Revisionsrapport
Insatser för elever i behov av särskilt stöd inom grundskolan i Motala kommun
Håkan Lindahl Marie Lindblad November 2011
Innehållsförteckning
1 Sammanfattning och revisionell bedömning 1
1.1 Revisionell bedömning 1
2 Bakgrund och uppdrag 2
2.1 Bakgrund 2
2.2 Uppdrag och revisionsfråga 2
2.3 Avgränsning och metod 3
3 Granskningsresultat 3
3.1 Organisation av elevvårdsresurserna 3
3.2 Resursfördelning 4
3.3 Rutiner för att utreda och dokumentera elever med stödbehov 5
3.4 Skolornas arbete med åtgärdsprogram 6
1 av 8
1 Sammanfattning och revisionell be- dömning
I och med den nya skollagens krav har man centralt utarbetat nya mallar och stöd- dokument för arbetet med elever i behov av särskilt stöd.
Tillkomsten av Familjehusen och den ekonomiska utvecklingen under senare år upplevs allmänt ha inneburit att man tvingats dra ner på vissa stödinsatser. Samti- digt uppger flertalet rektorer att man i stor utsträckning ändå klarar att ge stöd till de elever som har behov, men att det skulle kunna göras än bättre.
1.1 Revisionell bedömning
Huvudfrågan i granskningen är om bildningsnämnden säkerställeratt organisatio- nen för arbetet med barn i behov av särskilt stöd är ändamålsenlig?
Granskningen visar att bildningsnämnden inte fullt ut säkerställer detta. Största bristen är att organisationen där elevvårdspersonalen placerats på Familjehusen av flertalet intervjuade upplevs ha inneburit försämringar i det löpande elevvårdsarbe- tet. Tillgängligheten till elevvårdspersonalen upplevs ha blivit sämre med den nya organisationen.
Samtidigt visar granskningen att det på skolnivå finns rutiner och arbetssätt för att arbeta med elever i behov av särskilt stöd.
De uppsatta granskningsmålen visar i övrigt följande:
Fördelas särskilda resurser för barn i behov av särskilt stöd till respektive skola?
Det finns ett utarbetat resursfördelningssystem, men detta upplevs av flera inter- vjuade inte riktigt svara mot de behov man upplever sig ha då underlaget till fördel- ningen till höstterminen baseras på situationen på vårterminen.
Finns rutiner för att upptäcka och dokumentera elevers behov av särskilt stöd på skolorna? Används rutinerna?
Granskningen visar att det på de granskade skolorna finns fungerande rutiner för att utreda och dokumentera elevers behov av stöd. Vissa delar i dokumentationen kan dock förbättras.
Upprättas alltid åtgärdsprogram för elever med behov av stöd?
Enkäten till samtliga rektorer och intervjuerna visar att i princip får alla elever som ges stöd har ett åtgärdsprogram. Undantag finns då man bedömer att det inte finns någon risk att eleven inte ska nå målen och endast bedöms ha behov av ett kortva- rigt stöd i något ämne.
Finns rutiner för att följa upp och utvärdera det särskilda stöd som ges enligt åtgärdsprogrammen, både på individnivå och övergripande nivå.
Granskningen visar att åtgärdsprogrammen på de besökta skolorna följs upp på individnivå. Dels sker det löpande i arbetslagen dels sker det i samband med klass-
konferensen i mitten av terminen. Samtidigt medger flera av de intervjuade att upp- följningen på en mer övergripande nivå av effekterna av gjorda stödinsatser kan förbättras.
Sker arbetet med åtgärdsprogram på ett likvärdigt sätt i kommunen?
Granskningen visar att samtliga skolor har rutiner för arbetet med åtgärdsprogram.
Utifrån lokala förutsättningar arbetar man olika på skolorna med att upprätta åt- gärdsprogram. En rutin har nyligen tagits fram för arbetet med åtgärdsprogram med anledning av den nya skollagens krav.
Får eleven det särskilda stöd som eleven har behov av?
Granskningen visar att skolorna i huvudsak bedömer sig kunna ge stöd till eleverna, men att nuvarande organisation för elevvårdspersonalen samt den ekonomiska si- tuationen innebär svårigheter att fullt ut arbeta på det sätt man önskar.
2 Bakgrund och uppdrag
2.1 Bakgrund
Utbildningen i grundskolan ska enligt skollagen syfta till att ge eleverna de kunska- per och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i sam- hällslivet.
I den nya skollagens 3:e kapitel § 8 sägs följande om stödinsatser till elever:
”Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vård- nadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Rektor ska se till att elevens behov av stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsi- tuation.
Samråd ska ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Om en ut- redning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd”
I lagens § 9 sägs följande angående åtgärdsprogram:
”Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av pro- grammet ska framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlig- het att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas.”
Det är viktigt att syftet med åtgärderna är så konkreta att programmet kan följas upp och utvärderas. Utvärderingen ska visa vad eleven, föräldrarna och skolan tyck- er har fungerat bra respektive mindre bra, så att stödet hela tiden kan förbättras.
2.2 Uppdrag och revisionsfråga
På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Motala kommun har PwC granskat grundskolornas insatser för elever i behov av särskilt stöd. Ansvariga för gransk- ningen är konsulterna Håkan Lindahl och Marie Lindblad.
3 av 8 Granskningen ska ge svar på följande revisionsfråga ”Säkerställer bildningsnämn- den att organisationen för arbetet med barn i behov av särskilt stöd är ändamålsen- lig?”
För att kunna besvara revisionsfrågan har vi bl.a. granskat följande frågeställning- ar/områden:
Fördelas särskilda resurser för barn i behov av särskilt stöd till respektive skola?
Finns rutiner för att upptäcka och dokumentera elevers behov av särskilt stöd på skolorna? Används rutinerna?
Upprättas alltid åtgärdsprogram för elever med behov av stöd?
Finns rutiner för att följa upp och utvärdera det särskilda stöd som ges enligt åtgärdsprogrammen, både på individnivå och övergripande nivå.
Sker arbetet med åtgärdsprogram på ett likvärdigt sätt i kommunen?
Får eleven det särskilda stöd som eleven har behov av?
2.3 Avgränsning och metod
Granskningen har avgränsats till att omfatta verksamheten i grundskolan.
Granskningen har genomförts genom en webbenkät till samtliga grundskolerekto- rer om hur man arbetar med stöd till de elever som har behov av detta. Svar har inkommit från totalt 13 rektorer. Från tre skolor har svar av olika anledningar inte inkommit.
Intervjuer har skett med verksamhetschefen för sektor resurs, de två verksamhets- cheferna för grundskola - förskola, samt med rektorer och elevvårdspersonal vid följande fem grundskolor, Fågelsta skola, Södra skolan, Mariebergsskolan, Hälla- skolan samt Fornåsa skola. Totalt har fjorton personer intervjuats. Vi har slutligen även granskat totalt 47 åtgärdsprogram från de fem besökta skolorna.
3 Granskningsresultat
3.1 Organisation av elevvårdsresurserna
Elevvården är organiserad inom sektor resurs på förvaltningen. Totalt förfogar man där över 5 tjänster som specialpedagoger, 5,5 kuratorer, 5 psykologer, 7,25 skolskö- terskor samt 4 tal- och språkpedagoger.
Dessa tjänster var då granskningen genomfördes placerade på de tre Familjehusen.
Placerade ute på skolorna finns dessutom 5 tjänster som resurspedagoger, 2,5 tjäns- ter som studie och yrkesvägledare samt 4 tjänster som s.k. elevsamordnare. Dessa inrättades tidigare med stöd av de s.k. Wernerssonpengarna och arbetar på 7-9 sko- lorna.
3.2 Resursfördelning
Grunden i resurstilldelningen till grundskolorna utgår från en basresurs som är olika för olika åldrar. Fördelningen av resurser sker läsårsvis och görs under våren utifrån då gällande förhållanden.
Centrala resurser för elever i behov av särskilt stöd består av två delar – dels 44 tjänster som elevassistenter dels en förstärkningsresurs motsvarande 22 tjänster.
Elevassistenterna är främst avsedda för elever allvarliga funktionshinder och bete- endestörningar och grunden för fördelningen baseras på sju olika s.k. kriteriegrup- per. Rektorerna lämnar in en begäran om resurser till de två verksamhetscheferna.
Ansökningarna bedöms därefter av skolpsykologerna på Familjehusen. Dessa gör en viktning utifrån de sju olika kriteriegrupperna och en viktning av behovens omfatt- ning.
Det är därefter upp till respektive rektor att använda den tilldelade resursen på det sätt man finner lämpligast. Några ”direktiv” eller liknande från sektor resurs på hur assistenterna ska nyttjas finns inte.
Av den totala förstärkningsresursen på 22 tjänster fördelas tid motsvarande två tjänster till de mindre skolorna med färre än 100 elever. Övriga resurser fördelas till skolorna utifrån en sammanvägning av fyra kriterier – vårprovet, nationella pro- ven i årskurs 3, nationella proven i årskurs 5 samt socioekonomiska faktorer.
Resurstilldelningen för läsåret 2011-12 varierar mellan 3,3 tjänst till 0,25 per skola.
Centralt på sektor resurs finns också en mindre resurs som inte fördelas direkt utan som kan användas om det uppstår speciella behov på någon skola under läsåret.
Iakttagelser och kommentarer
Av webenkäten till rektorerna framgår att endast fem av tretton anser att re- sursfördelningen fungerar bra medan fyra anser att det fungerar dåligt och fyra att det fungerar mycket dåligt.
Några av de intervjuade skolorna upplever att ett problem är att det inte finns tillgång till några extra resurser då det uppstår extrabehov under ter- minen. Detta kan innebära att man inte anser sig fullt ut klarar att ge en elev det stöd man bedömt som nödvändigt.
I intervjuerna framkommer att man upplever att fördelningen av förstärk- ningsresurserna baseras på ”historiska” fakta dvs. från vårterminen och att det kan ha skett stora förändringar till höstterminen då resurserna tas i bruk. Därmed svarar inte alltid resurstilldelningen mot de faktiska behoven.
Detta kan i enskilda fall innebära svårigheter att ge elever det stöd man be- dömer nödvändigt.
5 av 8 När det gäller tilldelningen av elevassistenter uppger några av de intervjuade att de personer man tilldelas inte alltid har en utbildning/erfarenhet som helt svarar mot de behov den elev har som assistenten ska hjälpa.
3.3 Rutiner för att utreda och dokumentera elever med stödbehov
Inför läsåret 2011-12 har man centralt, med hjälp av en specialpedagog, tagit fram anvisningar för hur skolorna ska arbeta med kartläggning och utformning av åt- gärdsprogram utifrån den nya skollagen. Man har centralt även utarbetat en sär- skild blankett som ska användas då en utredning görs.
När det gäller rutinerna för att upptäcka och utreda en elevs behov av särskilt stöd lyfter man fram att det är viktigt att öka kunskapen om elevens styrkor och behov som grund för beslut om att eventuellt upprätta ett åtgärdsprogram.
Man bör även titta på gruppen dvs. klassammansättning, klimatet i klassen och undervisningsmetoder. Slutligen framhålls vikten av att även bedöma organisatio- nen t.ex. schemaläggning, raster, lärare, lokaler mm.
När det gäller information från avlämnande skolor visar granskningen att flertalet intervjuade upplever att man får bra information om elevernas skolsituation. Detta innebär att man oftast har en god grund att stå på inför planering av eventuella stödinsatser redan då eleven kommer till en ny skola.
På några av de besökta skolorna genomför man vissa tester av eleverna, för att ska- pa sig en bild av vilka som kan vara i behov av någon form av stöd.
Flertalet skolor har rutiner som innebär att man har konferenser på fasta tider, i vissa fall varje vecka, där lärare eller mentorer kan ta upp elevärenden. Här tas då beslut om hur man ska gå vidare.
En vanlig rutin på flertalet skolor är att man diskuterar samtliga elevers situation vid mitterminskonferensen. I samband med detta diskuteras eventuellt behov av utredning och upprättande av åtgärdsprogram.
På samtliga besökta skolor har man nu infört rutinen att rektor är den som fattar beslut om en utredning ska inledas eller inte, vilket är i enlighet med den nya skol- lagen.
Vem som utreder elevens eventuella behov av stöd varierar mellan skolorna. Av enkäten framgår att det kan vara mentor, klassläraren, undervisande lärare, special- lärare, elevvårdsteam, elevvården vid Familjehusen om det gäller en större utred- ning eller kombinationer av dessa.
Den vanligaste orsaken till att en utredning görs är att eleven riskerar att inte nå målen i något ämne men även om den allmänna skolsituationen upplevs fungera mindre bra för eleven kan en utredning göras.
När det gäller stöd från specialpedagoger eller annan personal från Familjehusen för att göra utredningar visar granskningen att flera av de intervjuade anser att man i vissa fall får vänta relativt lång tid på att få en utredning gjord.
Det finns också många synpunkter på att skolpsykologer, kuratorer specialpedago- ger m.fl. inte längre finns ute på skolorna utan placerats på Familjehusen. Resulta- tet uppges vara att den tidigare vardagliga kontakten mellan lärare och dessa perso- nalgrupper, där många frågor tidigare kunde lösas, ersatts av alltför långa och tids- ödande kommunikationsvägar.
Några av de intervjuade uppger att organisationen med Familjehusen inneburit att det blivit svårare att få hjälp med insatser för eleverna efter att en utredning gjorts.
Några upplever också att det numera tar längre tid att få tillgång till den kompetens som finns på Familjehusen. Några av de intervjuade anger att det direkta stödet till lärarna inte finns nu i samma omfattning som tidigare.
Iakttagelser och kommentarer
Generellt uppger de intervjuade att man anser sig ha bra metoder och ruti- ner för att upptäcka elever som kan behöva stöd. På de mindre skolorna har lärarna dessutom en närhet till varje elev och bra kunskap om deras totala situation.
Av den genomförda enkäten till samtliga rektorer framgår att man anser att den personal som utför utredningar och upprättar åtgärdsprogram har till- räcklig kompetens för detta.
Samtidigt visar den genomgång av åtgärdsprogram som gjorts att problem- beskrivningen som ligger till grund för förslag till stöd i flera fall saknas eller är otydlig eller ofullständigt redovisad. (se vidare under avsnitt 3.4)
Nuvarande organisation där flera olika yrkesgrupper bland elevhälsoperso- nalen placerats på Familjehusen, upplevs av flertalet intervjuade negativt ha påverkat ett smidigt elevvårdsarbete. Elevers och lärares möjligheter till di- rektkontakt med elevvårdspersonalen har försämrats då dessa placerats utanför skolan.
3.4 Skolornas arbete med åtgärdsprogram
I de anvisningar för åtgärdsprogram som utarbetats inför läsåret 2011-12 betonas några centrala delar som programmen ska innehålla. Man betonar bl.a. att:
Åtgärdsprogrammet ska relatera till läroplanens eller kurs planernas mål
7 av 8 Åtgärdsprogrammet ska redovisa vad man vill uppnå på kort och lång sikt Målen ska vara relevant, konkreta och möjliga att följa upp
Det ska tydligt framgå vilka åtgärder skolan har ansvar för och vem som är ansvarig för varje del
Åtgärdsprogrammet ska tydligt visa hur åtgärderna ska följas upp och när det ska ske.
Inför detta läsår har man centralt i en arbetsgrupp av rektorer också utarbetat en ny mall för utformningen av åtgärdsprogram. Denna har ännu bara i begränsad om- fattning använts varför den granskning av åtgärdsprogram som gjorts och som re- dovisas nedan är gjord utifrån äldre mallar som funnits på skolorna.
Rutinen för hur och av vem åtgärdsprogramman upprättas varierar mellan skolor- na. På de flesta skolor som besökts upprättas åtgärdsprogrammen av mentor/lärare i samråd med speciallärare och eventuellt elevvårdspersonal som känner elevens situation. På samtliga skolor är det rektor som undertecknar åtgärdsprogrammen.
När det gäller utformningen av åtgärdsprogramman uppger några av de intervjuade att det finns behov av fortbildning av lärarna i hur programmen ska hanteras. Fler- talet rektorer upplever dock att det åtgärdsprogram som upprättats tidigare i stort fyller kraven, om än med viss variation i utformningen.
På samtliga skolor har man som mål att åtgärdsprogramman ska upprättas i dialog med vårdnadshavare, elev och representanter för skolan. Ofta sker också detta ge- nom att elev och förälder gemensamt med skolans personal går igenom de förslag till åtgärder som skolan utarbetat utifrån den utredning som genomförts.
Vad avser uppföljning av åtgärdsprogrammen uppger samtliga intervjuade att det sker uppföljningar, dels fortlöpande i arbetslagen dels i samband med klasskonfe- rensen i mitten av terminen. Vid behov kan även särskilda uppföljningar göras.
Resultatet av genomgången av de 47 åtgärdsprogrammen visas nedan.
Tydlig problem beskriv- ning
Framgår vad man vill utveck- la
Lång &
kortsikti- ga mål finns
Medel &
metoder framgår
Ansvariga för olika insatser framgår
Framgår när upp- följning ska ske
Föräl- der under- tecknat
Elev under- tecknat
Ja 24 19 35 32 30 38 35 32
Nej 8 10 2 4 8 7 12 15
Del-
vis 15 18 10 11 9 2 - -
Av sammanställningen framgår att de områden där det finns störst behov av utveck- ling gäller tydliga problembeskrivningar och vad man vill utveckla hos eleven. Även vem/vilka som ansvarar för olika insatser bör förtydligas.
När det gäller att elev och vårdnadshavare ska underteckna åtgärdsprogrammen är det en av fyra program som inte undertecknats av vårdnadshavare och en av tre som elev inte har undertecknat.
I webenkäten bedömer samtidigt 10 av 13 rektorer att personalen har tillräcklig kompetens för att skriva åtgärdsprogram medan övriga tre uppger att personalen inte har det.
Iakttagelser och kommentarer
Det är positivt att man centralt utarbetat både riktlinjer och blanketter som stöd för skolornas arbete med utredning av elevernas behov och upprättande av åtgärdsprogram. Detta bör innebära ett mer likartat arbete med och likar- tad hantering av åtgärdsprogrammen.
Den nya blanketten för åtgärdsprogram saknar en rubrik för när uppföljning ska ske liksom för vårdnadshavarens och elevens underskrift, varför man bör komplettera blanketten med detta. Man kan även överväga om besvärs- hänvisning bör finnas med på blanketten.
Granskningen visar att det på samtliga besökta skolor finns fungerande ru- tiner för uppföljning av åtgärdsprogrammen.
Genomgången av åtgärdsprogram visar att det finns behov av fortsatta dis- kussion om vilken information dessa ska innehålla. I de nyligen framtagna anvisningarna för åtgärdsprogram finns en bra beskrivning av detta.
Behovet av återkommande fortbildning/information till lärarna inom detta område bör beaktas både centralt och av rektorerna.
