFÖRTECKNING 1. 2. 2. 2. 3. 4.
4. 5. 5. 6
.
6. . 7. 8. 8. 8. 9. 9. 10. 10.
10. 13. .13. 14. 15. 15.
15. 18.. 19. 20. 21.
25.
AOst Bet. FR FT EKMR HFD JO KamR KomL OL Prop Ref RÅ RF SKL SOU SvJT Allmänna ordningsstadgan (1956:617) Betänkande Förvaltningsrätten Förvaltningsrättslig tidskrift
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Högsta förvaltningsdomstolen Justitieombudsmannen Kammarrätten Kommunallagen (2017:725) Ordningslagen (1993:1617) Proposition Referat Regeringsrättens årsbok Regeringsformen
Sveriges Kommuner och Landsting Statens offentliga utredningar Svensk Juristtidning
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Lokala ordningsföreskrifter är en del av den svenska normgivningsstrukturen som tenderar att hamna i skymundan och sällan diskuteras inom juridiska kretsar. I förenklade 1 förklaringar av den svenska normgivningsmakten är det lätt att uppfatta regeringen och riksdagen som de enda statliga organ som har rätt att utforma svensk författning. Detta ger 2 dock en skev bild av verkligheten och normgivningsmaktens fördelning. Genom sin plats i skymundan tillåts de lokala ordningsföreskrifterna att agera i viss anonymitet med det enda offentlighetskravet att det måste publiceras på kommunala anslagstavlan efter beslut i kommunstyrelsen. Uppskattningsvis är 85 procent av författningarna i Sverige föreskrifter från statliga förvaltningsmyndigheter och kommuner. 3 Kommunerna får sin makt från ett fåtal lagrum men normgivningsmakten kan sträckas till att tillämpas på en mängd olika områden genom en öppen formulering på bemyndigandet i 3 kap 8 § OL. 3 kap. 8 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats . Majoriteten av lokala ordningsförskrifter tar sikte på att kontrollera ämnen som skidåkning, juldekorationer, fiske, parkering, tillsyn över hundar, fotografering, buller, camping, torghandel, grillning, framförande av motorbåt, klättring, taxitrafik, uppsättande av orienteringskontroller, cykling, rökning, osv. Främst ämnen av relativt litet intresse för den nationella rättsordningen. Ett undantag uppkom dock nyligen när Vellinge kommun och en av deras nyinförda ordningsföreskrifter hamnade i det nationella blickfånget och den sedan efterföljande överklagningsprocessen kommenterades flitigt i diverse nationella och lokala tidskrifter. I augusti 2017 införde Vellinge Kommun genom en lokal ordningsföreskrift ett förbud mot passiv insamling av pengar på särskilt angivna och avgränsade offentliga platser. Beslutet anmäldes till Länsstyrelsen i Skåne län som snabbt beslutade om att kommunens beslut skulle upphävas. Samtidigt började händelsen cirkuleras i media och föreskriften blev känt som “Tiggeriförbudet”. Följande inkom kritik mot kommunen och genom hela överklagningsprocessen förklarade expertkommentatorer hur förbudet skulle rivas upp likt andra tidigare försök till föreskrifter med syfte att begränsa tiggerimöjligheterna inom den enskilda kommunen. Trots detta konstaterade HFD att förbudet kunde vara kvar. 1 Dunker, Rickard. Lokala ordningsföreskrifter . Diss., Stockholms universitet, 2019. 2 Regeringskansliet. Så styrs Sverige. 2015. https://www.regeringen.se/sastyrssverige/ (Hämtad 20190503) 3 WarnlingNerep, Wiweka, Lagerqvist Veloz Roca, Annika & Reichel, Jane, Statsrättens grunder, 4 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2011 s. 198.Likt i många fall där högsta instans bedömer saken motsatt från samtliga underinstanser och kontrollorgan väcker domen intresse. Det tyder på en ändring i rättsläget vilket gör fallet intressant ur en analytisk synpunkt. HFDs argument tyder på en utveckling av den kommunala normgivningsmakten men hur långt omfånget har breddats och hur detta beslut ska användas som praxis är fortfarande oklart.
1.2 Syfte och Frågeställning
Syftet med förevarande arbete är att genom en kritisk analys av HFD 2018 ref. 75 undersöka om Högsta förvaltningsdomstolen gjorde en legitim och ändamålsenlig tolkning av lagen och dess förarbeten. Genom en dom som motsätter sig samtliga underinstanser inklusive det kontrollorgan som har till uppdrag att ansvara för normprövningen av lokala ordningsföreskrifter uppvisas en brist i rättssäkerheten inom området och en rättsosäker tillämpning av 3 kap. 812 §§ OL. Därav kommer detta arbete syfta att undersöka om denna nya domen klarlägga det nuvarande rättsläget och hur rättsläget förändrats sedan tidigare. För att uppnå det ovan nämnda syftet uppställs följande frågeställningar: Vad är lokala ordningsföreskrifters roll i det svenska rättssystemet? När uppkommer normgivningsmakt för kommuner att införa lokala ordningsföreskrifter? I vilka fall kan HFD 2018 ref. 75 åberopas som stödjande praxis? Har den kritik som domen mottagit stöd i rättskällor?1.3 Metod och material
Den metoden som kommer att användas är den klassiska rättsdogmatiska metoden. Genom att undersöka de juridiska huvudkällorna ska arbetet försöka att utläsa den gällande rätten på området. De huvudkällor som kommer undersökas är lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin. 4 Vad gäller tidigare forskning finns det ett mycket begränsat utbud av doktrin inom lokala ordningsföreskrifter då som tidigare nämnt rättsområdet inte är särskilt omtalat. På grund av ändringar inom lagstiftningen har ett flertal av det källor som finns förlorat relevans med tiden. En huvudkälla och vägledning har därför varit Rickards Dunkers doktorsavhandling “Lokala ordningsföreskrifter” från 2018 och artiklar från Förvaltningsrättslig Tidskrift.1.4 Avgränsningar
Möjligheterna för kommuner att reglera genom lokala ordningsföreskrifter täcker ett brett område med många olika specialregler. Detta arbete kommer fokusera på den typ av ordningsföreskrifter som innefattas av 3 kap 8 § OL och som syftar till att upprätta den allmänna ordningen. Bemyndigandet av lokala ordningsföreskrifter gäller både kommuner 4 Korling, Fredric & Zamboni, Mauro, Juridisk metodlära , upplaga 1:5, Studentlitteratur AB, Lund, 2013, s. 21.och statliga förvaltningsmyndigheter men i detta arbete kommer endast ordningsföreskrifter utfärdade av kommuner att undersökas. Arbetet kommer inte att undersöka de straffrättsliga möjligheterna att kriminaliserar sk. passiv insamling av pengar utan fokuserar på det förvaltningsrättsliga normgivningsperspektivet. Internationella jämförelser kommer i princip kommer inte göras men ett pågående mål i Europadomstolen kommer nämnas då det kan komma ha stora följder på den svenska lagstiftningen. De specialregler som finns för krig och krigsfara kommer bortses ifrån. Under arbetets gång kommer begreppen ordningsföreskrifter endast hänvisa till de lokala ordningsföreskrifter som antas med grund i förordningen med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen. Begreppet 5 ordningsföreskrift kan inom andra juridiska rättsområden ha andra betydelser som bla. att hänvisa till avtalsskyldigheter mellan en hyresgivare och en hyrestagare men detta kan bortses ifrån. Arbetet har i möjliga mån försökt att undvika begrepp som “tiggare” och “tiggeriförbud” eftersom tiggeri i sig inte är ett begrepp med någon form av juridisk definition. Dock har ordet “tiggeri” används explicit i bla. förslag, kommentarer och domskäl vilket gjort sådan ord omöjliga att undvika helt. I de fall då ingen annan definition av den aktuella företeelsen än tiggeri har angetts har även då ordet tiggeri använts.
1.5 Disposition
Följden av arbetets kapitlen syftar till att börja på en grundläggande nivå för att introducera lokala ordningsföreskrifter och deras plats i rättssystemet. Arbete kommer sedan fokusera på allt mer speciella och fördjupande frågeställningar. I arbetets andra kapitel presenteras hur ett bemyndigande uppkommer, vad en föreskrift innebär och hur ordningslagen utvecklats. Efter det utvecklar det tredje kapitlet kring lokala ordningsföreskrifter som tillägg till Ordningslagen och rättsfallspraxis inom de aktuella bestämmelserna i OLs tredje kapitel och andra tillfällen då tiggeri aktualiserats. I det fjärde kapitlet presenteras sedan en genomgång av målet HFD 2018 ref. 75 och det resonemang som HFD fört i sina domskäl. Det femte kapitlet hanterar de reaktioner som följde och deras juridiska grund och värde. Slutligen kommer slutsatser och sammanfattning presenteras som avslutande moment i det sjätte och sista kapitlet. 5 1 § förordning (1993:1632).2. Bemyndigande från riksdagen
2.1 Fördelning av normgivningsmakt
Under arbetet med 1974 års regeringsformsreform förekom många diskussioner kring hur fördelningen av befogenhet att besluta föreskrifter mellan olika organ skulle ske. Lagstiftaren kunde inte formulera ett system med klara gränslinjer utan att göra reformen för komplicerad för säker tillämpning. 6 Valet blev istället en flerstegsmodell där uppdelningen sker genom att skilja mellan olika typer av normgivningsmakt baserat på vilket ämne som föreskriften hanterade. Första stegets uppdelning separerar riksdagens primärområde och regeringens primärområde. Enligt 8 kap 35 §§ RF kan riksdagen besluta att delegera stora delar av dess normgivningskompetens inom de ämnen som faller inom sitt primärområde. I sin delegering kan riksdagen ge regeringen möjligheten att i sin tur delegera normgivningskompetensen vidare till en förvaltningsmyndighet eller en kommun genom så kallad subdeligation. Alternativt kan riksdagen i särskilda fall direkt delegera normgivningskompetensen till förvaltningsmyndighet eller en kommun enligt 8 kap 912 §§ RF och likaså finns det särskilda omständigheter då regeringnen får delegera till någon av sina eller riksdagens underlydande myndigheter att reglera något som faller inom sitt primära område. Fördelningen är därför rörlig och kan anpassas. Att endast studera regeringsformen är inte tillräckligt gör att utläsa hur normgivningen är fördelad utan närmare undersökning de specifika bemyndigandelagarna. Däremot kan föreskriftsrätt inte delegeras till 7 kommunförbund eftersom det saknas grundlagsstöd för att överlåta den typen av normgivningskompetens. 8 Kommunernas rätt att sköta sina egna lokala ärenden är baserat på principen om det kommunala självstyret. Principen gäller all kommunal verksamhet och är grundlagsstadgat i 14 kap. 2 § RF. Självstyret anses vara en viktig del av det demokratiska svenska rättssystemet genom att klargöra Sveriges representativa och parlamentariska statsskick. Det kommunala självstyrets ställning har sakta men säkert ökat samtidigt som riksdagen ställer allt mer minimikrav på kommunerna. Ökningen speglas i den senaste regeringsformsreformen 2010 då kommuner fick ett eget kapitel dedikerade till sig. Trots dess höga status finns det inte någon allmänt accepterad definition av vad kommunal självstyrelse innebär. Principens flexibilitet är en nödvändighet för att befogenhetsfördelningen ska kunna följa ett ständigt utvecklande samhälle. Självstyret har dock en del begränsningar som samtidigt fungerar som ett skydd för självstyrelset. Enligt 8 kap. 5 § RF krävs att alla grunder för kommunal beskattning och regleringar av kommunernas befogenheter och åliggande ska meddelas i lag. 6 Prop. 1973:90, s. 205. 7 ibid, s. 207 f. 8 HFD 2013 ref 80.
Vilken makt en kommun har är alltid beroende av vilken makt riksdagen väljer att ge den eftersom kommuner inte har någon egen normgivningsmakt. 9
2.2 Begreppet “föreskrift”
Trots att begreppet föreskift används vid flera tillfällen i RF presenteras inte heller någon defintion av begreppet i RF eller någon annan överordnad författning. Denna brist på beskrivning av karaktärsdrag som skiljer föreskrifter från andra beslutsformer har därför fyllts av rättspraxis och doktrin som sammanställt tre kännetecken som framställer vägledande utgångspunkter för mer konkreta begränsningar. Det första kännetecknet är en yttre gräns som klargör de absoluta minimikrav som regeringsformen sätter på föreskrifter. En föreskrift ska bestå av språklig fixade regler som ensidigt har beslutats av ett svenskt offentligt organ genom ett visst förfarande. Som andra kännetecknet ska en föreskrift är bindande för myndigheter och enskilda och det tredje och sista kännetecknet för en föreskrift är att den har generell tillämpbarhet. Därav kan en föreskrift bland annat inte innefatta avtal, beslut utan risk för sanktioner eller beslut som riktar sig direkt till en viss enskild person. 102.3 Ordningslagen
År 1993 ersatte Ordningslagen (1993:1617) två tidigare lagstiftningar nämligen den Allmänna ordningsstadgan (1956:617) och lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. Syftet med detta var att se till att den nya lagen vad mer i linje med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Utvecklingen i samhället har också lett till att regleringarna blivit förlegade och en omformulering var nödvändig för att de skulle reflektera hur arbetet redan fördes i praktiken. 11 Chefen för dåvarande kommundepartementet hade redan 1977 tillsatt den så kallade Ordningsstadgeutredningen för att kontrollera hur den allmänna ordningsstadgan kunde anpassas till regeringsformens nya bestämmelser om normgivningsmakten. Förslag från utredningen producerade ett antal lagstiftningar under utredningens aktiva period fram till slutbetänkande 1985. 12 Lagbytet innebar även att uttrycket allmän plats inom ordningslagstiftningen ersattes med uttrycket offentlig plats. Detta innebar en utvidgning som bland annat innefattade att utrymmet begreppet syftade till nu kunde vara både inom eller utomhus. Angående lokala ordningsföreskrifter ändrades deras antagningsform. Kommuner var inte längre underställda länsstyrelsen utan fick ensamma besluta om sådana föreskrifter. I samband med OL kom därför även förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser 9 Prop. 2009/10:80 s. 209 f. 10 Essen, Ulrik von, Kommunal normgivning, Jure, Stockholm, 2000, s. 51 f. 11 Prop. 1992/93:210 s. 1. 12 ibid. s. 34.
att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen (1993:1617) som officiellt förflyttade normgivningsmakten till kommunal nivå. 13
3. Lokala ordningsföreskrifter
3.1 Bakgrund
I OLs tredje kapitel om allmän ordning och säkerhet finns de lagrum som särskilt reglerar lokala ordningsföreskrifter. Ordningsföreskrifterna fungerar som ett tillägg av OL inom den särskilda enskilda kommunen. I lagrummen går det att utläsa tre primära områden som lokala ordningsföreskrifter får syfta att reglera. Det första är de föreskrifter som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats, det andra är de som behövs förhindra att människors hälsa eller egendom skadas till följd av användningen av pyrotekniska varor och för det tredje de som behövs med hänsyn till den verksamhet som bedrivs i hamnar. Eftersom fokus ligger på lokala ordningsföreskrifter som bemyndigats genom 3 kap. 8 § OL kommer endast det första området undersökas i närmare grad. Angående vilka ämnen som skulle omfattas av bemyndigandet ges endast begränsningen att en föreskrift ska vara sådan som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Valet att inte närmare definiera bemyndigande förklarar lagstiftaren i förarbetena som en nödvändighet för att kommunerna ska kunna bemyndigas att ta beslut inom de områden som behövs i den specifika kommun. Något som kan skilja sig väldigt från kommun till kommun. 14 Detta innebär dock inte att bemyndigandet är utan gränser. Vid en bokstavstolkning av 3 kap. 8 § OL är det viktigt att notera hur bestämmelsen inte hänvisar till föreskrifter utan använde begreppet “ytterligare föreskrifter”. Kommuner får med det endast meddela föreskrifter som inte begränsar OLs ordningsföreskrifter med kan meddela föreskrifter som preciserar och som går utöver OLs bestämmelser. Begränsningarna av den lokala normgivningsmakten inkludera även att föreskrifterna inte får avse ett område redan reglerades av någon annan författning eller som endast kan regleras på ett särskilt sätt. Vad som kategoriseras som 15 offentlig plats definieras i 1 kap. 2 § OL och innefattar bla. gator, vägar, och andra platser som en kommun i offentlig detaljplan redovisar som allmän plats. Vidare anges de generella begränsningarna till bemyndigande för de kommunala ordningsföreskrifterna i andra meningen av 3 kap. 12 § OL. 3 kap. 12 § Föreskrifter enligt 811 §§ får inte angå förhållanden som är reglerade i denna lag eller annan författning eller som enligt lagen eller annan författning kan regleras på något annat sätt. Föreskrifterna får inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller 13 ibid. s. 2. 14 Prop. 1992/93:210 om ny ordningslag m.m., s. 138 f. 15 ibid. s. 141.annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Inom den ram som presenteras i 3 kap. 811 §§ OL får en kommun reglera sådan frågor som lämnats oreglerade i OL i de fall då lagstiftaren inte menat att en lagstiftning ska vara uttömmande. Förarbetena betonar vikten av att endast inför ordningsföreskrifter i sådan frågor som verkligen behövs och som har stöd i allmänhetens rättsmedvetande. Någon närmare definition av vad som ska anses vara onödigt eller obefogat överlåter lagstiftaren till rättspraxis att bestämma och utveckla. 16
3.2 Kontrollsystem
Det finns ett kontrollsystemet särskilt för kommunala ordningsföreskrifter som inte gäller ordningsföreskrifter utfärdade av tex. myndigheter. 3 kap. 13 § OL klargör att alla ändringar av lokala ordningsföreskrifter ska anmälas så snabbt som möjligt till länsstyrelsen i det län kommunen ligger. Länsstyrelsen ska efter anmälan bedöma om föreskriften följer OLs bestämmelser och om då inte det är fallet att föreskriften ska upphävas. Länsstyrelsen ska inte bedöma huruvida föreskriften bryter begränsningar satta av andra författning utan endast med hänsyn till OL. Genom att pröva om en rättsregel är i konflik med en annan överordnad rättsregler genomför Länsstyrelsen en form av normprövning. I detta fall sker en konkret normprövningen innan normen trätt i kraft. Anser någon att en föreskrift bryter mot tex. RF så ska istället en laglighetsprövning begäras hos FR enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Samtliga kommunmedlemmar har rätt att få kommunens beslut prövat av en förvaltningsrätt oavsett om beslutet har skadat eller påverkat den enskilde personen. Genom grunderna för upphävande får domstolen endast pröva lagligheten i det överklagade beslutet och inte lämpligheten. 13 kap. 8 § KomL presenterar fyra möjliga grunder som ofta samspelar bedömningarna. Ett överklagat beslut ska upphävas om det inte har kommit till på lagligt sätt, om beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, om det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det eller om beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Ytterligare en form av normprövning kan göras med stöd i 8 kap. 6 § RF. Lagrummet klargör att föreskrifter som meddelats med stöd av ett bemyndigande enligt denna regeringsform ska underställas riksdagen för prövning om riksdagen bestämmer det. Genom en underställelse kan riksdagen se till att ordningsföreskrifterna som presenteras under riksdagens mandatperiod är i linje med deras politiska ideologier och att ordningsföreskrifterna därmed följer vad folket röstat fram. Vad en underställelse i praktiken innebär specificeras inte men enligt förarbetena ska detta möjliggöra att upphäva specifika föreskrifter eller delegation i sin helhet. 17 16 Berg, Ulf, Ordningslagen (1993:1617) kommentaren till 3 kap. 12 §, Karnov. 17 Bremdal, Patrik och Kindström Dahlin, Moa, Normprövning och kommunal självstyrelse – med anledning av länsstyrelsens beslut att upphäva Vellinge kommuns tiggeriförbud, FT 2/2018, s. 191.3.4 Tidigare praxis inom 3 kap. 8 och 12 §§ OL
Inom ett område väldigt styrt av praxis finns det relativt få mål. Nedan presenteras två tidigare mål som likt HFD 2018 ref. 75 hanterar lokala föreskrifter med grund i 3 kap 8 § OL men kunna anses strida mot 3 kap. 12 § OL. Här bör noteras att båda domarna är tjugo år gamla och lagstiftningen och samhället ändrats sedan dess men att frågor som aktualiserar 3 kap. 8 § OL i princip inte uppkommit tidigare innan HD 2018 ref. 75. Domarna fungerar även för att tydligare utläsa hur OL är menat att tolkas. 3.4.1 NJA 1997 s. 179 Innan införandet av OL hade tilltalade under 1994 sålt akvareller Stockholms tunnelsbansgångar vilket åklagaren ansåg krävde tillstånd enligt då gällande AOst och Stockholm kommuns lokala ordningsstadga. Enligt 5 § i promulgationslagen till BrB skulle den lag som gällde när domen meddelas tillämpas om den leder till frihet från straff. Därför genomfördes en jämförelse mellan OL och AOst av domstolen. När målet nått upp till HD aktualiseras frågan om vad OL innebar när det gäller möjligheten att meddela lokala föreskrifter för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats och enligt 3 kap. 12 § OL fick inte en kommun med regeringens bemyndigande föreskriva lokala ordningsföreskrifter angå förhållanden som är eller kan regleras enligt OL eller annan författning på något annat sätt. HD menade dock att lagstiftarens avsikt med 3 kap. 12 § OL inte var att begränsa möjligheterna som en kommun tidigare haft under AOst. En kommun fick inte inskränka i OLs bestämmelser men fick däremot meddela föreskrifter som detaljerade eller utvidgade det som bestämdes i OL. Därav förelod det ingen skillnad mellan de två lagarna i detta hänseende. Promulgationslag blev därför inte gällande och den tilltalade dömdes med stöd i AOst. 18 3.4.2 RÅ 1997:41 1995 införde Göteborgs kommun genom en ny lokal ordningsföreskrift ett förbud mot förtäring av spritdrycker, vin och starköl på samtliga offentliga platser. När föreskriften anmäldes till Länsstyrelsen i Göteborg och Bohus län ansåg Länsstyrelsen att förbudet var för långtgående och oförenligt med 3 kap. 12 § OL. Målet överklagas hela vägen till den dåvarande Regeringsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen) som efterfrågade yttranden från Svenska Kommunförbundet (nuvarande Sveriges Kommuner och Landsting) och Rikspolisstyrelsen. Svenska Kommunförbundet ansåg att huvudregeln bör vara geografisk begränsade alkoholförbud men att inga absoluta hinder fanns för förbud såsom i fallet. För en stor kommun som Göteborg kunde uttömmande listor med alla kommunens livligt trafikerade platser vara svåra och problematiska att tillämpa. Möjligheten att införa ett generellt alkoholförbud i en större kommun kunde därför uppkomma. Kommunförbundet la även vikt vid kommunens syfte med alkoholförbudet. Ordningsföreskrifter måste ha som syfte att 18 NJA 1997 s. 179.upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats enligt 3 kap. 8 § OL inte att hindra alkoholens allmänna sociala eller hälsomässiga skadeverkningar i samhället. Kommunen har ett ansvar att uppmuntra till en hälsosam attityd rörande alkohol men lokala ordningsföreskrifter fick endast hindra de störningar som kom till följd av alkoholkonsumtionen inte alkoholkonsumtionen i sig. Rikspolisen tog ställning till tillämpningsproblematiken och menade att ett förbud på ett så omfattande område som alla offentliga platser i kommunen inte för möjligt för polisen att i praktiken övervaka på ett meningsfullt sätt. Det påpekas även förbudet kan omfatta en mängd situationer som inte anses vara störande eller stötande för allmänheten som till exempel ett sällskap som drick vin under i picknick vid något grönområde. Poliser skulle gynnas av att ett sådant förbud begränsades till mer motiverade avgränsade områden. Utan att presentera egna argument anslöt sig Regeringsrätten sedan till underinstansernas bedömning att det anses strida mot 3 kap. 12 § OL att förordna om ett allmänt förbud att förtära spritdrycker, vin eller starköl på offentlig plats utan en geografisk begränsning. 19
3.5 Tidigare praxis angående tiggeri
3.5.1 Förbudet i Sala 2011 blev Sala den första kommun i Sverige att försöka införa ett tiggeriförbud genom att införa följande formulering som § 27 av sina lokala ordningsföreskrifter. Tiggeri är förbjudet på offentlig plats och område som kommunen jämställt med sådan plats. Förbudet upphävdes när det anmäldes till Länsstyrelsen i Västmanland i enlighet med 3 kap. 13 § OL. Vid en jämförelse mellan ordningsföreskrifter och de kraven som presenteras i 3 kap. 12 § OL ansåg Länsstyrelsen inte att Sala kommun agerat i linje med OL. Länsstyrelsen tryckte även på vikten av att begränsa förbud till områden där verkliga skyddsbehov föreligger. Genom att låta föreskriften gälla samtliga offentliga platser och alla områden som kommunen ansåg jämförliga utan någon form av begränsning ansåg Länsstyrelsen att kommunen gått för långt i sin inskränkning av den enskildes frihet. Även benämningen “tiggeri” saknar tydliga begränsningar vilket orsakar stor rättsosäkerhet. Bedömningen avslutas med beslut om att förbudet mot tiggeri inte är förenligt med ordningslagen och ska därmed upphävas. 20 När diskussionen om tiggeriförbud återvände 2017 uttalade sig kommunalråd i Sala om hur deras förbud var ett försök att stoppa människohandeln med barn som skjutsades in till Sala för att tigga för att senare bli upphämtade och att kommunen i efterhand tyckte att Länsstyrelsen tog ett klokt beslut med sitt avvisande. Kommunalrådet menade att det inte 19 RÅ 1997:41. 20 Länsstyrelsen i Västmanlands läns beslut 20110426.längre är ett problem med tiggeri i Sala då endast ett fåtal vuxna bedriver passiv penninginsamling och att hen inte anser att tiggeriförbud är rätt sätt att lösa problemet. 21 3.5.2 Åtalet i Södertälje 2014 i Södertälje Tingsrätt väcktes åtal mot tre personer för överträdelse av Södertälje kommuns lokala ordningsföreskrifter. Föreskrifterna krävde tillstånd för insamling av pengar i bössa eller liknande och de åtalade hade genomför passiv penninginsamling med mugg och plastburk vilket åklagare ansåg skulle falla under “liknande”. Samtliga personer medgav de faktiska omständigheter och erkände till brott. TR bedömde att det var oklart huruvida begreppet “penninginsamling” som nämns i förarbetena ska tolkas efter sin ordalydelse eller lagstiftarens avsikt. Inkluderingen av gatumusikanters insamlingsmetoder som penninginsamling applicerades analogt för att tolka att de tilltalade också ägnat sig åt penninginsamling. TR ansåg även att de tilltalades handlingar inte kan falla under de undantag som finns OL vid vissa särskilda omständigheter. Domskälen hänvisar även till den skillnad som lagstiftar i förarbeten till OL gör mellan passiv och aktiv penninginsamling när det gäller gatumusikanter och om samma skillnad bör göras analogt vid andra typer av penninginsamlingar. TR kom fram till att sitta på gatan och samla in pengar inte är en aktiv penninginsamling. Eftersom inte passiv insamling ansågs kräva tillstånd i förarbetena friades samtliga tilltalade. 22
4. Tiggeriförbudet i Vellinge kommun
4.1 Bakgrund
Händelseförloppet kring det så kallade “tiggeriförbudet ”som tidigare diskuteras kommer nedan presenteras i närmare detalj för att klargöra eventuella missuppfattningar om målet med grund i storleken på medierapporteringen som kan har förvridit eller presenterat omständigheter annorlunda för läsare. I augusti 2017 påbörjade Vellinge Kommun en revidering av sina allmänna lokala ordningsföreskrifter. Sedan tidigare reglerade punkt 11 insamling av pengar på offentlig plats enligt underlag framtaget av Sveriges Kommuner och Landsting. Detta innebar att insamling av pengar i bössor eller liknande krävde polistillstånd med standardundantag. Till denna punkt ville de kommunala ledamöterna i kommunens arbetsutskott tillägga ett tredje stycke som explicit uttryckte att “tiggeri är förbjudet i Vellinge kommun”. Som bakgrund syftade ledamöterna till ett flertal inkomna klagomål från kommunmedlemmar. 23 21 Larsson, Emma. ”Vi är glada att länsstyrelsen sa nej”. SVT Nyheter. 01092017. https://www.svt.se/nyheter/lokalt/vastmanland/salatiggeriforbud (Hämtad 03052019). 22 Södertälje tingsrätts dom 20140221 i mål nr B 22614. 23 Justerat protokoll för kommunstyrelsens arbetsutskotts möte i Vellinge, 20170815.När förslaget senare i augusti hanteras av kommunstyrelsen presenterade styrelsens moderata ordförande fram ett tilläggsyrkande som syftade att ändra arbetsutskottets formuleringen. Genom tilläggsyrkande ändras benämning “tiggeri” till “passiv insamling av pengar (tiggeri)” och det område föreskriften ska gäller ändras från hela kommunen till en lista på särskilda områden som även markeras ut på en bifogad karta. Tilläggsyrkande bifalles med en stark majoritetet och kommunstyrelsens utformar ett revideringsförslag som skulle kunna börja gälla den 1 januari 2018 som skickas vidare till kommunfullmäktige. 24 Under kommunfullmäktiges möte den 20 september behandlas kommunstyrelsens förslag där ärendet går till votering. Med 39 röster för bifall och 12 röster för avslag röstade kommunfullmäktige igenom förslaget och beslutade att förbudet ska träda i kraft som föreslagits. 25 I enlighet med 3 kap. 13 § OL anmäldes ändringarna av de lokala allmänna ordningsföreskrifterna till Länsstyrelsen i Skåne län som hade till uppdrag att säkerställa att ändringarna följde OL. Länsstyrelse konstaterade att det saknas prejudicerande domstolsavgörande inom området och gjorde en bedömning av förarbete och tillgängliga rättskällor som liknade den gjord av Länsstyrelsen i Västmanlands län vid bedömningen av det förbudet i Sala. I skälen för sina beslut lägger Länsstyrelsen fram hur ett grundläggande förutsättning för att kommunens normgivningsrätt ska inträda är att den lokala ordningsföreskriften verkligen behövs. En förutsättning de grundar på uttalanden förarbetena i OL där det skrivs om hur före skrifter som är allt för långtgående som saknar stöd i allmänhetens rättsmedvetande endast underminerar föreskrifter som regleringsform. Genom bedömningen att föreskriften i punkt 11 stred mot denna grundläggande förutsättning ansåg Länsstyrelsen att föreskriften skulle upphävas och att det inte fanns skäl att utreda eller ta ställning till andra möjliga ytterligare skäl att upphäva föreskriften. 26 Vellinge kommun delade inte Länsstyrelsens uppfattning utan menar att passiv penninginsamling utgjorde en störning av den allmänna ordningen och att förbudet därför är nödvändigt. Som följd överklagade kommunen och hänvisade till de klagomål som kommunen mottagit innan förbudets uppkomst. Förvaltningsrätten i Malmös dom kom först 8 februari 2018 och med föreskriften upphävd av Länsstyrelsen träde förbudet inte i kraft vid årsskiftet som planerat. Totalt upphävde Länsstyrelsen tre punkter i den uppdaterade versionen av Vellinge kommuns allmänna lokala ordningsföreskrifter och varav två överklagades, där bland punkt 11. Kommunen framförde i sina yrkande till FR att särskilt under våren 2017 hade de mottagit klagomål från kommuninvånare som upplevt störningar av den allmänna ordningen i kommunen på grund av det passiva insamlandet av pengar som förekom runt om i 24 Justerat protokoll för kommunstyrelsens möte i Vellinge, dnr KS 2017/264, 20170829, s. 18 f. 25 Justerat protokoll från Vellinge kommunfullmäktige 20170920, s. 2122. 26 Länsstyrelsen i Skåne läns beslut, dnr 2132558417, 20171023, s. 3.
kommunen. Genom att vara placerade vid ingång till butiker menade klagomålen att även den allmänna näringen stördes då kommunmedlemmar undvek dessa butiker eftersom de finner det obehagligt att passera insamlarna. Som representanter för sina kommunmedlemmar menade Vellinge att bedömningen kring vad som kan anses vara en störning måste ske med hänsyn till vad invånarna anser som företeelser särskilt vid uppkomsten av nya områden som tidigare inte haft samma inverkan på samhället. 27 Vellinge kommun uppmuntrade även till en proportionalitetsbedömning mellan friheten att samla in pengar via tiggeri och behovet att av motverka passiv penninginsamling inom geografiskt begränsade utrymmen. En bedömning som kommunen menar att Länsstyrelsen aldrig genomförde. Genom att peka på tiggeri som ett bristfällig hjälp ur fattigdom och den allmänna negativa uppfattning av tiggeri hos kommuninvånarna ansåg kommunen att deras beslut inte skulle anses för långtgående. Länsstyrelsen kvarhöll sin inställning att kommunen inte styrkt att penninginsamlingarna orsakat någon störning av den allmänna ordningen. 28 Förvaltningsrättens resonemang kring lagrummen och förarbetena är till största del samma som Länsstyrelsens men domstolen öppnar för att penninginsamlingar såsom tiggeri på skulle kunnas regleras i lokal ordningsstadga förutsatt att ett sådant förbud är särskilt motiverat ur en ordningssynpunkt. FR ansåg vidare att de synpunkter från kommunmedlemarna som kommunen presenterat som stöd av sina yrkande inte ansåg stödja att det passiva insamlandet har orsakat några allvarliga olägenheter eller störningar. Det enda som ansåg visat är att ett fåtal kommunmedlemmar har upplevt obehag vilket inte är tillräckligt för att rättfärdiga ett förbud genom lokala ordningsföreskrifter och med det avslår FR överklagandet för tredje stycket punkt 11. 29 I respons till förvaltningsrättens beslut överklagade Vellinge kommun målet vidare till Kammarrätten i Göteborg på samma grunder som tidigare. Även KamR påtalade den bristande bevisningen angående hur de passiva insamlarna orsakat störningar i den allmänna ordningen och avslog överklagandet vilket lät Länsstyrelsens beslut stå fast. Nämndeman Bo Alfredsson hade skiljaktig mening och menade att störningarna skulle anses styrkta och att förbudet inte heller innebar några obefogade inskränkningar i enskildas frihet. 30 Kommunen överklagade ytterligare en gång och beviljades prövningstillstånd av den sista överprövningsinstansen dvs. Högsta förvaltningsdomstolen. HFD valde att bedöma frågan om huruvida en kommun får reglera s.k. passiv penninginsamling genom lokala ordningsföreskrifter. 27 Förvaltningsrätten i Malmö, dom 20180208, mål nr 1232717. s. 3. 28 ibid. s. 7. 29 Förvaltningsrätten i Malmö, dom 20180208, mål nr 1232717. s. 9. 30 Kammarrätten i Göteborg, dom 20180327, mål nr 75418.
4.2 Domskäl
De krav HFD presenterade för att avgöra om en lokal ordningsföreskrift är giltig får anses vara de krav som avgränsats med varsin rubrik i slutet av domskälen. I arbetet kommer dess krav benämnas som avsiktskrav, omfattningskrav och tillämpningskrav. HFD ansåg att förbudet i Vellinges kommun uppfyllde samtliga krav och förbudet trädde i kraft efter domen. 4.2.1 Avsiktskrav För att en föreskrift ska kunna grundas på 3 kap. 8 § OL måste det följa det avsiktskrav som är explicit uttryckt i lagrummet och syfta till att upprätthålla den allmänna ordningen. Detta förtydligades av HFD som att ha till syfte att upprätthålla ordningen på offentliga platser i kommunen eller delar av denna. HFD tog upp ordningsföreskrifters historia och pekade på hur begreppet ordningsfrågor har tidigare inkluderat frågor som endast haft svag association till ordning. Vad som vägde tyngst vid bedömning om avsiktskrav är huruvida ordningsföreskriften har till syfte att “ komma till rätta med eller förebygga någon typ av störning i det offentliga rummet. ”31 För att visa på att pengainsamling på offentlig plats ska kunna kategoriserar som en typ av störning hänvisade HFD till tre tidigare rättskällor. I förarbetena till OL nämns penninginsamling explicit som en typ av handlande som kan regleras genom lokala ordningsföreskrifter. Den gränsdragning som görs mellan passiv och aktiv 32 penninginsamling i förarbetena diskuteras dock inte i HFDs domskäl. I en cirkulär från SKL som presenterades, i samband med övergången till OL, ett utarbetat underlag för kommuner att använda som utgångspunkt vid utformning av individuella ordningsföreskrifter. Med hänvisning till förarbetena är tillstånd för penninginsamling inkluderad i detta underlag. SKL nämner dock att den distinktion som görs i förarbetena mellan passiv och aktiv penninginsamling men att den praktiska tillämpningen försvåras då det var svårt att kräva av poliser att göra bedömningar i varje enskilt fall om vilken typ av penninginsamling det var frågan om. 33 HFD presenterar även en nyare källa med ett betänkande från Justitieutskottet angående polisfrågor där HFD menar att utskottet uttalat som om att det under vissa omständigheter är möjligt att reglera penninginsamling i form av ”tiggeri” på offentlig plats genom lokala ordningsföreskrifter. Justitieutskottet baserar sitt ställningstagande med hänvisning till en kommentar av till 3 kap. 8 § från kammarrättsrådet Kazimir Åberg. I sin kommentar utvecklar Åberg att i vilka omständigheter ett tiggeriförbud kan anses vara särskilt motiverat 31 HFD 2018 ref. 75, s. 5. 32 Prop. 1992/93:210, s. 142143. 33 Cirkulär 1995:41. s. 1617.ur en ordningssynpunkt som tex. i gallerior där ett stort antal personer passerar eller hållplatser för kollektivtrafik. 34 Vidare framhåller HFD att ordningsföreskrifter inte kräver att kommuner behöver visa på att en viss företeelse ska vara en störning för att den ska kunna regleras. Kommuner kan inte krävas presentera stöd för sitt beslut avseende sådant som typiskt sett kan innebära störningar. 35 4.2.2 Omfattningskrav 3 kap. 12 § OL syftar till att förhindra att för långtgående ordningsföreskrifter ska accepteras, att föreskrifter lägger onödigt tvång på allmänheten eller annars innebär obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Vad som ska tas i beaktande vid en bedömning om vad som är onödigt eller obefogat aktualiseras inte i förarbetena utan lagstiftaren har valt att överlåta den avgränsning till rättstillämpning och praxis. Den praxis som fanns sedan tidigare hade redan ställt upp exempel på hur en ordningsföreskrift kan anses vara för långtgående när det kommer till geografiskt tillämpningsområde, tidsmässig giltighet och sakligt innehåll. Grundat i att föreskrifter bara ska reglera saker som är nödvändiga måste det geografiska område som föreskriften gäller endast inkludera de områden där den aktuella störningen faktiskt utgör eller kan antas utgöra ett problem. Detta för att begränsa kommunmedlemarna så lite som möjligt. Av samma anledning ska ordningsföreskrifter gällande störningar som endast är problem under vissa tidsramar, tex. under sommaren eller natten, inte omfattade de tider då problemet inte gäller. Det sakliga innehållet, vilket i HFD 2018 ref. 75 var det mest omdebatterade, får inte heller det inte överstiga de gränsdragningar som presenteras i 3 kap. 12 § OL. Förarbetena betonar hur kommuner inte ska får besluta om onödiga föreskrifter och vikten av att kommunen prövar bestämmelsernas nödvändighet. HFD formulerade även allmän koppling mellan det sakliga innehållet och det geografiska tillämpningsområdet. Ju mer avgränsat föreskriftens tillämpningsområde är, desto mer ingripande kan föreskriften tillåtas vara i sitt sakliga innehåll. Rätten att beslutat om vilka företeelser som ska anses kunna regleras av ordningsföreskrifter och vilka typ av reglering som är bäst lämpad ansåg HFD måste bedömas av kommunerna själva. Genom att kommunen fick rätten att meddela ordningsföreskrifter är det en ofrånkomlig följd att de föreskrifter som meddelas kommer vara sådan som de lokala beslutande organen bedömer som nödvändiga. 36 34 2016/17:JuU18 s. 85. 35 HFD 2018 ref. 75, s. 7. 36 ibid s. 8 f.
4.2.3 Tillämpningskrav En lokal ordningsföreskrift måste vara möjlig att tillämpa. Vidare utvecklas detta som att allmänheten måste kunna förstå innebörden och omfattningen av förordningen och den instans som har till uppgift att kontrollera att föreskriften följs, i många fall polisen, måste med säkerhet kunna avgöra om enskilda situationer faller inom föreskrifternas tillämpning. Detta krav kan jämföras med RÅ 1997:41 (3.4.2) där Regeringsrättens beslut att låta föreskriften vara upphörd var grundats i del på hur Rikspolisen i ett uttalande menat att ett allmänt förbud var i praktiken omöjlig för en polisstyrka att säkerställa. 37
5. Följder av HFDs dom
5.1 Kritik
Nedan kommer kritik och synpunkter presenterats från olika artiklar i Förvaltningsrättslig Tidskrift från ett antal olika skribenter. Patrik Bremdal och Moa Kindström Dahlin kommenterade förbudet för första gången redan innan Högsta förvaltningsdomstolen beslutat om dom och kommenterar sedan domskälen i nästkommande upplaga av FT . Efter en genomgång av HFDs resonemang pekade författarna på hur utformningen av domen skiljde sig från många typiska domskäl i rättsfall. Detta, menar författarna, var beroende på att HFD var väl medveten om den aktuella debatten runt ämnet och hade en bred läsekrets i åtanke. Målets höga prejudikatvärde krävde att politiker och journalister kunde förstå skälen för att rättsläget skulle kunna klargöras för de som kommer ta framtida beslut inom området. Den första konkreta kritiken till det juridiska resonemanget är något som ekar genom i princip alla kritiska uttalande om domen nämligen hur HFD inte ens nämnde de fri och rättigheter som alla i Sverige är garanterade enligt regeringsformen och som ordningsföreskrifter enligt grundlag inte får begränsa. En möjlig anledning till avsaknaden av en rättighetsdiskussion som presenteras är att HFD hanterar överklagandet av länsstyrelse som i sin tur aldrig nämnde rättigheter. Däremot bör rättighetsfrågor alltid vara aktuella. Författarna påpekar även motsägelser i HFDs resonemang då domen fastslår att kommuner inte behöver till stöd för att föreskriften samtidigt som det är viktigt att kommunerna noga prövar om föreskriften verkligen behövs. Detta baserade HFD på principen om kommunalt självstyre och med det förflyttas bevisbördan från kommunen till en omvänd bevisbörda för Länsstyrelsen. Författarna menar att HFD 2018 ref. 75 kan tolkas på två olika ett. Enligt det första som att lokala ordningsföreskrifter är ett carte blanche, dvs. ett blank kort där man kan skriva vad som helst på, för kommunerna och att så länge kommunens egna utredning tyder på ett behov av föreskriften kan den kontrollerande instansen undermineras och i stort sett upphöra. Det andra sättet att tolka domen innebär att fungerar som en förtydling av 37 HFD 2018 ref. 75, s. 8.kommunernas tolkningsutrymme. Författarna jämför detta utrymme med konventionsslutandes staters margin of appreciation. Den instansen som är i bäst position att bedöma behovet blir given ett tolkningsutrymme men likt hur medlemsstater kräver ett övervakningssystem behöver även föreskrifterna ett sådant. I en avslutande kommentar sammanfattar författarna sin gemensamma tolkning av domen att trots att det kommunala självstyret inte diskuteras på djupet går den som en röd tråd genom domen och att oavsett tolkning så har HFD 2018 ref. 75 väsentlig utökat det kommunala tolkningsutrymmet genom att ge mer vikt till kommunens egen behovsbedömning. 38 Bremdal och Kindström Dahlins artikel är välskriven och pedagogisk. Trots en märkbar frustration över HFDs beslut presenteras möjliga anledningar till domens brister. Att försvara den fullkomliga avsaknaden av diskussionen om mänskliga rättigheter utan ens ett nämnande om att lokala ordningsföreskrifter inte får begränsa enskildas rättigheter är svårt. Genom att välja en frågeställning som får kommun reglera passiv penninginsamling genom lokala ordningsföreskrifter behövs samtliga begränsningarna i 3 kap 12 § OL bemötas inklusive att ordningsföreskrifterna inte får reglera något som ska regleras på något annat sätt. Inskränkningar av rättighetskatalogen i RF är ett exempel på något som ska regleras i lag. Här bör rättighetskränkningar ha diskuterats. Att kommuner inte behöver till stöd för till en föreskrift men samtidigt som det ska prövar noga om föreskriften behövs behöver inte nödvändigtvist vara motsägelsefullt. En självständig prövning inom kommunen ske utan att material som övertygar utomstående såsom en okänd kammarrätt tas fram. Ett flertal personer insatta i problemet bör kunna göra en behovsbedömning som sedan ska prövas av kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. När förslaget godkänts av båda organ bör det anses vara i linje med kommunens allmänna rättsmedvetande vilket bör tillfredsställa det sakliga innehållet av omfattningskravet medan det fortfarande tillåter kontroll av annan omfattning. Författarnas första tolkningsalternativt för domen, att lokala ordningsföreskrifter nu skulle ses som ett carte blanche uppfattas något dramatisk genom att föreslå att länsstyrelsen ska kunna undermineras av alla kommunala undersökningar. Spekulationer kring hur kommande lokala ordningsföreskrifter kommer bedömas måste hålla flera andra begränsningar i åtanke. Jämförelsen mellan margin of appreciation och kommunernas tolkningsutrymme är en mycket spännande liknelse då problematiken med en mer flexibel lagstiftning aktualiseras i båda fallen. En närmare jämförelse mellan områdena hade kunnat presentera vägledning i framtidens rättsfall. Per Ahlin och Åsa Örnberg beskriver i sin artikel domen som politisk genialisk och juridiskt förvirrande. Genom att förflytta frågan om tiggeriförbud till lokal nivå slipper lagstiftare den tuffa debatten om kriminalisering som krävs på nationell nivå samtidigt som liknande resultat 38 Bremdal, Patrik och Kindström Dahlin, Moa, Kommunernas tolkningsutrymme: En kommentar till HFD 2018 ref. 75 gällande förutsättningarna för att en kommun ska få reglera tiggeri genom lokala ordningsföreskrifter , FT 1/2019, s 113 f.
uppnås. Författarna menar på att HFDs klassificering av ä typiskt sett störande moment såsom högtalarutsändningar inte bör likställas med en människa som sitter framför en butik med en pappmugg. Även i denna artikeln får HFD kritik för avsaknaden av en diskussion kring rättighetskränkningar men det nämns även att frågan troligen kommer behandlas i kommande laglighetsprövning. Skulle förbudet dock vara en rättighetskränkning skulle det gå emot HFDs egna konstaterande att en föreskrift inte får reglera ett ämne som ska regleras i lag. Kommunens normgivningskompetens får inte inskränka på vissa rättigheter. Vidare fortsätter artikeln med att ifrågasätta bedömningen av 3 kap. 12 § och om ett tiggeriförbud inte är en obefogat inskränkning av den enskildes frihet. Som tidigare diskuterat finner inte heller Ahlin och Örnberg någon vägledning av förarbeterna som endast uttrycker att närmare avgränsningen av vad som skall anses utgöra onödigt tvång eller obefogad inskränkning lämnas åt rättstillämpningen att avgöra. Författarna fortsätter sedan sin kritik med en närmare undersökning av en möjlig rättighetskränkning. Enligt 2 kap 12 § få inte författningar missgynna någon med grund i personens etnicitet m.m. Även EKMRs artikel 14 säkerställer att de rättigheter som räknas upp i konventionen ska upprätthållas utan diskriminering på någon grund. Att föreskriften kan uppfattas som objektiv på papper är inte ett hinder för att föreskriften ska vara indirekt diskriminerande enligt 4 § p. 2 diskrimineringslagen (2008:567) då den i praktiken tydligt påverkar romer oproportionerligt då de som insamlar pengar genom passiv penninginsamling i många fall har romsk bakgrund. Likt andra argumenterar Ahlin och Örnberg för att ett förbud att tigga innebär en begränsning av yttrandefriheten som skyddas i 2 kap 1 § RF och art. 10 i EKMR. Enligt 2 kap 20 § RF är yttrandefriheten en relativ rättighet och som följd av detta kan den inskränkas men endast genom lag. Riksdagen kan inte delegerad möjligheten att inskränka rättigheter till något annat organ. För att en inskränkning av yttrandefriheten ska göras krävs dock att inskränkningen är av sådan natur att den ska vara acceptabel i ett demokratisk samhälle enligt 2 kap. 21 § RF och att den är proportionerlig med hänsyn till sitt syfte. Utöver 2 kap. 2212 §§ har yttrandefriheten ytterligare skydd i 2 kap. 23 § RF där möjliga anledningar att begränsa yttrandefriheten. Dessa anledningar innefattar hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. 2 kap. 23 § RF tredje stycket klargör dock att föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll utan istället närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten. Detta leder till en diskussion om huruvida ett tiggeriförbud tar hänsyn till yttrandets innehåll. Någon liknande begränsning finns dock inte i EKMR vilket gör den svår att applicera. I hela Europa har det debatteras om tiggeri ska inkluderas i EKMR tex. inom yttrandefriheten och ett flertal olika slutsatser har nått. Österrikes författningsdomstol kom fram till att landets nationella tiggeriförbud stred mot artikel 10 EKMR och upphävde det förbudet medan Norge nådde slutsatsen att ett nationellt tiggeriförbud möjligtvis kunde strida
mot artikel 10 men att syftet med förbudet inkluderades de undantag som möjliggörs i artikelns andra stycke. Norge behöll därför sitt förbud. 39 Ahlin och Örnberg kommer avslutningsvis fram till att kommunerna har befogenhet att meddela tiggeriförbud gneom lokala ordningsföreskrifter med grund i normgivningsbe myndigandet men att rättsläget kring begränsningarna av ordningsföreskrifter när det kommer till rättighetskränkningar fortfarande är mycket oklart. Likt hur området för befogenhet tidigare bestod av olika åsiktsgrupperingar med olika definitioner innan HFD 2018 ref 75 blev prejudicerande har Europadomstolen ett mål som beräknas bli prejudicerande inom vilket klassificering tiggeri kommer ha med hänsyn till EKMR. Målet Lacatus v. Schweiz presenteras senare.
5.2 Hänvisningar till domen
En självklar följd av domen var att flera kommuner började utveckla egna förbud. I en enkät från Dagens Samhälle frågades samtliga kommunstyrelsens ordförande om hur de ser på ett lokalt tiggeriförbud med bakgrund i HFD 2018 ref. 75. 162 av 290 svarade och svaren visade att 25 kommunstyrelsens ordföranden ville inför ett lokalt tiggeriförbud och att 36 kommunfullmäktige hade förutsättningarna att får en majoritet för att kunna godkänna ett sådan förbud. Av intresse kan vara att 23 av de 25 ordförandena som vill införa tiggeriförbud var likt ordföranden i Vellinge kommunaal Mpolitiker. 40 Hänvisningar till domen har inte begränsat till mål om förbud mot penninginsamling utan genom HFDs resonemang har även enskilda tolkat domskälen som ett breddande av den kommunala normgivningskompetensen. Två exempel på detta är ett förbud mot nazistiska marscher i Österåker och ett mot fyrverkerier i Växjö. Efter att Österåkers kommunstyrelseordförande uttalat sig kring domen i en lokal tidning och menat att domen stärkte det kommunala självstyret och att varje kommun nu ges rådighet över det egna offentliga rummet inkom en motion om förbud mot nazistiska marcher och torgmöten inom kommunen. Motionen nämner kommunen länge haft problem med nazistiska föreningar som varit aktiv genom olika sammankomster i kommunen vilket orsakat allmän oro och störningar av ordningen. 41 Med stöd i HFDs uttalande om att en kommun inte behöver påvisa förekomsten av ordningsstörningar för att ett visst förbud ska kunna meddelas inkom en motion om fyrverkeriförbud. Växjö försökte inför ett totalförbud 2016 som blev upphävt av Länsstyrelsen i Kronoberg och kvarhölls av Förvaltningsrätten i Växjö med motiveringen att förbudet var alltför inskränkande. Med hjälp av HFDs resonemang kunde kommunstyrelsen 39 Ahlin, Per och Örnberg, Åsa, HFD 2018 ref. 75 Tiggeridomen – ännu en gång, FT 2/2019, s 265 f. 40 Åsgård, Samuel & Ekman, Johan. Här är kommunerna som kan införa förbud . Dagens Samhälle. 09022019. https://www.dagenssamhalle.se/nyhet/30talkommunerkaninforatiggeriforbud25592 (Hämtad 16052019). 41 Motion nr 22/2018. Förbjud nazistiska marscher i Österåker. Dnr KS 2018/0377 (1). 20181218.utforma ett förslag i linje med HFD ref. 75. Ett totalförbud som tidigare föll på sin brist på geografisk avgränsning. Även om störningsfaktorer kring fyrverkeriskjutning och tiggeri inte är definierade. Genom en analys av domskälen utformas istället ett mer rättssäkert och språkligt tydligt förbud. 42 Vad som kommer följa av dess förbud är för närvarande inte känt men de motionerna är två typexempel på hur domskälen kan tolkas. Österåkers förbud är på många sätt juridiskt problematiskt. Om man som lekman läser igenom HFD 2018 ref. 75 kan avsaknaden av ett resonemang kring de begränsningar som kvarstår bland ordningsföreskrifterna särskilt inom skyddet för rättigheter och friheter som endast på begränsas genom lag. Även om nazimarcher är något som det alllmäna rättsmedvetandet anser vara något som typiskt sett är en störning av den allmänna ordningen kan det bevisligen bli så att andra grundläggande rättigheter i RF riskerar att bli bortglömda i processen fram till en förordnings införande. Växjös förbud påminner mer om hur Vellinge i sitt fall anpassade sitt förslag enligt tidigare praxis och kommer som följd av detta få ett förbud som kommer hålla för Länsstyrelsens granskning medan det är orimligt att anta att Österåkers förbud skulle göra detsamma.
