RAPPORT 281
2006
Prövning och bidrag för fristående skolor
Skolverket fick i november 2005 ett regeringsuppdrag som innebar att utreda frågor och ge förslag till förändringar beträffande prövning och bidrag för fristående skolor.
Förslagen till förändringar syftar till att förbättra och tydlig- göra villkor och regelverk. En bärande princip är att såväl fristående som kommunala skolor ingår i det svenska skol- väsendet och att det är kommunens ansvar att finansiera alla barns och ungdomars utbildning.
Skolverkets förhoppning är att denna rapport är av intresse för alla som berörs av frågor om etablering och finansiering av fristående skolor.
Redovisning av regeringsuppdrag RAPPORT 281 2006Prövning och bidrag för fristående skolorSkolverket
Beställningsadress:
Fritzes kundservice 106 47 Stockholm Telefon: 08-690 95 76 Telefax: 08-690 95 50
E-postadress: skolverket@fritzes.se www.skolverket.se
Beställningsnummer: 06:957 ISSN: 1103-2421 ISRN: SKOLV-R-281-SE Tryck: 08 Tryck AB Stockholm 2006 Upplaga: 1 500 ex
Prövning och bidrag för fristående skolor
Redovisning av
regeringsuppdrag
Förord
Skolverket fick i november 2005 ett regeringsuppdrag som innebar att utreda frågor och ge förslag till förändringar beträffande prövning och bidrag för fristående skolor. Av uppdraget framgick att Skolverket i första hand skulle föreslå förändringar inom ramen för nuvarande bidragssystem, vilket innebär att kommunen lämnar ersättning till fristående skolor på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sina egna skolor.
Utredningen genomfördes i samråd med Sveriges Kommuner och Lands- ting samt Friskolornas Riksförbund. Samrådet präglades av en vilja att finna gemensamma lösningar och det ledde också fram till att de båda organisatio- nerna ställde sig bakom flertalet av de förslag som redovisas i denna rapport.
Som bakgrund till förslagen om förändringar beskrivs de fristående skolor- nas utveckling över tid och en genomgång görs av dagens bestämmelser och system. I rapporten redovisas även hur kommuner och skolor tolkat och till- lämpat de bestämmelser som för närvarande omgärdar fristående skolor.
Förslagen till förändringar syftar till att förbättra och tydliggöra villkor och regelverk. En bärande princip är att såväl fristående som kommunala skolor ingår i det svenska skolväsendet och att det är kommunens ansvar att finan- siera alla barns och ungdomars utbildning. Två utgångspunkter som särskilt låg till grund för utredningen var likvärdiga villkor oavsett huvudman och en rättsäker utbildning för alla elever.
I rapporten redovisas bland annat förslag till förändringar av det nuvarande bidragssystemet som bör leda till att detta blir förutsägbart, rättsäkert, öppet och hållbart över tid. Skolverkets bedömning är att man med de föreslagna förändringarna har kommit så långt det är möjligt, för att skapa likvärdiga villkor och en rättssäker utbildning inom ramen för ett system där kommunen fördelar resurser till såväl de egna som de fristående skolorna.
Skolverkets förhoppning är att denna rapport är av intresse för alla som berörs av frågor om etablering och finansiering av fristående skolor.
Stockholm i juni 2006
Ingegärd Hilborn Kerstin Hultgren
Chefsjurist Enhetschef
Innehåll
Sammanfattning ...8
1. Uppdraget ...12
2. Utredningen ...14
3. Principiella utgångspunkter ...18
3.1 Likvärdiga villkor för alla elever oavsett huvudman ...18
3.2 En rättssäker skola för alla elever ...19
4. Prövning ...22
4.1 Tidpunkt för ansökan och beslut om etablering ...22
4.2 Konsekvenserna av en fristående skolas etablering ...27
5. Bidrag ...40
5.1 Historik ...41
5.2 Nuvarande lagstiftning och förarbeten ...45
5.3 Tidigare studier om bidrag till fristående skolor ...48
5.4 Skillnader i bidragsbelopp ...50
5.5 Överklaganden ...52
5.6 Intervjuer med fristående huvudmän och företrädare för lägeskommuner ...53
5.7 Gymnasiesärskolan ...57
5.8 Bidrag för vissa inriktningar i gymnasieskolan ...59
5.9 Överväganden och skäl för Skolverkets förslag ...60
6. Redovisning av kostnader för olika gymnasieprogram ...72
6.1 Lagstiftning och förarbeten ...72
6.2 Skolverkets nuvarande system för redovisning av kostnader ...72
6.3 Intervjuer med fristående och kommunala huvudmän samt ett seminarium med kommunala företrädare ...73
6.4 Skäl för Skolverkets förslag ...74
7. Samråd och samverkan mellan kommuner och fristående skolor ...76
7.1 Lagstiftning och förarbeten ...76
7.2 Intervjuer med fristående huvudmän och företrädare för lägeskommuner ...76
7.3 Skäl för Skolverkets bedömning ...77
8. Konsekvenser av förslagen ...80
8.1 Prövning ...80
8.2 Bidrag ...80
8.3 Redovisning av kostnader för olika gymnasieprogram ...81
8.4 Samråd och samverkan mellan kommuner och fristående skolor ...82
Författningsförslag ...84
Skollagen ...84
Förordningen om fristående skolor ...96
Kostnadsslag som ingår i bidragsbeloppet till fristående skolor ...103
Referenser ...106
Bilagor ...111
Bilaga 1 ...112
Bilaga 2 ...117
Bilaga 3 ...118
Bilaga 4 ...120
Sammanfattning
Sammanfattning
Skolverkets utredning om prövning och bidrag för fristående skolor har ge- nomförts i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas Riksförbund. Parterna är eniga om de flesta förslag som redovisas i rapporten.
Friskolornas Riksförbund ställer sig för närvarande inte bakom förslaget om att ta bort begreppet skolans åtagande ur skollagen och Sveriges Kommuner och Landsting ställer sig inte bakom skrivningarna om hur bidragsbelopp skall kunna överprövas i särskild ordning.
Tidpunkt för ansökan och beslut
Skolverket skall lämna förslag till när en ansökan om att få starta en fristående skola bör vara Skolverket tillhanda och när ett beslut om etablering bör fat- tas. En ansökan skall enligt förslaget ha kommit in till Skolverket senast den 1 februari året innan skolan avser starta. Skolverket skall då normalt ha fattat beslut om etableringen senast den 1 oktober. Förslaget innebär att planerings- förutsättningarna blir bättre än med nuvarande bestämmelser för såväl den kommunala som den fristående huvudmannen.
Konsekvenserna av en fristående skolas etablering
I uppdraget ingår att föreslå åtgärder för att utveckla kommunernas konse- kvensbeskrivningar och tydliggöra på vilka grunder Skolverket bedömer dessa.
Förslaget innebär en ändring av skollagen så att Skolverkets utredningsansvar tydliggörs. Kommunerna bör liksom i dag lämna underlag för Skolverkets bedömning i form av konsekvensbeskrivningar. Av bestämmelsen i skollagen skall framgå på vilka grunder Skolverket bedömer konsekvensbeskrivningarna.
Syftet är att klargöra vilken information verket har behov av inför sitt beslut.
Skolverket kommer även att förbättra de anvisningar som följer ansöknings- handlingarna när kommuner ges möjlighet att lämna ett yttrande och en konsekvensbeskrivning.
Bidrag
I enlighet med uppdraget har Skolverket utrett bidragssystemet för fristående skolor och tillsammans med parterna kommit fram till att nuvarande princip där kommunen lämnar bidrag till den fristående skolan på samma grunder som kommunen fördelar resurser till de egna skolorna skall gälla även i fram- tiden. För närvarande gäller bestämmelserna samtliga skolformer utom gym- nasiesärskolan. Skolverket bedömer att det är angeläget att bestämmelserna om bidrag till fristående skolor som motsvarar gymnasiesärskolan så långt som
möjligt närmar sig reglerna för fristående skolor som motsvarar övriga skol- former.
Förslaget innehåller ett antal förtydliganden av bidragssystemet. Bidragsreg- lerna i skollagen och skolformsförordningarna skall enligt förslaget specificeras så att det explicit framgår för vilka kostnadsslag en fristående skola har rätt till bidrag. Kommunerna skall även ha skyldighet att öppet redovisa bidrags- beloppen för kommande år och de skall kunna redovisa hur bidragsbeloppen räknats fram i förhållande till kostnadsslagen. Bidragsbeloppen kommer enligt förslaget att publiceras på Skolverkets webbplats.
En fristående skola skall enligt förslaget ha rätt till bidrag för elever i om- fattande behov av särskilt stöd. Undantag måste dock kunna göras om det t.ex.
skulle krävas en ombyggnad av en skola för att eleven skall kunna tas emot.
Vidare skall en fristående skola som motsvarar gymnasieskolan under vissa för- utsättningar ha rätt till extra bidrag för ett fåtal inriktningar, vilka visat sig vara särskilt kostsamma.
Enligt nuvarande regler skall kommunen ta hänsyn till den fristående sko- lans åtagande och elevens behov när bidragsbeloppet fastställs. I redovisningen föreslås att dessa begrepp utmönstras ur skollagen och ersätts av tydligare bestämmelser enligt ovan. Friskolornas Riksförbund kan dock inte i dagsläget ställa sig bakom förslaget att begreppet skolans åtagande tas bort ur skollagen.
Förbundet delar dock uppfattningen att det behövs förtydliganden.
Den så kallade riksprislistan som gäller för gymnasiala utbildningar om elevens hemkommun inte själv anordnar programmet föreslås i framtiden bygga på de budgeterade bidragsbelopp som kommunen redovisat till Skol- verket. Detta innebär att även riksprislistan kommer att bygga på de grunder kommunerna använder vid sin resursfördelning till de egna skolorna och att samtliga kommuner som lämnar bidrag till en elev på ett visst program i gym- nasieskolan kommer att finnas med i underlaget. I dag bygger riksprislistan på en frivillig redovisning av kommuners kostnader per program.
Skolverket bedömer att det av rättssäkerhetsskäl måste finnas möjlighet att få beslut om ett bidragsbelopps storlek prövat i annan instans, även om systemet i sig genom preciseringar och tydliggöranden blir mer rättssäkert än tidigare. Det handlar ytterst om elevernas rätt till utbildning på lika villkor.
I denna fråga har parterna inte kunnat enas. Sveriges Kommuner och Lands- ting har särskilt framhållit att de inte ställer sig bakom redovisningen och övervägandena i avsnitt 5.9.4, om prövning av bidragsbelopp i annan instans.
Skolverket bedömer att nuvarande ordning med laglighetsprövning inte är ändamålsenlig. Skolverket väljer dock att inte lägga något förslag inom ramen för denna utredning, med hänvisning till att riksdagen den 10 maj lämnade ett tillkännagivande om förvaltningsbesvär till regeringen.
Redovisning av kostnader för olika gymnasieprogram
Skolverket skall enligt uppdraget överväga hur kommunernas redovisningar av sina kostnader för olika program kan bli mer enhetliga. Skolverket föreslår att redovisningarna precis som för närvarande skall vara frivilliga, men eftersom nuvarande anvisningar upplevs som otydliga av kommunerna och lämnar stort utrymme att redovisa på olika sätt kommer anvisningarna att förtydligas.
Samråd
I uppdraget ingår att överväga och lämna förslag till hur parterna gemensamt kan skapa rekommendationer för hur samråd och samverkan kan ske innan en fristående huvudman ansöker om att få starta en skola. I redovisningen anges att Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas Riksförbund tillsam- mans kommer att utarbeta ett stödmaterial som kan användas inför en dialog mellan en kommun och en presumtiv fristående huvudman. Stödmaterialet kommer att harmoniseras med Skolverkets anvisningar om hur man ansöker om att få starta en fristående skola respektive yttrar sig över en fristående sko- las etablering. Efter det att en ansökan kommit in till Skolverket kan verket vid behov sammankalla de båda parterna till samtal inför en eventuell etablering.
Uppdraget
1. Uppdraget
Skolverket fick den 3 november 2005 ett uppdrag från regeringen att i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas Riksförbund över- väga och lämna förslag om prövning och bidrag för fristående skolor (bilaga 1).
När det gäller prövning skall Skolverket föreslå åtgärder som kan utveckla kommunernas konsekvensbeskrivningar och tydliggöra på vilka grunder de skall bedömas, lämna förslag till när en ansökan skall vara Skolverket tillhanda och när beslut om etablering bör fattas samt överväga hur parterna gemensamt kan skapa rekommendationer för hur samråd och samverkan mellan berörd kommun och huvudmannen för den fristående skolan kan utvecklas innan ansökan om etablering lämnas till Skolverket.
Beträffande bidrag skall Skolverket belysa och lämna förslag om beräkning- en av kommunernas ersättningar till fristående skolor, överväga hur nuvarande bidragsregler kan förenklas och förändras, lämna förslag till hur skillnader i ersättning kan minska samt överväga hur kommunernas redovisningar av sina kostnader kan bli mer enhetliga.
I uppdraget ingår även att Skolverket skall redovisa vilka åtgärder som vidta- gits med anledning av en tidigare redovisning där verket skulle skapa skarpare rutiner och metoder för tillståndsprövning och inspektion av fristående skolor (Skarpare rutiner vid tillståndsprövning och inspektion av fristående skolor, Skol- verket, 2004 a). Skolverket lämnade Redovisning av uppdrag om prövning och bidrag för fristående skolor till regeringen den 16 januari 2006 där denna del av uppdraget redovisades. Därutöver redovisades de problemområden som utkris- talliserats med utgångspunkt i det nya uppdraget samt hur det fortsatta arbetet planerades (Skolverket, 2006 a).
Utredningen
2. Utredningen
För utredningen bildade Skolverket en arbetsgrupp bestående av sex perso- ner med olika kompetenser, bl.a. har jurister och ekonomer ingått i gruppen.
Chefsjuristen Ingegärd Hilborn har varit gruppens ordförande och enhets- chefen Kerstin Hultgren har varit huvudsekreterare. Övriga deltagare framgår av bilaga 2.
Skolverket har under arbetets gång samrått med Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas Riksförbund. Skolverkets arbetsgrupp har haft överläggningar med fyra till fem personer från varje organisation en gång per månad (se bilaga 2) och därutöver har mindre grupper arbetat med olika fråge- ställningar.
Där inte annat anges har Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolor- nas Riksförbund ställt sig bakom de förslag som Skolverket redovisar i rappor- ten.
Arbetet tar sin utgångspunkt i aktuell lagstiftning och dess förarbeten, men för att få en förförståelse för utvecklingen över tid har även en historisk genom- gång av författningarna gjorts.
I inledningsskedet av utredningen hölls interna seminarier med representan- ter för enheten för tillståndsprövning, som handlägger ärenden om prövning och rätt till bidrag, samt avdelningen för utbildningsinspektion som genomför inspektioner av fristående skolor. Seminarierna hölls dels för att få en gemen- sam plattform inför den fortsatta utredningen, dels för att ta vara på de erfaren- heter som finns inom området.
Dokumentstudier har genomförts av tidigare redovisningar av regerings- uppdrag som rör de aktuella områdena. Vidare har ett antal domar som rör överklaganden kring prövning analyserats för att få kunskap om den praxis som utvecklats när det gäller de aspekter domstolarna lyfter fram som de mest väsentliga. Ett antal domar som rör överklaganden av bidrag har analyserats för att få en bild av vilka frågor som varit mest frekventa i detta avseende och rättsutredningar har genomförts kring vissa begrepp i lagstiftningen.
Skolverkets uppföljningssystem har nyttjats för att ta fram statistikuppgifter om antal elever, fristående skolor och kostnader för olika utbildningar.
Kommuners yttranden och konsekvensbeskrivningar, totalt 170 stycken som rör 76 fristående skolor har studerats. Studien har avsett skolor som star- tat under åren 2004 och 2005. Syftet med denna studie var att få kunskap om hur konsekvensbeskrivningarna ser ut i dag och att analysera vilka problem som finns när det gäller kommunernas konsekvensbeskrivningar.
För att få aktuell empiri i utredningen har intervjuer genomförts med tolv fristående huvudmän och representanter för de tio kommuner där de fristå-
ende skolorna är belägna. Urvalet gjordes utifrån geografisk spridning, stora och små kommuner – från glesbygd till storstad, stora och små fristående sko- lor, olika skolformer samt olika typer av fristående huvudmän. Frågor ställdes kring samtliga delar av uppdraget. En intervjuguide återfinns i bilaga 3.
Samtal har förts med fristående huvudmän för gymnasiesärskolor som an- ordnar utbildning som motsvarar nationella och specialutformade program, i syfte att få underlag för en analys av om bidragssystemet för dessa skolor kan förändras så att reglerna för samtliga skolformer blir så enhetliga som möjligt.
Vidare har ett seminarium genomförts med företrädare för kommuner där bidragsbeloppen till ett och samma program i gymnasieskolan skiljer sig åt väsentligt. Syftet var dels att få en bild av varför skillnaderna är så stora, dels att diskutera hur omotiverade skillnader kan undvikas.
Diskussioner om bl.a. olika bidragssystem har även förts med personer inom annan statlig förvaltning, vilka bidragit med sin kunskap och sina erfarenheter.
Under utredningens gång fann Skolverket behov av att undersöka om vissa inriktningar i gymnasieskolan kan ses som särskilt kostsamma. Detta gjordes genom samtal med programansvariga medarbetare inom Skolverket samt re- presentanter för några kommuner och fristående skolor. Dessa lämnade också underlag för beräkningar. Syftet var att undersöka om särskild ersättning bör lämnas för utbildningar som motsvarar vissa inriktningar i gymnasieskolan.
I uppdraget ingår att lämna förslag till regeländringar. Skolverket redovisar ett antal sådana, men vill påpeka att terminologin kan behöva ändras i sam- band med ett eventuellt beslut om en ny skollag.
Principiella
utgångspunkter
3. Principiella utgångspunkter
3.1 Likvärdiga villkor för alla elever oavsett huvudman
Staten har gett Sveriges alla kommuner i uppdrag att anordna utbildning för barn och ungdomar. Alla elever skall ha lika tillgång till utbildning och ut- bildningen skall vara likvärdig varhelst den anordnas (jfr 1 kap. 2 § skollagen, 1985:1100).
Fristående skolor, vilka tillkommit på andra initiativ än genom uppdrag från staten, har funnits sedan länge, men inledningsvis i begränsad omfattning och med krav på att i något avseende komplettera den utbildning som anord- nades av det allmänna. Under den senaste tioårsperioden har emellertid alltfler fristående skolor startat och antalet uppgår i dag till cirka 900. Av Sveriges of- ficiella statistik (Skolverket, 2006 b) framgår att ungefär 7 procent av alla elever i grundskolan, 13 procent av eleverna i gymnasieskolan, 3 procent av eleverna i obligatoriska särskolan och 5 procent av eleverna i gymnasiesärskolan, dvs.
totalt 122 590 elever, får sin utbildning i dessa skolor.
De fristående skolorna har med tiden utvecklats till att bli jämställda med kommunala skolor. Kravet på att de fristående skolorna skall komplettera kommunens skolor är borta, vilket innebär att offentliga och fristående skolor tillsammans utgör skolväsendet för barn och ungdomar. Av t.ex. regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/2002:35), Utkast till lagrådsremiss Ny skollag (U2005/5584/S) och Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor m.m. (2005/06:UbU13) framgår att likvärdiga villkor, i alla avseenden och för alla skolor, är en viktig förutsättning för att eleverna skall kunna välja skola oavsett bakgrund och förutsättningar.
I år, 2006, har Skolverket fått cirka 350 ansökningar om att få starta en fristående skola. Flertalet avser gymnasiala utbildningar. Detta är en naturlig utveckling. Eleverna rör sig i stor utsträckning över kommun- och huvud- mannagränser för att få sina val tillgodosedda. Det är inte längre möjligt att se en kommun som en isolerad anordnare av skola, utan ökad flexibilitet för eleverna på en ort eller i en region blir allt viktigare och det är väsentligt att skolorna kan samarbeta om utbildningsutbudet. Detta framhålls särskilt bl.a. i betänkandet Skola & Samhälle (SOU 2006:1).
En grundläggande utgångspunkt för arbetet är att ur ett elevperspektiv ge förslag som innebär att bidragssystemet och regelverket blir likvärdigt för alla skolor som ingår i det svenska skolväsendet. En bärande princip som också framgår av uppdraget är att det är kommunens ansvar att finansiera alla barns och ungdomars utbildning. Det betyder att de barn och ungdomar som väljer
att gå i en fristående skola varken får missgynnas eller gynnas i jämförelse med eleverna i den kommunala skolan.
3.2 En rättssäker skola för alla elever
När det finns olika huvudmän för samma verksamhetsformer är det viktigt att systemet är rättssäkert för alla parter. Skollagskommittén föreslår i betänkandet Kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) en ny skollag som så långt möjligt är gemensam för all offentligt finansierad skolverksamhet. Mot bakgrund av den utveckling som redovisats ovan är det inte längre rimligt att fristående skolor som motsvarar de olika skolformerna står vid sidan av den reglering som gäller dessa i så stor utsträckning som för närvarande. Samhället har ett ansvar för att garantera alla elever ett rättssäkert utbildningssystem.
Kommunen har det finansiella ansvaret i detta sammanhang, i meningen att fördela resurser till alla elever som är folkbokförda i kommunen. Ansvarskom- mittén påpekar i Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) att en central del när det gäller ansvarsfördelning är att det handlar om medborgarnas förtroende för att den som beslutar i en fråga gör detta i enlighet med fastlagda bestämmelser, opartiskt och öppet. Medborgarna i det här aktuella samman- hanget är eleverna och deras vårdnadshavare. För att eleverna skall tillförsäkras den utbildning och de resurser de har rätt till måste det, även om utgångs- punkten är att besluten fattas i enlighet med bestämmelserna, vara möjligt för huvudmannen att få tillförlitligheten i ett beslut prövat av en objektiv instans.
En väsentlig utgångspunkt i arbetet med detta uppdrag är tydlighet, öppen- het och förutsägbarhet samt en möjlighet för en part att få ett beslut objektivt prövat, oavsett om det gäller ett beslut om etablering, rätten till bidrag eller bidragsbeloppets storlek.
Prövning
4. Prövning
4.1 Tidpunkt för ansökan och beslut om etablering
Skolverkets förslag: Bestämmelserna om tidpunkt för ansökan flyttas från skol- lagen till förordningen om fristående skolor och ändras samtidigt så att en fristå- ende skola som motsvarar grundskola eller obligatorisk särskola skall ha ansökt om att bli godkänd senast den 1 februari året innan skolan startar. Detta gäller även en ansökan om förskoleklass som finns i en fristående grundskola eller obligatorisk särskola.
En fristående skola som motsvarar gymnasie- eller gymnasiesärskola skall ha ansökt om att bli förklarad som bidragsberättigad senast den 1 februari året innan skolan startar. Detta datum gäller även skolor som enbart ansöker om att stå under statlig tillsyn.
Skolverket ändrar sina rutiner så att verket normalt skall ha fattat beslut i fråga om etablering av en fristående skola senast den 1 oktober året före skol- start. En längre handläggningstid kan behövas i undantagsfall, t.ex. av utred- ningstekniska skäl. Skolverket kommer också att se över hur granskningen av nystartade fristående skolor kan skärpas.
4.1.2 Historik
Den första regleringen av när en fristående skola, motsvarande grundskolan eller gymnasieskolan, måste ha lämnat in en ansökan om godkännande för att kunna bli berättigad till bidrag kom 1993. Ansökan skulle lämnas senast den 1 augusti året innan bidragsåret började (1993:800). Bidragsåret startade då den 1 juli. Skälet till att man satte ett visst datum för detta var, enligt rege- ringens proposition Valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230), att ge kommunen en rimlig planeringsperiod fram till skolstart. Redan vid denna tid framkom emellertid synpunkter från flera kommuner om att den 1 augusti var sent och det fanns propåer om att den 1 februari året innan skolstart var en rimligare tidpunkt (Svenska Kommunförbundet, 1994).
Fristående särskolor hade tidigare haft andra regler än övriga skolformer, men kom från och med 1994 att ha samma regler som grund- och gymnasie- skolorna (1994:739), dvs. en ansökan om godkännande skulle lämnas senast den 1 augusti före första bidragsåret.
Vid den här tiden var det olika instanser som prövade fristående huvud- mäns ansökan beroende av vilken skolform de motsvarade. Från och med 1997 prövar Skolverket samtliga fristående skolors ansökningar om såväl godkännande som bidrag.
År 1997 ändrades tidpunkten till den 1 april kalenderåret före första bidrags- året och gällde nu samtliga skolformer (1995:816). Genom beslut med anled-
ning av propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) ändrades bestämmelserna något och ansökan för skolor motsvarande grundskola och obligatorisk särskola kopplades till det kalenderår då skolan avsåg starta (jfr även 1996:1044). Regeringen pekade i propositionen åter på att en särskild tidpunkt tillkommit för att underlätta kommunernas planering. Även gym- nasie- och gymnasiesärskolor kom ett par år senare att omfattas av dessa be- stämmelser (1999:887).
4.1.3 Lagstiftning, förarbeten och Skolverkets tidigare redovisning till regeringen
Av skollagen (1985:1100 ändr. 2001:799, 2002:159) framgår att en fristående skola som motsvarar grundskolan och den obligatoriska särskolan skall ha an- sökt om att bli godkänd före den 1 april kalenderåret innan skolan startar för att kunna bli berättigad till bidrag. För skolor som motsvarar gymnasie- och gymnasiesärskolan gäller samma datum, men ansökan avser då enbart en för- klaring om att bli berättigad till bidrag. Något särskilt godkännande krävs inte för fristående skolor som motsvarar de frivilliga skolformerna.
I en tidigare redovisning till regeringen, Skarpare rutiner vid tillståndspröv- ning och inspektion av fristående skolor (Skolverket, 2004 a), har Skolverket föreslagit att en ansökan bör ha kommit in senast den 1 februari läsåret innan skolan avser starta. Skolverket skulle då kunna fatta beslut betydligt tidigare än för närvarande, vilket skulle gagna såväl den fristående skolans planering som planeringen av skolväsendet i övrigt i en kommun. I betänkandet Fristående gymnasieskolor (SOU 1995:113) framhålls att det är viktigt att kommunen så tidigt som möjligt kan planera utifrån de konsekvenser en fristående skolas etablering kan medföra beträffande elevunderlag, utbildningens bredd och skolans ekonomi.
I betänkandet Fristående gymnasieskolor – Hot eller tillgång (SOU 2001:12) föreslås att det införs i skollagen att ett beslut skall vara fattat senast i december om ansökan lämnades in senast den 1 april samma år. Undantag får endast göras om betydande svårigheter att färdigställa utredningen uppstår. Av rege- ringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) framgår dock att regeringen utgår från att Skolverket följer förvaltningslagens bestämmelser (1986:223) som anger att varje ärende där någon enskild är part skall handläg- gas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det inte behövs några närmare bestäm- melser om sista datum för verkets beslut om fristående skolor. Däremot lyfts i Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor (2004/05:UbU8) fram att Utbildnings- och kulturdepartementet inom ramen för arbetet med en ny skollag bereder frågan om när en ansökan skall ha inkommit till Skolverket.
4.1.4 Intervjuer med fristående huvudmän och representanter för lägeskommuner
Samtliga intervjuade är överens om att planeringstiden från Skolverkets beslut om en fristående skola fram till skolstart är för kort såväl för den kommunala som den fristående huvudmannen. Uppfattningarna om hur lång planeringstid som behövs varierar dock.
Bl.a. med tanke på elevers skol- och programval uppgav två fristående och tre kommunala huvudmän att beslutet måste vara fattat senast i augusti månad året före skolstart, medan två kommuner och fyra fristående skolor uppgav att det råder rimliga planeringsförutsättningar om beslutet fattas före den 1 oktober.
En kommun och en fristående skola menade att beslutet behövs minst ett och ett halvt år före skolstart, eftersom det tar tid att anskaffa lokaler och an- ställa personal.
En kommun och en fristående skola uppgav att det räcker om beslutet fattas i december året före skolstart. En av de kommunala huvudmännen jämförde med förhållandena i kommunen där en relativt klar bild inför nästkommande läsår finns först i december, varför han ansåg att det är rimligt med samma för- utsättningar om det gäller en fristående skola.
Ansökan bör enligt flertalet intervjuade vara Skolverket tillhanda senast den 1 februari året före skolstart. De ansåg dock att det från deras sida är svårt att be- döma, eftersom det handlar om hur lång handläggningstid Skolverket behöver.
Två fristående huvudmän uppgav att det är rimligt att lämna in sin ansökan i december år ett och starta i augusti år tre och en huvudman menade att det är bra som det är under förutsättning att man kan vänta ett år med att starta.
4.1.5 Effektivisering av Skolverkets handläggningsrutiner
I uppdraget anges att Skolverket skall vidta eller föreslå åtgärder för en effekti- vare handläggning av ansökningar från enskilda som vill starta fristående sko- lor (jfr bilaga 1). Den senaste tidens rättspraxis om återkallande av fristående skolors godkännande kommer dessutom att ställa högre krav på Skolverkets tillståndsprövning (jfr Regeringsrättens dom den 2 februari 2006, mål nr 7235-03).
Inom Skolverket pågår därför en översyn av rutinerna för prövning av ansökningar i syfte att korta handläggningstiderna och utveckla kvalitetssäk- ringen av besluten.
För närvarande kommer en ansökan till Skolverket före den 1 april och flertalet beslut fattas i december samma år. Det förekommer dock att beslut fattas först i mars månad året efter, vilket innebär att planeringstiden för såväl den fristående som den kommunala huvudmannen kan bli alltför kort. Det
finns således skäl att ändra tidpunkten för beslut, vilket för med sig att även tidpunkten för ansökan behöver flyttas.
När en ansökan kommer till Skolverket är det inte ovanligt att den är ofull- ständig eller bristfällig i något avseende. Detta innebär att ett flertal komplet- teringar kan behövas, vilket förlänger handläggningstiden. Så snart en ansökan kommit in skickar Skolverket handlingarna till den eller de kommuner som skall ges möjlighet att yttra sig. Det kan således innebära att en kommun får ett ofullständigt material och det blir en olägenhet även för kommunen om handlingarna måste kompletteras i ett senare skede.
Hittills har en sökande fått flera möjligheter att komplettera sin ansökan, eftersom ett alltför restriktivt förhållningssätt kan innebära att ärendet i stäl- let kompletteras i samband med överklagande eller i domstol. Praxis visar att domstolarna beaktar såväl de omständigheter som förelåg när Skolverket fattade beslut som eventuellt nya omständigheter som har betydelse för be- dömningen. Skolverket har övervägt hur förvaltningslagens (1986:223) krav att bistå den enskilde med råd och bl.a. ge möjlighet till kompletteringar kan tillgodoses samtidigt som rutinerna bör effektiviseras.
Av förordningen om fristående skolor (1996:1206 ändr. 2004:996) framgår att Skolverket får meddela föreskrifter om vad en ansökan skall innehålla och Skolverket kommer nu att utarbeta sådana. Verket kommer även att ta fram digitala ansökningsblanketter för att underlätta ansökningsförfarandet. Syftet är att dessa skall bidra till att ansökningarna blir så fullständiga som möjligt redan från början.
Sökanden bör dessutom i normalfallet beredas endast en möjlighet till komplettering. En begäran om komplettering bör ske snarast möjligt. Den fristående skolans svar bör, om Skolverket så bedömer, skyndsamt sändas till kommunen så att kommunen kan beakta uppgifterna i sitt yttrande och sin konsekvensbeskrivning. Av begäran om komplettering skall tydligt framgå att om den sökande väljer att inte komplettera, eller lämnar ett knapphändigt svar, kommer ärendet att avgöras i befintligt skick.
Samma ansökningsförfarande och handläggning sker oavsett om det gäller en helt ny verksamhet eller om det är en redan befintlig fristående huvudman som vill utöka verksamheten i en skola eller starta ytterligare skolor. Skolverket kommer att överväga om och i så fall hur rutinerna kan förenklas vid en an- sökan från en redan etablerad huvudman.
I nästa kapitel redovisas hur kommunernas konsekvensbeskrivningar kan utvecklas (jfr s. 27). Skolverkets förslag bör bidra till att verket ges bättre underlag inför sina beslut om fristående skolors etableringar, vilket också bör innebära att handläggningen blir effektivare. Skolverket kommer även att
omarbeta befintliga anvisningar för kommunernas yttranden och konsekvens- beskrivningar.
Skolverket ser vidare över beslutens utformning. Dessa består för närvarande dels av ett kortfattat beslut som undertecknas av beslutsfattaren, dels av en bi- laga i form av ett beslutsunderlag. Detta kommer att förändras så att de villkor som gäller för godkännandet, och som huvudmannen skall följa, framgår ex- plicit av den undertecknade beslutshandlingen. Eventuella bilagor kan behövas där vissa delar i beslutet kan utvecklas eller förtydligas.
Skolverket anger i delredovisningen Redovisning av uppdrag om prövning och bidrag för fristående skolor (Skolverket, 2006 a) att uppföljningsbesök genom- förts, men i liten omfattning. Skolverket har däremot systematiskt genomfört så kallad förstagångsinspektion under en fristående skolas andra eller tredje verksamhetsår för att kontrollera att skolan lever upp till de krav som ställs.
Detta kan innebära att en elev gått i princip hela sin gymnasieutbildning i en fristående skola som aldrig följts upp. Som nämnts tidigare har också rätts- praxis skärpts när det gäller återkallande av tillstånd. Detta påverkar även den framtida uppföljningen och kontrollen av nystartade fristående skolor. Skol- verket kommer därför att se över hur granskningen av nystartade fristående skolor kan skärpas.
Samtliga berörda parters arbete med en fristående skolas ansökan och etablering bör i framtiden underlättas av att samråd har skett mellan den fristående och den kommunala huvudmannen innan en ansökan lämnas till Skolverket. Som framgår på s. 76 kommer Friskolornas Riksförbund och Sve- riges Kommuner och Landsting att tillsammans utarbeta ett stödmaterial som kan användas i samband med en dialog mellan en kommun och en fristående skola. Dessutom kommer Skolverket att begära att den sökande och kommu- nen skall redogöra för om samråd skett och vilket resultat detta i så fall lett till.
Skolverket kommer även att skapa rutiner för de samtal som kan föranledas av att kommunen och den fristående huvudmannen inte har samrått innan ansö- kan lämnades till verket.
4.1.6 Skäl för Skolverkets förslag
Såväl fristående som kommunala huvudmän upplever att beslut om en fristå- ende skola fattas alltför sent för att det skall finnas rimliga förutsättningar att planera respektive verksamhet. Den kommunala och den fristående huvud- mannen bör även ha samma villkor i fråga om att marknadsföra sin utbildning och delta i mässor och andra aktiviteter som rör elevers möjlighet att välja utbildning på gymnasienivå. Mot bakgrund av dessa aspekter bör tidpunkten för Skolverkets beslut tidigareläggas. Beslut bör enligt verkets bedömning fattas
senast den 1 oktober. I undantagsfall måste beslut kunna fattas vid en senare tidpunkt.
För att Skolverket skall ges skälig tid för sin utredning och bedömning med- för ett tidigare beslutsdatum även att en ansökan från en fristående huvudman måste komma in till Skolverket tidigare än det datum som för närvarande anges i skollagen, dvs. den 1 april året innan skolan avser starta (jfr s. 23). Det är därför lämpligt att ändra tidpunkten till att en ansökan skall ha lämnats till Skolverket senast den 1 februari. Detta överensstämmer med vad Skolverket (2004 a) föreslog regeringen i redovisningen Skarpare rutiner vid tillståndspröv- ning och inspektion av fristående skolor.
En kommun kan då yttra sig över en ansökan före semestermånaderna och det finns rimlig tid för Skolverket att göra en helhetsbedömning innan beslut fattas.
Som tidigare nämnts skall ett ärende i enlighet med förvaltningslagen (1986:223) handläggas så snabbt som möjligt. Regeringen har tidigare uttalat att reglerna i denna lag är tillräckliga när det gäller vid vilken tidpunkt ett be- slut om en fristående skola skall fattas. Skolverket avser mot bakgrund av detta se över de interna handläggningsrutinerna för att på så sätt säkerställa att den föreslagna tidsramen håller (jfr ovan).
4.2 Konsekvenserna av en fristående skolas etablering
Skolverkets förslag: Nuvarande system behålls där huvudregeln är att en fristå- ende skola skall ha rätt till bidrag om kraven för godkännande eller de grundläg- gande förutsättningarna för att förklaras berättigad till bidrag är uppfyllda.
Förklaring om rätt till bidrag skall dock inte lämnas om Skolverket vid sin be- dömning finner att skolans verksamhet skulle medföra påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen.
Skolverket skall, bl.a. med hjälp av kommunernas konsekvensbeskrivningar, göra en allsidig bedömning av sådana omständigheter som kan inverka på skol- väsendet i kommunen med anledning av en fristående skolas etablering. Skol- verket skall lägga särskild vikt vid:
– hur den tilltänkta utbildningen påverkar elevernas möjligheter att välja ut- bildning i kommunen och för gymnasie- och gymnasiesärskolans del även i andra närliggande kommuner samt
– om inrättandet av en fristående skola inverkar menligt på den kommunens, eller för gymnasie- och gymnasiesärskolans del, även andra berörda kommu- ners, möjlighet att erbjuda eleverna utbildning inom det egna skolväsendet eller medför ekonomiska svårigheter på lång sikt.
Ovanstående förutsätter ändringar i skollagen (jfr författningsförslaget, s. 84).
4.2.1 Historik
År 1991 anges för första gången i förordning att Skolverket skulle inhämta uppgifter från styrelsen i den kommun där en fristående skola var belägen i samband med att skolan ansökte om rätt till bidrag. Styrelsen skulle beredas tillfälle att yttra sig på grundval av sin tillsyn över skolan samt över själva an- sökan. Skolverket skulle sedan tillsammans med ett eget yttrande lämna över ärendet till regeringen (1991:1087).
Yttranden inhämtades över fristående gymnasieskolors ansökningar från och med 1994. Det var länsstyrelsen som yttrade sig över en ansökan och därefter vidarebefordrades handlingarna till Skolverket. Av yttrandet skulle framgå om utbildningen fick påtagliga negativa följder för gymnasieutbildningen inom det offentliga skolväsendet i regionen. Såväl lägeskommunen som närliggande kommuner skulle lämna sina synpunkter till länsstyrelsen. Skolverket yttrade sig därefter och av detta yttrande skulle särskilt framgå om inträdesvillkor och urvalsgrunder var godtagbara. Därefter sändes ärendet till regeringen som fattade beslut om den fristående skolans etablering (1994:39).
Bestämmelserna förändrades i samband med att Skolverket tog över pröv- ningen av fristående skolor, motsvarande samtliga dåvarande skolformer, 1997.
Skolverket beredde nu den kommun där skolan var belägen tillfälle att yttra sig över den fristående huvudmannens ansökan. För gymnasie- och gymnasie- särskolans del gällde detta även närliggande kommuner som kunde bli berörda av den fristående skolans etablering (1996:1206). Beträffande förskoleklassen kom motsvarande bestämmelse år 1999 (1999:322).
I regeringens proposition Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) anges att en kommun i sitt yttrande kan redovisa lokalt betingad kunskap om den fristående huvudmannens förutsättningar att bedriva skola och att det av den anledningen till och med fanns skäl att lagstifta om att en lägeskommun skulle höras i frågan. Regeringen påtalade att kommunen i förekommande fall skulle kunna visa om påtagliga negativa följder av bestående karaktär uppkom till följd av en fristående skolas etablering. När det gällde gymnasieskolan var det viktigt att värdet av den fristående skolans etablering i förhållande till de kom- munala skolorna framgick liksom de bestående effekter utbildningen bedöm- des få på den kommunala skolan.
År 2002 utvecklades bestämmelserna för samtliga skolformer så att det framgick att en kommun som lämnar ett yttrande också bör lämna en konse- kvensbeskrivning (2002:395). Dessa bestämmelser gäller fortfarande och redo- visas utförligare nedan.
4.2.2 Nuvarande lagstiftning och förarbeten
I skollagen (1985:1100 ändr. 2002:159) anges att en fristående skola, vars utbildning ger kunskaper som till art och nivå motsvarar de kunskaper grund- skolan respektive särskolan skall förmedla, skall godkännas under förutsättning att skolan även lever upp till ett antal övriga krav som rör exempelvis värde- grund, antal elever och lärares behörighet. Vidare anges att en godkänd fri- stående skola skall förklaras berättigad till bidrag om inte skolans verksamhet innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen.
I förordningen om fristående skolor (1996:1206) anges att när Skolverket handlägger ärenden om godkännande av och bidrag till en skola skall den kommun där skolan är belägen ges tillfälle att yttra sig och kommunen bör bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande.
Fristående skolor som motsvarar gymnasie- och gymnasiesärskolan god- känns inte på samma sätt som skolor, vilka motsvarar skolformer där skolplikt föreligger. Skolor som motsvarar frivilliga skolformer skall i stället förklaras berättigade till bidrag under i princip samma förutsättningar som krävs för ett godkännande enligt ovan. En förklaring om rätt till bidrag skall inte heller i dessa fall lämnas om skolans verksamhet innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen.
Med påtagliga negativa följder avses enligt regeringens proposition Fristå- ende skolor m.m. (1995/96:200) t.ex. om tillkomsten av en fristående skola innebär att en landsorts- eller glesbygdskommun tvingas lägga ned en redan befintlig skola och det medför att avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen eller att en fristående skola bildas av en kommunal som skulle avvecklas. Detta kan leda till förändringar av skolorga- nisationen som medför betydande och bestående kostnadsökningar. Huvud- regeln är dock att en skola skall förklaras berättigad till bidrag. Regeringen anger att det ankommer på kommunen att påvisa om påtagliga negativa följder på lång sikt uppstår för kommunens skolväsende.
I regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) betonas dock Skolverkets ansvar att göra en helhetsbedömning, vilket kan innebära att en ansökan skall avslås även om kommunen inte påvisat negativa följder på lång sikt. Omvänt anger regeringen att en ansökan skall bifallas om Skolverket vid sin helhetsbedömning kommer fram till att påtagliga negativa följder inte kommer att uppstå, trots att kommunen avstyrkt ansökan.
Utbildningsutskottet pekar i betänkandet Fristående skolor (2001/02:UbU7) på att ett problem vid Skolverkets prövning av den fristående skolans rätt till bidrag ofta är att ansökningshandlingarna är så bristfälliga att det är svårt för
lägeskommunen, och i vissa fall de närliggande kommunerna, att göra en rele- vant konsekvensbeskrivning, men även att kommunernas yttranden ibland är bristfälliga utan att det kan hänföras till knapphändiga ansökningar. Utskottet menar att det är av vikt att kommuner i sina yttranden lämnar ett bra underlag för Skolverkets bedömning. Det bör tydligt framgå vilka konsekvenser, såväl positiva som negativa, som en etablering av den fristående skolan kommer att ha. I regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) betonas vikten av att Skolverket bedömer huruvida kommunen kan upprätthålla sin lagstadgade skyldighet att anordna utbildning om den fristående skolan god- känns. Liknande synpunkter framförs redan i propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) och i betänkandet Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109).
Regeringen framhåller i propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35) att det av skollagen bör framgå att en kommun som yttrar sig skall bifoga en konsekvensbeskrivning och att det finns behov av förtydliganden om vad ett yttrande bör innehålla. I propositionen liksom i betänkandet Fristående gymnasieskolor – Hot eller tillgång (SOU 2001:12) föreslås att exempel såsom skolans geografiska läge, utbildningens innehåll och skolans storlek införs i lagen. Utbildningsutskottet anser emellertid i betänkandet Fristående skolor (2001/02:UbU7) att reglerna redan uppfyller tillräckliga krav och att det finns risk för att exemplen snarare skulle bidra till att just dessa fokuseras i stället för samtliga omständigheter som bör ligga till grund för Skolverkets prövning.
Utskottet poängterar även att det är viktigt att prövningen görs ur ett elevper- spektiv och beaktar om en fristående skola tillför något i utbildningsutbudet.
Utskottet anser ändå att det behövs förtydliganden, om än inte i lag eller förordning. Skolverket bör i stället utforma tydliga anvisningar om hur såväl ansökningar som konsekvensbeskrivningar bör utformas.
I regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) och i betän- kandet Fristående gymnasieskolor (SOU 1995:113) anges att det i yttrandet tydligt skall motiveras hur utbud och ekonomi påverkas på såväl kort som lång sikt. Bl.a. bör bedömas om den fristående skolans utbildning medför att läges- kommunen eller närliggande kommuners möjligheter att erbjuda vissa pro- gram begränsas eller om den fristående skolan bidrar till att valmöjligheterna för eleverna i stället ökar. Det är vidare enligt regeringen viktigt att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser en nyetablering av en fristående gymnasieskola får på skolväsendet som helhet i kommunen.
I Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor (2004/2005:UbU8) återfinns samma problembild som tidigare. Utskottet vidhåller att nuvarande regler är tillräckliga, men erinrar samtidigt om den pågående översynen av skollagen, vilken nu skjutits framåt i tiden.
4.2.3 Skolverkets anvisningar och bedömning av konsekvensbeskrivningar
När ansökan skickas till kommunen/kommunerna bifogar Skolverket skriften Att yttra sig till Skolverket om fristående skolor (Skolverket, 2000). I skriften ges exempel på uppgifter som kan vara värdefulla för Skolverkets bedömning. Bl.a.
anges att kommunens yttrande skall vara sakligt underbyggt och ha ett flerårigt perspektiv. Skolverket lyfter fram att uppgifter som rör elevunderlag och elev- flöden kan vara värdefulla, liksom uppgifter om den fristående skolan kom- mer att tillföra något i utbildningsutbudet i kommunen/regionen (gymnasiala utbildningar) och vilka alternativ som redan finns både i form av kommunala och fristående skolor. Vidare anges att kommunen bör redogöra för organisa- toriska och ekonomiska konsekvenser för skolverksamheten på lång sikt, ex- empelvis vilket elevantal som krävs för att en skola skall vara bärkraftig. Även geografiskt läge tas upp som en viktig information, särskilt om yttrandet avser mindre och glesbefolkade kommuner.
I Skolverkets utredning, inför beslutet om en fristående skolas etablering, bedöms företrädesvis om kommunen i sin konsekvensbeskrivning kan påvisa några påtagliga negativa följder på sikt för skolväsendet som helhet i kommu- nen. Det förekommer dock att Skolverket gör en annan bedömning än den kommunen gjort.
4.2.4 Dokumentstudie
Skolverkets anvisningar Att yttra sig till Skolverket om fristående skolor (Skolver- ket, 2000) har tillsammans med aktuella bestämmelser i skollagen och förord- ningen om fristående skolor samt förarbetena till dessa varit utgångspunkt när yttranden och konsekvensbeskrivningar från åren 2004 och 2005 analyserats (jfr s. 29–31).
Det kan noteras att 275 kommuner beretts tillfälle att yttra sig över en fri- stående skolas ansökan om etablering och att nära hälften avstått då det gäller de skolor som motsvarar gymnasieskolor (främst närliggande kommuner), medan endast ett fåtal avstått när det gäller grundskolor.
Resultatet visar att yttrandena ofta är kortfattade, särskilt när det gäller gymnasieskolor, vilket bekräftas av Skolverkets tidigare studie Skolor som alla andra (Skolverket, 2005 a). Konsekvensbeskrivningarna utgår sällan från Skolverkets anvisningar, vilka omfattar cirka femton innehållsområden (se exempel, ovan). Det finns inte något av innehållsområdena som tas upp ens i hälften av konsekvensbeskrivningarna. De mest frekventa områdena, som tas upp i drygt 30 av de 170 konsekvensbeskrivningar, är elevunderlag för några år, utbildningsalternativ inom kommunen/regionen, en bedömning av om
den fristående skolan tillför något i utbildningsutbudet, hur skolverksamheten påverkas och hur ekonomin påverkas. Detta är faktorer som enligt förarbetena är väsentliga, men enligt dessa bör även konsekvenser på sikt framgå av konse- kvensbeskrivningarna, vilket det sällan gör.
I några fall görs en, åtminstone jämförelsevis, mer detaljerad konsekvens- beskrivning. Beträffande gymnasieskolorna finns flera yttranden som rör en skolas etablering där kommunerna är samstämmiga och kan påvisa negativa följder när det gäller vikande elevunderlag, minskad befolkning och svårigheter att ha kvar den egna kommunala gymnasieutbildningen. Enligt förarbetena bör också sådana förhållanden framgå av ett yttrande (jfr s. 30).
Ovan har emellertid konstaterats att nästan hälften av kommunerna valt att inte alls yttra sig när det gäller gymnasieskolor. Resultatet och analysen av den här genomförda studien ger ingen generell förklaring till det. En mindre del kan dock förklaras av att det har förekommit att ett gymnasieförbund fått gemensam remiss från Skolverket samtidigt som enstaka kommuner i samma förbund fått egna remisser och i åtminstone något fall har en kommun som knappast kan betraktas som närliggande ombetts lämna ett yttrande.
Som nämnts på s. 29–30 påpekar Utbildningsutskottet att ansöknings- handlingarna ofta är så bristfälliga att det är svårt för kommunen att göra en relevant konsekvensbeskrivning, men även att kommunernas konsekvens- beskrivningar ibland är bristfälliga utan att det kan hänföras till knapphändiga ansökningar. Av de här genomgångna ansökningarna och konsekvensbeskriv- ningarna framkommer inte att den huvudsakliga orsaken till knapphändiga konsekvensbeskrivningar är att ansökan är torftig och svår att ta ställning till.
I enstaka frågor, exempelvis lokaler eller där den sökande anger att man av- ser samarbeta med kommunen, kan man dock se att otydliga beskrivningar i ansökan gör att kommunen har svårt att yttra sig.
Flera kommuner utgår i sina konsekvensbeskrivningar från samtliga uppgif- ter i den fristående huvudmannens ansökan, snarare än från Skolverkets anvis- ningar. I några fall uttrycks tveksamheter som gäller den fristående huvudman- nen, vilka emellertid inte rör konsekvenserna för skolväsendet som helhet i kommunen. Det kan exempelvis gälla innehåll i eller lokaler för den planerade skolans verksamhet. Skolverket grundar i första hand inte sin bedömning på sådan information eftersom denna inte rör påtagliga negativa följder på sikt för skolväsendet i en kommun.
I regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) anförs emel- lertid att även sådan information är väsentlig. I propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) poängteras dessutom att kommunen i sitt yttrande kan redovisa den lokalt betingade kunskap som finns om en huvudmans för- utsättningar att driva skola och ge Skolverket ett bra underlag inför sitt beslut
om den fristående skolans etablering. Det kan nämnas att det finns exempel på sådana ärenden där tillståndet för den fristående huvudmannen att driva skola har återkallats efter anmälan om missförhållanden. Det finns även skolor som aldrig har förmått starta trots att de fått godkännande från Skolverket.
När det gäller ansökningar från fristående huvudmän som av särskilda skäl vill starta en verksamhet med färre än tjugo elever visar en del kommuner i sina konsekvensbeskrivningar att de har kännedom om att den fristående sko- lan inte har för avsikt att svara mot kravet att skolan skall vara öppen för alla.
Det förekommer vidare att kommunerna pekar på att verksamheten planeras som mycket begränsad beträffande innehållet. Skolverket har hittills gett den fristående skolan upprepade möjligheter att komplettera sin ansökan så att den slutligen svarar upp mot de krav som ställs.
Sammanfattningsvis finns svårigheter kring Skolverkets bedömning av kom- munernas yttranden och konsekvensbeskrivningar. Lagstiftningen ger ingen entydig vägledning om vad verket skall bedöma. Hittills har verket tolkat lag- stiftningen så att bedömningen i allt väsentligt gäller om kommunen kan påvi- sa påtagliga negativa följder på sikt för skolväsendet i en kommun i förhållande till elevunderlaget och utbildningsutbudet. Det finns ännu inga systematiska rutiner för att göra en helhetsbedömning och även använda sig av information som exempelvis gäller kommunens syn på huvudmannens förutsättningar att driva skola.
Det har visat sig vara svårt för kommunerna att lämna tillräckligt utförliga konsekvensbeskrivningar. Kommunerna följer i allmänhet inte Skolverkets anvisningar. Det kan bero på att dessa inte är tillräckligt tydliga och det är då svårt för kommunerna att veta vilken och hur detaljerad information Skolver- ket behöver inför sitt beslut om en fristående skolas etablering.
4.2.5 Intervjuer med fristående huvudmän och representanter för lägeskommuner
Resultatet av intervjuerna visar att kommunen på grundval av sin lokala kun- skap bör yttra sig och lämna en konsekvensbeskrivning. Flertalet fristående huvudmän lyfte dock fram problemet med att det är en annan aktör inom skolväsendet i kommunen som skall uttala sig om en eventuell etablering.
Några menade att det är väsentligt att konsekvensbeskrivningarna är allsidiga och inte utgår från den ideologi som råder i en kommun.
De kommunala huvudmännen uppgav att det är svårt att veta hur Skolver- ket använder konsekvensbeskrivningarna och vilka överväganden som görs när dessa bedöms. Få använder sig av Skolverkets anvisningar, eftersom man anser att dessa inte är tillräckligt tydliga.
Samtliga intervjuade uppgav att det behövs förtydliganden och vägledning kring konsekvensbeskrivningarna. Det råder samstämmighet om att man av regelverket bör kunna utläsa på vilka grunder Skolverket bedömer en konse- kvensbeskrivning och fattar beslut om etablering för en fristående skola. Kom- munen kan då lättare avgöra vilken information en konsekvensbeskrivning skall innehålla. Flera av de intervjuade gav förslag till grunder som bör framgå av förordning: utbildningens innehåll i förhållande till utbudet i kommunen/
regionen (särskilt viktigt när det gäller program i gymnasieskolan som kräver stora investeringar), elevutveckling, glesbygdsproblematik och ekonomiska konsekvenser. Några lyfte fram att Skolverket bör beakta en eventuell om- världsanalys och göra branschkoppling när det gäller yrkesinriktade program i gymnasieskolan. Några kommunala företrädare menade att det även är viktigt att framföra det man eventuellt känner till om skolans förmodade kvalitet och huvudmannens förutsättningar att driva en skola.
Många kommunala företrädare uppgav att det är svårt att veta vad som avses med på sikt och att det är svårt att påvisa påtagliga negativa följder. Fler- talet menade att en överskådlig tid handlar om cirka fem år, eftersom man ofta har elevprognoser och i någon mån kan planera för en sådan tidsperiod. Några uppgav att man bör utgå från när den fristående skolan är fullt utbyggd, efter- som det då framgår hur många elever som förväntas få sin utbildning i den fristående skolan.
4.2.6 Domstolarnas bedömningar av påtagliga negativa följder
Skolverkets genomgång av domar som behandlar fristående skolors etablering visar att domstolarna använder bestämmelsen om att neka en skola rätt till bi- drag restriktivt och att det endast är i undantagsfall som domstolen undanröjer Skolverkets beslut i frågor som rör rätten till bidrag. Av såväl förarbeten (jfr s.
29) som rättspraxis framgår också att bestämmelsen skall användas restriktivt.
Domstolarna bygger sina domslut på om kommunen kan påvisa att påtag- liga negativa följder på lång sikt uppstår för kommunen. Det är alltid Läns- rätten och Kammarrätten i Stockholm som dömer i dessa ärenden, eftersom Skolverket har handlagt ärendena och fattat besluten.
Regeringsrätten har ännu inte prövat något mål om innebörden av påtagliga negativa följder. Kammarrätten (mål nr 4964-05) och länsrätten har i flera fall (jfr mål nr 3510-04, 837-05, 1525-04 och 690-04) tagit fasta på kommunens analys av elevunderlaget över tid. I några fall visar domarna att kommunerna kunnat påvisa att påtagliga negativa följder skulle uppstå för kommunen t.ex.
genom en analys som visat att en skola skulle få lägga ned. I andra fall har rätt- ten bedömt att påtagliga negativa följder inte har kunnat påvisas, bl.a. med motiveringarna att konsekvensbeskrivningen varit för allmänt hållen eller att
det inte framgått att de negativa följderna skulle vara av bestående karaktär.
Även elevperspektivet lyfts fram i form av att domstolen slår fast att om kom- munen tvingas lägga ned vissa utbildningar begränsas elevernas valmöjligheter inom ett geografiskt område i kommunen.
Även i andra mål, där domslutet går i motsatt riktning, har länsrätten vägt in elevernas valmöjligheter och pekar bl.a. på att en fristående skolas etablering skulle öka utbildningsutbudet för eleverna (jfr mål nr 10239-05 och 6813-04).
4.2.7 Skäl för Skolverkets förslag
Skolverket skall göra en allsidig bedömning och godkänna respektive förklara en fristående skola rätt till bidrag. Verket är härvidlag beroende av utförliga konsekvensbeskrivningar från lägeskommunen och, om det gäller utbildningar på gymnasial nivå, andra berörda kommuner, eftersom det är kommunerna som har den tydligaste bilden av skolväsendet som helhet på en ort. Detta förutsätter att kommunen intar ett medborgarperspektiv och utifrån vad som gagnar eleverna på orten beskriver vilka konsekvenser en etablering av en ny utbildning kan få. Beskrivningen bör således inte göras på grundval av ideolo- giska skäl eller skäl som handlar om att kommunen inte önskar ytterligare en utbildningsanordnare i kommunen.
I en kommun kan det finnas information som kan hänföras till en lokalt be- tingad kännedom om den fristående huvudmannen. Det är självfallet av värde att Skolverket även får del av sådan information som ett bland flera underlag i utredningen.
Det kan konstateras att kommunala företrädare uppfattar Skolverkets an- visningar som otydliga. Skolverket å sin sida upplever ofta konsekvensbeskriv- ningarna som korta och allmänt hållna. Detta är problematiskt och visar att det finns skäl att förtydliga lagstiftningen.
Av genomgången av förarbetena framgår att exempel på vad en konse- kvensbeskrivning skall innehålla och om detta skall regleras i författning har varit föremål för diskussion tidigare. Slutsatsen har hittills varit att en sådan reglering skulle kunna medföra att annan väsentlig information utelämnas (jfr s. 30).
En allmän förvaltningsrättslig grundsats är att myndigheten, i detta fall Skolverket, skall se till att ett ärende är så utrett som dess beskaffenhet kräver innan ett beslut fattas i ärendet. Det innebär att det är Skolverket som skall göra en helhetsbedömning, vilket kan innebära att ett beslut går emot kom- munens yttrande och konsekvensbeskrivning. För att tydliggöra Skolverkets utredningsansvar föreslås att det klart skall framgå av lagtexten att Skolverket skall göra en allsidig bedömning där såväl positiva som negativa aspekter vägs in, både vad gäller eleverna och den kommunala organisationen. Detta förut-
sätter av rättssäkerhetsskäl att det finns en regel med tydligt utformade kriterier för prövningen. Detta är också ett grundläggande krav för att en förvaltnings- domstol skall kunna överpröva Skolverkets beslut.
Skolverket har övervägt om begreppet påtagliga negativa följder behöver ersättas av något annat för att Skolverkets ansvar från utredning till beslut skall klargöras. Begreppet påtagliga negativa följder är i nuvarande lagstiftning, dess förarbeten och genom rättspraxis nära förknippat med att kommunen har en bevisbörda. Skolverket har därför utrett om något av de juridiskt vedertagna begreppen ”synnerliga skäl” eller ”särskilda skäl” är användbara i detta samman- hang.
Av exempelvis regeringens propositioner Om studiemedel (prop.
1987/88:116), och Om en ny kommunallag (prop. 1990/91:117) framgår att i förvaltningsrättsliga sammanhang anses synnerliga skäl föreligga i undantags- fall och om mycket speciella, synnerligen tungt vägande skäl finns. Av ett antal regeringsrättsdomar framkommer att synnerliga skäl endast skall tillämpas med restriktivitet och i undantagsfall (jfr t.ex. RÅ 2004 ref 116 och RÅ 2000 ref 67), i likhet med vad som gäller för begreppet påtagliga negativa följder.
Av artikeln ”Synnerliga skäl” för resning? (Ragnemalm, 2006) framgår emeller- tid att begreppet är exceptionellt snävt och att undantagsfall kan ha en vidare innebörd än synnerliga skäl. Visserligen utgår Ragnemalm från en annan kon- text än den här aktuella, men Skolverket bedömer ändå att det finns en risk att en förändring till ”synnerliga skäl” kan uppfattas som en skärpning av lagstift- ningen, vilket inte är avsikten.
Av Offentlig förvaltning i arbete framgår att ”särskilda skäl” används för att beteckna ett skärpt krav (Wennergren, 2004). Begreppet är väsentligt vidare än begreppet synnerliga skäl och utredningen visar inte att begreppet endast används i rena undantagsfall, vilket gäller när en fristående skola inte skall för- klaras berättigad till bidrag. Det har visat sig svårt att genom att studera rätts- fall från andra sammanhang göra en jämförelse med det nuvarande begreppet påtagliga negativa följder.
Skolverket finner det således inte möjligt att använda något av ovanstående vedertagna juridiska begrepp och finner heller inget annat som kan vara gång- bart i detta sammanhang. I stället för att föra in helt nya begrepp i skollagen som måste tolkas av kommuner, Skolverket och domstolar föreslås att begrep- pet påtagliga negativa följder behålls, men att det tydliggörs att Skolverket har det fulla utredningsansvaret (jfr författningsförslaget, s. 84). Definitionen av kommunens ansvar bör vara att det ankommer på kommunen att lämna ett så bra underlag som möjligt inför Skolverkets beslut om en fristående skolas etablering.
På s. 30 anges att regeringen tidigare har gett förslag om att reglera konse- kvensbeskrivningarnas innehåll. Det har diskuterats även under detta arbete.
Med avsikten att tydliggöra Skolverkets fullständiga utredningsansvar är det dock lämpligare att de grunder på vilka konsekvenserna av en fristående skolas etablering skall bedömas framgår av skollagen. Skolverket föreslår att verket skall göra en allsidig bedömning av sådana omständigheter som kan inverka på skolväsendet i kommunen, vilket innebär att det är öppet för den kommunala huvudmannen att lyfta fram allt, såväl positiva som negativa aspekter, som denne anser vara viktigt att informera Skolverket om. Dessutom föreslås att Skolverket skall grunda sin bedömning på de omständigheter som är särskilt väsentliga att bedöma i förhållande till eventuella påtagliga negativa följder.
Omständigheterna har formulerats ur ett elevperspektiv med utgångspunkt i förarbeten, rådande rättspraxis och övrigt som framkommit genom utredning- en. Bedömningen skall göras i förhållande till vart och ett av kriterierna, vilka skall ses som oberoende av varandra.
Elevernas efterfrågan på utbildning är självfallet en viktig aspekt att ta hän- syn till och verket bör göra en bedömning av om den tilltänkta utbildningen påverkar, dvs. berikar eller försvårar, elevernas valmöjligheter. Eleverna bör ha goda möjligheter att välja den utbildning de önskar och bedömningen bör göras utifrån det totala utbildningsutbudet, oavsett huvudman, på en ort eller inom ett närområde. Kommunen har dock ett statligt uppdrag som innebär en skyldighet att erbjuda utbildning och därför måste hänsyn tas till en elevs möjlighet att välja utbildning inom det allmänna.
Det är även viktigt att bedöma om en fristående skolas etablering påverkar kommunens möjlighet att erbjuda alla elever utbildning eller om etableringen medför ekonomiska svårigheter på lång sikt. Som framgår av förarbetena handlar detta t.ex. om att bedöma konsekvenserna av att kommunen tagit be- slut om att lägga ned en skola på grund av vikande elevunderlag samtidigt som en fristående huvudman vill driva verksamheten vidare (jfr s. 29). Som anges på s. 34 har ”på lång sikt” visat sig svårtolkat. Det har heller inte utkristallise- rats någon rättslig praxis kring detta. Mot bakgrund av utredningens resultat (jfr s. 34) har det framkommit att en överskådlig tidsperiod i praktiken är en femårsperiod, vilket Skolverket anser rimligt.
Som nämns på s. 26 kommer Skolverket även att revidera de anvisningar som sänds till kommunerna inför deras yttranden och konsekvensbeskriv- ningar.
