Utvärdering av tillsynsvägledningen avseende Miljöbalken

Utvärdering av

tillsynsvägledningen avseende Miljöbalken

Miljöbalken

Konsultrapport från Faugert & Co samt förord från Tillsyns- och föreskriftsrådet

Tillsyns- och föreskriftsrådet

Tel: 08-698 10 00 E-post: tofr@naturvardsverket.se Postadress: Tillsyns- och föreskriftsrådet Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.tofr.info

© Tillsyns- och föreskriftsrådet 2007 Tryck: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma

Tillsyns- och föreskriftsrådets

förord

Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR) följde upp den operativa tillsynen i landet åren 2001 och 2004 med hjälp av enkäter riktade till landets tillsynsmyndigheter. I år d.v.s. 2007 bestämde ToFR att istället göra en utvärdering av tillsynsvägled-ningen, för att ta reda på om den fungerar på ett effektivt och samordnat sätt, sett ur kommunernas och länsstyrelsernas synvinkel. Hinder och framgångsfaktorer för en god tillsynsvägledning liksom goda exempel skulle lyftas fram.

Konsulten Faugert & Co Utvärdering anlitades av ToFR för att genomföra utvärde-ringen och den avgränsades till att omfatta uppgifterna stöd och råd i tillsynsväg-ledningen enligt miljöbalken. De andra två uppgifterna som tillsynsvägtillsynsväg-ledningen omfattar d.v.s. samordning och uppföljning/utvärdering utvärderades inte den här gången.

ToFR har diskuterat och tagit ställning till utvärderingsresultatet dels på ett om-händertagandeseminarium som hölls den 9 november, dels på möte i ToFR den 4 december. Dokumentationen från seminariet och Rådsmötet finns att tillgå på ToFR:s webbplats, www.tofr.info/Om Tofr/Rådsmöten. Dokumentationen innehål-ler de förslag och rekommendationer som ToFR själv identifierat som intressanta att arbeta vidare med i syfte att utveckla och förbättra tillsynsvägledningen. Konsulten Faugert & Co Utvärdering ansvarar själv för innehållet i föreliggande utvärderingsrapport och de slutsatser som dras är konsultens egna.

Stockholm 2007-12-13

Martin Eriksson

Innehåll

TILLSYNS- OCH FÖRESKRIFTSRÅDETS FÖRORD 3

INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 9 EXECUTIVE SUMMARY 12 1 INLEDNING 17 1.1 Bakgrund 17 1.2 Vårt uppdrag 17

1.3 Metod och tillvägagångssätt 18

1.3.1 Inledning 18 1.3.2 Urval 19 1.3.3 Tillvägagångssätt 19 1.4 Disposition 21 2 2. TILLSYNSVÄGLEDNINGEN 22 2.1 Miljöbalken 22 2.2 God tillsynsvägledning 23 2.3 Organisering av tillsynsvägledningen 23 3 FALLSTUDIER 31 3.1 Borlänge/Dalarna 31 3.2 Kristianstad/Skåne 32 3.3 Piteå/Norrbotten 33 3.4 Västervik/Kalmar län 35

4 TILLSYNSVÄGLEDNINGEN UR MOTTAGARNAS PERSPEKTIV 37

4.1 Tydlighet 38 4.2 Lyhördhet 39 4.3 Strategisk 40 4.4 Tillgänglig 40 4.5 Rättssäker 41 4.6 Kommunikativ 42 4.7 Stödjande 42 4.8 Samordnad 43 5 GODA EXEMPEL 44 5.1 Stormarknad 2006 44 5.2 Miljösamverkan Västra Götaland 44 5.3 Tillsyn med framsyn 45

6 FRAMGÅNGSFAKTORER OCH HINDER FÖR GOD

TILLSYNSVÄGLEDNING 46

6.1 Framgångsfaktorer 46

7 SLUTSATSER 49

BILAGA 1 51

Fallstudie – Borlänge/Dalarna 51 Bakgrund 51 Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv -kommun 51 Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - länsstyrelsen 53 Hinder och framgångsfaktorer för god tillsynsvägledning 54

BILAGA 2 57

Fallstudie – Kristianstad/Skåne 57 Bakgrund 57 Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - kommun 57 Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - Länsstyrelsen 59 Hinder och framgångsfaktorer för god tillsynsvägledning 60

BILAGA 3 63

Fallstudie – Piteå/Norrbotten 63 Bakgrund 63 Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - kommun 63 Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - Länsstyrelsen 65 Hinder och framgångsfaktorer för god tillsynsvägledning 66

BILAGA 4 69

Fallstudie – Västervik/Kalmar län 69 Bakgrund 69 Tillsynsvägledning ur mottagarnas perspektiv - kommun 69 Tillsynsvägledning ur mottagarnas perspektiv - Länsstyrelsen 71 Hinder och framgångsfaktorer för god tillsynsvägledning? 72

BILAGA 5 75

Enkät och svar från kommuner i urvalet 75 Kommuner – utskick till urval per mejl 75 Bakgrundsfrågor 75 Kvalitet på tillsynsvägledningen 78 Myndigheters arbete 83 Exempel på tillsynsvägledning 83 Avslutande frågor 86 BILAGA 6 89

Enkät och svar från länsstyrelser i urvalet 89 Länsstyrelser – utskick till urval per mejl 89 Bakgrundsfrågor 89 Kvalitet på tillsynsvägledningen 92 Myndigheters arbete 97 Exempel på tillsynsvägledning 98 Avslutande frågor 101 BILAGA 7 103

Enkät och svar från kommuner som svarat genom ToFRs hemsida 103 Kommuner – svar via ToFRs hemsida 103 Bakgrundsfrågor 103 Kvalitet på tillsynsvägledningen 106 Myndigheters arbete 111 Exempel på tillsynsvägledning 111 Avslutande frågor 114 BILAGA 8 117

Sammanställning av enkätfråga 16 (kommuner och länsstyrelser) 117

BILAGA 9 121

Sammanfattning

Vi, Faugert & Co Utvärdering, har på uppdrag av Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR) genomfört en utvärdering av den centrala och regionala tillsynsvägledning-en inom Miljöbalktillsynsvägledning-ens område. Tillsynsvägledningtillsynsvägledning-en som delas in i tre delar (råd och stöd, uppföljning och utvärdering samt samverkan) har i denna utvärdering begränsats till att främst omfatta råd och stöd. Arbetet har utförts i två etapper, första delen bestod av en inledande fas där vi genomförde dokumentstudier samt ett begränsat antal intervjuer med centrala myndigheter samt representanter för läns-styrelser och kommuner. Andra delen bestod av huvudstudien, vilken omfattade en enkät till kommuner och länsstyrelser, intervjuer med centrala myndigheter samt fyra fallstudier.

Det finns uppfattningar om att tillsynen enligt Miljöbalken ges olika prioritet av olika operativa tillsynsmyndigheter och att den inte bedrivs med en enhetlig rättstillämpning. Vidare finns, när det gäller tillsynsvägledningen, en bild av att det är en otydlig rollfördelning mellan central och regional nivå och att de tillsynsväg-ledande myndigheterna inom ToFR behöver samverka i högre utsträckning. Det är mot den bakgrunden utvärderingen avses leda till en utveckling och förbättring av tillsynsvägledningen.

Det övergripande syftet med utvärderingen har varit att ta reda på om den centrala och regionala tillsynsvägledningen i Sverige sammantaget fungerar på ett effektivt och samordnat sätt. Utvärderingen avser hela tillsynsvägledningskedjan och fokus i utvärderingen ligger på förhållandet mellan operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Utgångspunkt tas i de aspekter som ryms inom begreppet ”god tillsynsvägledning” enligt ToFRs definition. Resultatet av utvärderingen ska fungera som underlag för fortsatt utveckling av verktygen för tillsynsvägledning på regional och central nivå och också för utvecklingen vad gäller effektiviteten i samspelet mellan tillsynsväg-ledningen och den operativa tillsynen.

Mottagarperspektivet på en bra sammantagen tillsynsvägledning är centralt för utvärderingen. Det gäller samtliga de mottagarnivåer som mottar tillsynsvägled-ning. Eftersom en likvärdig och effektiv operativ tillsyn är målsättning har det varit intressant att försöka identifiera de problem som hänger samman med eventuella olikheter mellan olika tillsynsvägledande myndigheter och olika mottagare. Med utgångspunkt från en enkät som sänts ut till ett urval av kommuner och samtliga länsstyrelser, intervjuer med centrala myndigheter samt dokumentstudier ger vi en bild av hur funktionaliteten i tillsynsvägledning och operativ tillsyn ser ut och hur mottagarna uppfattar processen och dess kvalitet.

Våra utvärderingsfrågor är två;

• Hur fungerar tillsynsvägledningen sammantaget idag ur mottagarnas per-spektiv?

• Vilka är hindren och framgångsfaktorerna?

• Vad gäller mottagarnas uppfattning om hur tillsynsvägledningen sam-mantaget fungerar så är vår slutsats att den fungerar men att det finns en förbättringspotential. Mottagarna ger tillsynsvägledningen ett sammanta-get betyg 3 på en 5-gradig skala.

Vår slutsats är att de problem som utgör den huvudsakliga grunden för de brister som mottagarna upplever är följande;

• Det är många myndigheter som delar på ansvaret för Miljöbalken och tillsynsvägledningen kopplad till den. Det skapar en komplexitet som, enligt vår bedömning, får konsekvenser för hur flera av kvalitetskriterier-na uppfattas vara uppfyllda. Komplexiteten riskerar att minska tydlighe-ten, försvåra samordningen och också försvåra möjligheten att skapa stöd för prioriteringar hos mottagarna. Det faktum att tillsynsvägledningen ibland går direkt från centrala myndigheter till de operativa tillsynsmyn-digheterna och ibland via länsstyrelsen skapar också svårigheter för mot-tagarna att se helheten. Samverkan på central nivå är sannolikt också svår att åstadkomma. Om regelrätt samordning inte kan åstadkommas blir var och en av de centrala myndigheternas prioriteringar, insatser m.m. ännu mer viktigt för mottagarna att känna till. Då har de själva en möjlighet att hantera situationen som helhet. Vår bedömning är att en ökad tydlighet vad gäller olika centrala myndigheters kompetens, organisation och prio-riteringar kan lösa en del av samverkansproblematiken. En systematisk kommunikation, speciellt från de fyra centrala myndigheter som har hu-vuddelen av ansvaret för tillsynsvägledningen bedömer vi har stor bety-delse för den upplevda kvaliteten bland mottagarna.

• Att tillsynsvägledning som begrepp inte är entydigt har till stor del sin grund i att olika centrala myndigheter utformar sin tillsynsvägledning på olika sätt. Detta beror i sin tur på kulturskillnader, miljöbalksansvaret i relation till annan verksamhet, huruvida man som central myndighet är operativ i tillsynen och vilken roll myndigheten har på områden. Natur-vårdsverket har fått en förändrad roll vilket också gjort att man ändrat förhållningssätt vad gäller vissa delar av tillsynsvägledningens utform-ning, detta har fått konsekvenser för mottagarna. Ändrade roller för myn-digheter får också konsekvenser för kompetensen. Kompetens förflyttas och ändras, över tid, detta får också konsekvenser för mottagarna och hur de upplever tillgänglighet och tydlighet.

• Det är också stor skillnad på hur olika länsstyrelser hanterar sin tillsyns-vägledning. Skillnaderna är av olika typ, i vissa län har man speciellt av-delade resurser för att hantera tillsynsvägledning, i vissa län delegerar

man ut större delen av den operativa tillsynen till kommunerna vilket också får konsekvenser för framtida tillsynsvägledning avseende kompe-tens m.m.. Länens storlek och kommunernas karaktär är andra faktorer som gör skillnad. Länsstyrelser som är aktiva i samverkansprojekt tende-rar att synas mer och därför också uppfattas som mer stödjande.

• Länsstyrelserna tillsynsvägleder i vissa fall på samma områden som läns-styrelsen är överprövningsmyndighet. Detta gör, enligt vissa kommunre-presentanter, att länsstyrelserna inte vill ge alltför tydlig tillsynsvägled-ning eftersom det kan skapa icke-önskvärda ”låstillsynsvägled-ningar” vid en eventuell överprövning. Vår bedömning är att detta förhållande riskerar att sänka kvaliteten på tillsynsvägledningen ur kommunernas perspektiv.

• Vi bedömer att behovsanalysen kan utvecklas. Många av mottagarna me-nar att man många gånger inte får det man behöver och heller inte får re-spons när man pekar på behov. En ökad tydlighet kring hur de centrala myndigheterna prioriterar olika områden kan också hjälpa mottagarna att söka det stöd de kan komma att behöva. Här har Miljösamverkan i olika tappningar en viktig roll att spela. En mer aktiv dialog mellan sändare och mottagare behövs för att fånga upp behov av tillsynsvägledning samt för att på en övergripande nivå skapa incitament för tillsyn på prioritera-de områprioritera-den. Vi menar att god tillsynsvägledning är ett incitament för till-syn och därmed också för att uppnå prioriterade miljömål.

• För att ha stöd för tillsynsbeslut behövs referensmaterial och praxis. Det saknar mottagarna i stora delar. Det är också viktigt för en enhetlig be-dömning av likartade fall i olika delar av landet. Idag hämtar många av mottagarna material från t.ex. Miljösamverkan Västra Götaland eller från grannkommuner m fl. Detta ”underifrån”perspektiv skapar, menar vi, risker för en olikartad hantering. Tolkningsutrymmet är sannolikt stort. För enhetlighet behövs en koordinering/samordning av tillsynsvägled-ning, praxis etc. från centralt håll. Om en decentralisering av tillsynsväg-ledningen är avsedd bör formerna för denna vara tydliga. Samverkan mellan länsstyrelserna genom Miljösamverkan Sverige kan vara en fram-komlig väg för att säkra enhetligheten.

Executive summary

Faugert & Co Utvärdering has been commissioned by the Enforcement and Regu-lations Council (Swedish abbreviation: TOFR) to conduct an evaluation of the guidance delivered by central and regional authorities to regional and local opera-tional authorities in matters associated with the Swedish Environmental Code. This guidance is part of the implementation of the Environmental Code. The guidance delivered to regional and local operational authorities is delivered in three modes, namely advice and support, monitoring and evaluation and cooperation. The pre-sent evaluation focuses mainly on the first mode, advice and support. Our work has been performed in two phases, the first preliminary phase included studies of do-cuments and a limited number of interviews with central authorities as well as representatives from County Administrations and municipalities. The second phase was the main study and included a survey to municipalities and County Admini-strations, interviews with central authorities and four case studies.

There are indications that inspections according to the Environmental Code are given unequal priority by different operational authorities and that law is not im-plemented uniformly in matters associated with the Environmental Code. There are also indications that the division of responsibilities between central and regional authorities as regards the inspection guidance is not clear enough and that there is a need for more cooperation among those guiding authorities represented in TOFR. Against this background, the intention is that this evaluation will promote a further development and improvement of the inspection guidance.

The ultimate objective of this evaluation has been to find out whether the central and regional inspection guidance in Sweden as a whole works in an efficient and well coordinated way. The evaluation looks at the whole chain of inspection guid-ance, with a focus on the relation between operative inspection and inspection guidance. The findings of the evaluation are intended to serve as a basis for further development of the tools available for central and regional inspection guidance, and also to promote increased efficiency in the interplay between inspection guid-ance and operative inspection.

Our point of departure is a set of attributes embedded in the concept of “adequate guidance”, according to TOFRs definition. The perspective chosen by us as evalua-tors in this case, means that an adequate the level of service is that level that the receivers of guidance regard as an adequate guidance as a whole. This applies to all levels of receivers. That perspective is central to our evaluation. Since an equal and efficient operative inspection is the objective of the Code, it has been interesting to try and identify potential problems connected with possible differences between different guiding authorities as well as different receivers. Using data from a ques-tionnaire survey, sent to a sample of municipalities and all county administrations, interviews with central agencies as well as a review of documents, we provide an

overall picture of the functionality of the inspection guidance and the operative inspection and summarize how the receivers perceive the process and its quality. We have treated two evaluation issues

• How does the inspection guidance work as a whole, from the perspective of the receivers?

• What are the barriers and success factors?

As the regards the opinion of the receivers with respect to the overall performance of the inspection guidance, our observation is that it works in principle, but that there is a potential for improvement. The receivers give the guidance an aggregate mark of “3” on a scale with 5 grades.

Our findings are that the main problems lying behind some shortcomings of the guidance as experienced by the receivers, are the following.

• The responsibility for the Environmental Code and the associated inspec-tion guidance is divided between many agencies. This fact creates a complexity that, according to our judgment, has a negative influence on how well several of the quality criteria mentioned, are seen to be ful-filled. This complexity runs the risk of reducing clarity, making coordi-nation between agencies more difficult and also making it more difficult to support prioritization among inspection activities at the level of the re-ceivers. The fact that the guidance sometimes comes directly from cen-tral agencies to operative inspection agencies and sometimes through County Administrations also makes it difficult for the receivers to see the whole picture. Cooperation at the central level is probably also difficult to achieve. In case a firm coordination between central agencies cannot be realized, it becomes still more important for the operative inspection agencies to be informed about priorities and activities at the central level. That gives them the possibility to deal with the situation as a whole at the local level. We believe that increased clarity as regards the competence available as well as the organization and priorities at the central level will solve some of the problems associated with collaboration between agen-cies. A systematic communication about these matters, especially involv-ing the four central agencies that bear the dominatinvolv-ing share of the re-sponsibilities for the inspection guidance, is something we believe to have a great impact on the service as experienced by its receivers. • The fact that inspection guidance is not a well defined concept is partly

due to the fact that different central agencies deliver their inspection guidance in different ways. This, in turn, depends on cultural differences between agencies, on the relationships between responsibilities according to the Environmental Code and other activities, on whether the central agency itself also has some responsibility for operative inspection and on which other duties the agency has. For example, the responsibilities of

EPA have been changed, which in turn has entailed a different position as regards parts of the inspection guidance with some consequences for the receivers. Changed duties for the central agencies also have an impact on the competence of their staff. Competencies (people) move and change over time, which influences how receivers experience availability and clarity in connection with inspection guidance.

• There are also great differences as regards how county administrations handle their guidance. Some County Administrations have access to spe-cial designated resources for inspection guidance, in some County Ad-ministrations the main part of the operative inspection is delegated to municipalities, something that has consequences for their capacity in the future to deliver adequate inspection guidance. The size of the county population and some characteristics of the municipalities are other fac-tors that make a difference. County Administrations, that are active within collaborative projects tend to be more visible and will be seen as more supportive by municipalities.

• County Administrations in some cases deliver inspection guidance on matters where they also serve as court of appeals. According to some representatives from municipalities, this makes the County Administra-tions reluctant to give very clear guidance because that would expose them to the risk of creating undesired “lock-ins” if decisions are appealed to them. Our judgment is that this may lower the quality of inspection guidance as seen from the perspective of municipalities.

• We also believe that the analysis of what receivers of guidance really need, ought to be further developed. Several receivers report that they of-ten do not get what they need and not an adequate response when they point to needs. Increased clarity as regards how they prioritize among different areas may also assist the receivers to seek the support they need. Different versions of the project “Environmental cooperation” have im-portant roles to fulfill in this case. A more active dialogue between send-ers and receivsend-ers is needed in order to detect needs for inspection guid-ance and to create incentives for inspection within priority areas. Our judgment is that adequate inspection guidance is an incentive for opera-tive inspection and also for the work towards the most important Envi-ronmental objectives.

• In order to have some support for decisions in connection with inspec-tion, access to practice records as well as reference material is needed. According to receivers, important parts of this are lacking. It is also im-portant for a uniform assessment of similar cases in different part of Sweden. Today, several of the receivers get their information material from the project Environmental Cooperation Västra Götaland or from

their neighbouring municipalities. This “bottom up” mode of operation runs the risk of creating non uniform handling of cases at the County administration level. The room for interpretation is probably big. For uni-formity, a central coordination of inspection guidance as well as practice records etc. are needed. When a decentralized handling of inspection guidance is the intention, the forms for this need to be clear. Cooperation between County administrations through the project Environmental col-laboration Sweden may be a workable way to secure the uniformity needed.

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Tillsyns- och föreskriftsrådet; ToFR är ett råd sammansatt av representanter från 17 olika organisationer, främst statliga myndigheter med ansvarsområden för tillsyn som regleras av Miljöbalken. Rådet har beslutat genomföra en utvärdering av funk-tionalitet och effektivitet i tillsynsvägledningen inom miljöbalkens områden. Be-skrivningen av den tänkta utvärderingen finns i en projektplan beslutad av en av ToFR utsedd styrgrupp för utvärderingen den 200702-28. Syftet med utvärderingen är att få en bild av hur tillsynsvägledningen sammantaget fungerar ur ett mottagar-perspektiv samt vilka hinder och framgångsfaktorer som kan identifieras. Utvärde-ringsuppdraget har begränsats till att omfatta råd och stöd i tillsynsvägledningen. Tillsynsvägledningen omfattar också samverkan, uppföljning och utvärdering. Innebörden av en god tillsynsvägledning definieras av åtta punkter som redovisas i projektplanen för utvärderingen. Utvärderingen väntas i senare led få som följd bättre fördelning och användning av tillgängliga tillsynsresurser och en mer effek-tiv och likvärdig operaeffek-tiv tillsyn i landet.

Utvärderingen dokumenteras i denna rapport som innehåller bland annat • Hur väl uppfylls kriterierna för god tillsynsvägledning sammantaget ur

de operativa tillsynsmyndigheternas perspektiv? Vad fungerar bra/dåligt, varför?

• Hur väl uppfyller respektive centrala myndigheters tillsynsvägledning kriterierna för god tillsynsvägledning?

• Hur väl uppfyller respektive länsstyrelses tillsynsvägledning kriterierna för god tillsynsvägledning?

• Hur väl uppfyller samspelet mellan central och regional tillsynsvägled-ning kriteriet för tydlighet i begreppet god tillsynsvägledtillsynsvägled-ning?

• Goda exempel på framgångsrik tillsynsvägledning

1.2 Vårt uppdrag

Vi, Faugert&Co Utvärdering, har tagit på oss uppdraget att utföra den begärda utvärderingen. Arbetet har utförts i två etapper, första delen bestod av en inledande fas där vi genomförde dokumentstudier samt ett begränsat antal intervjuer med centrala myndigheter samt representanter för länsstyrelser och kommuner. Andra delen bestod av huvudstudien, vilken omfattade en enkät till kommuner och läns-styrelser, intervjuer med centrala myndigheter samt fyra fallstudier.

Vår syn på utvärderingsuppgiften

Det finns uppfattningar om att tillsynen enligt Miljöbalken ges olika prioritet av olika operativa tillsynsmyndigheter och att den inte bedrivs med en enhetlig rättstillämpning. Vidare finns, när det gäller tillsynsvägledningen, en bild av att det

är en otydlig rollfördelning mellan central och regional nivå och att de tillsynsväg-ledande myndigheterna inom ToFR behöver samordna sin verksamhet avseende tillsynsvägledning bättre. Det är mot den bakgrunden utvärderingen avses leda till en utveckling och förbättring av tillsynsvägledningen.

Det övergripande syftet med utvärderingen har varit att ta reda på om den cen-trala och regionala tillsynsvägledningen i Sverige sammantaget fungerar på ett effektivt och samordnat sätt. Utvärderingen avser hela tillsynsvägledningskedjan och fokus i utvärderingen ligger på förhållandet mellan operativ tillsyn och till-synsvägledning. Utgångspunkt tas i de aspekter som ryms inom begreppet ”god tillsynsvägledning” enligt ToFRs definition. Resultatet av utvärderingen ska funge-ra som underlag för fortsatt utveckling av verktygen för tillsynsvägledning på regi-onal och central nivå och också för utvecklingen vad gäller effektiviteten i samspe-let mellan tillsynsvägledningen och den operativa tillsynen.

Mottagarperspektivet på en bra sammantagen tillsynsvägledning är centralt för utvärderingen. Det gäller samtliga de mottagarnivåer som mottar tillsynsvägled-ning. Eftersom en likvärdig och effektiv operativ tillsyn är målsättning har det varit intressant att försöka identifiera de problem som hänger samman med eventuella olikheter mellan olika tillsynsvägledande myndigheter och olika mottagare. Med utgångspunkt från en enkät som sänts ut till ett urval av kommuner och samtliga länsstyrelser, intervjuer med centrala myndigheter samt dokumentstudier ger vi en bild av hur funktionaliteten i tillsynsvägledning och operativ tillsyn ser ut och hur mottagarna uppfattar processen och dess kvalitet.

Våra utvärderingsfrågor

De övergripande utvärderingsfrågeställningarna utgår ifrån rådets egna formule-ringar;

• Hur fungerar tillsynsvägledningen sammantaget idag ur mottagarnas per-spektiv?

• Vilka är hindren och framgångsfaktorerna för en god tillsynsvägledning? I den tidigare nämnda planeringsfasen gjordes en av frågeställningarna ovan. Preci-seringen gjordes med utgångspunkt i de kvalitetskriterier som formulerats av ToFR avseende tillsynsvägledning för Miljöbalken. Kriterierna, i sin helhet och i delar, har fungerat som bas för enkät- och intervjufrågor.

1.3 Metod och tillvägagångssätt

1.3.1 Inledning

Utvärderingen har genomförts i två delar. En inledande del som fokuserade på att identifiera den kontext vari tillsynsvägledningen befinner sig, precisera utvärde-ringsfrågorna samt identifiera urval för enkät samt intervjuer. Del två, huvudstudi-en, innehöll dels i en enkätundersökning riktad till mottagarna för tillsynsvägled-ningen, kommuner och landsting. En annan del av huvudstudien omfattade

inter-vjuer med centrala myndigheter med ansvar för olika delar av Miljöbalken. En tredje del är de fyra fallstudierna. Fallstudierna bygger på intervjuer med kommun- samt länsstyrelserepresentanter inom tillsynsområdet i fyra kommuner. Fallstudier-na tjäFallstudier-nar som exempel på den kontext där tillsynsvägledningen tas emot.

1.3.2 Urval

Urvalet av kommuner baserades på att de har olika egenskaper såsom att de repre-senterar olika delar av landet, olika kommuntyper, storlek etc. Vad gäller fall-studiekommunerna så är de valda så att de sammantaget ska täcka in olika områden av tillsynsvägledningen. De fyra fallen bör ses i ett sammanhang.

• Borlänge är speciell för att man fortfarande har en hel del industriell verksamhet samtidigt som man har utmaningar i form av gamla förore-nade områden.

• Kristianstad är en stor jordbrukskommun med mycket tillsyn inom livs-medels- och djurskyddslagstiftning kopplat till miljötillsynen.

• Västervik är mindre kommun med stark företagaranda och ny kommun-ledning.

• Piteå är en förhållandevis stor norrlandskommun som arbetar aktivt med miljötillsynsfrågorna.

Det slutliga urvalet av fallstudiekommuner är ett av många möjliga urval, som uppfyller de angivna kriterierna.

1.3.3 Tillvägagångssätt

Tillvägagångssättet för den inledande fasen innehöll följande moment; 1) Genomgång av befintlig dokumentation inom ramen för

tillsynsvägled-ning, i huvudsak överensstämmande med den dokumentlista som finns i projektplanen för utvärderingen.

2) Ett urval av intervjuer med representanter som har en övergripande bild av tillsynsvägledningen inom miljöbalkens olika områden miljöfarlig verksamhet, hälsoskydd samt naturskydd

3) Framtagande av tillvägagångssätt för fas 2, precisering av utvärderings-frågor m.m. Sammanfattades i ett förslag till arbetsplan

4) Avstämning med uppdragsgivaren och därefter beslut om start av fas 2. Tillvägagångssättet för huvudstudien (fas 2) innehöll följande moment;

1) Enkät till representanter för samtliga länsstyrelser samt till representanter för ett urval av kommuner. Frågorna anpassades så att de fångade upp de olika perspektiv som länsstyrelser respektive kommunerna kan ha. Urvalet gjordes tillsammans med uppdragsgivaren och Sveriges Kommuner och Landsting. Urvalet gjordes på ett sådant sätt att det uppfattas ge en god bild av de skillna-der mellan kommuner som finns. Flera enkäter har skickats till respektive länsstyrelse och vi har tagit emot minst ett svar från samtliga länsstyrelser. Från fem länsstyrelser har vi fått tre svar och nio länsstyrelser har svarat med

två svar. Enkäter har skickats till 31 utvalda kommuner samt till de fyra kom-muner som ingår i fallstudien. Totalt har 28 personer besvarat enkäten varav dessa är 27 unika kommuner. Enkäten skickades ut den 31 maj 2007 med sista svarsdag den 15 juni. På grund av låg svarsfrekvens förlängdes svarstiden till den 13 juli med utsänd påminnelse den 19 juni och 11 juli. Därefter skickades pappersexemplar till tre länsstyrelser som inte svarat. Vidare skickades också pappersexemplar av enkäten till nio kommuner som inte svarat. De kommuner som slutligen besvarat enkäten finns i 16 av landets 21 län. Ett län represente-ras av fem kommuner, två län av fyra kommuner och två län av två kommu-ner.

Enkäterna var också möjliga att besvara för andra respondenter genom att länsstyrelse och kommunenkäterna fanns tillgängliga på ToFRs hemsida. En-dast två respondenter från länsstyrelser besvarade länsstyrelseenkäten på ToFRs hemsida medan hela 33 respondenter kommunenkäten.

Tillsammans täcker svaren från båda kommunenkäterna svar från kommuner i 20 av landets 21 län. Det ska dock noteras att det interna svarsbortfallet är genomgående högt på kommunenkäten som besvarats från ToFRs hemsida. På flertalet frågor har endast 16 respondenter svarat vilket kan jämföras med kommunenkäten som skickades ut där svarsbortfallet var mycket lågt. Med tanke på enkäterna skiljer sig åt vad det gäller urvalsprincip och säkerhet i vem som verkligen besvarat enkäten behandlar vi dem separat.

Eftersom anonymiteten bedöms vara svår att garantera för enkätsvaren från länsstyrelseenkäten som besvarades via ToFRs hemsida har vi valt att inte bi-foga dessa bland bilagorna. En sammanställning av enkätsvaren finns i bilaga 5-8.

2) Genomförande av fyra fallstudier där fallen är ett urval av fyra kommuner. Urvalet baseras på en strävan att täcka in kommuner där tyngdpunkten på till-syn är olika, t.ex. jordbrukskommuner, skogskommuner m.m. Urvalet gjordes tillsammans med uppdragsgivaren och Sveriges Kommuner och Landsting. Vårt syfte med att utgå ifrån kommunnivån var det faktum att där samlas all typ av tillsynsvägledning. Dessa fallstudier ger en intressant bild av hur helhe-ten avseende tillsynsvägledning ur kommunperspektivet kan se ut. Utvärde-ringen avser tillsynsvägledning på miljöbalkens område, detta är vårt fokus, men utvärderingen ger också en beskrivning av den kontext i vilken miljöbal-kens tillsynsvägledning ”landar”. Fallstudierna bygger på intervjuer med kommun- och länsstyrelserepresentanter som kommer i kontakt med tillsyns-vägledning i sitt arbete. Dessutom kompletteras intervjuerna av enkätsvaren från respektive län.

• Borlänge och Länsstyrelsen i Dalarna – 4 intervjuer • Kristianstad och Länsstyrelsen i Skåne – 6 intervjuer • Piteå och Länsstyrelsen i Norrbotten – 2 intervjuer • Västervik och Länsstyrelsen i Kalmar län – 3 intervjuer Fallstudierna återfinns i sin helhet i bilagorna 1-4.

3) Dokumentstudier i viss omfattning har genomförts parallellt med enkät och intervjuarbete.

4) Intervjuer med representanter för centrala myndigheter 5) Analys av enkätsvar och intervjumaterial.

6) Rapport där slutsatser och rekommendationer sammanfattas

1.4 Disposition

I kapitel 2 beskriver vi Miljöbalken, hur tillsynsansvaret är fördelat mellan olika myndigheter samt ToFRs kvalitetskriterier för tillsynsvägledning. Kapitel 3 beskri-ver våra fyra fallstudier i sammandrag. I kapitel 4 behandlar vi tillsynsvägledning-en sedd ur mottagarnas perspektiv, d v s kommuner och länsstyrelser. Här analyse-rar vi enkätsvar och intervjuer med utgångspunkt från de kvalitetskriterier som formulerats för tillsynsvägledningen. I kapitel 5 går vi igenom hinder och fram-gångsfaktorer för god tillsynsvägledning utifrån vår tolkning av intervjuer och enkätsvar. I kapitel 6 sammanfattar vi våra slutsatser.

2 2. Tillsynsvägledningen

2.1 Miljöbalken

Centrala myndigheter och länsstyrelser har genom miljöbalken tilldelats uppdraget att svara för tillsynsvägledning inom sina respektive ansvarsområden. Begreppet tillsynsvägledning definieras enligt 3 § i tillsynsförordningen (1998:900) och består i utvärdering, uppföljning, och samordning av den operativa tillsynen samt råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. I 6 § förvaltningslagen finns en allmän skyldighet för myndigheterna att hjälpa varandra inom ramen för den egna verk-samheten. Bestämmelsen är subsidiär till specialregleringar som kan ställa längre gående krav.

Miljöbalkens regler om tillsynsvägledning är ett exempel på sådan reglering som ger vissa myndigheter större ansvar för att stödja och samordna vissa andra myndigheter. Utöver tillsynsförordningens bestämmelser finns viss styrning via myndigheternas instruktioner och regleringsbrev av vad myndigheterna ska arbeta med.

Syftet med tillsynsvägledningen är att främja, förstärka och utveckla arbetet med den operativa tillsynen. Det är härvidlag viktigt att verka för en opartisk och enhetlig rättstillämpning2 . Innebörden av ”opartisk och enhetlig rättstillämpning” kan i delar också relateras till den definition av begreppet ”likvärdig och effektiv operativ tillsyn” som ToFR kom att precisera i samband med upphandlingen av utvärderingsuppdraget;

Med en likvärdig och effektiv operativ tillsyn menas att miljöbalken får genomslag på det sätt som lagstiftaren avsett med hjälp av bra arbetssätt och med så små resurser som möjligt. Detta innebär exempelvis att aktiviteten inom miljöbalksområdet är tillräck-lig på alla nivåer, att det finns tillgängtillräck-lig god tillsynsvägledning, att den operativa till-synsvägledningen nås av den, att prioriteringar görs, att operativ tillsyn utförs, att de operativa tillsynsmyndigheterna kan tillämpa tillsynsreglerna och att reglerna tillämpas likartat och att rättspraxis får genomslag.3

Mot bakgrund av det breda begreppet, att uppdraget inte beskrivs tydligare och de tillsynsvägledande myndigheternas skiftande resurser för ändamålet uppfattas och genomförs uppdraget på olika sätt.

1

Källa; Kartläggning av Tillsynsvägledningsarbetet, Marie Eriksson (2006) 2

Källa; Kartläggning av Tillsynsvägledningsarbetet, Marie Eriksson (2006) 3

Källa; Avropsförfrågan av utvärderingstjänst mot Naturvårdsverkets ramavtal, Dnr 236-3825-04P (2007)

2.2 God tillsynsvägledning

I samband med upphandlingen av utvärderingsuppdraget formulerade ToFR åtta kriterier för god tillsynsvägledning;

TYDLIGHET; Att vara tydlig i roll, ansvarsområde, arbetsfördelning och priorite-ringar samt om vad som är tillsynsvägledning

LYHÖRDHET; Att aktivt lyssna av och systematiskt kartlägga behoven av tillsyns-vägledning och att ge respons på dessa.

STRATEGISK; Att prioritera utifrån vad som är väsentligt för människors hälsa och miljön och beakta riskerna för ineffektiv och olikvärdig tillsyn.

TILLGÄNGLIG; Att både skriftlig och muntlig tillsynsvägledning går lätt att få tag på, att förstå och att den når målgruppen.

RÄTTSSÄKER; Att tillsynsvägledningen är grundad på hög juridisk och sakmässig kompetens.

KOMMUNIKATIV; Att tillsynsvägledningen är relevant, kopplad till den operativa tillsynsmyndighetens behov och förmedlas med hänsyn till mål och medel.

STÖDJANDE; Att ge skriftlig och muntlig tillsynsvägledning, information om tolk-ningspraxis samt kunskapsunderlag i rena sakfrågor eller att kunna anvisa var så-dant stöd står att få.

SAMORDNING; Att tillsynsvägledningen samordnas när det finns gemensamma områden mellan myndigheternas ansvar eller inom en myndighet, men även mellan andra sakområden både inom respektive myndighet och mellan myndigheterna.

2.3 Organisering av tillsynsvägledningen

Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna för den centrala tillsynsvägledningen framgår av 13 §, tillsynsförordningen (TiF). Länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för tillsynsvägledning i länet liksom att samordna miljöbrottsbekämpningen i länet

(14 § TiF). Enligt 15 § TiF ska de myndigheter som har tillsynsvägledningsan-svar aktivt verka för samverkan vad gäller informationsförsörjning inom respektive ansvarsområden. De centrala myndigheterna har ett ansvar för att tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med avseende på lokala, regionala och nationella förhållan-den. De ska stödja, samordna, följa upp och utvärdera den regionala och lokala tillsynen. Länsstyrelsen är tillsynsvägledande myndighet på regional nivå och ska ge stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna i länets kommuner samt samordna, följa upp och utvärdera den operativa tillsynen i länet. I foldern om tillsynsvägledning beskrivs innebörden med följande exempel:

• Stöd och råd ges bland annat genom telefonkontakter, i nätverk, träffar, seminarier och genom kommunbesök. Information ges t.ex. genom läns-styrelsens hemsida och med hjälp av nyhetsbrev och e-postgrupper.

4

Ibid. 5

• Samordning av den operativa tillsynen kan ske med gemensamma till-syns- och informationskampanjer. Länsstyrelserna ska också arbeta för miljöbrottssamverkan mellan tillsynsmyndigheterna och polis respektive åklagare.

I en stor del av landet verkar Miljösamverkansprojekt som är en form av regionala samarbetsprojekt med länsstyrelsen som medverkande. Miljösamverkan Sverige är en form för samverkan mellan landets länsstyrelser och Naturvårdsverket.

Ansvarsfördelning för central tillsynsvägledning

Fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna för den centrala tillsynsvägled-ningen regleras i 13 § förordtillsynsvägled-ningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Här framgår i detalj ansvarsområdena för respektive myndighet när det gäller de kapitel som får anses vara mest aktuella för central tillsynsvägledning. För några av myn-digheterna anges också ett mer övergripande vägledningsansvar enligt följande.

3 Fallstudier

De genomförda fallstudierna grundar sig på intervjuer med tjänstemän i fyra muner i fyra olika län och tjänstemän i respektive länsstyrelse. Detta material kom-pletteras också med de enkätsvar som inkommit från respektive läns kommuner och länsstyrelser. Nedan presenteras sammanfattningar av fallstudierna medan fallstudierna i sin helhet återfinns i bilaga 1-4.

3.1 Borlänge/Dalarna

Dalarna är ett relativt litet län med 15 kommuner med ett invånarantal per kommun på drygt 18 000. Bland de näringslivsverksamheter som finns i länet märks bl.a. pappers- och massaindustri samt stål- och verkstadsindustri. Borlänge är en av Dalarnas större kommuner med drygt 47 000 invånare.

Liksom många andra kommuner har Borlänge begränsat med resurser vilket innebär att de inom miljö- och hälsoskyddsförvaltningen kommit att värdesätta snabb och effektiv tillsynsvägledning. I det dagliga arbetet behöver miljöförvalt-ningen hantera inkommande tillsynsärenden samtidigt som förvaltmiljöförvalt-ningen i allt högre utsträckning söker styra arbetet genom arbete i projektform. För att effektivi-sera arbetet och på så sätt öka kapaciteten föredrar inspektörerna i Borlänge till-synsvägledningsmaterial i form av checklistor och handböcker.

Förändringarna inom främst Naturvårdsverket, främst vad gäller myndighetens roll, har fått konsekvenser för kommunens sätt att arbeta med tillsynsvägledning. Från att tidigare ha haft mycket hjälp av de s.k. branschexperterna hämtas nu i allt högre stöd utsträckning från Länsstyrelsen. Idag har kommunen mest kontakt med myndigheter förvaltningen arbetar tillsammans med. Dessa är också oftast de som själva har ett operativt tillsynsansvar som t.ex. Kemikalieinspektionen. En stor hjälp i tillsynsarbetet är tillgängligheten och de länsbesök som Kemikalieinspek-tionen gör. Tillskillnad från flera myndigheter uppfattas Naturvårdsverket genom sin plan för tillsynsvägledning tydligare ge signaler om prioriteringar i tillsynsarbe-tet. De centrala myndigheternas långsiktiga planering och kommunikation av denna underlättar planeringen av tillsynsprojekt på lokal och regional nivå, menar inter-vjupersonerna.

Utvecklingen på central nivå har också bidragit till att kommunen tagit hjälp från annat håll i planeringen av tillsynsprojekt. Främst handlar det om att ta del av andra kommuners tillsynsmaterial och aktivt deltagande i det samarbete som Läns-styrelsen är sammanhållande för. Förutom att utbyta erfarenheter ser också kom-munchefen i Borlänge att det finns andra vinster som ökad samverkan bidrar till. Dels är det en styrka att enas om gemensamma mål och att bedömningar kan moti-veras med likheten i länet. Dels är det på kommunnivå positivt att känna att man är en kugge i ett större maskineri.

Från Länsstyrelsen uppfattar man att det finns en resursbrist hos kommunerna varför behovet av vägledning är stort och Länsstyrelsen skulle kunna göra mycket mer om de hade mer resurser. På regional nivå har tillsynsvägledningen utvecklats

under senare år då Länsstyrelsen 2006 anställde en person speciellt avdelad för att administrera den nya satsningen på tillsynsvägledning. Satsningen har inneburit att tillsynsvägledningen blivit mer komplett då det tidigare saknades en samordnande funktion och vägledningen var mer spridd. Samverkanssatsningen innebär att Läns-styrelsen tagit fram en tillsynsplan tillsammans med kommunerna genom olika arbetsgrupper och kommunbesök. Arbetet upplevs fortfarande vara i startgroparna.

Liksom miljöförvaltningen i Borlänge kommun värdesätter Länsstyrelsen kon-kret och detaljerat vägledningsmaterial från central nivå. I den egna tillsynsvägled-ningen finns det dock problem som begränsar Länsstyrelsen från att ge alltför de-taljerad vägledning. I de fall Länsstyrelsen är överprövande instans har Länsstyrel-sen svårt att ge konkret vägledning till kommunerna av rädsla för att vägledningen ska resultera i oavsiktlig praxis.

3.2 Kristianstad/Skåne

Skåne är med sina 33 kommuner ett av Sveriges större län och också ett av de mest tätbefolkade länen i landet. Skåne utmärker sig i sammanhanget genom att nära hälften av Skånes areal är täckt av jordbruksmark. Kristianstad är till invånarantal en av de medelstora kommunerna i Skåne men en av de allra största till ytan. Lik-som andra kommuner tog Kristianstad över mycket av tillsynen över A och B verk-samheter6 _{från Länsstyrelsen. För 6 A, B eller C-anläggningar klassificeras} bero-ende av verksamhetsslag och storlek. Tillsynen av A och B anläggningar kan dele-geras av länsstyrelserna till kommunerna. Kommunerna har ansvar för

C-anläggningar.

För kommunen har detta inneburit att lokala förankringen i tillsynen förstärkts och att kommunen utökat sin kompetens.

Den tillsynsvägledning som Kristianstads kommun mottar uppfattar man inom förvaltningen har förändrats under senare år. En starkt bidragande orsak är Natur-vårdsverkets ändrade strategi-från objekts-till policyorienterad verksamhet. Denna bild bekräftas också av andra kommuner i länet och de menar att Naturvårdsverket tappat kontakten med den operativa nivån då myndigheten inte tillhandahåller samma tjänster i samma utsträckning som tidigare. Myndighetens juridiska rådgiv-ning är å andra sidan uppskattad och förvaltrådgiv-ningen i Kristianstad uppger att man varit nöjd med den hjälp de fått avseende juridiska frågor.

Bland de centrala myndigheter som tillhandahåller bra tillsynsvägledning nämns Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Kemikalieinspektionen upp-fattas ge tydlig och bra information vilket uppupp-fattas hänga samman med att myn-digheten själva är operativ tillsynsmyndighet. I Kristianstad framhåller man också Livsmedelsverket som genom sin Kommunstödsavdelning och sin användarvänliga hemsida kommit långt i sin vägledning av kommuner.

6

A, B eller C-anläggningar klassificeras beroende av verksamhetsslag och storlek. Tillsynen av A och B anläggningar kan delegeras av länsstyrelserna till kommunerna. Kommunerna har ansvar för C-anläggningar.

Eftersom tillsynsvägledningen från de centrala myndigheterna ser olika ut och i vissa fall lämnar en del i övrigt att önska när det gäller konkreta råd har Miljösam-verkan Skåne kommit att täcka en del av dessa brister. Samtidigt som förvaltningen i Kristianstad ställer sig mycket positiva till denna form av samverkan pekar de på att frågor som är gemensamma för hela landet har kommit att flyttas ner till regio-nal nivå. Detta, menar de, gör att landets regioregio-nala miljösamverkansprojekt riskerar att ”dubbelarbeta” vilket i sin tur skulle kunna resultera i att de regionala samver-kansprojekten tvingas fokusera på fler aspekter än bara regionspecifika frågor.

Liksom i förvaltningen i Kristianstad pekar Länsstyrelsen på två omständighe-ter som försvårar länsstyrelsernas tillsynsvägledning: Dels är Länsstyrelsen över-prövande instans i vissa av de frågor som Länsstyrelsen också är tillsynsvägledan-de i, vilket letillsynsvägledan-der till att Länsstyrelsen är mer restriktiva i att ge konkreta råd. Dels pekar intervjupersonerna på att Länsstyrelsen riskerar att tappa kompetens i sam-band med att kommunerna tar över tillsynen över A och B-verksamheter.

Mycket pekar på att de senaste årens utveckling också bidragit till att öka efter-frågan på samverkan mellan kommuner i länet. Sedan 2005 finns Miljösamverkan Skåne som är ett samarbete mellan Skånes kommuner, Länsstyrelsen, Kommun-förbundet Skåne, Yrkes- och miljömedicin vid Region Skåne. Förvaltningen i Kristianstad ser positivt på denna samverkan men efterfrågar samtidigt mer stöd från Länsstyrelsen i att stödja även andra former av nätverk även utanför Miljö-samverkan, t.ex. mellan grannkommuner.

Enligt Länsstyrelsens tjänstemän har miljösamverkansprojekten resulterat i ökad och mer effektiv tillsynsvägledning och en ny verksamhetsplan som täcker fler områden har antagits för perioden 2008 – 2009.

Även Länsstyrelsen i Skåne pekar på att utvecklingen inom Naturvårdsverket påverkat deras arbete. De upplever att myndigheten tappat mycket kompetens ge-nom att Naturvårdsverket varit tvungen att anställa människor som, ur mottagarnas perspektiv, delvis saknar ”rätt” praktisk kompetens. Konkret kan det handla om att tjänstemännen på Länsstyrelsen har svårt att veta vem de ska ringa inom Natur-vårdsverket och att frågor inom vissa områden kräver mer arbete av Länsstyrelsen för att lösas. Länsstyrelsen framhåller främst Jordbruksverket och Kemikaliein-spektionen som goda exempel på centrala myndigheters tillsynsvägledning. Detta uttrycks genom att personalen är kompetent och engagerade. Utvecklingen inom främst Naturvårdsverket har enligt intervjupersonerna resulterat i att tillsynsväg-ledningen blivit mer beroende av personlig intresseinriktning, kompetens och nät-verk mellan enskilda tjänstemän på olika nivåer än av centrala riktlinjer. Detta riskerar att äventyra förutsättningarna för att skapa en kvalitetssäker och långsiktig tillsynsvägledning.

3.3 Piteå/Norrbotten

Till ytan är Norrbotten Sveriges största län men samtidigt ett litet län sett till antalet kommuner. Bland länets 14 kommuner märks bl.a. verksamheter inom

pappersin-dustri, sågverk, skogs-, gruv- och stålindustri. Piteå är med sina knappt 41 000 invånare en av länets större och mer tätbefolkade kommuner.

Trots att många kommuner i länet är små, med mycket knappa resurser finns det relativt gott om resurser för att förvaltningen i Piteå kommun ska kunna uppfyl-la grundkraven för miljötillsyn. Kommunen har bl.a. två biologer anställda vilket inte finns hos alla kommuner i länet. Kommunen har sedan länge också samverkat med grannkommunerna i den s k Fyrkanten. Genom samarbetet har bl.a. gemen-samma utbildningar och flera tillsynsprojekt genomförts. Vidare ingår kommunen också i ett nationellt nätverk för inspektörer och visst samarbete finns också med kollegor i Storbritannien och Irland i frågor rörande hälsoskydd och miljöskydd. Från kommunens sida menar de att initiativet till samverkan i länet länge legat på kommunnivå. Det var också kritiken mot Länsstyrelsen som resulterade i till-komsten av Tillsynsrådet år 2006 som är ett samarbete mellan Länsstyrelsen, Kommunförbundet och kommunerna. I kommunförvaltningen ser man positivt på samverkan i länet och menar att det är bra på flera sätt. Dels kommer de mindre och ”fattigare” kommunerna att kunna hjälpa varandra genom erfarenhetsutbyte och genom att köpa tjänster av varandra. Dels finns det förutsättningar för större enhetlighet vad det gäller taxor för tillsyn vilket skapar mer likartade förutsättning-ar för näringslivet i länet. Miljöbalken ger utrymme för olika hantering av avgifter både avseende avgiftens storlek och vem som fattar beslut om dem.

Liksom andra kommuner i länet påpekar förvaltningen i Piteå att Länsstyrel-sens tillsynsvägledning varit frånvarande på vissa områden. Enligt enkätsvaren från några av länets kommuner framkommer att det finns stora behov av tillsynsvägled-ning då bl.a. allt fler uppgifter läggs på en redan ansträngd tillsynsbudget, vilket i förlängningen påverkar kvaliteten på tillsynen. Till viss del grundar sig också kriti-ken mot Länsstyrelsens försiktighet i att ge tillsynsvägledning i de fall då Länssty-relsen är överprövande instans.

Innan Tillsynsrådet upprättades uppger Länsstyrelsen att tillsynsvägledningen tidigare främst omfattat svar på frågor på telefon och mejl samt att Länsstyrelsen genomfört kommunbesök. Syftet med Tillsynsrådet då man startade var att hitta projekt som utgick från kommunernas önskemål. Formen för samverkan är fortfa-rande i ett inledningsskede och ett projekt röfortfa-rande avlopps- och reningsverk har startats.

Den myndighet Länsstyrelsen i Norrbotten har mest kontakt med är Natur-vårdsverket, Socialstyrelsen och Kemikalieinspektionen. Även Länsstyrelsen i Norrbotten är påverkade av Naturvårdsverkets ändrade roll och arbetet har blivit mer beroende av samarbete med andra länsstyrelser. Samtidigt som allt mindre hjälp kan hämtas från branschexperterna på Naturvårdsverket uppfattar Länsstyrel-sen att syftet med Naturvårdsverkets tillsynsvägledning kommuniceras genom myndighetens plan för tillsynsvägledning. Att andra myndigheter inte har plan för sin tillsynsvägledning behöver inte innebära något problem i de fall då myndighe-terna istället har tillsynsvägledningsprojekt.

3.4 Västervik/Kalmar län

Kalmar län är i jämförelse ett relativt litet län där bara Kalmar och Västervik har ett invånarantal på över 30 000. Västerviks kommun är länets näst folkrikaste kom-mun och är till ytan den största. Arbetet vid Västerviks Miljö- och byggnadskontor utförs enligt en strategiplan som löper över två år. Enligt förvaltningschefen har man i stora delar plagierat livsmedelstillsynen då taxor för avgifter är bedömda efter riskklasser. Detta gör att verksamheter som bedöms vara en större miljörisk måste betala mer. Kommunen har bra ekonomi men man har på senare år varit tvungen att ”strama åt” vilket drabbat miljötillsynen.

Trots att kommunen haft bra dialog med Länsstyrelsen i vissa frågor uppfattas Länsstyrelsen inte kunna ersätta de funktioner som tidigare fanns vid Naturvårds-verket. En del av problemet är att kommunerna i länet har behov mer detaljerad vägledning i frågor där Länsstyrelsen är överprövande instans. Två av svarsperso-nerna på kommunenkäten bekräftar detta och en menar, å andra sidan, att Länssty-relsen blivit bättre på att ge allmänna råd.

Den tillsynsvägledning som kommunen mottar från centrala myndigheter ser olika ut och är i olika grad anpassad efter kommunens behov. Det tillsynsvägled-ningsmaterial som Naturvårdsverket tillhandahåller är i flera stycken bra men bitvis för liten i omfattning och/eller inaktuellt enligt inspektörerna. Vad det gäller infor-mation på Internet föredrar inspektörerna Notisum framför Naturvårdverkets egen hemsida. På Notisums hemsida finns lagar, rättsfall och förarbeten. Den tillsyns-vägledning som kommer från Jordbruksverket upplevs vara alltför lagbunden och mindre anpassad för den kontext som inspektörerna arbetar i. Till de myndigheter som intervjupersonerna inom förvaltningen ställer sig mer positiva till är Socialsty-relsen och Kemikalieinspektionen.

Mot bakgrund av intresse för samordningsvinster och brister i tillsynsvägled-ningen är Miljösamverkan Sydost nödvändig och har blivit ett sätt för kommunen att ”köpa till sig” vägledning. Miljösamverkan har bestått av flera gemensamma projekt som föregåtts av föreläsningar och utbildningar. Enligt förvaltningschefen i Västervik präglades detta samarbete dialog och samförstånd och är därför väldigt värdefullt för kommunerna.

Förutom svar på frågor som ställs av kommunernas inspektörer arbetar Läns-styrelsen med tillsynsvägledning också på ett mer aktivt sätt. Vid två tillfällen har kommunen genomfört kommunbesök vilket funktionschefen önskar att man kunde göra oftare, åtminstone med intervall på fyra år. Vidare anordnar också Länsstyrel-sen träffar i frågor som rör olika branscher ungefär två gånger per år. Möten har bl.a. berört lösningsmedel, verkstadsindustri och senast IPPC (ändringar av katego-risering av A och B verksamheter). Genom Miljösamverkan har tillsynsvägled-ningen i länet blivit mycket bättre enligt Länsstyrelsen. Arbetet sker genom att projekt arbetas fram gemensamt mellan kommuner, projektledaren och Länsstyrel-sen. Idag genomförs tre gemensamma projekt per år. Enligt intervjupersonen på Länsstyrelsen beror framgången för projektet på en mycket duktig projektledare och på god personkemi.

Från Länsstyrelsen sida tror man att kritiken mot Länsstyrelsen avtagit något efter att Miljösamverkan kommit att etableras allt mer. Länsstyrelsens egen tillsynsväg-ledning har också kommit att förbättras genom att Länsstyrelsen fått bättre med resurser samtidigt som förändringar i organisationen också påbörjats. Ett svårt problem att lösa är dock möjligheterna att ge detaljerad vägledning i frågor där Länsstyrelsen är överprövande instans. Enligt funktionschefen har problemet dis-kuterats mycket och Länsstyrelsens jurist har förklarat att man endast kan ge gene-rell vägledning i frågor som berör enskilda fall.

Den tillsynsvägledning som Länsstyrelsen mottar från centrala myndigheter har kommit att förändras förhållandevis mycket genom främst Naturvårdverkets för-ändrade roll. Enligt funktionschefen har detta inneburit försämringar då myndighe-ten förlorat mycket kompemyndighe-tens genom hög personalomsättning. På senare tid har man dock kunnat se vissa förbättringar, bl.a. genom myndighetens plan för till-synsvägledning.

Länsstyrelsens pekar på att de centrala myndigheterna har olika utgångspunkter för sin tillsynsvägledning. Kontakterna med vissa myndigheter har av den anled-ningen varit komplicerade. I vissa frågor saknas samverkan vilket gjort att frågor hamnar mellan myndigheter. Kemikalieinspektionen uppfattas vara en av de myn-digheter som ger mycket bra tillsynsvägledning enligt Länsstyrelsen. Detta beror bl.a. på att deras tillsynsvägledning är beprövad innan den används vilket är en stor skillnad i jämförelse med många andra centrala myndigheter.

4 Tillsynsvägledningen ur

mottagarnas perspektiv

Mottagarna, kommuner och länsstyrelser, ger tillsynsvägledningen kopplad till Miljöbalken ett sammantaget betyg på 3 på en femgradig skala i vår enkät. De centrala myndigheterna får av länsstyrelserna ett genomsnittligt betyg som varierar mellan 2 och 3,38. Kommunerna ger de centrala myndigheterna betyg mellan 2,55 och 3,65. Länsstyrelserna får ett sammantaget betyg på 3 av kommunerna.

Det sammantagna betyget, varje kriterium innehåller flera delfrågor, ger en in-dikation på hur väl mottagarna uppfattar att vägledningen fungerar som helhet. De myndigheter som har liten andel av sin totala tillsynsvägledning inom Miljöbalkens områden tenderar att få ett lägre betyg.

I diagrammet nedan redovisas de sammantagna betygen på respektive kvali-tetskriterium för kommuner respektive länsstyrelser. I analysen av vart och ett av kriterierna behandlar vi också betygen på delområden inom respektive kriterium.

Minst nöjda är kommunerna med de tillsynsvägledande myndigheternas ly-hördhet, kritiken riktas i huvudsak mot bristen på behovsanalys vad gäller tillsyns-vägledning. Länsstyrelserna uppfattar bristerna som störst avseende samordning. Länsstyrelserna har, i fler fall, en samordnande roll gentemot sina kommuner vilket sannolikt gör att de möter samordningsproblematiken i större utsträckning än kommunerna.

Figur 1. Sammanräkning av omdömen rörande tillsynsvägledning enligt kriterierna för god till-synsvägledning. Diagrammet omfattar en sammanställning av enkätsvaren på frågorna 5–11. Endast svar från respondenter i urvalet ingår.

4.1 Tydlighet

Vår tolkning efter att ha genomfört intervjuer och enkät, är att tillsynsvägledning som begrepp inte är helt entydigt till sin innebörd. Enligt Naturvårdsverkets plan för tillsynsvägledning finns endast tillsynsvägledning kopplad till Miljöbalken. Bland mottagarna benämns i stort sett allting som kan ses som stöd för utövandet av tillsyn, också utanför Miljöbalkens område, som tillsynsvägledning. Det kan vara allmänna råd, seminarier, kommunbesök, faktablad, muntlig vägledning, branschinformation m.m.. Detta är sannolikt inget större problem i praktiken, det riskerar dock att skapa felaktiga förväntningar på tillsynsvägledningen. Detta kan i sin tur skapa frustration för de operativa tillsynsmyndigheterna och motverka en god kommunikation. Kommunikationen är självklart av central betydelse med tanke på antalet inblandade myndigheter, länsstyrelser och kommuner. Vi tror att det är av största vikt att det bland de inblandade råder enighet och kännedom om vad som kan förväntas för att kunna uppnå de övergripande målen och också skapa en likartad tillsyn i hela landet.

En annan aspekt av tydlighet är hur arbetsfördelning och ansvar fördelas mel-lan olika centrala myndigheter. Här svarar mottagarna att man uppfattar ansvars- och arbetsfördelningen som tydlig. Den otydlighet som respondenterna pekar på gäller främst ansvarsfördelning mellan olika avdelningar inom länsstyrelserna.

Prioritering är en annan del av tydlighetskriteriet. Här menar mottagarna att de centrala myndigheterna är svaga. Detta uttrycks också i flera av intervjuerna. Det skapar problem för både länsstyrelser och kommuner när man inte har klart för sig hur de centrala myndigheterna prioriterar olika insatser. Detta gör att mottagarna gör sina egna prioriteringar, vilket i viss mån kan skapa skillnader mellan kommu-ner och län avseende tillsynen. Insatserna riskerar att göras på sådana områden där man har kompetens och intresse lokalt, istället för utifrån övergripande mål. Natur-vårdsverkets plan för tillsynsvägledning ”Tillsyn med framsyn” ses som ett mycket bra initiativ på detta område. Liknande planer från andra centrala myndigheter skulle välkomnas, i synnerhet av länsstyrelserna.

En skillnad mellan centrala myndigheter som påverkar kvaliteten på tillsyns-vägledningen är, enligt mottagarna, om myndigheten själv är operativ eller inte. De myndigheter som har en operativ tillsyn uppfattas i allmänhet ha en större förståel-se för vilka problem som uppstår och därmed också större insikt i hur tillsynsväg-ledningen bör utformas. Där finns ofta bredare kontaktytor mellan mottagarna och de centrala myndigheterna.

Centrala myndigheter skiljer sig åt avseende formen för tillsynsvägledning. Formerna för det som mottagarna definierar som tillsynsvägledning är alltifrån allmänna råd till kommunbesök. I praktiken är tillsynsvägledning inte något enty-digt begrepp. Stöd för detta ges i intervjuer med tjänstemän på olika nivåer och i enkätsvaren. Tjänstemän på främst central nivå vittnar om att innehållet i tillsyns-vägledningen främst är beroende av andra faktorer än Miljöbalken. I bred bemär-kelse handlar det om de enskilda myndigheternas myndighetskultur. I frågan om tillsynsvägledning finns det en rad faktorer som antas forma en myndighets kultur. En viktig faktor är vilken tyngd Miljöbalken har i förhållande till den

speciallag-stiftning som de enskilda myndigheterna främst arbetar med. Exempel på detta är Riksantikvarieämbetet som har relativt litet tillsynsvägledningsansvar enligt miljö-balken och, motsatsen, Kemikalieinspektionen, vars verksamhet till större del styrs av miljöbalken. En annan faktor som anges är tydligheten i den lagstiftning som myndigheten arbetar med vid sidan av miljöbalken. Ett exempel är Strålskyddsla-gen som är tydlig och kraftfull vilken av denna anledning också är mer betydelse-full än miljöbalken för det sätt som Statens strålskyddsinstitut tillsynsvägleder på. Andra faktorer som också påverkar innehållet i tillsynsvägledningen är om myn-digheten har tradition av att tillsynsvägleda, om tjänstemän på mynmyn-digheten är tillgängliga och engagerade samt huruvida myndigheten är öppen för dialog med mottagarna.

Några tydliga distinktioner om vad tillsynsvägledning är gör inte heller motta-garna. I några fall pekar mottagare av tillsynsvägledning på att det är oklart om vad olika centrala myndigheter kan erbjuda, vilket skulle kunna innebära att otydlig kommunikation om vad som avses med tillsynsvägledning kan resultera i felaktiga förväntningar. Ökad tydlighet om vad de enskilda centrala myndigheterna menar med tillsynsvägledning kan troligtvis motverka felaktiga förväntningar.

4.2 Lyhördhet

Vi kan konstatera att mottagarna har olika behov beroende på en mängd olika fak-torer. Kommunens storlek, kompetens hos länsstyrelsen och inom kommunen, strukturella skillnader, geografiska skillnader m.m. är sådant som tas upp i inter-vjuer och enkätsvar. För att lyhördhetskriteriet ska vara uppfyllt ska tillsynsvägled-ningen anpassas till de olika behov som finns i rimlig omfattning. I enkätsvaren uppger 75 % av respondenterna i kommunerna att man inte uppfattar att någon systematisk kartläggning av behoven äger rum från centrala myndigheter och läns-styrelser. Över 50 % menar att centrala myndigheter och länsstyrelser inte heller ger respons på kommunernas behov av tillsynsvägledning. Kriteriet ”Lyhördhet” är det kriterium som uppfylls till lägst grad enligt kommunerna. Länsstyrelserna upp-lever att samordningskriteriet är det som uppfylls i lägst omfattning. En av inter-vjupersonerna pekar på problemen för mindre kommuner att klara av att hålla samma ambitionsnivå som större kommuner. Resurserna är mindre p g a mindre skatteunderlag, man är rädd att skrämma iväg verksamhetsutövare genom att ta ut avgifter. I fungerande samverkan kan kommuner gemensamt fastställa nivåer för avgifter och mindre kommuner köpa tillsynstjänster av sina större grannar och därmed hålla samma ambitionsnivå till rimlig kostnad.

Ett problem som man pekar på från kommunhåll är det faktum att kompetensen vad gäller operativ tillsyn blir allt mindre på central nivå, i synnerhet inom Natur-vårdsverket. Detta gör att en förståelse för behoven av tillsynsvägledning inte är självklar. Detta kan lösas genom en utvecklad dialog, kanske i första hand mellan länsstyrelsen och den centrala myndigheten. Det är också tydligt att mottagarna uppfattar att de centrala myndigheter som själva utövar tillsyn har lättare att se vilka behov kommunerna har.

Liknande utveckling uttrycker intervjupersoner också vad gäller relationen mellan länsstyrelser och kommuner. Efter att kommunerna fick möjlighet att ta över tillsy-nen över A och B verksamheter pekar intervjupersoner på att kommutillsy-nen stärkt sin kompetens i förhållande till Länsstyrelsen. Även intervjupersoner vid ett par läns-styrelser bekräftar denna bild.

4.3 Strategisk

Enligt enkätsvaren får frågorna om hur kriteriet ”strategisk” uppfylls lågt betyg. Vad gäller information om planer och prioriteringar framåt, framförhållning, så menar ca 55% av respondenterna i både kommuner och länsstyrelserna att den är bristfällig.

Vad gäller avvägningen av tillsynsvägledningen med avseende på människors hälsa och miljö så uppfattar 35% de kommunala respondenterna att den i låg grad görs på ett bra sätt medan motsvarande siffra hos länsstyrelserna är 13%. Vår tolk-ning av skillnaden är att det antingen är så att länsstyrelserna är direktkontakt vad gäller de centrala myndigheternas planer och att informationen inte fullt ut kom-municeras vidare i tillräcklig omfattning. En annan förklaring kan vara att kommu-nernas behov ser annorlunda ut och att man därför upplever en större brist än på länsstyrelsenivå.

En annan viktig faktor som ligger i kriteriet strategisk är om tillsynsvägled-ningen bidrar till en likvärdig tillsyn i hela Sverige. Mot bakgrund av hur olika de centrala myndigheterna uppfattas, att länsstyrelserna prioriterar tillsynsvägledning olika och också uppfattas som olika stödjande av kommuner i olika län, samt att kommunernas situation är olika m.a.p. kompetens, resurser, storlek m.m. gör att vi befarar att uppfylls i låg grad. En motkraft mot detta är de samverkansprojekt som bedrivs inom i stort sett alla län och också Miljösamverkan Sverige. Svagheten i dessa samverkansprojekt, ur ett likvärdighetsperspektiv, är att ingen har ett sam-manhållande ansvar. Samverkan sker på frivillig basis och tolkningsutrymmet är stort vad gäller den slutliga tillsynens innehåll. Här görs dock en mängd insatser för att stärka en likvärdig myndighetsutövning, inte minst från Naturvårdsverket, dels genom tillsynsvägledningsplanen och satsningen på Miljösamverkan Sverige.

4.4 Tillgänglig

Tillgängligheten får ett relativt gott sammantaget betyg av mottagarna. I enkäten har vi frågat dels om tillsynsvägledningen är lätt att finna och dels om den är be-griplig. Vad gäller möjligheten att finna tillsynsvägledning, både i muntlig och skriftlig form, ligger betyget gällande skriftlig form över 3. Betyget gällande den muntliga vägledningen är något lägre.

Den muntliga vägledningen beskrivs av vissa av intervjupersonerna som svår att komma i kontakt med mycket pga. ändrad organisation inom de centrala myn-digheterna. Här pekar man på svårigheten med att veta om och var kompetensen