KPMG 2007-06-11 Kristian Gunnarsson
Tranås kommuns revisorer
Granskning av ärendehanteringen avseende ”Blåljushuset”
Revisionsrapport
Innehåll
1. Inledning, syfte och metod 1
2. Inledande process och beslutsunderlag 1
2.1 Politisk hantering och beslutsgång 1
2.2 Våra kommentarer 4
1. Inledning, syfte och metod
Revisorerna har bedömt det som väsentligt att granska ärendehanteringen avseende
”Blåljushuset” mot bakgrund av skiftande kvalitet i beslutsunderlag (kostnadskalkyler) för ombyggnationen/investeringen.
Följande huvudsakliga frågeställningar ingår i granskningen:
• vilka kalkyler och vilket övrigt beslutsunderlag har presenterats för kommunfullmäktige,
• vilket utredningsmaterial finns till grund för beslutsunderlaget,
• Orsaker till att det finns olika kostnadskalkyler med väsentligt skilda investeringsbelopp.
• Styrning och kontroll av kostnadsutvecklingen.
Projektet koncentreras kring dokumentstudier och intervjuer.
Rapporten har faktakontrollerats av fastighetschefen och projektansvarig.
2. Inledande process och beslutsunderlag
2.1 Politisk hantering och beslutsgång
Sedan 1999 har det i Tranås kommun förts en diskussion kring möjligheterna att samordna all så kallad Blåljusverksamhet. Arbetet initierades genom en motion som besvarades i fullmäktige 2002.
I samband med att polismyndigheten själv sa upp sina lokaler 2005-09-30 aktualiserades förslaget om samlokalisering med räddningstjänsten för att säkerställa verksamhet och bemanning. Den politiska viljeinriktningen i kommunen innebar att kommunen tog på sig en drivande roll i processen i syfte att få polisverksamheten att stanna kvar i största möjliga utsträckning.
Kommunstyrelsens arbetsutskott beslutade 2005-02-14 att en förprojektering ska göras för om- och tillbyggnad av brandstationen om samlokalisering med polisen. Avdelningschef inom kommunledningskontoret fick i uppdrag att sköta beställningen om förprojektering i samråd med polisen och räddningstjänsten.
Vid denna tidpunkt ansvarar räddningstjänsten för befintlig fastighet och därmed underhållet av fastigheten. Underhållet har enligt uppgift varit eftersatt under lång tid vilket bland annat resulterat i fördyrade kostnader (se nedan).
Kommunstyrelsen godkände 2005-07-04 presenterat förslag till hyreskontrakt i förhållande till polismyndigheten. Underlaget till hyreskontraktet utgörs av handling daterad 2005-06-13 upprättad av Tranark AB och innehåller om- och tillbyggnadsförslag samt finansieringsförslag.
Kommunfullmäktige beslutar 2005-11-21 att om- och tillbyggnad av brandstationen ska göras för att inrymma polisverksamheten där och att kostnaden ca 7,6 mkr kronor avsätts i 2006 års investeringsbudget. Polismyndigheten har meddelat att man är positiv till förslaget och är villig att teckna hyresavtal på 5 år.
Vid behandlingen av ärendet i fullmäktige 2006-04-24 framgår att när fastighetsavdelningen fick ärendet för genomförande visade det sig att underlaget (se ovan) var bristfälligt (kostnader ingick inte för yttre och inre säkerhet, tillgänglighet för rörelsehindrade, inre funktion, kostnader för eftersatt underhåll, tekniska system). I protokollet från fullmäktige framgår vidare att: ”det kan inte nog poängteras att koncernens expertis i fastighetsfrågor alltid ska anlitas vid projekt som rör om- och tillbyggnad av fastighet.”
När fastighetskontoret ”fick” ärendet från kommunstyrelsen fanns enligt uppgift ytterst lite dokumentation och inga samrådsprotokoll eller liknande. Det visade sig också att det första beslutsunderlaget inte var förankrat gentemot berörda verksamheter. Behovsanalyserna var således inte klargjorda varför fastighetskontoret fick kalla till stormöten och samrådsmöten.
Fastighetsavdelningen har tillsammans med berörda tagit fram nytt underlag vilket har redovisats för kommunstyrelsens arbetsutskott. I den reviderade investeringsbudgeten finns 14,3 mkr upptagna för projektet. I protokollet framgår också att investeringen innebär en ökad driftskostnad utöver kapitaltjänstkostnaden, vilket måste hanteras vid fastställande av budgetramar för 2007.
Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige besluta:
att räddningstjänstens lokaler ska byggas om enligt förslag med arrestlokaler under förutsättning att 10-årigt avtal tecknas med polismyndigheten och att polisverksamheten finns kvar i Tranås i minst fem år. Tidigare var förutsättningen ett femårsavtal, vid denna tidpunkt föreslås 10 års avtal. Ärendet återremitteras då det återstår ett antal frågor att utreda såsom bemanning av reception, arrestlokaler samt klargörande avseende hyresavtalet med polisen. Efter fullmäktiges behandling av ärendet 2006-04-24 (se ovan) har fastighetsavdelningen utrett alternativa lösningar (alternativ A, B och C).
Kommunfullmäktige beslutar 2006-06-26 att tillbyggnad ska göras enligt fastighetsavdelningens alternativ B. Kostnaden har enligt alternativ B beräknats till drygt 11 mkr. Fullmäktige beslutar också att tillgänglig personal ska finnas i receptionen dygnet runt.
Alternativ B är enligt handlingarna i ärendet mindre omfattande än förslaget ovan som kostnadsberäknades till 14,3 mkr. (ingen källare med arrest mm).
Efter tidpunkten för fullmäktiges godkännande av alternativ B händer följande av negativ betydelse för projektet:
• Den i projektet arvoderade konsulten insjuknar i allvarlig sjukdom och lämnar projektet under semestern 2006.
• Ny elkonsult anlitas. Denne konsult konstaterar att beslutsunderlaget avseende framförallt el, data och telelarm ej varit tillräckligt utredda.
Enligt uppgift från intervjuade framkommer att information lämnats till kommunstyrelsens arbetsutskott om kostnadsfördyringarna redan innan de verkliga kostnaderna sammanställts.
Inkomna anbud redovisas i kommunstyrelsens arbetsutskott 2007-02-14. I sammanställningen av de verkliga kostnaderna vid denna tidpunkt kan konstateras att summan uppgår till 17,4 mkr. Av denna totalsumma utgör anbuden ca 14,1 mkr, projektering ca 1,6 mkr, byggherrekostnad 950 tkr och larmutrustning 836 tkr.
Det framhålls också av intervjuade att projektsummorna 11 mkr respektive 17,4 mkr inte är jämförbara (det är således inte äpplen som jämförs med äpplen). De förklaringar som framhålls till kostnadsfördyringen är:
• Behov av reservkraftförsörjningen felaktigt utredd (ursprungsförslaget var ett mobilt reservaggregat som kostade 0,5 mkr. Nuvarande reservkraftförsörjning kostar 2,8 mkr),
• Byte av konsult (beslutsunderlag),
• El, tele, data och verksamhetsutrustning såsom larmsystem var ursprungligen felaktigt utrett vilket har lagts på projektet,
• Marknadsläget (trots bra konkurrens är kostnadsnivån hög),
• Eftersatt underhåll,
• Otydliga mål och behovsutredningar om vad huset ska ha för innehåll och funktionalitet.
Kommunen står för hela investeringskostnaden och hyr sedan ut lokalerna till berörda parter. Vid tidpunkten för granskningen pågår förhandlingar om hyresavtal. Fördelningen av kostnaderna mellan huvudmännen i projektet ser ut enligt följande:
Räddningstjänsten 9 650 000 kr (50 %) Polis 5 810 000 kr (37 %)
Ambulans 1 970 000 kr (13 %)
I protokoll från sammanträde med tekniska nämndens arbetsutskott (TKAU) 2007-03-05 framgår att TKAU fått i uppdrag att fatta beslut om antagande av entreprenörer i projektet. På fastighetsavdelningens rekommendation antar TKAU de föreslagna entreprenörerna. I protokollet noteras en reservation att antagandet av entreprenörerna förutsätter att fullmäktige anvisar ytterligare medel till projektet.
I kommunfullmäktige behandlas återigen ärendet 2007-03-19 då det konstateras att den beräknade kostnaden inte inkluderar alla kostnader för eftersatt underhåll av befintlig byggnad. Det framgår inte i beslutsprotokollet hur mycket extra medel som måste anslås. I protokollet framgår dock att en enig kommunstyrelse föreslagit fullmäktige att besluta att medel ska tillföras projektet genom omprioriteringar i investeringsbudgeten för 2007 och 2008. Förankring har enligt uppgift skett av
Vi kan konstatera att protokollet ovan innehåller bristande information om dels kostnadsfördyringens omfattning dels orsakerna till kostnadsfördyringen. Kommunfullmäktige godkänner således 2007-03-19 en kostnadsökning för projektet på 6,4 mkr.
Av såväl dokumentationen i ärendet som av intervjuades muntliga uppgifter framkommer att underhållsåtgärder belastar investeringskontot i projektet. Ambitionen är enligt uppgift att underhållsåtgärder framgent ska belasta driften och finansieras genom hyran.
Politiskt finns i kommunen enligt uppgift uppfattningen att underhållet hålls på en låg nivå och att medel äskas för större projekt. Någon tydlig gränsdragning mellan underhållsåtgärder och investeringsåtgärder finns således inte.
Enligt uppgift kommer hyresavtal om 6 år att tecknas med aktuella hyresgäster från och med 1 januari 2008. Vad som händer efter hyrestidens utgång är det ingen som vet av naturliga förklaringar. Att huset ”lämnas” av hyresgästerna efter hyrestidens utgång är en risk som kommunen är medveten om. Enligt uppgift har det funnits en politisk enighet att rädda den polisiära verksamheten, vilket enligt intervjuade bör ses i förhållande till kommunens risktagande.
2.2 Våra kommentarer
Enligt vår bedömning finns det sannolikt flera enskilda beståndsdelar (se ovan s. 3) som kan bidra till att förklara kostnadsfördyringen. Vi bedömer dock att det finns några grundläggande förutsättningar som brister för en lyckad process vilka kommunen framöver bör skapa rutiner för att säkerställa i kommande investeringsprojekt. Följande förutsättningar har belastat och negativt påverkat projektet:
• Fastighetskontoret fick inte uppdraget inledningsvis.
• De inledande behovsutredningarna/kravspecifikationerna som gjordes av kommunledningskontoret var bristfälliga och dåligt förankrade (kommunicerade) och avstämda med hyresgästerna.
• Konsultbyte och avsaknad av biträdande konsult eller motsvarande skapade svårigheter i kunskapsöverföring mm.
• Avsaknad av indexering/angivande av viss årlig kostnadsökning i % av den ursprungliga projektkostnaden.
• Avsaknad av erfarenhet från liknande projekt där olika verksamheter ska samordna sin verksamhet i ett hus.
Vår rekommendation är att kommunen framöver alltid anlitar fastighetskontoret i olika byggnadsprojekt. Vi kan inte nog understryka vikten av att noggranna behovs- och kravspecifikationer görs i samråd med aktuella intressenter. Vi ser det som mycket väsentligt att det presenteras en välgrundad kostnadskalkyl tidigt i en investeringsprocess. Skälen till detta är
att den politiska nivån tidigt kan signalera huruvida investeringen är rimlig eller inte. Ju senare kostnadskalkylen presenteras i investeringsprocessen desto större blir kostnaden för kommunen att ”dra sig ur” eller ändra på förutsättningarna.
Konsulters avhopp i ett byggnadsprojekt kan få allvarliga konsekvenser vilket varit fallet i föreliggande investeringsprojekt. Kommunen kan överväga att i samband med upphandling låta leverantören presentera en biträdande konsultansvarig för att säkerställa successionen.
I större investeringsprojekt bör tydligt framgå dagens kostnadsbild och någon form av % - sats för den årliga kostnadsökningen. Den ursprungliga kostnadskalkylen kan efter något år bli helt missvisande bara av denna anledning. Förseningar kan också orsakas av politiska omprioriteringar vilket gör att projekttiden ökas.
Vi vill uppmärksamma kommunen på att kostnadsbokföra de åtgärder som kan betraktas som underhåll i samband med investeringen. Iakttagelserna i föreliggande granskning ger vid handen att kommunen kan behöva se över sina rutiner i stort beträffande gränsdragning mellan underhåll och investering.
Efterkalkyl med samlad dokumenterad utvärdering bör – i framåtriktat syfte – tas fram och redovisas för ansvarig nämnd/styrelse efter större investeringsprojekt.
Avslutningsvis menar vi att vissa kostnadsfördyringar sannolikt varit nödvändiga eftersom vissa funktioner beträffande el, larm, reservkraft mm annars riskerat bli bristfälliga.
KPMG, dag som ovan
Kristian Gunnarsson
Certifierad kommunal revisor
