FOU R APPORT 20 1 0:2
ROBERTO SCARAMUZZINO,
CECILIA HEULE,
HÅKAN JOHANSSON &
ANNA MEEUWISSE
EU OCH DEN IDEELLA
SEKTORN
E U O C H D E N I D E E L L A S E K T O R N
FoU Rapport 2010:2
© Copyright Författarna 2010 ISBN 978-91-7104-236-1 ISSN 1650-2337
Malmö högskola, 2010
Hälsa och samhälle
ROBERTO SCARAMUZZINO,
CECILIA HEULE,
HÅKAN JOHANSSON &
ANNA MEEUWISSE
EU OCH DEN IDEELLA
SEKTORN
Tidigare utkomna titlar i serien
2005:1 Carlsson, A. Olycksfallsrisker i barnets hemmiljö – fokus på skållskador. (Licen-tiatavhandling)
2006:1 Andersson, F. och Mellgren, C. Våldsbrottsligheten – ökande, minskande eller konstant?
2007:1 Andersson, F. och Mellgren, C. Brottsutvecklingen i Skåne, en introduktion. 2007:2 Östman, M. red. Konferens: Socialpsykiatrisk forskning, programbok. 2007:3 Eiman Johansson, M. Sjuksköterskors kliniska beslutsfattande med fokus på pe-rifera venkatetrar (PVK). (Licentiatavhandling)
2007:4 Laanemets, L. Från policy till verksamhet, implementering av Malmös strategi mot prostitution.
2008:1 Tikkanen, R. Person, relation och situation. Riskhandlingar, hivtesterfarenheter och preventiva behov bland män som har sex med män.
2008:2 Östman, M. och Afzelius, M. Barnombud i psykiatrin – i vems intresse? 2008:3 Andersson, F. och Mellgren, C. Processutvärdering av ”Trygga gatan”. Ett pro-jekt för minskad brottslighet och ökad trygghet i nöjeslivsmiljö.
2008:4 Östman, M. red. Migration och psykisk ohälsa.
2008:5 Berglund, S. Competing Everyday Discourses – And the Construction of Hetero-sexual Risk-taking Behaviour among Adolescents in Nicaragua: Towards a Strategy for Sexual and Reproductive Health Empowerment.
2008:6 Björngren Cuadra, C. Variationens spektrum – en studie av sensibilitet, tillit och vårdetik i hemsjukvård.
2008:7 Mallander, O. Nära Vänskap? En analys av kontaktperson enligt LSS. 2009:1 Hamit-Eminovski, J. Interactions of Biopolymeres at Biological Interfaces – Ex-amples from Salivia and Bacterial Surfaces. (Licentiatavhandling)
2009:2 Andersson, O. Hållplats 8. En social intervention för unga kriminella i stadsde-len Rosengård, Malmö stad.
2009:3 Johnsdotter, S. Discrimination of certain ethnic groups? Ethical aspects of the implementation of FGM legislation in Sweden.
2009:4 Danielsson, M. Transpersona non grata. Den ogiltigförklarade livserfarenheten. 2009:5 Eriksson-Sjöö, T. och Ekblad, S. Stress, sömn och livskvalitet – en studie bland flyktingar i SFI-utbildning, lärare och handläggare i Fosie stadsdel, Malmö.
2010:1 Gregersen, P. Utopia - utopier som pedagogiskt medel, och deras användning inom akademiskt lärande och kritiskt tänkande.
2010:2 Scaramuzzino, R., Heule, C., Johansson, H. och Meeuwisse, A. EU och den ideella sektorn – En studie av det svenska Equalprogrammet.
Publikationen finns även elektroniskt, se www.mah.se/muep
Abstract
This report is part of the research project ‘The European Union, a platform for trans-national co-operation: conflicts, challenges and opportunities for Swedish voluntary organisations?’ The project has been financed by the Swedish Council for Working Life and Social Research (Dnr. 2005-0291).
The main purpose of this report is to study how the European Un-ion (EU) affects the landscape of voluntary organizatUn-ions in Swe-den. This may take many different guises, for instance through new forms of financial support, but also by introducing new aims, me-thods and ideological components. One major European initiative has been the Equal programme, which started in 2001 and lasted until 2007 and prescribed a close cooperation between public, pri-vate and voluntary organizations. We ask how and to what extent did voluntary organisations manage to gain resources and influence within this programme? The study relates to current theoretical thinking on new forms of governance, mobilization among mar-ginal groups and current organizational theory.
Findings demonstrate that almost 650 organizations have been involved in the Swedish Equal programme and among the different participants we find a great number of public organizations, yet to less extent pri-vate actors. The programme also included a large number of voluntary organizations. However, our analyses indicate that the Swedish Equal programme differs from similar programmes in other Member States. In most countries voluntary organizations were in majority and public organizations in minority. All countries share a common feature as a limited number of private organizations have participated. Arguably, the Swedish programme is marked by its high numbers of public organ-izations and – in a comparative perspective – small number of voluntary organizations.
Analyses of the participating voluntary organizations in the Swe-dish Equal programme demonstrate variety as the programme in-cluded organizations such as the women’s movement, immigrant organizations, organizations representing people with disabilities, the Swedish Church and other religious organizations. However, most organizations belonged to a social partner related
organiza-tion (e.g. naorganiza-tional, regional or local unions) or an interest group representing poor and discriminated groups in the society. This is hardly surprising as the Equal programme aimed to bring people back into the labour market. Some user organizations participated in the programme.
The reasons why organizations participate in the Equal programme vary greatly. Some follow the formal objectives and tries to include un-employed people in the labour market, while others have mainly parti-cipated as a way to create goodwill for their company. Another key rea-son is to gain financial support and even though public organizations tend to ‘dominate’ the Swedish Equal programme, it has provided vo-luntary organizations with ample financial support. However, our study demonstrate competition over some desirable positions within partner-ships, e.g. to be coordinators and/or the organization controlling the finances within the partnership. These positions are mainly hold by public organizations. In some cases this appears to be part of an inten-tional strategy, while in other cases a response to expectations from the European Social Fund. Public organizations function as a guarantee for a certain degree of stability within partnerships (organizational, finan-cial and administrative).
Albeit that these positions are generally held by public organiza-tions, some smaller user organizations have been highly successful in hoarding opportunities within the programme. They have devel-oped a general competence on running different EU projects, ad-ministrative capacity to coordinate projects involving several dif-ferent partners and have also managed to exercise great influence in the partnerships they have participated in. Our conclusion is that these organizations have gained most from participating in the Equal programme and increased their position vis-á-vis other vo-luntary organizations.
Sammanfattning
Denna skrift är en del av avrapporteringen från ett forskningspro-jekt med titeln The European Union, a platform for trans-national co-operation: conflicts, challenges and opportunities for Swedish voluntary organisations? Projektet finansierades av Forskningsrå-det för arbetsliv och socialvetenskap (FAS, Dnr 2005-0291). Det övergripande syftet för rapporten är att studera hur den Euro-peiska Unionen (EU) påverkar det svenska organisationslandskapet av ideella organisationer, exempelvis genom resurstilldelning, men också nya målsättningar, metoder och ideologiska element. Mer konkret analyserar vi i vilken utsträckning och på vilket sätt ideella organisationer har lyckats tillskansa sig deltagande och inflytande i Equalprogrammet. Programmet finansierades genom den Europe-iska Socialfonden och löpte mellan 2001 och 2007. Programmet föreskrev ett nära samarbete mellan offentliga, privata och ideella organisationer i så kallade partnerskap.
I denna studie har vi kartlagt alla ingångna partnerskap i Equal-programmet samt jämfört det svenska EqualEqual-programmet med mot-svarande program i andra medlemsländer. Materialet har analyse-rats utifrån teorier om partnerskap och nya former av styrnings-mekanismer, diskriminerade gruppers egenorganisering, samt or-ganisationsteoretiska perspektiv om det sociala landskapet.
Studien visar att Equalprogrammet har haft ett stort genomslag i det svenska organisationslandskapet. Nästan 650 organisationer har engagerat sig i programmet. Många av dessa är ideella organi-sationer, men också offentliga och privata aktörer. Bland de ideella organisationerna finner vi exempelvis kvinno-, handikapp- och in-vandrarorganisationer, men också svenska kyrkan och andra reli-giösa samfund. Bland de ideella organisationerna finns också en rad mindre brukarorganisationer. Alla deltagande organisationer har accepterat att arbeta efter programmets principer och metoder där bl.a. partnerskapsmodellen och det transnationella samarbetet är centrala element. För många av de ideella organisationerna har deltagande i programmet inneburit ett centralt kapitaltillskott.
Våra analyser indikerar dock att det svenska Equalprogrammet av-viker från motsvarande program i andra medlemsländer. I flera medlemsländer är de ideella organisationerna i majoritet och i många fall motsvaras det höga deltagande av de ideella organisa-tionerna med ett lägre deltagande från offentliga organisationer. I en stor majoritet av länderna är andelen privata organisationer mycket liten. Därmed skiljer sig det svenska Equalprogrammet från övriga länders i och med att andelen offentliga organisationer är jämförelsevis hög och andelen deltagande ideella organisationer re-lativt liten. Studiens resultat ligger därmed väl i linje med den in-ternationella forskningen om välfärdsstatsregimer.
Deltagandet av ideella organisationer i det svenska Equalpro-grammet pekar mot en tydlig övervikt av ideella organisationer som kan knytas till arbetsmarknadens parter (fackförbund och lik-nande) samt intresseorganisationer för svaga och diskriminerade grupper i samhället. Eftersom Equalprogrammet har som syfte att få ut människor i arbete och att bryta utanförskap är detta knap-past förvånande. Ett mindre antal ideella organisationer har en ”social inriktning”, dvs. som sitt främsta syfte att öka välfärden för individer och grupper i samhället. Många av dessa socialt inriktade ideella organisationer har dock en tydlig brukarprofil, dvs. organi-sationer som har en ”vi för oss” prägel.
Men även om offentliga organisationer dominerar numerärt i det svenska Equalprogrammet innebär detta inte att andra organisa-tioner förblivit lottlösa. Tvärtom har offentliga organisaorganisa-tioner ofta varit en ekonomisk garant för ett stabilt arbete inom ramen för programmet. Men målsättningarna för att delta i programmet är högst skiftande. I många fall anges att arbetet syftar till att stödja utsatta gruppers inträde på arbetsmarknaden, i andra fall är syftet snarare att skapa goodwill för det egna företaget genom att sam-verka med andra organisationer.
I denna rapport har vi även analyserat sammansättning och resurs-fördelning inom ramen för de enskilda partnerskapen i det svenska Equalprogrammet. Analysen visar på komplexa former av samver-kan och/eller konflikt inom partnerskapen och att vissa positioner
är mer betydelsefulla än andra i ett partnerskap (exempelvis som stödmottagare och koordinator). Dessa positioner innehas framför allt av offentliga organisationer. Detta kan dels vara en medveten strategi, men också svar på önskemål från den Europeiska Social-fonden då offentliga organisationer ger partnerskapen stabilitet, kompetens och tydliga rutiner när det gäller att hantera projekt i mångmiljonklassen. Få privata organisationer agerar koordinatorer eller som stödmottagare. Mer förvånande är att många mindre brukarorganisationer har dragit nytta av programmet. De har lärt sig vad som krävs för att leda olika EU projekt, utveckling en all-män kompetens om EU frågor och utövat inflytande i sina respek-tive partnerskap. Vår bedömning är att dessa organisationer har lyckats stärka sin ställning och fått ökat handlingsutrymme tack vare sitt deltagande i Equalprogrammet.
INNEHÅLL
KAPITEL 1. INLEDNING ... 9
Den Europeiska Unionens sociala dimension: exemplet Equal ...11
KAPITEL 2. TEORETISKA PERSPEKTIV PÅ FRIVILLIGA ORGANISATIONER. ... 15
Vändpunkten för svensk frivilligforskning ...15
Otillräckligt belysta forskningsfrågor ...19
Ett socialt (organisations)landskap ...22
EU:s sociala dimension – en glänta? ...24
Förnyelse och tröghet i organisationslandskapet ...26
KAPITEL 3. EQUALPROGRAMMETS INNEHÅLL OCH UTFORMNING ... 29
Strukturfonderna och EU:s socialpolitiska ambitioner ...29
Equal – EU:s satsning mot arbetslivsdiskriminering ...31
Det svenska Equalprogrammets uppbyggnad ...36
Efter Equal ...41
KAPITEL 4. UNDERSÖKNINGENS DESIGN OCH METOD .... 43
En kartläggning ...43
Offentliga, privata och ideella organisationer ...45
Olika typer av ideella organisationer ...47
KAPITEL 5. EQUALPROGRAMMEN I EU ... 51
Resurstilldelning ...51
Partnerskapens antal och storlek ...55
Partnerskapens sammansättning ...58
Sammanfattning ...62
KAPITEL 6. PARTNERSKAP I EQUALPROGRAMMET ... 65
Hur stabila är partnerskapen? ... 67
Partnerskapens sammansättning ... 70
Kombinationsmönster i partnerskapen ... 71
Transnationellt samarbete ... 75
Sammanfattning ... 77
KAPITEL 7. IDEELLA ORGANISATIONERS DELTAGANDE I EQUAL ... 79
Organisationernas verksamhetsområde ... 79
Primärt inriktade på ökad välfärd för individer och grupper? ... 82
De diskriminerades egenorganisering ... 83
Organisering bland etniska minoriteter ... 88
Sammanfattning ... 90
KAPITEL 8. IDEELLA ORGANISATIONERS DELTAGANDE I PARTNERSKAPEN ... 93
Hur och varför delta i partnerskap? ... 93
Partnerskapens målsättning ... 97
Diskrimineringsgrunder ... 98
Teman ... 103
Teman, diskrimineringsgrunder och målgrupper ... 106
Sammanfattning ... 108
KAPITEL 9. RESURSER, ROLLER OCH POSITIONER INOM PARTNERSKAPEN ... 109
Vem är stödmottagare och koordinator? ... 110
Organisationer som deltar i flera utvecklingspartnerskap .... 116
Ekonomiska resurser ... 121
Sammanfattning ... 123
KAPITEL 10. SLUTDISKUSSION ... 125
En ny trend av politisk styrning ... 125
Equal i Sverige och andra länder ... 126
Genomslaget i organisationslandskapet ... 127
Equalprogrammet och det ideella organisationslandskapet ... 130
Ideella organisationers deltagande och inflytande ... 130
Frågor för fortsatt forskning ... 133
KAPITEL 1. INLEDNING
Trender som globalisering, internationalisering och europeisering har medfört att välfärdsstater och nationella regeringar i allt högre utsträckning är aktörer på en internationell arena. Detta gäller inte minst utvecklingen inom Europa där den Europeiska Unionen (EU) kommit att spela en allt större roll för kontinentens utveckling. Under de senaste decennierna har vi sett en kontinuerlig expansion av antalet deltagande medlemsländer, men också en expansion av de politiska områden som det sker ett överstatligt engagemang inom. Denna utveckling har förändrat villkoren för de nationella regeringarnas beslutsfattande.
Under lång tid var EU endast inriktad på att utveckla och undanrö-ja hinder för en gemensam marknad. Men sedan slutet av 1980-talet har det även formulerats sociala målsättningar, vilka inneburit att EU också har gett sig in på områden som traditionellt ansetts vara välfärdsstatens domäner. Sedan slutet av 1990-talet finns det en gemensam strategi för en europeisk sysselsättningspolitik. Vi finner även gemensamma strategier inom områden rörande fattig-dom och social utestängning, anti-diskriminering, hälsa och sjuk-vård och pensioner (De la Porte & Pochet 2002; Borras & Jacob-son 2004).
De gemensamma strategierna på EU-nivå har emellertid sällan re-sulterat i bindande lagstiftning, istället har EU sökt nya vägar för att utveckla det socialpolitiska området. Den så kallade öppna samordningsmetoden är en av dessa strategier (open method of co-ordination). I allt högre utsträckning har EU också försökt att
en-gagera flera olika parter i formuleringen av den gemensamma soci-alpolitiken. Liksom på nationell nivå har arbetsmarknadens parter under en längre tid haft en central position i Bryssel och nära kon-takter med kommissionen för att diskutera utformningen av den gemensamma politiken. Men under senare år har EU också utveck-lat särskilda metoder för att även engagera och involvera en rad olika frivilligorganisationer. Flertalet beslut föregås numera av öppna konsultationsprocesser i vilka nationella organisationer får möjlighet att lämna in kommentarer om de olika socialpolitiska förslagen. Sedan mitten av 1990-talet har kommissionen även ak-tivt verkat för etableringen av transnationella nätverk som samlar europeiska frivilligorganisationer inom olika socialpolitiska områ-den. Idag finns det till exempel nätverk kring frågor om fattigdom, handikappfrågor, äldrefrågor, hemlöshet, migration och integra-tion. De transnationella nätverken har representanter i alla med-lemsländer och är ofta finansierade av kommissionen. Dessutom har flera av strukturfondernas satsningar inbyggda krav på part-nerskap mellan frivilligorganisationer, offentliga och privata orga-nisationer som en förutsättning för att erhålla stöd från fonderna (Bouget & Proteau 2002; Kendell & Anheier 1999).
Nationella frivilligorganisationer har genom dessa initiativ fått till-gång till en ny politisk möjlighetsstruktur som de – efter förmåga och vilja – kan försöka att utnyttja för att stärka sina resurser och positioner (Marks & McAdam 1996). De kan knyta an till trans-nationella nätverk och organisationer och på den vägen försöka att påverka den gemensamma politiken inom området. EU-nivån öpp-nar alltså möjligheter för nationella frivilligorganisationer att gå förbi den nationella nivån genom allianser utanför välfärdsstatens gränser. De transnationella nätverken kan också utgöra en platt-form för att bygga nya kontakter, utbyta erfarenheter och utveckla organisationens resurser, vilket på sikt kanske kan stärka organisa-tionens position i det egna landet. Därmed kan tidigare etablerade maktstrukturer och samverkansmönster komma att ifrågasättas och utmanas (Imig & Tarrow 2001; McAdam, Tarrow & Tilly 2001; Schmitter 1974). Men deltagande i europeiska och transna-tionella sammanhang förutsätter inte bara engagemang, det ställer
också stora krav på förhandlingsförmåga och på organisatorisk och administrativ kompetens.
Den Europeiska Unionens sociala dimension: exemplet Equal
Föreliggande rapport har skrivits inom ramen för det FAS-stödda forskningsprojektet ”Den Europeiska Unionens sociala dimension: konflikter, utmaningar och möjligheter för svenska frivilligorgani-sationer?” Syftet för detta projekt är att analysera de dynamiska processer som uppstår när svenska frivilligorganisationer som re-presenterar marginaliserade grupper deltar i EU-relaterade transna-tionella aktiviteter. Vilka nya möjligheter öppnas genom det euro-peiska samarbetet och hur utnyttjas dessa på nationell nivå? Vilka problem och konflikter uppstår och hur hanteras de av organisa-tionerna? Hur påverkas de av sitt deltagande i EU-anknutna nät-verk och i vilken utsträckning utmanas etablerade praktiker och maktstrukturer?
Projektet består av två delstudier som bygger på fallstudier och omfattar intervjuer, observationer och dokumentanalys. I en studie undersöker vi svenska frivilligorganisationers deltagande i två eu-ropeiska paraplynätverk: ”European disability forum” och ”Euro-pean anti-poverty network”. Syftet är att analysera de svenska or-ganisationernas strategier på europeisk nivå, hur de agerar för att överföra policy till en nationell nivå och hur deras respektive orga-nisationer påverkas. I den andra studien undersöks policyspridning inom Europeiska Socialfondens program Equal, vars mål är att be-kämpa diskriminering och utestängning i arbetslivet. Equalpro-grammet startade 2001 och avslutades 2007 och har engagerat ett stort antal svenska organisationer. Equalprogrammets totala bud-get under perioden 2000-2006 uppgick till 3,026 miljoner Euro. Den svenska delen av programmet uppgick till totalt 86,2 miljoner Euro (Van de Walle et al. 2004). Sedan programmet startade har totalt 635 svenska organisationer medverkat i 71 olika utveck-lingspartnerskap. De deltagande organisationerna inkluderar allt från myndigheter, kommuner, fackföreningar, arbetsgivarorganisa-tioner och bostadsbolag till kvinnoorganisaarbetsgivarorganisa-tioner, handikapporga-nisationer, invandrarorgahandikapporga-nisationer, svenska kyrkan och andra re-ligiösa samfund, kooperationen och privata organisationer av olika
slag. Organisationerna har ingått partnerskap med varandra, un-derkastat sig Equalprogrammets mål och regler och dessutom sökt och upprätthållit kontakt med partnerskap i andra EU-länder. Denna rapport knyter framför allt an till det andra av dessa delpro-jekt och syftet för denna rapport är att analysera:
i) hur EU påverkar det svenska organisationslandskapet genom re-surstilldelning och genom att introducera nya målsättningar, prio-riteringar, metoder och ideologiska element i den svenska modellen och
ii) i vilken utsträckning och på vilket sätt de ideella organisationer-na har lyckats tillskansa sig deltagande och inflytande i Equalpro-grammet?
Efter denna introduktion följer en översikt över svensk forskning om frivilliga organisationer och framför allt om hur villkoren för dem har förändrats under senare år (kap två). För att närmare pre-cisera betydelsen av Equalprogrammet i ett svenskt perspektiv kny-ter vi an till Ahrne och Papakostas teori om sociala organisations-landskap. I det efterföljande kapitlet (kap tre) presenterar vi Equ-alprogrammet, dess innehåll och struktur, både som en del av EU:s struktursatsningar men också utformningen av Equalprogrammet i en svensk kontext. I kapitel fyra tar vi upp det empiriska material och de metoder som använts för analyser och slutsatser. Kapitel fyra till nio utgår de empiriska kapitlen i rapporten. I kapitel fem analyseras och jämförs Equalprogrammen i EU-länderna, avseende sammansättning av privata, ideella och offentliga aktörer, storlek m. m. I kapitel sex gör vi motsvarande analys för det svenska Equ-alprogrammet och analyserar bland annat förändring och stabilitet inom skiftande partnerskap, hur många organisationer som med-verkat i det svenska Equalprogrammet m. m. Kapitel sju fördjupar den föregående analysen med specifikt fokus på ideella organisa-tioners deltagande i programmet. Kapitel åtta preciserar varför oli-ka ideella organisationer har valt att delta i Equalprogrammet och vilka mål och verksamhetsområden som de omfattar. I kapitel nio – det avslutande empiriska kapitlet – analyserar vi roller och re-sursfördelning inom det svenska Equalprogrammet. Kapitel tio
sammanfattar analysen och rapportens centrala slutsatser avseende hur det svenska Equalprogrammet skiljer sig från andra program runt om i Europa och i vilken utsträckning som Equalprogrammet påverkat det svenska organisationslandskapet, framför allt avseen-den de ideella organisationernas deltagande och inflytande.
KAPITEL 2. TEORETISKA PERSPEKTIV
PÅ FRIVILLIGA ORGANISATIONER.
I Sverige, liksom i övriga Norden, har forskning om den ideella sektorn tagit fart först de senaste decennierna och är numera spridd på flera olika akademiska discipliner (Lundström 2004; Matthies 2006; Vamstad 2006). Under 1970- och början av 80-talen fanns en livaktig folkrörelseforskning som fokuserade folkrö-relsernas historiska roll och deras betydelse för demokrati och medborgarskap, men i övrigt var det dessförinnan få svenska fors-kare som hade uppmärksammat de frivilliga organisationerna. De sociala insatser som gjordes utanför välfärdsstatens offentliga insti-tutioner fanns det nästan ingen forskning om, vilket i sin tur häng-er samman med en specifik nordisk välfärdstatsforskningstradition och med vissa underliggande ideologiska ställningstaganden (Sved-berg 2005). Med ett statsdominerat välfärdssystem har det varit lätt att förbise de insatser som gjorts utanför detta system. ”Välgö-renhet” och privatisering har dessutom ofta fått symbolisera mot-satsen till generell och rättighetspräglad socialpolitik.
Vändpunkten för svensk frivilligforskning
När forskare vid Sköndalsinstitutet bidrog till den offentliga utred-ningen Frivilligt socialt arbete (SOU 1993:82) i början av 1990-talet innebar detta därför något av en forskningsmässig vändpunkt (Lundström 2004). Publikationen kan också ses som ett uttryck för det ökade statliga intresset för frivilligt socialt arbete som uppstod i samband med den försämrade samhällsekonomin vid denna tid (liknande publikationer kom ungefär samtidigt i de övriga nordiska länderna). Forskarna pekade på frivilligsektorns bidrag till
välfär-den och gav frivilligheten en delvis ny begreppslig och teoretisk in-ramning. Bland annat gjordes försök att skapa lite begreppsreda, och man bestämmer sig för att tala om frivilliga organisationer istället för ideella organisationer eller de engelska begreppen non-profit organizations (NPOs) och non-governmental organizations
(NGOs). Enligt utredningen (SOU 1993:82, s. 15) kan frivilliga or-ganisationer beskrivas som
…sammanslutningar bildade utifrån människors gemensamma idéer eller intressen. De har en viss offentlig karaktär och någon slags organisatorisk form samt kan bildas och upplösas utan be-slut från myndighet. Organisationen förutsätter frivillig anbe-slut- anslut-ning och någon form av personligt medlemskap, men syftar inte till privat ekonomisk vinst.
Till skillnad från andra frivilliga organisationer är socialt inriktade
frivilligorganisationer primärt inriktade på ökad välfärd för indivi-der eller grupper (SOU 1993:82, s. 40).
Svenska forskare har under senare år genomfört empiriska under-sökningar av den svenska frivilligsektorns storlek och sammansätt-ning, kartlagt befolkningens aktivitet i frivilligarbete och undersökt vilka funktioner och vilken typ av sociala insatser som de svenska frivilligorganisationerna bidrar med. Ett genomgående drag i forskningen är synen på organisationernas verksamhet som anting-en ett alternativ, ett komplemanting-ent eller anting-en ersättning för offanting-entlig service (jfr. SOU 1993: 82). Därför har man bl. a. studerat hur de tjänster som utförs av frivilliga organisationer skiljer sig från sam-ma tjänst i offentlig regi, vilka egenskaper det frivilliga har som det offentliga inte har och vad som kan vinnas respektive mistas i tjänstproduktionen på grund av detta.
Studierna har delvis utmanat tidigare gängse föreställningar om ett negativt samband mellan en växande välfärdsstat och en stark fri-villigsektor. Som helhet betraktad är den svenska ideella sektorn nämligen förhållandevis välutbyggd (se t. ex. Jeppsson Grassman & Svedberg 1999; Lundström & Wijkström 1997; Wijkström & Lundström 2002). Den är väl så stark som i andra jämförbara
in-dustriländer oavsett om man mäter storlek i ekonomiska termer, i befolkningens deltagande i frivilligaktiviteter eller i antalet med-lemskap i frivilligorganisationer. Men i Sverige svarar idrotts-, fri-tids- och fackföreningar för en stor del av frivilligsektorns omsätt-ning, medan det i t. ex. Tyskland och USA är social omsorg, hälso-vård och skola som dominerar. Och till skillnad från andra länder är det i Sverige i regel inte fråga om medlemskap i föreningar som ägnar sig åt social service, utan oftare om föreningar som ägnar sig åt kultur och fritid (framförallt idrottsorganisationer) och fackliga organisationer. Sedan den moderna välfärdsstatens tillkomst har de organisationer som är verksamma inom den sociala sektorn i regel haft rollen som pådrivare, alternativ och komplement – de har säl-lan fungerat som en ersättning för samhällets insatser. Vidare har de sociala insatserna ofta haft karaktären av olika stödinsatser som öppethusverksamhet, kontaktpersoner och allmän rådgivning etc. – dvs. huvudsakligen informell, icke-byråkratisk verksamhet (Lund-ström 1995).
Den svenska frivilligsektorn har med andra ord en speciell struktur och inriktning som skiljer den från många andra västländers. Den-na inriktning är som flera forskare visat delvis historiskt betingad: den är ett resultat av samarbetsprocesser och överenskommelser mellan frivilliga organisationer och staten som pågått ända sedan 1800-talet (Lundström 1995, 1996). Studier av den historiska ut-vecklingen belyser hur frivilliga organisationer initierade den statli-ga socialpolitiken men att deras handlingsutrymme minskade i samband med att välfärdsstaten tog över dessa uppgifter (Boalt och Bergeryd 1974; Lundqvist 1997; Lundström 1995, 1997; Swärd & Egerö 2006). En ny typ av frivilliga organisationer, i början främst handikapporganisationer, som företrädde patient- och klientintres-sen växte istället fram som komplement och alternativ till den of-fentliga verksamheten (Lindkvist 1992).
Nordiska forskare har också pekat på hur de frivilliga organisatio-nerna i den skandinaviska ”korporativa” välfärdsmodellen gene-rellt sett både haft tillit till och varit beroende av det offentliga (be-träffande såväl resurser som legitimitet), samtidigt som de haft en relativ autonomi (se bl. a. Henriksen 1996; Kuhnle & Selle 1992,
Lorentzen 1993; Lundström & Wijkström 1997). Det har byggts upp allianser mellan staten och organisationerna som gett staten möjlighet att utöva viss kontroll över organisationerna samtidigt som organisationerna har haft möjlighet att påverka politiken. Förändrade ekonomiska och politiska förutsättningar har emeller-tid inneburit delvis nya förutsättningar för de socialt inriktade fri-villigorganisationerna. Service- och utförarrollen har på senare år kommit alltmer i fokus, medan företrädarrollen och inflytan-de/demokratiaspekterna riskerar att komma i skymundan (Berg-mark 1994; Lundström & Wijkström 1995, 1997; Lundström & Svedberg 1998, 2003; Olsson 1998).
Studier tyder på att det ökade företagstänkandet inom offentlig sektor får direkta eller indirekta konsekvenser för de frivilliga or-ganisationerna, t. ex. att nya managementidéer får fotfäste och att relationerna till offentlig sektor blir mer affärsmässiga (Henriksen & Ibsen 2001; Johansson 2001). Forskare har pekat på en för-skjutning från att de frivilliga organisationerna tidigare på eget ini-tiativ ställde krav på staten/det offentliga till att staten/det offentli-ga nu ser oroffentli-ganisationerna som ett objekt för statlig politik (Lo-rentzen 1993). De har också sett nya tendenser hos staten att aktivt försöka ta kontrollen över organisationerna. Wijkström (1998) be-skriver en förändringsprocess där de frivilliga organisationernas politiska deltagande alltmer kommit att ersättas av tjänsteproduk-tion. Frivilligsektorn förväntas att överta alltfler offentliga om-sorgsuppgifter, att bli entreprenörer och serviceleverantörer. Ett sådant nyttoperspektiv har också satt vissa spår i den praktiska po-litiken: övergång från generella årliga bidrag (utan detaljerade krav på motprestationer) till resultatorienterade uppdrag i form av ent-reprenader och köpta tjänster, och nedskärningar i föreningsbidra-gen (Johansson 2002; Wijkström 1998). Den svenska/nordiska fri-villigsektorn är alltså enligt vissa forskare på väg att förändra ka-raktär – effektiv produktion av välfärdstjänster på bekostnad av intresseorganisering i folkrörelseform.
Samtidigt har det vuxit fram nya sammanslutningar och allianser för att kompensera ett minskat offentligt ansvarstagande och/eller för att stärka brukarinflytandet. Självhjälpsverksamhet är t. ex. ett
växande fenomen i Sverige (Karlsson 1997, 2000), liksom nykoo-perationen som till skillnad från mer traditionella kooperativ (som konsument- och producentkooperativ) verkar inom sociala fält som barnomsorg, skola, rehabilitering och hälsovård (Wijkström 1998). Vi har också importerat sociala rörelser som ”independent living-rörelsen”, klubbhusrörelsen, gatutidningsrörelsen och ko-operativa modeller som innebär nya sätt att hantera sociala pro-blem (Gough 1994; Magnusson & Meeuwisse 2000; Meeuwisse 1997, 2001). Sådana rörelser försöker ofta bygga globala allianser för att etablera sig som internationella påtryckningsorgan.
En viktig forskningsfråga är i vilka avseenden de frivilliga organisa-tionerna styrs eller påverkas av sina resursförstärkare. Flera nor-diska frivilligforskare diskuterar offentliga organisationers infly-tande över ideella organisationer med hjälp av begreppen ”institu-tionell isomorfi” eller ”institu”institu-tionell homogenisering” (se t. ex. Henriksen 1996; Johansson 2001; Lorentzen 1993). Dessa begrepp är hämtade från nyinstitutionell organisationsteori och betecknar en organisatorisk anpassning efter sociala och kulturella krav i omgivningen (se Powell & DiMaggio 1991, Stern 1999). För att uppnå erkännande anpassar sig organisationerna efter de normer som dominerar på det organisatoriska fält de verkar inom (t. ex. socialvård, sjukvård, näringslivet). Konsekvensen blir att organisa-tioner inom bestämda organisationsfält över tid kommer att likna varandra mer och mer.
Otillräckligt belysta forskningsfrågor
Forskningen kring frivilliga organisationer i Norden rör i hög ut-sträckning dels frivillighetens innehåll, motiv och historia, dels re-lationerna mellan de frivilliga organisationerna och staten/det of-fentliga. Samtidigt finns det flera områden som endast i liten ut-sträckning har blivit föremål för forskning. I en nordisk forsk-ningsöversikt (se Matthies, 2006) påtalas bl. a. bristen på forskning om frivilligorganisationernas relationer till marknaden och de pri-vata företagen, forskning om frivilligorganisationer ur ett könsper-spektiv och forskning om frivilligorganisationer ur ett medborgar-perspektiv. Dessutom efterlyses mer kritiska granskningar av för-hållandet mellan frivilligorganisationerna och det offentliga då
mycket av den nordiska forskningen utgår från att det rör sig om harmoniska samarbetsrelationer:
This is extremely surprising realising that the main role of a civ-ic organisation is to be a vociv-ice, an interest organisation and to represent civic society functions instead of running services. But then, how can a watchdog be taken seriously if it cannot bite or even bark? How should we interpret the absence of conflicts in the research in question? Possibly the particular responsive rela-tionship between state and civic society actors is able to harmo-nise the conflicts and solve the emerging problems before an open conflict occurs – possibly the secret of Nordic success. A more sombre potential explanation for this may be that con-flicts are not made visible or not favoured as research topics. Thirdly, the most serious case for democracy would be that Nordic civic society is not able to mobilise conflictual protests, particularly regarding the issues of the weakest in the society: those dependent on welfare services (Matties 2006: 53-54).
Lundström (2004) pekar på några andra kunskapsluckor i forsk-ningen om frivilligt socialt arbete. Det behövs bl. a. fördjupade studier av hur det senmoderna samhället präglat av globalisering och individualisering påverkar formerna för organisering och hur kontrakts- och utvärderingskulturen inverkar på frivilligorganisa-tionerna. Han påminner om att många frivilligorganisationer (såväl äldre som nyare) skapats från internationella förebilder eller är de-lar av globala organisationer och därmed på många sätt är en il-lustration till att globaliseringen, i meningen globalt verksamma organisationer och globala nätverk, knappast är nya fenomen. Det-ta faktum gör det inte mindre viktigt att närmare undersöka ”hur internationaliseringen av den sociala frivilligheten går till idag och vad den får för konsekvenser för de nya organisationerna samt hur idéer sprids mellan organisationer och hur idéerna och organisa-tionerna förändras i denna process (Lundström 2004:38)”. Till de förhållandevis få svenska forskare som har uppmärksammat inter-nationaliseringens betydelse hör Trägårdh (1998, 1999) som visat hur amerikanskt rättighetstänkande genom Independent Living-rörelsen fått fotfäste i den svenska handikappLiving-rörelsen.
Frivilligforskning som relaterar till teorier om sociala rörelser är intressant i detta sammanhang eftersom den uppmärksammar hur nya, radikala rörelser utvecklas i takt med den snabba globalise-ringen av ekonomi, politik och kultur. Thörn (1996: 27) talar t. ex. om globaliseringsprocesser i betydelsen att ”sociala rörelsers orga-nisering, mobilisering och kollektiva identitetsskapande i ännu högre grad än tidigare lösgjorts från specifika geografiska platser”. I strukturella termer innebär förändringen att antalet tillgängliga och tänkbara organiseringsformer ökar. Den här typen av globali-seringsprocesser leder till att organisationsfält utvidgas och att ock-så oförutsedda utrymmen för social förnyelse öppnas (Ahrne & Papakostas 2002).
Lundström ger exempel på en annan typ av forskningsfrågor som den svenska socialt inriktade frivilligforskningen kan tänkas stå in-för de kommande åren:
En annan typ av frågor rör de nya rörelsernas organisations-struktur, anslutnings-, aktivitets- och finansieringsformer (samt förändringar i dessa avseenden i de äldre organisationerna). Här borde man i framtiden förvänta sig fler organisationer i form av lösa nätverk, fler specialiserade organisationer, ökad internatio-nalisering och ett bredare spektrum av anslutningsformer. Man borde också förvänta sig att organisationerna skall utveckla nya former av relationer med den statliga sektorn och marknaden. Kommer det att utvecklas nya former av hybridorganisationer, där gränserna mellan frivilligorganisationen och marknaden är upplösta (se Lundström & Svedberg 2003)? I vilken utsträck-ning utvecklas nya typer av relationer och vad betyder dessa för organisationerna? (Lundström 2004:40)
I boken Civilsamhället. Några forskningsfrågor ger Amnå (2005: 29-31) exempel på angelägna frågeställningar för en flervetenskap-lig grundforskning om det svenska civilsamhället. Vi citerar några av dessa vilka också har relevans för vårt forskningsprojekt:
I tät samverkan mellan stat, civilsamhälle och näringsliv i lokal, na-tionell och global politik sker opinionsbildning, lagstiftning,
servi-ceproduktion etcetera. Vad betyder detta för å ena sidan civilsam-hällets autonomi och möjligheter att bidra till kritisk offentlighet och pluralism, å andra sidan för den generella välfärdspolitiken?
x Vad har det svenska civilsamhällets opinionsbildning för relationer till transnationella sociala rörelsers kampanjer? x Kan civilsamhället genom sina nya arbetsformer generera
vinster ifråga om politisk effektivitet utan att samtidigt skapa förluster i fråga om deltagande, delaktighet och an-svar?
x Ger det svenska civilsamhällets internationella närvaro några spridningseffekter ifråga om politisk medvetenhet, ställningstaganden och aktioner i svensk inrikes- och lo-kalpolitik?
x Vilka konflikter uppstår och vilket lärande sker i mötet mellan svenska, utländska och internationella samhällen? En viktig fråga här är naturligtvis vilken roll Europeiska Unionen spelar för dessa relationer och för frivilligorganisationernas roll i policyprocesserna på olika nivåer. Det är ett område som det med få undantag nästan inte har bedrivits någon forskning om alls (Kendall 2005). Under de allra senaste åren har dock ett par EU-understödda komparativa forskningsprojekt med denna inriktning initierats, och bland deltagarna finns bl. a. svenska frivilligforskare från Sköndalsinstitutet. Forskare från nio olika europeiska länder medverkar i projektet ”Third Sector European Policy” vars syfte är att beskriva och analysera framväxten av en europapolitik i förhål-lande till den frivilliga sektorn (se t ex Kendall 2005, Olsson et al. 2005, Will et al. 2005). Andra exempel på EU-finansierad kompa-rativ forskning är projekten ”Civil Society and New Forms of Go-vernance in Europe” och ”Social Capital and Social Policy Net-work Project”.
Ett socialt (organisations)landskap
EU:s sociala dimension har utvecklats betydligt mer än vad som var tänkbart bara för ett fåtal år sedan. Att de socialpolitiska ambi-tionerna tagit en fastare form på EU-nivå har inneburit att svenska frivilligorganisationer kan agera på ännu en nivå och arena. När
organisationsforskare analyserar organisationers omgivning och relationer med andra organisationer använder de ofta topografiska metaforer. Begreppet ”organisatoriska fält” används t ex för att beskriva en ansamling av organisationer som på ett eller annat sätt är sammankopplade (Meyer & Scott 1992; Stinchcombe 1987). Ett organisatoriskt fält är socialt stratifierat av praktiker, normer, reg-ler och konventioner som bestämmer relationerna och utrymmet mellan de deltagande organisationerna. Detta sätt att analysera or-ganisationer ligger nära det organisationsperspektiv som de två svenska sociologerna Ahrne & Papakostas (2002) har utvecklat. De använder metaforen ”socialt landskap” för att analysera rela-tionerna mellan olika organisationer och då framför allt graden av stabilitet och förändring på det aktuella landskapet. I deras ögon är merparten av alla sociala landskap befolkade av organisationer som exempelvis stater, företag, frivilligorganisationer eller famil-jer/släkter. I vissa sociala landskap finner vi organisationer av skif-tande typer, exempelvis att företag och stater agerar på samma fält, medan andra sociala landskap endast är ockuperade av en viss typ av organisationer.
De topografiska metaforerna bidrar med ett rumsligt perspektiv där begrepp som gränsdragningar, öppningar eller gläntor kan an-vändas som analytiska redskap för att förstå utvecklingen inom ex-empelvis den svenska frivilligsektorn. Det är lätt att tänka sig ett socialt landskap som är väl befolkat av organisationer, eller kanske till och med överbefolkat. De organisationer som verkar inom det aktuella landskapet trängs och kämpar om utrymmet och de resur-ser som finns inom fältet. Det innebär att många av de organisa-tioner som verkat inom fältet under en längre tid utsätts för kon-kurrens när nya organisationer försöker etablera sig inom det soci-ala landskapet. Tillsammans konkurrerar organisationerna om de resurser som finns tillgängliga. Det är lika lätt att se framför sig hur ett överbefolkat landskap leder till friktioner eller konflikter mellan landskapets organisationer. I andra fall utvecklas nya for-mer av samarbeten eller konsensuslösningar mellan de olika orga-nisationerna. På samma vis är metaforen illustrativ i relation till sociala landskap där det är glest mellan organisationerna.
EU:s sociala dimension – en glänta?
Begrepp som organisatoriska fält och sociala landskap kan också användas för att analysera frågan om tröghet och förändring. En-ligt Ahrne och Papakostas (2002) kan graden av förändring i ett socialt landskap sammankopplas med i vilken utsträckning som det innehåller ”gläntor”. Vissa sociala landskap har förtätats under årens lopp och det finns således små eller inga möjligheter för nya organisationer att söka sig till just dessa landskap. Det är lätt att tänka sig en storstad där organisationer befolkar varje kvadratcen-timeter av det sociala landskapet. De organisationer som existerar på ett sådant överbefolkat landskap har under en tid tvingats att förfina sina aktiviteter och strategier, exempelvis genom att bilda allianser med andra organisationer eller liknande. Med tanke på den rumsliga metaforiken är det lätt att tänka sig en glänta som en park eller en annan plats som bildar ett andrum för de organisatio-ner som verkar i landskapet. Men om vi följer Ahrne & Papakostas argumentation är detta inte det främsta kännetecknet för en glänta. Istället bör vi främst förstå den som det sociala landskapets kontinuiteter. Det är möjligt att en park kan vara storstadens dis-kontinuitet, men det kan lika gärna finnas oändligt många andra former av gläntor i och med att de utgör platser som ännu inte är fullständigt befolkade av andra organisationer. I det perspektivet är gläntan ett uttryck för en plats där det finns plats för mer och fler aktiviteter. Gläntan är emellertid inte en plats som saknar aktivitet eller som är helt obefolkad, utan framför allt något som ger ut-rymme för fler organisationer.
För organisationer som vill etablera sig inom fältet och landskapet utgör gläntan den främsta vägen. Gläntan är även den plats där nya organisationer kan uppstå eller en plats för redan etablerade organisationer att utvecklas. När Ahrne & Papakostas utvecklar gläntmetaforen finner de att distinktionen mellan fria och skydda-de utrymmen är central. Ett fritt utrymme är positioner som de etablerade organisationerna inte utnyttjar eller inte är intresserade av. Ett annat alternativ är självfallet att de varken ser eller känner till det aktuella utrymmet. De utvecklar denna distinktion och pe-kar på att fria utrymmen kan skifta till sin pe-karaktär. De kan an-tingen vara genuint nya, gamla, konstruerade eller övergivna.
Genuint nya utrymmen kan uppstå genom sociala förändringar och tekniska genombrott som antingen visar på ett nytt område att ex-ploatera eller som förändrar strukturen i det existerande sociala landskapet. Framväxten av en social dimension på EU-nivå ter sig i detta sammanhang som ett intressant exempel att närmare utfors-ka. På vilket sätt öppnar EU:s sociala dimension upp nya gläntor i landskapet för nationella organisationer och är det fråga om genu-int nya utrymmen?
Gamla utrymmen är gläntor som av skiftande anledningar inte an-setts som tillräckligt intressanta för de redan etablerade organisa-tionerna inom landskapet att ta i bruk. En bidragande orsak kan vara att de organisationer som verkar inom landskapet saknar till-räckliga resurser för att även börja arbeta inom detta område eller att de inte har tillräcklig kunskap. En annan orsak kan givetvis vara bristande intresse eller vilja. Återigen kan vi dra paralleller till utvecklingen av en social dimension på EU-nivå för de redan eta-blerade organisationer inom ett fält som inte anser att engagemang inom EU-projekt eller -program är tillräckligt intressanta att avsät-ta tid och resurser till.
Konstruerade utrymmen är gläntor som är speciellt preparerade av landskapets aktörer för att locka till sig nya organisationer. Ahrne & Papakostas påpekar att de organisationer som väljer att etablera sig inom dessa utrymmen i olika grad tvingas till anpassning. Även här kan vi dra paralleller till utvecklingen av en social dimension på EU- nivå, och då inte minst de olika initiativ som ger nationella organisationer möjligheter att få del av omfattande resurser under vissa specifika premisser. På uppdrag av medlemsstaterna har kommissionen t ex utvecklat program med en viss ideologi som de nationella organisationerna måste acceptera (formellt) för att komma i åtnjutande av de aktuella resurserna.
Den sista varianten av ett fritt utrymme är de som kan betecknas som övergivna. Sociala förändringar som nedläggningar eller struk-turrationaliseringar är exempel på processer som skapar övergivna utrymmen inom ett socialt landskap. Runt om i Sverige har t ex nedläggningar av regementen och annan militär verksamhet skapat
fysiskt, personellt och resursmässigt utrymme för nya typer av or-ganisering. Lokaler står tomma och arbetskraft finns ofta att tillgå. I vissa fall har nya företagscentrum växt fram och utvecklats i des-sa utrymmen. I andra fall har vi sett framväxten av universitetsut-bildningar. Inte sällan har detta skett med stöd från staten, vilket gör utrymmet inte bara övergivet, utan samtidigt konstruerat. Om vi nu går tillbaka till det som Ahrne & Papakostas benämner som skyddade utrymmen framkommer en annan typ av gläntor. I likhet med de fria utrymmena är skyddade utrymmen inte befolka-de av andra organisationer inom landskapet, men befolka-det beror inte på att de är bortglömda eller förbisedda. Istället är det skyddade ut-rymmet positioner och platser som de etablerade organisationerna inom landskapet av olika anledningar förhindrar andra organisa-tioner att ta sig in på. Det kan vara ett bevakat område i och med att redan etablerade organisationer förhindrar att nya organisatio-ner etableras där. De talar även om skuggade utrymmen i termer av att dessa gläntor existerar inom en redan etablerad organisa-tions domän. Den etablerade organisationen skyddar sig mot fram-växten av organisationer innan de på egen hand kan söka sig posi-tioner utanför det skuggade området.
Förnyelse och tröghet i organisationslandskapet
Diskussioner om fält och landskap fäster den analytiska blicken vid relationerna mellan olika organisationer och de strukturella förut-sättningarna för tröghet och/eller förändring inom ett aktuellt fält. De topografiska metaforerna innehåller emellertid även ett mer ak-törsinriktat element och väcker då frågor som: - hur ser samspelet ut mellan gamla och nya aktörer i det sociala landskapet? Det på-pekas ofta att organisationer präglas av tröghet och stabilitet. Gamla eller etablerade organisationer förändras sakta och vanligen i en riktning som finns inneboende i deras organisationsstruktur. Samtidigt kan flera olika förändringsprocesser pågå i ett socialt landskap. Vissa gamla och etablerade organisationer i en del av landskapet utmanas och nya etableras i ett närliggande utrymme. Den förändring som de gamla och etablerade organisationerna iscensatte var kanske inte tillräcklig för att vinna kampen om det aktuella utrymmet. I andra delar av landskapet genomgår
gam-la/etablerade organisationer förändringar som stänger ute organisa-tioner som försöker att etablera sig inom området. Men det är vik-tigt att komma ihåg att endast i ett fåtal fall är det fullständigt nya organisationer som etableras. Som Ahrne & Papakostas (2002: 108) påpekar: ”De flesta organisationer som etableras i öppna ut-rymmen är knappast innovativa, utan de är antingen organisatio-ner som sprider sig i landskapet eller är de imitatioorganisatio-ner av liknande organisationer.”
Det innebär att det finns ett starkt inslag av tröghet i alla fält och landskap, men denna tröghet kan bero på olika saker och förstås ur olika perspektiv (Ahrne & Papakostas 2002). Å ena sidan kan vi förstå trögheten inom ett fält eller ett landskap som en illustration av organisationernas oförmåga att förändras tillräckligt snabbt el-ler i tillräckligt stor omfattning, å andra sidan kan vi förstå tröghe-ten som en illustration av de gamla och etablerade organisationer-nas ovilja till förändring.
Den organisatoriska oförmågan kan bero på följande faktorer. För det första, att organisationen saknar adekvata och tillräckliga re-surser för att förändras. I vissa fall kan det handla om en avsaknad av organisatoriska resurser (exempelvis byggnader, humankapital, idéer och kunskap). Men också organisationer med goda resurser kan visa oförmåga att handla, exempelvis på grund av att de orga-nisatoriska resurserna är svåra att omvandla i relation till den ak-tuella förändringsprocessen. Organisationers tröghet kan för det andra även bero på dess struktur eller beslutsformer. Regler, be-slutsprocesser och organisationskulturen kan i vissa fall göra det omöjligt för en organisation att agera på ett nytt sätt än de invanda rutinerna. För det tredje kan organisationers tröghet bero på att man inte har kapacitet att analysera och förstå de aktuella föränd-ringsprocesserna. Vad som pågår i omgivningen förblir oklart ef-tersom organisationen inte besitter den kompetens som krävs för att göra det förklarligt, antingen i termer av hot och/eller möjlighe-ter.
På samma sätt kan det finnas olika skäl till organisationers ovilja till förändring. Organisationer kan vara tveksamma till att ta sig
till ”ny mark” av ideologiska skäl, dvs. att utvecklas i en specifik riktning kan stå i direkt motsättning till organisationens kultur, identitet och övertygelse. Andra orsaker kan vara att organisatio-nen ifråga är lojal med den omgivning i vilken den befinner sig i. Den kanske ingår i ett nätverk eller en tät sammanslutning av or-ganisationer och även om den har incitament och resurser för att ta sig till en ny glänta, kan denna lojalitet vara tillräcklig för att hellre bibehålla en etablerad position. En annan orsak kan givetvis också vara att organisationen ifråga känner en fara för att det blir sämre på den nya platsen, än där man för tillfället befinner sig.
KAPITEL 3. EQUALPROGRAMMETS
INNEHÅLL OCH UTFORMNING
Strukturfonderna och EU:s socialpolitiska ambitioner
Sveriges EU-inträde har påverkat den gränsdragning som sker mel-lan olika aktörers handlingsutrymme på den svenska välfärdsare-nan. Utvecklingen för de svenska företagen har länge präglats av ökad globalisering och internationalisering (Ahrne & Papakostas 2002; Johansson 1997). Men även de aktörer som organiserar väl-färd påverkas genom en ökad internationalisering. Nationalstaten har fått träda tillbaka då problemformuleringar och reformpro-gram formas och dirigeras centralt i Europa enligt en ny politisk agenda.
EU:s strukturfonder anses vara det viktigaste policyinstrumentet inom unionen för att främja medlemsstaternas regionala tillväxt samt för att snabba på konvergensprocessen mellan länderna. En tredjedel av EU:s budget går till strukturfonderna. En övergripande målsättning är att minska klyftorna inom och mellan medlemssta-terna (Ederveen et al 2006:17). Strukturfondernas huvudsyfte an-ges vara att stärka den ekonomiska utvecklingen och sammanhåll-ningen mellan medlemsstaterna genom att minska de regionala obalanserna. Dessutom syftar de till att höja arbetskraftens kompe-tensnivå, samt att stimulera områdesinriktat förändrings- och för-nyelsearbete i partnerskap mellan myndigheter, företag, organisa-tioner och enskilda.
Mellan år 2000 – 2006 har strukturfonderna haft 213 miljarder Euro eller 1800 miljarder svenska kronor att förfoga över till
för-mån för så kallade innovativa insatser (NUTEK 2001:4, Närings-departementet 2006). Ederveen, de Groot & Nahuis (2006:19) menar att faktorer som korruption, inflation och förmåga till öp-penhet inom institutionerna avgör huruvida strukturfonderna kan fungera effektivt i förhållande till ovan nämnda målsättningar. Målsättningen om en harmonisering mellan EU:s medlemsländer har stärkts inte minst sedan tio nya medlemsländer fick tillträde genom beslut år 2004. Enligt Näringsdepartementets rapport ”En nationell strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007-2013” har de socioekonomiska skillnaderna fördubblats i unionen i samband med utvidgningen samtidigt som effekter av globalisering, teknologisk utveckling, kunskapsekonomins fram-växt, arbetslöshet, en åldrande befolkning och ökad invandring måste hanteras (Atkinsson 2002:627; Christiansen 2005:5).
Grunden för en gemensam linje i europeisk socialpolitik har skett stegvis under ett par decennier men ett avgörande steg togs i mars 2000 då europeiska rådet kom överens om en gemensam agenda för arbete mot diskriminering, arbetslöshet och social exkludering. Det så kallade Lissabonfördraget kan anses vara ett genombrott för en social strategi på samma sätt som Maastrichtfördraget tidigare hade banat väg för makroekonomiska strategier (Atkinson 2002:627). Den gemensamma sociala agendan syftade till att mot-verka marginalisering och fattigdom och tonvikt lades på kvalité gällande anställningar, socialpolitik och industriella relationer och på att identifiera socialpolitiska framgångsfaktorer (O´Connor 2005:345). Det beslutades att en europeisk socialpolitik skulle ut-vecklas och implementeras med hjälp av den så kallade öppna samordningsmetoden (open method of coordination, OMC). Den-na utgår i linje med subsidiaritetsprincipen från att socialpolitik i huvudsak förblir medlemsstaternas ansvar. Det skulle vara upp till var och en av medlemsstaterna att upprätta strategier för att uppnå de överenskomna europeiska sociala målsättningarna om social in-kludering. Den öppna samordningsmetoden har genomsyrat de program och projektformer som har finansierats genom struktur-fonderna.
Equal – EU:s satsning mot arbetslivsdiskriminering
Equal har kallats för den största mångfaldssatsningen i EU:s histo-ria och kan ses som en del av den politik som syftar till att bidra till ekonomisk och social sammanhållning inom EU. Equal är ett flerårigt program. Genom experimentella projekt utförda av orga-nisationer från olika samhällssektorer som bildar nationella och transnationella partnerskap syftar det till att påverka strukturer och policy i samhället, till förmån för grupper som är diskrimine-rade på arbetsmarknaden. Equal bygger på erfarenheter som tidi-gare har gjorts inom EU-programmen Adapt och Employment men har starkare fokus på partnerskap och empowerment/delaktighet. Andra centrala begrepp är innovation, transnationalitet och jäm-ställdhet. Vi diskuterar nedan dessa begrepp utifrån ett bredare samhälleligt perspektiv.
Partnerskapstanken är central i Equal. I de så kallade utvecklings-partnerskapen skall aktörer från såväl frivilligsektorn, den offentli-ga sektorn samt företagsvärlden ingå. Man kan i programdoku-mentet (Svenska ESF-rådet 2000:5) läsa att ”särskild vikt skall läg-gas vid deltagande av bl. a. små organisationer”. Dessutom skall utvecklingspartnerskapen ha åtminstone en samarbetspart i ett an-nat medlemsland. Hela Equalprogrammet bygger också på medfi-nansiering (skiftande beroende på land), exempelvis i Sverige på 50 %. Motiveringen till detta anges vara att man på så sätt attraherar de hängivna som är beredda att satsa något själva. Man menar också att det ger en större slagkraft och mer varaktiga resultat. Idén om partnerskap förutsätter vidare en organisation som kan klara av att administrera och koordinera partnerskapets arbete och som kan hantera utlägg av ganska stora summor i väntan på betal-ning från myndigheter.
Deltagande i ett partnerskap är i allmänhet uppdelat i tre faser. Under den första – etableringsfasen – skall problemområden identi-fieras och lösningar hittas. Utvecklingspartnerskapet formas av några organisationer som också gör den första formella ansökan. Tanken är att idéerna testas och man redovisar hur man lyckats med att fylla dem med innehåll. I den andra fasen – genomförande-fasen – skall idéerna förverkligas och partnerskap och rutiner
for-meras nationellt och internationellt. Det är i denna fas som projek-ten skall genomföras och metoderna prövas. Under spridningsfasen - den tredje fasen - är tanken att de samlade resultaten från part-nerskapen skall påverka praxis inom politik och näringsliv såväl nationellt som inom hela EU. Spridningsfasen är egentligen tänkt att pågå parallellt med genomförandefasen. Alla Equalprojekt skall ha någon form av utvärdering kopplad till sig. Dessutom erbjuds partnerskapen att ingå i nationella och eventuellt även internatio-nella temagrupper där extra medel för spridning tillskjuts för ge-mensamma frågor.
Partnerskap mellan privata och offentliga organisationer är idag mycket vanligt förekommande internationellt och hänvisas ibland till genom förkortningen PPP (Public Private Partnership). I boken
Privat Offentliga Partnerskap (Mörth & Sahlin-Andersson 2006) lanseras en svensk översättning och förkortning – POP. Mörth & Sahlin-Andersson (2006: 12) poängterar att trots att benämningen ger intryck av att det är två parter – privata och offentliga – som samverkar, omfattar partnerskapen ofta även en tredje part; frivil-ligorganisationer.
Idéerna om partnerskap kan ses som uttryck för en utveckling från
government-strategier till governance-metoder. I nedanstående modell från Mörth & Sahlin-Andersson (2006:22) försöker förfat-tarna klargöra skillnaderna mellan dessa två styrningsformer:
Hierarki (Government)
Nätverk (Gonvernance)
Reglerare Offentliga aktörer Offentliga och privata
aktörer
Typ av regler Tvingande regler Frivilliga regler
Styrmodell Statscentrisk Samhällsbaserad
Samarbete mellan privata och offentliga organisationer
Partnerskap ingås som framgår av ovanstående tabell på frivillig bas och det rör sig ofta om formella uppgörelser i form av skrivna kontrakt inom ramen för specifika projekt (Rosenau 2002). Inom Equal kan partnerskapen vara geografiska eller sektoriella (Svenska ESF-rådet 2000: 74). Geografiska partnerskap grundas på geogra-fiska förhållanden och sammanför relevanta aktörer från ett geo-grafiskt avgränsat område medan sektoriella partnerskap avser en sektor, bransch eller en målgrupp.
Linder (2002) beskriver hur partnerskapen motiveras både av en önskan att stärka och effektivisera den offentliga sektorn och att minska den. Han menar att det finns olika motiv för partnerskap. Dels finns det en önskan att modernisera den offentliga sektorn. Genom att bilda partnerskap med privata organisationer kan man få tillgång till privat finansiering för offentliga tjänster. Partnerska-pande kan också vara en legitimitetsskaPartnerska-pande åtgärd i sig och ett sätt att hantera eller dela på risker. Man kan även se strävan mot partnerskap som en önskan att skära ned på offentlig verksamhet genom ökad samverkan med andra parter och en annan fördelning av inflytandet.
Mörth och Sahlin-Andersson (2006:19) hävdar att studier av vad som händer i dessa nya samhällskonstellationer kan ge god infor-mation om samhällets utveckling:
Distinktionen mellan privat och offentligt är en av samhällets grundläggande dikotomier (Weintraub 1997). En pågående dis-kussion och en utvecklad forskning av den mångfacetterade och föränderliga relationen mellan offentligt och privat utgör därför en av grundpelarna för att förstå samhällets utveckling och styrning. Studiet av privatoffentliga partnerskap utgör en god utkikspunkt för sådana analyser av samhällets utveckling.
Equalprogrammen styrs även av en uppsättning mål. Ett av dessa är ambitionen om nyskapande och innovation. Innovation har se-dan en tid varit ett ledord som kopplats till tillväxt, särskilt inom teknologisk och regional utveckling (se t ex www.Vinnova.se). Numera kopplas begreppet också till social utveckling och inom
EU lanseras något som Denvall & Wright-Nielsen (2006:27) kallar för den tredje generationens innovationspolitik. Den innebär en ökad uppmärksamhet på offentlig politik och arbetsmarknad och socialpolitik blir nya områden för innovativa försök.
Inom Equalprogrammet skiljer man på tre typer av nytänkande med olika syften (Svenska ESF-rådet 2000:73):
x Utveckling av nya metoder, verktyg eller handlingssätt och förbättring av befintliga metoder (processinriktat nytän-kande).
x Utveckling och formulering av nya mål och tillvägagångs-sätt för att identifiera nya och lovande kompetensområden och öppna nya sysselsättningsmöjligheter på arbetsmark-naden (målorienterat nytänkande).
x Utveckling och förslag som avser förändringar av politiska och institutionella strukturer (strukturorienterat nytänkan-de).
Som en del av arbetet med att utveckla en integrerad europeisk so-cialpolitik – den så kallade sammanhållningspolitiken – har den
transnationella aspekten av Equalprogrammets partnerskapsarbete ansetts viktig. Varje utvecklingspartnerskap har minst en och ofta flera parter i andra europeiska länder.
Utvecklingspartnerskapen i Sverige har fått hjälp genom en gemen-sam Equaldatabas (ECDB) med matchning av partnerskapsorgani-sationer utomlands. Enligt programdokumentet (Svenska ESF-rådet 2000:111) möjliggör denna också ledning av programmen på EU-nivå och underlättar uppföljning och utvärdering. Kommissionen skall genom lämpliga datasystem göra uppgifter från medlemssta-terna tillgängliga via internet så att man kan följa verksamheten i varje enskilt utvecklingspartnerskap och få en överblick över resul-taten av alla program i sin helhet.
Vid sidan om nyskapande – innovation och transnationalitet har Equalprogrammet även styrts av idéer om jämställdhet. Begreppet ”Gender Mainstreaming” började användas på 1990-talet. Man
menade då att samhällets bärande organisationer hade en bestämd genushierarki som blir synlig i kultur, regler och resultat och som missgynnar grupper – som kvinnor – och leder till att ojämlikhet och existerande hierarkier ständigt reproduceras (March & Her-bert1998; van der Molen et al 2005). Genom att inkorporera köns-frågor på alla nivåer i samhällets organisationer ville man komma tillrätta med en negativ utveckling. Begreppet gender mainstrea-ming refererar till en medveten strävan att uppmärksamma genus-frågor på alla nivåer och i beslut, policyutveckling och implemente-ring inom all politik och alla statliga institutioner (van der Molen et al 2005).
I en rapport från FN:s utvecklingsprogram (UNDP 2003:12) be-skrivs hur inte bara mjuka sektorer som sjukvård och undervisning bör vara måltavlor för gender mainstreaming utan även områden som infrastruktur och ekonomisk politik. Inom Equalpartnerska-pen finns flera exempel på projekt som arbetar med genusfrågor i traditionellt manliga miljöer, som exempelvis militären.
Därutöver är begreppen delaktighet och empowerment centrala inom Equalprogrammet. Dessa begrepp har blivit populära inte minst genom senare decenniers managementstrategier. De kopplas då i allmänhet samman med kritik mot offentliga verksamheter för bristande effektivitet, hierarkiska system och för svårigheter för po-litiker att få klarhet i om förvaltningen levererar vad den utlovat. Förkortningen P&E (Participation and Empowerment) används ibland i syfte att ange en strävan att uppvärdera mänskliga resurser som en stabil bas för en hållbar entreprenöriell utveckling (Johans-son 2004). Begrepp som empowerment har även aktualiserats ge-nom att marginaliserade samhällsmedborgare slutit sig samman och drivit gemensamma intressen (Denvall, Heule & Kristiansen 2007).
Robert Adams (2003) beskriver hur begreppet empowerment har rötter både i gamla hjälp-till-självhjälpstraditioner och i nyare ra-dikalare rörelser från 70-talet som den feministiska rörelsen, de svartas rättighetskamp i USA samt befrielseteologiska vänsterrörel-ser som exempelvis Paulo Freires arbete i Latinamerika. Han visar
även hur begreppet har tillskyndare både från vänster- och höger-håll med delvis skilda definitioner. Även svenska forskare (se t ex Meeuwisse 1999) har pekat på begreppets diffusa innehåll. I kom-plementet till det svenska Equalprogramdokumentet (Svenska ESF-rådet 2004:27) ges följande direktiv om hur empowerment bör uppfattas i partnerskapens arbete:
Ett mål med empowerment-inriktade metoder är att förändra maktbalansen mellan dem som har makt och de utsatta grupper och individer som saknar eller har mycket liten makt. Det hand-lar dels om att stärka utsatta grupper och individer så att de kan ta ett större ansvar för och kontrollera sina liv, dels att för-ändra de sociala, ekonomiska och politiska systemen för att ge utestängda och utsatta grupper och individer en möjlighet och ett utrymme att agera generellt i samhället och specifikt inom arbetsmarknad och arbetsliv. Handlingskompetens och egen-makt är svenska uttryck som brukar användas. Inom utveck-lingspartnerskapen handlar det om att säkerställa att målgrup-per och målgruppsorganisationer ges möjligheter och resurser att medverka i beslutsprocessen och i utformningen och bedri-vandet av verksamheten. Målgrupp är en samlad beteckning på organisationer och individer som utvecklingspartnerskapets ak-tiviteter riktar sig till och engagerar. De diskriminerade och ute-stängda är i Equal en särskilt viktig målgrupp eftersom de har en förstahandskunskap om det aktuella problemområdet.
Frågan är om de också i praktiken har blivit en särskilt viktig mål-grupp. Andersson, Svensson, Wistus & Åberg (2005) visar i en studie som bygger på en enkätundersökning till partnerskap i Equ-als första omgång hur de flesta partnerskap snarare talat om de missgynnade grupperna än med dem. Andra aktörer har uppfattats som mer naturliga partners.
Det svenska Equalprogrammets uppbyggnad
I februari år 2000 fick det svenska ESF-rådet regeringens uppdrag att arbeta fram ett förslag för det svenska programmet. I uppdraget låg att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer ta tillvara de erfarenheter och den kompetens som fanns inom
områ-det. Detta skedde bland annat genom en så kallad dialogkonferens som genomfördes i april år 2000 med ett åttiotal medverkande från olika organisationer, myndigheter, lokala projekt samt regionala aktörer med intresse för frågor om diskriminering och mångfald i arbetslivet. De myndigheter och organisationer som var involvera-de i övervakningskommittén för programmen Adapt och Employ-ment utgjorde en basgrupp i detta arbete.
Konferensen skulle ge en bild av de olika synsätt som deltagarna bar på, men också ge ett väl underbyggt underlag inför program-skrivningen för Equal. Enligt den historiebeskrivning som finns att läsa i det slutgiltiga programdokumentet (Svenska ESF-rådet 2000:77) lade dialogkonferensen en grund för samverkan mellan flera av de deltagande organisationerna. Sannolikt fick de också god insyn i de nya möjlighetsstrukturer som programmet erbjöd vilket kan ha gett dem ett försprång i ansökningsförfarandet. Utöver dialogkonferensen gav ESF-rådet ett antal forskare i uppgift att inkomma med rapporter som skulle belysa den rådande situa-tionen i Sverige gällande diskriminering och mångfald ur olika in-fallsvinklar. Den 31 maj år 2000 överlämnades programförslaget till Regeringskansliet vilket sedan vidarebearbetades och bereddes innan det levererades till EG-kommissionen den 15 september 2000. (Den antagna programförklaringen har vid olika tillfällen reviderats vid den så kallade övervakningskommitténs möten.) I programdokumentet (Svenska ESF-rådet 2000: 50) beskrivs den övergripande målsättningen för Equal i Sverige på följande sätt:
En övergripande målsättning för Equal i Sverige skall vara ett arbetsliv utan diskriminering och ojämlikhet och som är präglat av mångfald. Ett sådant arbetsliv tar till vara varje individs kompetens och utvecklingsmöjligheter, oavsett kön, ålder, et-nisk tillhörighet, sexuell läggning eller eventuella funktionshin-der.
Utöver Equalprogrammet ansvarade det svenska ESF-rådet för pro-jekt inom Mål 3 (ett i förhållande till Equalprogrammet betydligt större insatsområde både i kronor och i förhållande till antalet
