Mycket väsen för lite kvinnofrid
Regeringens satsning på att stärka kvinnojourerna
Juni 2014
Inledning
Idag finns ungefär 230 kvinno- och tjejjourer i landet som erbjuder stöd och skydd åt våldsutsatta kvinnor och deras barn samt opinionsbildar och sprider kunskap. En stor del av arbetet bedrivs ideellt och behoven av hjälp är många gånger större än tillgången på platser.
Våld mot kvinnor är ofta uppmärksammat i den offentliga debatten. Särskilt i år, då den nationella samordnaren mot våld i nära relationer, som tillsattes 2012, ska redovisa sitt uppdrag. I samordnarens uppdrag ingår att verka för bättre effektivitet, kvalitet och långsiktighet i arbetet mot våld i nära relationer. Något som också aktualiserat kvinnojourernas arbete är den statliga resursförstärkning till kvinnojourerna som annonserades inför årsskiftet 2014. En satsning som väckte förväntningar bland kvinnojourerna, men som också kritiserades eftersom förväntningarna inte infriades.
I den här rapporten kartläggs vart de nya medlen egentligen tog vägen, och vilken betydelse de har haft och kan få för de enskilda jourerna. Rapporten bygger på en genomgång av de dokument som anger hur medlen fördelats, den debatt som förts i media samt intervjuer med representanter från Arbetsmarknadsdepartementet, Socialstyrelsen samt Sveriges kvinno- och tjejjourers riksförbund (SKR) och Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (ROKS). Rapporten av framtagen av Agenda PR i samarbete med Spira utvärdering på uppdrag av Alla Kvinnors Hus.
Sammanfattning
Under hösten 2013 meddelade regeringen att de medel som staten delar ut till kvinnojourer skulle fördubblas. Efter årsskiftet utbröt en debatt i media om vart pengarna tagit vägen, där politiker, företrädare för jourer och opinionsbildare deltog.
I den här rapporten kartläggs vart de nya resurserna egentligen tog vägen, och vilken betydelse de har haft och kan få för de enskilda jourerna.
Regeringen har i två steg utökat statsbidaget till kvinnojourerna, vilket innebär en permanent höjning med sammanlagt 23 miljoner kronor från och med 2014. Socialstyrelsen har till största del fördelat medlen till riksorganisationerna SKR och ROKS, som i sin tur använt medlen till utbildning för jourerna, opinionsbildning samt delat ut pengar till enskilda jourer.
De nya medlen har hanterats på samma sätt som tidigare, med skillnaden att beloppen är högre.
Undersökningen visar att resurstillskottet är begränsat i relation till hur satsningen kommunicerades, och att satsningen inte avhjälper de problem med finansiering som de enskilda jourerna idag lider av. Resultaten visar också att anvisningarna från staten om hur pengarna ska användas är otydliga och att kommunikationen från regeringsföreträdare har öppnat för missförstånd. Vidare framkommer att debatten kring resursförstärkningen bidragit till att kommuner ser en möjlighet att skära ner på sin finansiering till jourerna.
Enbart mer resurser till området kvinnofrid löser inte de utmaningar jourerna brottas med i vardagen. Systemet för finansieringen av kvinnojourerna behöver ändras i grunden. Alla kvinnors hus pekar ut fyra förslag för att stärka kvinnojourerna:
Öka resurserna till driften av kvinnojourerna via kommunerna
Skapa en långsiktig finansiering för att utveckla jourernas stöd
Förtydliga det ekonomiska ansvaret mellan olika finansiärer
Erbjud andra lösningar än pengar för att möta kvinnojourernas behov
Kvinnojourernas finansiering- en kort bakgrund
Kommunen har enligt socialtjänstlagen1 ansvar för att ge stöd och hjälp till brottsoffer. För våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld är det vanligt att den verksamheten bedrivs av de ideella kvinnojourerna. Då kommunerna ansvarar för att våldsutsatta kvinnor får det stöd de behöver är det också kommunen som ansvarar för finansiering av den verksamhet som bedrivs inom ideella kvinnojourer. Modeller för finansieringen varierar mellan olika kommuner. Ofta finansieras verksamheterna med en kombination av verksamhetsbidrag och dygnsavgifter.2 Båda de två riksorganisationer som samlar tjej- och kvinnojourer, SKR och ROKS, pekar på att jourerna har begränsade resurser för sin löpande verksamhet, och att det får konsekvenser för verksamheterna. De begränsade resurserna märks bland annat genom att antalet anställda på jourerna är litet och minskande medan ideella krafter får göra en stor del av arbetet. Jourerna inom ROKS hade 2013 i genomsnitt 0,8 heltidsanställda och 0,9 deltidsanställda, vilket är en viss minskning sedan 2012. Samtidigt blev de aktiva ideella jourkvinnorna knappt 200 kvinnor fler under 2013.3 Statistik från SKR visar att
kvinnojourerna tvingas neka tre av fem våldsutsatta kvinnor plats på boendet. Det är ungefär lika många som året innan (65 procent), men en markant ökning jämfört med år 2011 då andelen var 55 procent. Enligt SKR får de kvinnor och barn som avvisas ofta plats hos en
1 5 kap. 11 § SoL
2 Socialstyrelsen, Kartläggning av skyddande boenden i Sverige, 2013
3http://www.roks.se/M%C3%A4ns%20v%C3%A5ld%20mot%20kvinnor/Fakta/statistik/jour statistik-2010
annan jour, men avvisningarna och de långa genomsnittliga boendetiderna beror på att det blir svårare för våldsutsatta kvinnor att hitta en ny bostad efter tiden på jouren.4
Staten fördelar också medel till de ideella jourerna och formerna för detta har varierat under åren. Merparten av stödet är i form av finansiering av projekt. Socialstyrelsen fördelar ett utvecklingsbidrag direkt till jourerna, vilket sedan 2012 uppgått till 20 miljoner kronor per år5. Därutöver finns ett statsbidrag till riksorganisationer eller organisationer som bedriver verksamhet med riksintresse inom det sociala området. Organisationer som motverkar våld mot kvinnor är en av målgrupperna för statsbidraget. Det är inom ramen för detta bidrag som regeringen under 2014 förstärkt resurserna till kvinnojourer.
Stärkt finansiering - vad har hänt i praktiken?
Debatt bryter ut om regeringens satsning inom området
Under tidig vår utbröt en debatt ut om vart de medel till kvinnojourerna som regeringen lovat tagit vägen. Ett antal företrädare för kvinnojourer och opinionsbildare skrev ett debattinlägg där de ställde de ansvariga ministrarna Maria Larsson och Maria Arnholm mot väggen. 6 Det debattörerna stödde sig mot var bland annat ett uppmärksammat utspel på SvD opinion, där en fördubbling av medlen till kvinnojourerna utlovades. 7 Tal av regeringsföreträdare, bland annat i statsministerns jultal 2011, i kombination med mediala utspel ifrån regeringen skapade inom rörelsen och bland andra berörda aktörer bilden av att satsningen skulle innebära en betydande resursförstärkning för enskilda kvinnojourer. I praktiken, menade kritikerna, fick jourernas verksamhet inte det utlovade stödet.
Vart tog pengarna vägen?
Vad hände då med de utlovade pengarna? I budgetpropositionen för 2014 anslår regeringen en resursförstärkning av statsbidraget till organisationer som arbetar med att motverka våld mot kvinnor. Det ökade statsbidraget fördelas inom ramen för Förordning (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m, där organisationer som arbetar med att motverka våld mot kvinnor är en av flera målgrupper. Syftet med
statsbidraget är att stödja utvecklingen av ett civilt samhälle som bidrar till att människor i en utsatt situation kan förbättra sina levnadsvillkor samt till en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Medlen kan användas för informations- och opinionsbildande arbete,
4 http://www.kvinnojouren.se/statistik-fran-skrs-jourer
5 Det finns inte något beslut taget om permanentning av dessa medel.
6 http://www.svt.se/opinion/vart-tog-pengarna-till-valdsutsatta-kvinnor-vagen
7 http://www.svd.se/opinion/brannpunkt/kvinnojourer-far-mer-pengar_8480004.svd
förebyggande och socialt stödjande arbete samt hälsofrämjande verksamhet. De medel som fördelas inom förordningen ska gå till riksorganisationer eller organisationer av riksintresse.8 Det finns dock ingen begränsning i möjligheterna att riksorganisationerna i sin tur fördelar medlen vidare till lokala och regionala organisationer. 9 Enligt ansvarig tjänstman på Socialstyrelsen finns inte heller några hinder för att medlen används till driftkostnader på lokal eller rikstäckande nivå.
Resursförstärkningen innebär att 23 miljoner kronor inom förordningen permanent är öronmärkta för organisationer som arbetar med att motverka våld mot kvinnor. Det innebär en ökning med 13 miljoner kronor från och med 2014, eftersom regeringen redan 2009 höjt det årliga öronmärkta anslaget med 10 miljoner kronor för dessa organisationer. Regeringens höjningar av anslaget innebär att det sammanlagda statsbidraget genom förordningen till organisationer som arbetar med att motverka våld mot kvinnor uppgick till 42 miljoner kronor 2014.
Socialstyrelsen fördelar största delen av medlen till SKR och ROKS
Utöver de angivelser som finns i förordningen har Socialstyrelsen inte fått någon styrning från regeringen om hur medlen ska fördelas. På departementet uppger man att avsikten är att stärka kvinnojourernas verksamhet och att det är Socialstyrelsen som avgör hur detta ska ske, inom ramen för förordningen. Största delen av de ökade resurserna har gått till SKR och ROKS. De två organisationerna beviljades 2014 vardera 18 482 000 kronor. I bilaga finns en förteckning över hur medlen inom förordningens område Våld mot kvinnor har fördelats. 10 Enligt Socialstyrelsen har det varit fritt för ROKS och SKR att föreslå hur medlen ska användas. Socialstyrelsen har accepterat deras ansökningar, även om de inte fått hela den summa som de sökt. Socialstyrelsen har dock i tilldelningsbeslutet specificerat den summa som ska fördelas vidare till lokala kvinnojourer.
SKR och ROKS har använt medlen på samma sätt som tidigare år
Enligt ansökningarna använder riksorganisationerna statsbidraget bland annat till utbildningar för jourer, opinionsbildning, samt stöd till jourerna att hitta finansiering till sin verksamhet.
8 Med ett riksintresse avses i denna förordning att organisationen bedriver en verksamhet som är av allmänt intresse för hela samhället och inte endast lokalt. Förordning (2012:461).
9 Förordning (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m, 2§, intervju Socialstyrelsen
10 http://www.socialstyrelsen.se/SiteCollectionDocuments/fordelning-av-statsbidrag- frivilligt-arbete-inom-sociala-omradet-2014.pdf
Därutöver fördelar ROKS 5,3 miljoner kronor vidare till lokala jourer och SKR fördelar 6,135 miljoner kronor till lokala jourer.11
En representant från ROKS beskriver att de ökade medlen inte har inneburit någon förändrad inriktning i hur statsbidraget använts. Istället har de utökade medlen inneburit att de kan fortsätta bedriva verksamhet som de annars inte hade haft råd med. ROKS strävar efter att fördela medel vidare till de lokala jourerna i så stor utsträckning som möjligt, vilket de även sedan tidigare gjort. De lokala jourerna kan söka medel från ROKS för sin verksamhet, utan några tydliga angivelser om vad pengarna ska användas till. Medlen delas ut enligt en schablon. Därutöver ser organisationen det som viktigt att kunna fortsätta erbjuda de utbildningar som är mycket populära och som de lokala jourerna inte kan få tillgång till på annat sätt.
Inom SKR får de enskilda jourerna ansöka om anslag, och beloppen som betalas ut kan variera. I och med ökningen har SKR tre gånger så mycket resurser som tidigare att dela ut och jourerna har fått stor frihet när det handlar om vad de kan ansöka om.
Slutsatser
Vad har då regeringens satsning på kvinnojourer inneburit i praktiken? De statliga medlen till stöd för kvinnojourerna har höjts i två steg och beslut har tagits om att permanenta höjningen.
Det innebär en viss resursförstärkning och ger de två riksorganisationerna utökade möjligheter att stödja och utveckla jourverksamheten, genom utbildning, opinionsbildning och visst finansiellt stöd till de lokala jourerna. Genomgången av vart pengarna tog vägen visar dock att satsningen inte har möjlighet att lösa de utmaningar som jourerna står inför.
De ökade resurserna avhjälper inte jourernas problem med finansiering.
Regeringen har gått ut med besked om en förstärkning av det statliga stödet till kvinnojourer. Det är förvisso sant att det statliga stödet har höjts, men i relation till den omfattande och samhällsviktiga jourverksamheten och behoven som finns i dessa verksamheter är höjningen inte tillräcklig. Följande enkla räkneexempel kan illustrera bidragets storlek i relation till den aktuella verksamheten. Det finns i Sverige minst 206 skyddade boenden.12 Om hela den aktuella förstärkningen om 23 miljoner kronor skulle fördelas ut på dessa skyddade boenden skulle det innebära en förstärkning om cirka 110 000 kronor per verksamhet, vilket måste ses som ett begränsat tillskott för de flesta boenden. I och med att medlen fördelas i form av
11 Socialstyrelsen, Beslut om verksamhetsbidrag till rikstäckande organisationer som bedriver frivilligt arbete inom det sociala området, dnr 9.1-38627/2013-6 samt dnr 9.1-39502/2013- 4.
12 Socialstyrelsen, Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, 2013
ettåriga projektbidrag är formen för bidraget inte heller ändamålsenlig för att bidra till en långsiktigt trygg finansiering av verksamheten.
Dubbla budskap om vad pengarna ska användas till. I intervjuer och dokument framkommer att anvisningar om hur pengarna ska användas är otydliga. Frågan gäller om statsbidraget kan vara en resurs för att hantera den löpande verksamheten eller om bidraget endast kan användas som ett utvecklingsmedel för
förbättringsarbete. I förordningen finns inte några närmare angivelser om hur pengarna ska användas, vilket också innebär att det inte finns någon formell begränsning som förbjuder att medlen används till löpande driftskostnader.
Departementsföreträdare menar att bidraget helt enkelt är till för att stärka
kvinnojourernas verksamhet, ingenting närmare återges. Socialstyrelsen betonar att det är upp till SKR och ROKS att avgöra detta. Den bilden går dock emot uttalanden från ansvarigt stadsråd i en debatt i riksdagen. Maria Larsson anger där att pengarna inte ska gå till driftskostnader, utan till utveckling av verksamheten.13 Regeringen betonar också i sina utspel i debattartiklar kommunernas ansvar för att finansiera kvinnojoursverksamheten. Enligt ROKS finns också en utbredd uppfattning om att medlen inte får användas till drift. Den uppfattningen, även om den grundar sig på informell styrning och mediala utspel snarare än formella anvisningar, påverkar hur medlen används i praktiken.
Otydligheten riskerar att i praktiken minska vissa jourers totala finansiering.
Diskrepansen mellan hur satsningen presenterats och den relativt begränsade förstärkning den medför för jourerna medför en risk att den samlade finansieringen för vissa kvinnojourer försämras. Det framkommer i intervjuer att vissa kommuner, med regeringens utspel som argument, har minskat den egna finansieringen av kvinnojourer. Även om kommunernas ansvar för verksamheten är tydlig i Socialtjänstlagen finns således en risk att en alltför storslagen retorik kan leda till praktiska konsekvenser för jourerna. Problematiken illustrerar också de skillnader som finns mellan olika kommuner i arbetet med stöd till våldsutsatta kvinnor och det finansiella stödet till kvinnojourerna.
Fyra förslag för att stärka kvinnojourernas ekonomi
13 Protokoll 2013/14:76 Riksdagens protokoll 2013/14:76 Fredagen den 28 februari
Att resurser satsas på området kvinnofrid och på kvinnojourer är välkommet. Samtidigt är det tydligt att det idag finns ett systemfel när det handlar om hur finansieringen fungerar.
Jourerna, som är de som möter och ger stöd till de utsatta kvinnorna, har inte tillräcklig finansiering för den dagliga driften. Det får till följd att nödvändiga insatser för att öka kvaliteten i verksamheterna och att långsiktigt utveckla dem inte blir möjligt. Kommunerna måste därför ta ett större ansvar. Både ekonomiskt, men även genom att prioritera att utveckla samarbetet med lokala jourer samt samverka internt och med aktörer som på olika sätt berörs.
Nedan pekar vi ut fyra punkter som vi anser bör vara vägledande för en kommande diskussion för att stärka kvinnojourernas ekonomi.
Öka resurserna till driften av kvinnojourerna
De medel som idag avsätts för att finansiera den löpande verksamheten på kvinnojourerna är inte tillräckliga. Kvinnojourer tvingas tacka nej till kvinnor i akut behov av hjälp.
2007 genomfördes en ändring i Socialtjänstlagen som stärkte kommunernas ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Men med det ökade ansvaret och de regleringar som skett efter detta har inte inneburit stora förändringar i hur kommunerna arbetar med kvinnofrid, och det förtydligade ansvaret inte åtföljts av någon ersättning ifrån staten.
I första hand bör framtida satsningar på kvinnojourers finansiering anslås till kärnverksamhet, som fler platser och mer personal. Kvinnojourerna är ett kommunalt ansvar och ökat statligt stöd bör kanaliseras via kommunerna.
Skapa en långsiktig finansiering för att utveckla jourernas stöd
Ett centralt problem för jourerna är bristen på långsiktig finansiering. Kortsiktiga verksamhetsbidrag och projektmedel skapar en otrygghet i verksamheterna och försvårar långsiktigt utvecklingsarbete och planering. Vissa jourer behöver också använda de ideellas tid och engagemang till att förhandla om och söka finansiering. Tid som hade kunnat läggas på arbetet med kvinnorna. Bidragen från kommunerna är ofta årliga, och i övrigt är många jourer beroende av projektmedel ifrån Socialstyrelsen för att kunna utveckla verksamheten.
Den otillräckliga finansieringen riskerar också att leda till att endast de jourer som redan har en välutvecklad verksamhet har kapacitet att söka medlen. På samma sätt är det också dessa jourer som har störst möjligheter att ta del av riksförbundens utvecklingsprojekt, och har bäst förutsättningar att säkra en tillräcklig finansiering ifrån kommunerna.
Vad som krävs är en finansiering som är mer långsiktigt än idag. Driftsbidragen måste löpa över minst två år för att skapa utrymme för långsiktig planering och utveckling. Några kommuner har redan börjat tillämpa detta. En stabil finansiering är också viktigt för att
garantera kvinnojourernas oberoende. Det bör tas i beaktande att kvinnojourerna också är en föreningsverksamhet som ges stöd.
Förtydliga det ekonomiska ansvaret mellan olika finansiärer
Idag kan kvinnojourer få stöd från staten via den riksorganisation de är medlemmar i, från Socialstyrelsen, andra projektbidrag samt från kommunen. I praktiken kan möjligheten till stöd bero på vilken kommun en kvinna bor i. Bland annat finns indikationer på att den resursförstärkning som regeringen gjort 2014 medfört att vissa kommuner skurit ner på sitt bidrag, med hänvisning till att jourerna fått förstärkning från statligt håll.
Olika aktörers ansvar för finansiering av kvinnojourer måste tydliggöras. Både medel för olika former av utvecklingsprojekt, men framför allt medel till att driva den dagliga verksamheten är nödvändiga. Det är viktigt att investeringar på ett håll inte bidrar till att annat viktigt stöd stryps.
Erbjud andra lösningar än pengar för att möte kvinnojourernas behov
Vid sidan av en tillräcklig och långsiktig finansiering ifrån kommunen kan andra former av stöd göra stor skillnad för jourers möjligheter att utvecklas och förbättra sin kapacitet. Viktigt är också ett samarbete mellan olika delar av kommunens verksamhet, och andra aktörer.
Alla kvinnors hus skulle idag kunna ta emot fler kvinnor i behov av stöd om det inte vore för att lokalerna är för små. Då lokalhyrorna i Stockholm, och i många andra städer, är höga blir möjligheten att finna större ytor en faktor som begränsar en expansion. Varje kommun bör därför i dialog med de lokala jourerna undersöka om andra insatser än direkt finansiering kan vara aktuella för att förbättra jourernas stöd till utsatta kvinnor. På detta sätt kan också resurser sparas.
Om Alla kvinnors hus
Alla Kvinnors Hus är en ideell och partipolitiskt obunden organisation med lång erfarenhet av att arbeta med våldsutsatta kvinnor, tjejer och deras barn. Vi arbetar också med förövare, som i de flesta fall är män.
Vi ger kostnadsfritt samtalsstöd, rådgivning och erbjuder skyddat boende. Dessutom verkar vi för ökad kunskap och förändrade attityder genom information i skolor, till myndigheter, politiker, media med flera.
Idag har vi cirka 500 medlemmar vilket gör oss till den största ideella kvinnojouren i landet.
Verksamheten bedrivs under dagtid i första hand av anställd personal och på kvällstid arbetar ideellt verksamma kvinnor i jourerna. För att säkerställa god kvalitet så genomgår samtliga volontärer en obligatorisk utbildning samt kontinuerlig vidareutbildning.
Bildades 1978
550 medlemmar
70 aktiva volontärer
14 anställda
15 boendeplatser
Cirka 90 kvinnor boende/år
Cirka 100 barn boende/år
Cirka 1100 joursamtal på kvällstid/år
Totalt cirka 8000 stöd- och informations-kontakter via mail och telefon
Bilaga. Fördelning av statsbidrag till ideella
organisationer som bedriver frivilligt arbete inom det sociala området 2014
Våld mot kvinnor (totalt) 42 091 000
Brottsofferjourernas Riksförbund, BOJ 1 000 000 kr
Kvinnors Nätverk 180 000 kr
Mottagningen mot våld 550 000 kr
i nära relationer i Uppsala, MVU
Män för Jämställdhet 990 000 kr
Riksföreningen Stödcentrum mot incest 302 000 kr och andra sexuella övergrepp, RSCI
Rikskriscentrum 230 000 kr
Riksorganisationen för kvinnojourer 18 482 000 kr och tjejjourer i Sverige, ROKS
Slagfärdiga 175 000 kr
Somali Women in Sweden, SWIS 250 000 kr Sveriges kvinno- och tjejjourers riksförbund, SKR 18 482 000 kr
Terrafem 1 450 000 kr
Källa: Socialstyrelsen Dnr 29557/2013, 2014-01-22
