En undersökning av miljöbedömning för RUFS 2010
Elin Borglund
ExamensarbeteSoM EX 2011-25
Civilingenjörsutbildning i Samhällsbyggnad
Stockholm 2011
___________________________________________
KTH Arkitektur och Samhällsbyggnad
Sammanfattning
RUFS 2010 är en regionplan för Stockholmsregionen, men utgör även det regionala
utvecklingsprogrammet (RUP). Inför planens fastställande 2010 upprättades en miljöbedömning för planen. Regionplanekontoret hade huvudansvaret för framtagandet av planen men miljöbedömningen gjordes av konsulter.
Syftet med denna studie är att beskriva och analysera processen för framtagandet av
miljöbedömningen och interaktionen mellan olika aktörer. Studien baseras på intervjuer. Intervjuerna är gjorda med aktörer som deltagit i framtagandet av MKB för RUFS. Samtidigt har olika
dokumentstudier kompletterat intervjuerna för att komplettera deras beskrivningar av processen.
Avgränsningen av arbetet är från Länsstyrelsens beslut att upprätta en MKB för RUP/RUFS 2010 tills den vann laga kraft.
Miljöbedömningsprocessen följde en ganska traditionell uppbyggnad. Processen utfördes internt på konsultfirman och kommunicerades med beställare från Regionplanekontoret. De hade delat upp arbetet i olika delar och utgick från ett försök att forma de nationella miljömålen till övergripande bedömningsgrunder för att sedan göra miljöbedömningen. I Miljöbalken (MB), i Plan- och bygglagen (PBL) samt i Förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar finns reglerna för när en miljöbedömning krävs för planer och program. I RUFS 2010 var det den regionala utvecklingsplanen som formellt ledde till att en bedömning var nödvändig. Hade det enbart varit en regionplan hade det inte funnits ett krav på miljöbedömning. Att de två planerna var sammanslagna gjorde att processen blev komplicerad
Det var första gången en miljöbedömning gjordes av en regional plan i Sverige. Detta ledde i sin tur till att arbetet med miljöbedömningen var sökande, eftersom det inte fanns någon erfarenhet hur arbetet skulle läggas upp. Inledningsvis kan processen men miljöbedömningen beskrivas som karakteriseras av ett "trial and error" för de som deltog i processen, i att hitta en lämplig nivå och inriktning. Arbetet skedde också under tidspress. Miljöbedömningen hamnade därför alltid ett steg efter planarbetet, utan att en iterativ process skedde mellan arbetet med utarbetandet av planen och miljöbedömningen. Processen saknade delvis transparens. Arbetet med MKB för RUFS 2010 kan beskrivas som en lärandeprocess för inblandade aktörer.
Studien visar att det är viktigt att ta lärdom av detta inför nästa omgång av RUFS. De olika uppfattningarna bland aktörerna om vad en miljöbedömning är och hur den ska göras måste tidigt klargöras i arbetet. Miljöbedömningen kan inte upprättas för sent i processen. Att ta vara på
lärdomarna från den här omgången kan göra att processen löper smidigare och att liknande problem i arbetet undviks.
Nyckelord: Miljökonsekvensbeskrivning (MKB), Regional planering, Stockholms regionen
Abstract
Every plan and program decided on by an authority or municipality, where the environmental impact can be considerable, must be environmentally assessed according to Environmental Code, the Planning and Building Act (PBA) and the Regulation on Environmental Impact Assessment.
The purpose of this study is to examine the Environmental Impact Assessment (EIA) for The Region Development Plan for the Stockholm Region, RUFS 2010. The plan was approved by at that time the Regional Planning Office (Regionplanekontoret), which procured the process by consultants. RUFS 2010 includes two merged plans ie. a regional Development Plan (RUP) and the Regional Spatial Plan for Stockholm. It was necessary to establish an environmental assessment of RUP, but not for the regional plan. The merge between the two plans made the process complicated. There was need to explore the process, because it has not previously been establish before in Sweden.
The EIA process followed a fairly traditional structure. The process was conducted internally at the consulting and communicated with clients from Region Planning Office. The Region Planning Office had divided the work into separate parts and the work was based on an attempt to shape the national environmental goals to the overall criteria and then make the environmental assessment.
The EIA had its focus on searching for information, and initially it was a bit of a "trial and error”
process for the actors. Operators did not know how the work would be organized, and two consultants were involved to manage the process. The results of the study have been established through various interviews with the actors involved. It was clear that different stakeholders had different views regarding the process. In order to complement the interviews literature studies have been made. The study is based on research in the area of urban planning and work of EIA in different forms.
A vulnerable time frame was difficult for the actors as well due to stated deadlines. By that time, the process was under time pressure. The EIA was shorthanded without an iterative process between the plan and environmental assessment. The most striking discovery in this essay was the lack of transparency between the actors. That made it difficult for the actors involved to find an appropriate level and direction.
It was important to examine RUFS process, because it can be the basis for the next version of RUFS.
The approach to the environmental assessment of RUFS is something that needs to be further discussed and clarified, before the commencement of the plan. There are basic questions that all stakeholders need to clear out and to make a common view on the process. It may enable the process to run smoothly and that similar problems are avoided.
Till Per Göransson
Förord
Denna utvärdering av miljöbedömning för RUFS är utförd som ett examensarbete vid Kungliga tekniska Högskolan (KTH). Arbetet är framställt under 2011 och avrundar min tid på
civilingenjörsprogrammet. Jag har fått goda råd och stöd av många kompetenta personer under mitt arbete och det är jag väldigt tacksam för.
Jag vill passa på att tacka Michael Erman, Regionplanekontoret som bidragit med värdefull
information och vägledning. Samtidigt vill jag tacka min vetenskapliga handledare Maria Håkansson, biträdande lektor vid KTH för ovärderliga råd, anvisningar och hjälp i detta arbete. Tack även till de personer som ställde upp med information och kunskap från de intervjuer som gjordes. Jag vill även rikta ett tack till examinator Göran Cars, professor vid KTH.
Slutligen vill jag tacka alla ni andra som på något sätt bidragit till examensarbetet. Ni vet vilka ni är.
Tack!
Innehållsförteckning
Sammanfattning... ii
Abstract ... iii
Förord ... v
Innehållsförteckning... vi
1. Introduktion ... 7
1.1 Bakgrund ... 7
1.2 Syfte ... 8
1.3 Disposition... 8
2. Metod och material... 9
2.1 Litteratur- och dokumentstudier ... 9
2.2 Forskningsintervju... 10
3. Teori ... 12
4. Vad är en MKB?... 14
4.1 Miljöbedömning ... 14
4.2 Projekt-MKB ... 15
4.3 Plan-MKB ... 15
4.4 Miljöbedömning för planer ... 16
4.5 Gräns mellan MBK och SMB ... 18
5. Miljöbedömning av RUFS ... 20
5.1 Regionplanekontorets vision och planering ... 21
5.2 Miljöbedömningen fram till utställning – konsultfirma A ... 24
5.3 Från utställning till antagandet – konsultfirma B ... 28
6. Analys och diskussion ... 30
7 Slutsatser ... 39
Referenser... 41
Muntlig Kommunikation... 44
Bilagor... 46
Bilaga I ... 46
1. Introduktion
1.1 Bakgrund
Hållbar utveckling innefattar ett långsiktigt ansvar för miljön, sociala faktorer samt en hållbar ekonomiskt utveckling. Genom att tolka Gro Harlem Brundtlands, dåvarande ordförande i Världskommissionen, beskrivning av hållbarhet från 1987 "en samhällsutveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov" (Hållbarhetsrådet, 2007) fastställs att ett samspel mellan den fysiska planeringen och den sociala och ekonomiska planeringen. Planer bör ha en tillräcklig bredd och de
inblandade i framtagandet av planer måste hitta mötespunkter mellan dessa aspekter, annars är det lätt att arbetet med de tre aspekterna blir separata. När planerare planlägger för en åtgärd som syftar till att planändring, så ska det göras så att den nya situationen, ekonomiskt, socialt och miljömässigt, blir mer hållbar för invånarna samtidigt som det gagnar andra förhållanden.
Syftet med en Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) är att främja hållbar utveckling.
Bedömningen ska bidra till integrering av miljöaspekter i utvecklandet av planer och program.
Reglerna omfattar att MKB krävs inför all prövning av tillstånd för att etablera, driva samt ändra verksamheter och åtgärder enligt Miljöbalken (Regionplanenämnden, 2009A). Allmänna regler om krav på miljöbedömning finns även i Plan- och bygglagen (PBL) och Förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar.
Bedömning av miljökonsekvenser infördes under 1980-talet i Sverige. Arbetet riktade sig då mot att framställa underlag inför beslut av tillstånd för speciella verksamheter där stor negativ miljöpåverkan upptäcktes. Det visade sig sedan att MKB ofta upprättades efter att viktiga beslut redan tagits. Det var då kravet på miljöbedömning fastställdes för upprättandet av planer och program där det kan uppstå betydande miljöpåverkan (Boverket, 2006).
En regionplan är en plan vilken omfattar flera kommuner. Planen anger grunddragen för användning av mark och vatten samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och anläggningar.
Den är inte bindande för kommunerna utan tjänar som ledning i kommunens beslut, planer och program (Nationalencyklopedin, 2011). Regionplanering i Sverige introducerades i och med att 1947 års byggnadslag upprättades och användes som plan under både 1950- och 1960-talet. Det fanns dock informella regionplaner sedan tidigt 1930-tal i Stockholm och i Göteborg sedan tidigt 1940-tal. Behovet av regionplan bortföll med kommunreformen 1971 eftersom de storkommuner som inrättades omfattade den tidigare regionens yta. Det var endast i de större städerna som regionplanering fortsatte att bedrivas. Regionplan var dock en av de fem planformerna som reglerades i den nya Plan- och bygglagen när den trädde ikraft 1987. Det finns däremot inga krav på att regionplaner ska upprättas, utan det är ett frivilligt åtaganden då ett behov finns att reglera gemensamma frågor på regional nivå, Sedan 1990-talet har behovet av regional planering stärkts genom att regionerna har förstorats (Johnsson & Malmström, 2004).
trafikkontoret (RTK). Kontoret bytte 2010 namn till Regionplanekontoret och har nu åter bytt namn till Tillväxt miljö och regional planering (TMR) (Stockholms läns landsting, 2011A). Här kommer genomgående Regionplanekontoret användas som benämning.
Processen att upprätta en MKB för RUFS 2010 skiljer sig åt från processer för andra planer och program (Regionplanenämnden, 2009A). Planen har ett bredare perspektiv och behandlar Stockholms alla kommuner. Detta kan ge upphov till oklarheter eftersom lokala förutsättningar har stora betydelser. Planen har ett komplext innehåll och ett brett åtagande vilket ställer krav på MKB:s utformning och innehåll. Många aktörer ska i efterhand använda sig av RUFS 2010 för en fortsatt planering, därför kan det vara bättre att MKB prövas i samband med andra planer och program.
MKB:n inspirerades i början av internationell praxis och strukturerades efter olika huvudområden, vilket först identifierades utifrån relevans för önskad samhällsutveckling.
Bedömningsgrunderna användes med tillhörande nyckeltal och utvärderingsfrågor. Även inomhusmiljöer och sociala aspekter har omfattats i en hälsokonsekvensbeskrivning som också är en del av RUFS 2010. Aspekter såsom människors miljörelaterade hälsa finns avgränsad till konsekvenser av regionens utveckling i den fysiska miljön. Regionplanekontoret har använt sig av utgångspunkter som de nationella miljökvalitetsmålen och folkhälsomålen
(Regionplanenämnden, 2009B).
1.2 Syfte
Huvudsyftet med studien är att analysera MKB-processen för RUFS 2010. Vidare är syftet att kartlägga samspelet mellan de olika aktörerna i processen. Det är viktigt att kartlägga hur aktörerna har påverkats av varandra eftersom det inverkar i högsta grad på processens och planens utfall. Analysen omfattar tiden från Länsstyrelsens beslut att upprätta en MKB för RUP, vilken ingår i RUFS 2010, tills den vann laga kraft. Det sätter således avgränsningen av arbetet En hypotes är att det kan uppstå oklarheter och missförstånd mellan de aktörer som är inblandad i MKB-processen eftersom reglerna för hur arbetet ska gå till är oklara. Eftersom regionplaner inte är vanliga i Sverige krävdes ny kunskap och nya förhållningssätt. Ambitionen med studien är att kartlägga processens brister men även arbetets positiva egenskaper vilken kan föras vidare till arbetet med nästkommande regionplan.
1.3 Disposition
Introduktionen (kap 1) presenterar syfte, problemformuleringar samt bakgrundsfakta. I kapitel 2, Metod och material beskrivs den metod som har använts och vilket material studien baserar sig på. Därefter i kapitel 3 presenteras det teoretiska utgångspunkterna för själva arbetet.
Sedan följer resultatdelen som inleds med kapitel 4 som beskriver MKB-instrumentet generellt, följt av kapitel 5 där MKB-processen för RUFS 2010 redovisas. I det kapitlet beskrivs arbetet för själva RUFS 2010. Där beskrivs de två konsultfirmornas arbete och deras kommunikation. I Kapitel 6 sker en analys med hjälp av teoriavsnittet i kap 3. Där diskuteras resultatet för att sedan övergå till det avslutande kapitlet nummer 7 där slutsatser dras av själva arbetet.
2. Metod och material
Studien utgår från en kvalitativ forskningsmetod eftersom det är lämpligt när forskaren vill erhålla ökad kunskap och förståelse inom ett ämne.
2.1 Litteratur- och dokumentstudier
För att analysera MKB för RUFS 2010 krävdes granskning av planernas olika innehåll samt struktur. Därför har de olika dokument som tagits fram under den studerade perioden ingått som underlag. Som utgångspunkt användes själva planen RUFS 2010. Dessutom användes olika interna dokument som de olika konsulterna arbetade med. Lagstiftning och myndigheternas riktlinjer inom området har också varit en viktig del i arbetet.
Denna studie kommer att specifikt undersöka de inblandade aktörers attityder och synsätt på RUFS -processen. Den tidigare forskningen om aktörers påverkan i en MKB-process i Sverige är rör främst kommunal nivå. Mestadels har här tagits utgångspunkter i de intervjuer som utförts men litteratur om hur en process kan ske har haft stor betydelse.
För att erhålla relevant material gjordes ett antal övergripande sökningar i databaser för att kunna samla en översiktlig bild av forskningen kring MKB och planeringsprocesser.
Tyngdpunkten på de vetenskapliga artiklarna i det insamlade materialet ligger från cirka år 1990 och framåt. Endast de artiklar där intressant information för det studerade fallet har medtagits.
Generella sökord har använts för att fånga in så stor del som möjligt av relevant material. Hur sökningen av artiklar i databaserna har anordnats är varierande, men oftast har sökningar involverat titel, inledning samt nyckelord (titel, abstract och keyword).
De databaser som inkluderats är följande:
• Informa world
• Engineering village
• WIPO
• Reaxys
• ISI Web of knowledge
• SCIverse
Dessa databaser inom forskningsområdet valdes ut för att täcka in teknisk-naturvetenskaplig forskning, samhällsvetenskaplig forskning samt MKB och utvärdering.
Följande sökord har använts:
• urban planning
• spatial planning
• Evaluation
• safety promotion
• Interview
2.2 Forskningsintervju
I studien intervjuas sammanlagt nio personer som på ett eller annat sätt medverkat i MKB- processen. Intervjuns fokus ligger på vissa teman, i detta fall som används vid ett upprättade av en MKB. De personer som intervjuats har inför intervjun informerats om ämnets sammanhang och med vilket syfte intervjun upprättats. Före intervjuerna sändes ett informationsbrev via e- mail med information om studien. Vid själva intervjutillfället presenterades frågorna.
Studien av RUFS-processen har följande frågeställningar och har besvarats av de medverkande i intervjun:
1) Hur har den process som du medverkat i gått till?
2) Vad hände och gjordes i processen?
3) Vilka sakfrågor behandlades?
4) Vilka aktörer arbetade ni med?
5) När gjorde ni olika arbeten och varför?
6) Har era resultat och insatser motsvarat insatsmålet?
7) Har ni stött på problem?
8) Har ni stött på framgång?
9) Är ni nöjda med resultatet?
10) Fanns det några bieffekter i processen?
11) Hur skulle ni vilja utvärdera processen?
12) Om ni skulle göra arbetet igen skulle du göra på samma sätt?
Vid en forskningsintervju menar Kvale (2001) att intervjuer kan delas in i olika delar. Tonvikt ska ligga å frågepersonens livsvärld, det vill säga intervjupersonernas erfarenheter från det som studien gäller. Den som leder intervjun ska försöka beskriva och förstå innebörden av vad som uppstår i samtalet som sker mellan intervjuaren och den intervjuade. Intervjuaren ska försöka erhålla nyanserade beskrivningar och skillnader av intervjuämnets kärna.
Kritik som riktats mot den kvalitativa forskningsintervjun är avsaknaden av objektivitet. Kvale påpekar att ”eftersom det finns så många föreställningar om objektivitet, kan den kvalitativa intervjun inte objektivt karaktäriseras som vare sig en objektiv eller en subjektiv metod” (Kvale, 1997, s.64).
Intervjufrågor har här utformats genom litteraturstudier samt genom studiens syfte och avgränsning. Intervjufrågorna ställdes i samband med själva intervjun för att möjliggöra för spontanitet, och skickades inte ut i förväg. De svar som aktörerna gav spelades in som minnesstöd. I samband med intervjuerna skedde även en textkodning av svaren efter varje genomförd intervju. Även hela intervjun har skrivits ut för att erhålla en överblick av materialet.
Det finns olika aspekter som kan förklara forskningsintervjuns förståelseform. Den hermeneutiska tolkningen beskriver en ständig växling mellan helheten och dess delar. En alternativ process är att pröva alla delresultat gentemot helheten för att fördjupa tolkningen av
intervjuresultatet. En analys av textens kan ge svar utifrån intervjuarens referensram för att se formuleringarna för den intervjuades värld. Det är viktigt att intervjuaren har kunskap om intervjuämnet, så att alla nyanser och kunskaper framträder tydligt. Vid en hermeneutisk ansats ska alla tolkningar vara neutrala (Kvale, 2010). Målsättningen är att fånga intervjupersonens kunskaper och handlingar. Informationen från intervjun jämförs sedan efter likheter och olikheter.
I texten är alla aktörer anonyma och döpta efter romerska bokstäver Person I – Person IX. Det finns två konsultfirmor som är inblandade, vilka får beteckningarna Konsultfirma A och Konsultfirma B. Det är sammanlagt nio aktörer som intervjuades. Det är bara den närmaste kretsen som kan urskilja de olika personer som är inblandade.
Studien har inneburit en rad olika händelser. Det första jag ägnade min tid åt var att leta efter information för själva intervjun och om själva MKB. Med lite tips och råd från min handledare användes Kvale (1997) som den största inspirationskällan för intervjuerna. I boken står skrivet att en textkodning kan vara praktiskt vilket också användes vid intervjuerna. Vid intervjun är en neutral hållning viktig. Det är också viktigt att se utanför ramarna för att utforska eventuella osagda upplysningar. När alla intervjuer var klara och inspelade på band, avlyssnades alla intervjuer igenom noggrant för att frambringa en uppfattning om materialet. Därefter skrevs alla intervjuer ut på papper som sedan min handledare läste igenom och gav synpunkter på. Sedan skedde en gallring i ett antal steg för att få texten att passa in i rapporten. Då användes textkodning, olika teman erhöll olika färger och en studie av helheten kontra dess delar utvärderades. För studien av MKB användes främst olika forskningsartiklar samt webbsidor.
Olika aktörer har haft olika uppgifter därför finns en beskrivande del som rör konsulternas och instansernas roller och arbeten. När dessa delar hade skrivits ned återstod att skriva analyser och de första delarna som finns i uppsatsen. Analysen har sedan diskuterats och slutsatser har dragits för att sedan knyta ihop rapporten och se till att den har en röd tråd rakt igenom.
3. Teori
Idag ställs det höga krav på planeringsprocesser och de medverkande i själva processen. När en ny process genomförs kan det vara svårt för aktörer i processen att genast hitta den metod som fungerar. I samhällen där många aktörer representerar olika intressen, är planeringsprocessen tvungen att ta hänsyn till många aspekter, exempelvis restriktioner och andra begränsningar. Ett sätt att nå detta är att utveckla långsiktiga planer som sätter ramar för planering (Corburn, 2004;
de Hollander & Staatsen, 2003; Frank & Engelke, 2001). Det kan vara till stor fördel om aktör inom olika områden utbyter kunskaper och erfarenheter (Håkansson, 2005) och det är
fördelaktigt om aktörerna samtidigt visar sina motiv för byteshandeln (Connelly & Richardsson, 2008). Det är skillnad hur olika aktörer använder etik i sitt arbete och det behöver tydligt framgå (Watson, 2003). Samtidigt måste yrkesrollerna förtydligas eftersom olika tankesätt påverkar resultatet (Håkansson, 2005). Samarbetet kan främja utvecklingen av kunskaper och konceptet (Cars et al, 2002).
Idag finns ett ökande intresse för fysisk planering men planeraren har en annan ställning än förut. Utvecklingen har medfört en kommunikativ planering istället för den tidigare rationella planeringsmodellen (Forester, 1999). I fokus ligger nu möten med människor i ett försök att lösa olika dilemman och balansera olika aktörers. Det är viktigt att alla aktörers önskan kommer till tals (Khakee, 2007). I vissa processer kan sunt förnuft utgöra ett alternativ istället för
restriktioner (Hillier, 2007). Ibland är det bättre att minska legitimiteten för att nå hållbar kapacitet och vice versa (Connelly & Richardsson, 2008). Rättvisa måste dock vara en central roll i praktiken för planering där etik är en stor del. (Campbell, 2006). Det finns dock bristande förtroende för det politiska systemet runt planering (Forester, 1999). Kollektiva nyttigheter kan uppnås om planeringsprocessen använder processen med inslag av demokrati och tar synpunkter av alla inblandade på allvar (Tewdwr-Jones, 1998).
Informella arrangemang och möten kan ofta generera lösningar till problem (Hajer & Wagenaar, 2003). Ett gott samtal leder till bättre förståelse av meningsskiljaktigheter, där idéer och förslag genereras (Watson, 2003). Dock är processer en form av ständig kompromissande. Människor kan ibland vara egoistiska i sina val men om de kan se bortanför dessa impulser kan processen upprättas med legitimitet (Connelly & Richardsson, 2008). Flera uppsättningar interaktioner mellan parterna producerar resultat. Interaktioner blandat med konsensus etablerar i sin tur plattformer från språk och kommunikation i planeringen (Booher, 2003).
Planeringens avsikt är att hantera mångfald och otydliga gränser. Planeraren måste med sitt omdöme styra processen. Planeraren ska balansera aktörers intressen i processen.
(Beauregaard, 2001). Processer där argumentation och dialog är ledande kan främja arbetet.
Argumentet förutsätter ett samtal om värde, där tolkning och tyngd av mål och medel är ofrånkomliga aspekter av praktisk handlande (Forester, 1999).
Konflikter rörande planering för miljö kan grundas på konsensus. Men konsensus är
problematiskt på grund av restriktioner och spänningar mellan olika intressenter och strävan efter konsensuslösningar kan leda till att potentiella deltagare, intressen, frågor och åtgärder utelämnas (Connelly & Richardsson , 2004). Planeringsprocessen måste granska olika lösningar för olika situationer och då blir en dialog mellan aktörerna viktig för att finna svar på frågor.
Kommunikativ planering medför utmaningar för planeringen och har till syfte att blicka framåt och lösa saker som har gått fel i processen. (Tewdwr-Jones, 1998). Fokus på institutionellt arrangemang i planeringsprocessen med inslag av kunskaper i sociala konstruerade forum, kan öppna upp för ifrågasättande och erkännande för aktörer. Med olika yttranden från personer i
processen skänks nya tankar till processen på ett demokratiskt sätt. Rydin (2007) menar att alla krav inom planering inte kan omarbetas till kunskap.
Healey (1996) påstår att människor har lätt att gå tillbaka till gamla mönster. Lämpliga arbetsrutiner kan leda till att rätt struktur på arbetet skapas och att personerna strävar efter samma mål utan meningsskiljaktigheter (Booher, 2003). Campbell & Fainstein (2003) menar att i planering fastställs om aktörer ska tillgodose det allmänna intresset. Numera ses
allmänintresset som en heterogen allmänhet med många röster och intressen.
Den sociala ordningen skapar makt som är en följd av aktörers bekräftade strukturer. Den sociala ordningen genererar en speciell form av skapad delaktighet och maktlöshet genom restriktioner. Sociala möten kan hjälpa till att återge strukturer av maktrelationer (Haugaard, 2003). Makt kan definieras med frågor såsom inriktning av arbete, vinnande situation, förväntade utveckling och resultatet av projektet (Flyvbjerg, 2002). Olika aktörer i praktiken måste vara mottagliga för kunskap från experter, uppmuntra kreativa lösningar och vara öppen för diskussion (Forester, 1999). Den mest effektiva formen av styre kan vara en komplex väv av inbördes, överlappande, formella och informella institutioner som reagerar på politiska
förändringar ch andra förutsättningar (Hårsman & Olsson, 2003).
Bild 1. Vänster: Aktörstriangel. Bild 2 Höger: Krafthörning. (Fog et al,1992) Fog et al (1992) illustrerar ett samband mellan olika aktörer i en aktörstriangel (se bild 1, vänster). En process innebär olika avvägningar och meningsskiljaktigheter eftersom aktörerna har olika kunskaper, åsikter och utbildningar. Aktörerna kan inta tre positioner dvs. berörda, initiativtagare och regelansvariga. Dessa positioner kan skifta löpande under processen.
Aktörstriangelns tre positioner medför olika uppsättningar av resurser, vilken delas in i en krafthörning (se bild 2, höger).
Krafthörningen har fyra kategorier dvs. politiska, juridiska, ekonomiska och professionella. De olika aktörerna i triangeln använder sig av krafthörningen för att forma beslut. I den så kallade krafthörningen är de olika hörnen beroende av varandra inom varje kategori. Hörnen ger aktörer resurser och de fyra hörnen måste samarbeta för att åstadkomma bra beslut. Aktörer med stor erfarenhet och kunnighet kan i vissa fall besitta en större röst än den vanliga medborgaren. Fog et al (1992) menar att den individuella människan behöver insyn och förståelse hur en
planeringsprocess går till.
4. Vad är en MKB?
4.1 Miljöbedömning
EU:s direktiv ligger till grund för de svenska bestämmelserna om MKB och miljöbedömning.
Direktiven är minimidirektiv och Sverige har valt en mer omfattande tillämpning rörande projekt-MKB än detta. Bestämmelserna omfattar MKB för verksamheter och åtgärder samt miljöbedömning av planer och program. Plan- och bygglagen rymmer kompletterande
bestämmelser om MKB. Det finns även kompletterande sektorslagar rörande MKB exempelvis Väglagen och Lagen om byggande av järnväg.
För alla program eller planer som obligatoriskt ska upprättas eller fastställas av en myndighet eller kommun, ska en tillhörande miljöbedömning göras enligt 6 kap. 11 § Miljöbalken om genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det gäller även om det innebär en betydande påverkan på hälsa eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser.
Bild 3,Frågor relevanta vid olika planerings- samt beslutsnivåer (Boverket, 2000A).
Enligt miljöbalken ska en MKB omfatta betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma med avseende på:
• biologisk mångfald
• befolkning
• människors hälsa
• djurliv
• växtliv
• mark
• vatten
• luft
• klimatfaktorer
• materiella tillgångar
• landskap
• bebyggelse
• forn- och kulturlämningar och annat kulturarv
De primära och sekundära effekterna av miljön samt effekter vilken är kumulativa,
samverkande, permanenta och tillfälliga bör inbegripas i en MKB. Vidare ska effekter på kort, medellång och lång sikt samtidigt som både positiva och negativa effekter fastställas
(Regionplanenämnden, 2009B).
Miljöbedömning är den process som innefattar miljöhänsyn i planeringen som sedan ska resultera till planens miljöanpassning (se bild 3). Själva processen syftar till att ge olika aktörer inflytande över planens slutliga resultat. MKB:n är själva dokumentet som framställs ur processen Miljöbedömning. Det finns två typer av MKB, projekt-MKB och plan-MKB, dvs Strategisk miljöbedömning (SMB) (Göteborgs stad, 2011).
4.2 Projekt-MKB
Projekt- MKB definieras i lagen som de projekt som alltid fordrar ett separat MKB – förfarande (Närings-, Trafik- och miljöcentralen, 2011). En projekt- MKB ska upprättas då en verksamhet kan medföra betydande miljöpåverkan. Regler för Projekt – MKB finns i vissa fall reglerade i Miljöbalken som gäller MKB för verksamheter och åtgärder (SLU, 2011A).
Reglerna om MKB för verksamheter och åtgärder finns i Miljöbalkens 6 kap 1-10, 22 §§. Dessa regler innebär i huvudsak att MKB krävs inför all prövning av tillstånd enligt Miljöbalken för att få anlägga, driva eller ändra sådana verksamheter och åtgärder. Tillståndsprövning innefattar obligatoriskt krav på MKB och rör sig om miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet eller jordbruk (MB 9 samt 11 kap). Regeringens tillåtlighetsprövning omfattas av krav på MKB vilket bland annat innefattar motorvägar och järnvägar för fjärrtrafik. Tillåtlighetsprövningen återfinns i miljöbalkens 7 kap.
MKB ska inrättas i olika typer av prövningsfall innefattande exempelvis
kärnteknikanläggningar, täkter, vid mineralutvinning och vid etablering av infrastruktur såsom rörledning, kraftledning, flygplats samt vid vägutredning, vägarbetsplan, järnvägsutredning och järnvägsplan. Myndigheter kan kräva att en MKB ska upprättas vid ansökan om tillstånd enligt Miljöbalkens 7 kap om skydd av områden eller av vilthägn, och vid anmälan av miljöfarlig verksamhet eller efterbehandlingsåtgärd. En MKB kan krävas inför samråd vid prövning av dispens från strandskyddsbestämmelser eller från reservat med föreskrifter enligt Miljöbalkens 12 kap. En MKB upprättas av de aktörer som vill genomföra projekt. MKB:n ska sedan godkännas av en behörig myndighet (SLU, 2011B).
4.3 Plan-MKB
Strategisk miljöbedömning (SMB) är definierad i SMB direktivet 2001/42/EC. Direktivets syfte är att upprätthålla en hög nivå av skyddet för miljön och integrera miljöaspekter i utarbetande av planer och program. Detta syfte ska ligga till grund för att säkerställa en god miljöbedömning
Strategisk miljöbedömning är en systematisk, formaliserad och övergripande process för att utvärdera miljöpåverkan av planer eller program. Processen innefattar författandet av själva rapporten med resultat från utvärderingen till att använda resultaten för olika beslut (Therivels, 2004). Strategisk miljöbedömning utgör ett samlingsnamn för metoder och verktyg för analys av miljökonsekvenser. I en SMB ska miljökonflikter och samverkan mellan olika mål redovisas.
SMB kan effektiviseras vid en integrering där en växelverkan mellan planering och SMB sker.
Vid en sådan integrering i planeringsprocessen kan onödigt dubbelarbete undvikas. De arbetssteg vilket bedrivs för SMB kan då upptas tidigt i planeringen vilket medför att miljöfrågor får en stadigare plattform (Boverket, 2000B). En SMB belyser de val och
inriktningar i en plan och hur de påverkar miljön samt möjligheter att uppnå olika utsatta mål.
Under beslutsprocessen bör bedömningarna upprättas integrerat och så tidigt i processen så att utrymme finns att modifiera SMB allt efter att nya resultat framkommit. En SMB ska bidra till strategiska vägval, avslöjande av målkonflikter samt värdering av olika mål (Boverket, 2000A).
SMB kan göras på olika nivåer. Processen kan göras mer eller mindre kontinuerlig där innehåll, utseende och inriktning skiftar vid olika upprättande. Bild 4 illustrerar olika nivåer av program, planer och projekt. I den vänstra delen finns planer och program, som exempelvis en regionplan, där SMB ska handla om varför, vilken typ av lösningar, avgränsning samt vad som ska utredas.
Till höger i bilden ska konkreta bedömningar av miljöpåverkan uppskattas för att slutligen gå över till MKB i enskilda projekt. En SMB upprättas integrerat med regionplan, översiktsplan samt fördjupad översiktsplan för att fånga in miljökonsekvenser med stor bredd men inte djupgående i ett långt tidsperspektiv. En SMB kan även utgöra underlag för detaljplan.
4.4 Miljöbedömning för planer
Vid fysisk planering kan hierarkin återfinnas från region och ner till kvarternivå (se bild 4).
Regionplanen vilken är sektorsövergripande kan finnas över olika projekt på respektive nivå under processens gång. När SMB gjorts aktuell för olika planer och projekt vilket aktualiseras, exempelvis en ny trafikled eller ett nytt centrum kan projektet behöva bedömas i ett regionalt perspektiv. Vid ett sådant tillfälle upprättas en MKB.
Bild 4. SMB i olika hänseenden. (Boverket, 2000A).
I samband med att en regional utvecklingsplan upprättas, görs en miljöbedömning som är en av flera konsekvensanalyser under processen. Konsekvensbedömningarna ska tillsammans utgöra planerings-, samråds- och beslutsunderlag samt innefatta viktiga aspekter för planprocessen, avslöja målkonflikter och öka förståelsen för planen i sin helhet (Boverket, 2000B).
.
Plan- och bygglagen ställer inga krav på hur konsekvenser ska behandlas i planeringsprocessen, bara att konsekvensbedömningen ska etableras tidigt i själva processen, samt utvecklas stegvis och redovisas i samråd och utställning. I samråd och för medborgarinflytande utgör
konsekvenserna kärnan i arbetet. Konsekvensbedömningarna ska utgöra ett underlag för att den regionala utvecklingsplanen ska bidra till hållbar utveckling och ska ligga till grund för aspekter för långsiktigt hållbar livsmiljö. Bedömningen ska lämna underlag för planeringen för att fastställa program, mål, principer. Dessa underlag ska bedömas utifrån miljökonsekvenser och miljömål. Då uppstår en växelverkan mellan konsekvensbedömning och planering, vilka ska ligga till grund för en god plan.
Den betydande miljöpåverkan vilken genomförande av planen förorsakar ska först och främst identifieras, beskrivas och bedömas i MKB:n. Vidare ska rimliga alternativ av planens syfte och geografiska räckvidd utrönas samt nollalternativet, det vill säga framställning av
miljöförhållandena och utvecklingen för miljön om planen inte genomförs.
av Miljöbalkens 6 kapitel, 16 §. Sammanställningen ska även redogöra hur uppföljningen och övervakningen av planens miljöpåverkan ska beaktas. (Regionplanenämnden, 2009C).
4.5 Gräns mellan MBK och SMB
Gränsen mellan SMB och MKB är inte alla gånger så tydlig. Arbetet med SMB saknar en färdig mall att utgå ifrån. Det är upp till de aktörer som är ansvariga för processen att ta ställning till och motivera hur processen ska struktureras samt att göra prioriteringen av olika val. Ibland kan det finnas mindre möjlighet att beskriva ett nollalternativ i en SMB. Det som kan åstadkommas i de flesta fall är en beskrivning av miljöns utveckling fram till idag.
I övergripande beslut gällande SMB förs diskussionen om olika lösningar eller alternativ, exempelvis utbyggnad av infrastruktur eller en ny regional näringsstruktur. I fallet med MKB kan frågor vara angående etablering på olika platser för att lokalisera en given anläggning, och sedan utformningen av anläggningen. I själva SMB-processen diskuteras och formuleras problem och behov där olika alternativ kan vara svåra att bedöma sinsemellan. De beslut som framkommer rör sig om de alternativ vilket ska utredas vidare och de som ska sållas bort.
Processen för SMB blir iterativ där olika lösningar och idéer undersöks och revideras i växelverkan med varandra. I en MKB avslutas processen oftast med ett fastställande om anläggningens etablering och utformning.
SMB lämpar sig bäst när processen är av övergripande karaktär där arbetet är rullande med svårtydande start- och målpunkter. I en sådan process kan informella underhandsbeslut
förekomma och då måste tydliga strategiska vägval snabbt identifieras. Där kan SMB utgöra ett viktigt verktyg. En MKB och en SMB kan skilja sig i frågan om samråd. Planer och policy på övergripande nivå berör olika aktörer och intressen vilket kan medföra att det är svårare att engagera enskilda i processen. En SMB kan därför behöva särskild uppmärksamhet i och med samrådet (Trafikverket, 2011)
Tabell 1. Skillnader och likheter mellan MKB och SMB (Eggimann, 2000 citerad i Boverket, 2000A, s 23).
Det finns olika åsikter om miljökonsekvenser ska behandlas parallellt i själva planprocessen eller om de ska hanteras tillsammans med andra delprocesser (se tabell 1). Det tyder ofta på att aktörer från miljö- och hälsoskydd önskar att effekterna och konflikterna från miljön ska klargöras tydligt. Miljösidan önskar att olika alternativ och lösningar är definierade när effekterna bedöms. Planerare däremot vill att konsekvenserna ska hävdas i en intern dialog vilken kan leda till samförståndslösningar. Processen för planerare är ofta byggd på ”trial and error” där aktörer växlar framtagandet mellan alternativ kontra att belysa konsekvenser i flera varv.
”Integreringen ska innebära en växelverkan mellan planering och SMB, inte att SMB ska bli liktydigt med planering eller skall vara en alternativ planering. Inte minst inom översiktsplaneringen kan det vara lätt att blanda ihop intentionerna med det tänkbara utfallet. Det krävs att man skiljer (i procedurer,
arbetsorganisation, dokument) mellan planering och konsekvensanalys för att inte riskera att SMB tar steget över från att vara ett beslutsunderlag till att bli ett beslutsdokument.” (Hedlund, 2000 citerad i Boverket, 2000A, s 23).
I avsaknad av regler för SMB är det viktigt att de aktörer vilka är ansvariga för processen fastställer en fungerande process. Processen behöver vara iterativ eftersom SMB under
5. Miljöbedömning av RUFS
RUFS 2010 är som sagt både ett regionalt utvecklingsprogram utifrån förordningen om regionalt utvecklingsarbete samt en regionalplan enligt plan- och bygglagens 7 kapitel (Regionplanenämnden, 2009C). För RUP finns ett lagstadgat krav att upprätta en MKB.
Ansvariga för miljöbedömningen av RUFS 2010 utgjordes av Regionplanekontoret
(Landstinget) samt Länsstyrelsen i Stockholms län (Regionplanenämnden, 2011). Processen för framtagandet av RUFS samt MKB visas i Bild 5.
Bild 5. Steg i RUFS – processens miljöbedömning. (Regionplanekontoret, 2011)
Regionplanen ska enligt Plan- och bygglagen utgöra anvisning för beslut om
områdesbestämmelser, detaljplaner och översiktsplaner. En regionplan är frivillig att upprätta och ej juridisk bindande. Det finns inget uttalat krav motsvarande vad som gäller för
översiktsplaner, utan är ett frivilligt åtagande för respektive region. Regionplanen kan användas när planeringen berör flera kommuner. Kommuner kan då samverka och begära att regeringen utser ett regionplaneorgan. De kommuner som anslutit sig till regionplaneringen måste
eftersträva att besluta i linje med den regionplanen i viktiga frågor. (Commin, 2011). I dagsläget bedrivs regionplanering i Stockholms län och i Göteborgsregionen (Boverket, 2010).
Landstinget i Stockholm län är Regionplaneorgan enligt särskild lag rörande regionplanering från 1971 (Stadsbyggnadskontoret, 2011) och har genom Regionplanekontoret ansvaret att upprätta regionplanen (Länsstyrelsen, 2011). Det har vid upprättandet av RUFS2010 varit ett gemensamt huvudmannaskap, med ansvar både från Landstinget och från Länsstyrelsen beroende på sammanslagningen av planerna. Landstinget har alltså sedan länge ett ansvar att bedriva regionplanering och Länsstyrelsens roll tillkom i samband med det regionala
utvecklingsprogram som de ansvarar för i Stockholms län. Regionplanekontoret har hållit i hela RUFS-processen och Länsstyrelsen har ansvarat för samordning av de statliga myndigheterna.
Det regionala utvecklingsprogrammet ska ligga till grund för det regionala utvecklingsarbetet.
De statliga målen ska uppnås och de statliga myndigheternas insatser ska samordnas för genomförandet av programmet. Enligt förordningen 2007:713 om regionalt tillväxtarbete ska samordnings särskilt efterstävas mellan kommuner.
Att regionplanen och det regionala utvecklingsprogrammet för Stockholms län är integrerade innebär att dokumentet utgör ett samlat och övergripande mål- och strategidokument för utvecklingsfrågor och geografiska aspekter. Dokumentet är långsiktigt och ligger till grund för tillkommande program och åtgärder för såväl insatser från landstinget och Länsstyrelsens arbete med statens insatser till olika intressen i länet. Båda ska revideras årligen (Länsstyrelsen, 2011).
Landstingsfullmäktige i Stockholms län beslutade den 11 maj 2010 att godkänna förslaget till RUFS 2010 (se tabell 2). RUFS 2010 sändes därefter till regeringen för prövning. Den 30 augusti 2010 beslutades att planen skulle läggas till handlingarna och inga prövningar behövdes göras. RUFS 2010 blev då Stockholmsregionens sjätte antagna regionplan (Stockholms läns landsting, 2011B). Länsstyrelsen antog samtidigt (den 30 augusti 2010) det regionala utvecklingsprogrammet.
Tabell 2. Tidsaxel för miljöbedömningen (Stockholms läns landsting, 2011C) 1) Mars 2006 – maj 2007.
Detta skede var en introduktion för Regionplanekontoret där program och strategi utarbetades.
2) Maj 2007 – mars 2009.
I den här fasen lades Miljöbedömningen ut på entreprenad till Konsultfirma A. Konsulterna utarbetade samrådsförslag och ett samråd genomfördes.
3) Mars 2009.
Denna fas inleds av samrådsredogörelser från olika instanser och aktörer. Här sker ett byte av konsulter.
4) Mars 2009 – januari 2010.
Konsultfirma B upprättar en MKB för utställning för Regionplanekontorets räkning.
5) Maj 2010.
Det slutliga planförslaget antas. Samtidigt beslutas om särskild sammanställning för MKB.
5.1 Regionplanekontorets vision och planering
Det gjordes tidigt en bedömning i arbetet med RUFS 2010 om det fanns formella krav på en miljöbedömning eller inte (se punkt 1, tabell 2). Det skedde i dialog mellan
Regionplanekontoret och Länsstyrelsen. I samband med detta anlitades juridisk expertis, den chef på MKB -centrum samt personer från Länsstyrelsen för att uttala sig i frågan. Arbetet inför miljöbedömning för RUFS 2010 ägde rum våren 2007.
Länsstyrelsen och Regionplanekontoret insåg att det behövdes en MKB, men en
Arbetet med RUFS innehöll en förstudie sedan ett program för arbetet med vald inriktning och därefter började själva arbetet med planen/programmet RUFS. Det började med en fas vilken kallas Program- och strategifasen vilken ledde fram till ett beslut kring visioner, mål och strategier dvs. ett program för det konkreta planeringsarbetet.
Den 2 juli till den 1 oktober 2007 skedde samrådet om behovsbedömning och planens avgränsning. Länsstyrelsen och Regionplanenämnden beslutade i december 2007 enligt Miljöbalken att RUFS 2010 skulle miljöbedömas. De aktörer som deltog i processen var alla överens om detta. Planeringsarbetet ledde fram till ett samrådsförslag, därefter ett omfattande samråd Vid den inledande samrådsfasen ansvarade Regionplanekontoret för miljöbedömningen med utgångspunkt i förstudier som tidigare var upprättade.
I början av processen anordnades en utredning kopplat till EG-direktivet kring konsekvensbeskrivning varvid Regionplanenämnden ställde sig positiv till att utnyttja direktivet. Utarbetning av konsekvensbeskrivningen kunde ske på frivillig grund.
Regionplanekontoret ämnade redan tidigt att upprätta en miljöbedömning på frivillig grund.
Utfallet av beslutet var att en MKB skulle upprättas oavsett den formella utgångspunkten.
Arbetet att tillämpa direktiven hade utgångspunkter från Naturvårdsverkets handbok.
En viktig utgångspunkt när Regionplanekontoret lade upp processen med RUFS generellt var att aktörerna skulle jobba i ett antal steg. Planarbetet skulle successivt utvecklas med input från miljöbedömningsprocessen. Ett stegvist arbete skulle kunna vara fördelaktigt under
miljöbedömningsprocessen.
När planarbetet under 2007 konkretiserades upprättade Regionplanekontoret ett så kallat sambandsteam. Aktörer i RUFS -processen ansåg att viktiga miljöaspekter skulle behandlas.
RUFS hade visionen av en bred målbild och det handlar både om social utveckling och att säkra miljöaspekter. Viktiga konsulter i processen var inte främst anställda med ansvar för MKB:n.
Av den anledningen ville de således att den avdelning för regionala frågor som hade det egentliga ansvaret skulle ta över processen, vilket också skedde efter en tid.
Det upprättas sedan en preliminär MKB av samrådsförslaget som skulle ingå som en bilaga till själva samrådsförslaget. Processen fram till beslutet skedde genom att de inkomna remissvaren analyserades och sammanställdes. En workshop anordnades i november med syfte att ta fram avgränsningen för planen. I workshoppen var olika instanser inbjudna såsom RUFS -
organisationens sambandsteam, anlitade konsulter, Länsstyrelsens representanter,
Regionplanekontoret samt enhet för Arbets- och miljömedicin från Stockholms läns landstings.
Totalt inkom 20 stycken svar varav 15 med synpunkter som sedan kom att sammanställas och utgöra underlag för avgränsningen (Regionplanenämnden, 2009C). Syftet med
bedömningsgrunderna är att de ska användas som ett verktyg för att möjliggöra att integrera miljöaspekter i själva planen, ett så kallat Hållbarhetsperspektiv. Det hade inte behandlats i föregående RUP för stockholmsregionen. Dessa bedömningsgrunder skulle formuleras i planarbetet med avsikt att styra och ge vägledning för att motsvara stockholmsregionens gemensamma vision.
Regionplanekontoret valde att sätta in bedömningen i ett större sammanhang där planens bidrag till utveckling av ekonomi och integration fokuserades. Beställaren gav således i uppdrag att upprätta en samlad konsekvensbedömning vilken inte bara fokuserades på miljön (Person II).
Arbetet med direktiven omfattade framtagandet av ett antal viktiga utgångspunkter, med efterforskning av hur en miljöbedömning konstrueras. Det som framgick av utgångspunkterna var att miljöbedömning och plan skulle vara integrerade. Stockholm Enviroment Institute (SEI)
upprättade i processens början underlag för Regionplanekontorets räkning där synen på miljöbedömning och planprocessen som integrerade låg i fokus. (Person I). I början var upplägget omfattande där de flesta olika typer av miljöaspekter, såväl detaljerade som
övergripande, behandlades. Med tiden kom man fram till att istället fokusera på de övergripande frågorna såsom klimat, energi, trafikfrågor och exploateringsfrågor. Därmed blev det en
nyansering av de tunga miljöaspekterna (Person III).
En viktig funktion i avgränsningssamrådet var att analysera vilka miljöfaktorer som var speciellt viktiga att hantera. RUFS hade som ambition att bli ett viktigt verktyg i regionen miljöarbete.
Planen skulle vara ett verktyg för att nå den strategiska nivå där den skulle kunna reglera länets miljöförhållanden (Person VIII).
Planering och ledning av verksamheten av RUFS 2010 var ett uppdrag från direktören för Regionplanekontoret. RUFS-processen var ett arbete som krävde medverkan från samtliga berörda på kontoret. En särskild organisation upprättades för arbetet vilken innefattade miljöbedömningsprocessen som är en del av RUFS (Person III). Tjänstemännen på
Regionplanekontoret bytte dock arbetsuppgifter under arbetets gång. RUFS har exempelvis haft tre personer med ledarrollen. Gruppen av aktörer hade inte lagt upp olika steg för
miljöbedömningen utan handlade praktiskt i arbetet. När Regionplanekontoret sedan formade rollfördelningen för planen var det uppdelat i ett antal planeringsteam/grupperingar (Person I).
Regionplanekontoret ville sammanfoga MKB:s sammanställning i själva planen men detta motsatte sig aktörerna eftersom planen kunde bli otydlig (Person V). Regionplanekontoret hade en referensgrupp för miljöbedömningen som sammanträdde ett antal gånger där de redovisade arbetets fortskridande. Referensgruppen diskuterade vilka sakfrågor som skulle fokuseras.
Regionplanekontoret framlade planen för Regionplanenämnden. Nämnden tillsammans med Länsstyrelsen fattade därefter ett inriktande beslut.
Utmaningar i RUFS handlade om hur planen skulle klara kommunernas expansion och samtidigt skydda och utveckla miljön. Planen skulle förbereda för en ökning av befolkningen för att tillgodose den utveckling som varit hittills (Person VII). Regionplanekontoret kunde inte påverka en utveckling som i mångt och mycket var styrd av omvärldsfaktorer.
Regionplanekontoret kom in i en grundläggande diskussion hur aktörer i processen skulle bedöma planen och hur de såg på en sådan utveckling. (Person II).
5.2 Miljöbedömningen fram till utställning – konsultfirma A
Bild 6.(Borglund, 2011) Miljöbedömningens process. för RUFS 2010. Olika konsulter har medverkat i olika steg.
Under senare delen av året 2007 uppstod tidspress. Regionplanekontoret delade upp arbetet med miljöbedömningen och la ut det på entreprenad till konsultteam A (se punkt 2 tabell 2). De fick ansvaret att ta fram underlag för behovsbedömningen och preciseringen av vilka frågor som miljöbedömningen skulle behandla samt en sammanställning av inkomna synpunkter.
Konsult A:s processteg för MKB under samrådstiden var följande (se bild 6):
1. Identifiera bedömningsgrunder och påverkansaspekter.
2. Urval av principförslag och slutligt urval av påverkansaspekter.
3. Fördjupning av förutsättningar. Utveckling av resonemang kring generella och ämnesspecifika bedömningsgrunder.
4. Konsekvensbedömning. Identifikation av bedömningsgrunder.
5. Förslag till förbättring. Jämkning och samordning bedömningsgrunder för alla sakområden.
6. Utveckling av/uppföljning av betydande miljöpåverkan.
Det skulle sedan leda fram till ett MKB- förslag.
Konsultfirma A påbörjade det inledande arbetet med MKB:n. Konsultfirman A:s uppdrag låg mellan två processteg - avgränsningssamrådet fram till utställningen. Vissa aspekter
utelämnades som exempelvis hur marken i länet utnyttjades och vilka värden i regionen som kom att påverkas. I det skedet, under senare delen av 2009, kom bevarandefrågor in och vad planen skulle hantera. Planen hade olika funktioner
Konsultfirma A tog fasta på ett mål som fanns i det uppdrag Regionplanekontoret hade erhållit från politikerna, nämligen att RUFS skulle bli ett viktigt verktyg i regionen miljöarbete. Det innebar att planen skulle vara det verktyg på strategisk nivå som skulle reglera åtgärder kring länets miljöförhållanden.
Under arbetet inför samrådet var konsultfirma A ansvarig konsult för miljöbedömningen. De hade lagt upp arbetet med tre etapper. Arbetet inledandes med etapp ett, en framställning av förutsättningar. När den var klar upprättades underlag för behov av miljöbedömning och förslag till avgränsning, där sedan samråd följde. Sedan togs beslut om miljöbedömning där
Länsstyrelsen och Regionplanekontoret fastställde avgränsningen. Efter att det beslutats att en MKB skulle upprättas påbörjade konsultfirma A etapp två. I sin redovisning har de använt sig av olika fokusområden för miljöbedömningen. Däribland har exempelvis regionens
vattenmiljöer/tillgångar, regionens grönstruktur och stadsbyggnadens värden samt kvaliteter ingått. Sedan har fokusområdena setts över inom RUFS huvudsakliga påverkansområden. Där ingår bland annat regionens ekonomiska utveckling samt regionens tekniska försörjningssystem.
Den första miljöbedömningsprocessen som konsultfirma A levererade följde SMB-direktivet.
Konsultfirman lade upp processen för miljöbedömningen utifrån ett PM som levererades från Regionplanekontoret. Miljöbalken är inte anpassad för den strategiska nivå SMB ligger på utan snarare projekt-MKB. Så länge Konsultfirma A hade inkluderat § 12 i 6 Kap Miljöbalken så skulle firman kunna lägga upp arbetet som de önskade enligt Naturvårdsverket. Det fanns då således inget att invända mot att konsultfirma A etablerade en miljöbedömning som de önskade.
Processtegen formulerade konsultfirma A själva och de genomförde arbetet där stadierna var hämtade från internationell praxis (rörande bl.a. baseline) samt bedömningsgrunder som internationellt kallas mål. När konsulterna arbetade mot beställaren fanns problemet att firma A diskuterade miljöbedömningsmål och i och med detta fungerade inte kommunikationen mellan parterna. Konsultfirma A var tvungen att byta begrepp till bedömningsgrunder. För dem som arbetar på Regionplanekontoret är ”mål” politiskt fastställda, medan ”mål” för konsultfirma A var specifika för att formulera en bedömning. Konsultfirma A arbetade igenom alla processteg som låg i undersökningen (Person VIII).
Konsultfirma A lade upp arbetet med RUFS 2010 på ett sådant sätt att bedömningsgrunder etablerades för enskilda miljöaspekter samt på ett mer generellt plan. De enskilda
bedömningsgrunderna pekade ut olika fokusområden medan de mer generella täckte in
fokusområdenas samband och planens samlade omgivningspåverkan. Bedömningsgrunderna för de generella aspekterna skulle vara mer övergripande och grundade på tydliga strategiska utgångspunkter, hur planen löser miljöproblem och miljöhot samt planalternativens faktiska innehåll och förslag. De centrala för miljöbedömningen ansågs vara transport- respektive energiförsörjningssystemens omgivningspåverkan. Bedömningen skulle påvisa en identifiering och värdering av systemens inverkan på omgivningen. RUFS 2010 skulle bedömas utifrån att planen utgjorde det huvudsakliga instrumentet för att möjliggöra Stockholmsregionens samhällsutveckling, så att uttalade ambitioner och mål på miljöområdet skulle uppnås. De nationella miljökvalitetsmålen och folkhälsomålen skulle utgöra grund för detta. Riktlinjer var etablerade av politiska beskrivningar. Inledningsvis skulle en genomgång göras för att fastställa målens aktualitet för ett strategiskt vägval (person IX).
Konsultfirma A studerade miljökvalitetsmålen för alla regionala delmål där miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö använts som grund. God bebyggd miljö skulle sedan värderas utefter ett
Vidare kompletterade konsultfirma A arbetet med några strategiskt viktiga miljöaspekter vilken inte täcktes in av de aktuella delmålen. I fastställandet av vilka aspekter som skulle ligga som strategiskt grund etablerades en så kallad baseline där beslut om avgränsning framgick (Regionplanenämnden, 2009B). En baseline i detta sammanhang är framtagande av
bakgrundsdata om miljön och miljöns utveckling (SLU, 2011D). Arbetet med utvecklingen av de specifika bedömningsgrunderna skedde med hänsyn till RUFS styrverkan samt sakområden vilket lyfts fram i avgränsningsbesluten.
Konsultfirma A utvecklade två olika matriser för att identifiera vilka påverkansfaktorer som skulle omfattas av bedömningsgrunderna. Den första analysen undersökte fokusområdena vilken fastställdes utifrån lagkrav och avgränsningsbesluten till de sektorer där RUFS 2010 eventuellt kunde besitta störst styrverkan. I denna fas identifierades och utformades ett stort antal påverkansfaktorer, vilken sedan sammanfattades och beskrevs i matris nummer två. I matris två utvecklades begreppet ”key issues” (se bilaga I) vilket innebar en ytterligare sammanfattning samt urval av faktorer.
Nästa steg skulle omfatta en avstämning av arbetet med Regionplanekontoret och Länsstyrelsen.
Arbetet skulle sedan fortsätta med en studie av innehållet i den skiss till RUFS som levererats i samma fas innan det slutliga förslaget till bedömningsgrunderna utarbetades. Efter
avstämningen mellan konsultfirma A och de övriga, i detta fall Regionplanekontoret samt Länsstyrelsen, skulle de slutliga bedömningsgrunderna utarbetas med de nationella miljökvalitetsmålen och folkhälsomålen som utgångspunkter.
Miljöbedömningen har avgränsats i tid, rum och sak. Miljöbedömningen begränsades till år 2030 i tid och den rumsliga indelningen är avgränsad till Stockholms län. I sak är avgränsningen byggd på Regionplanenämnden och Länsstyrelsen precisering på ämnesområden för MKB:n i december 2007. Detta gjordes för konsultfirma A och var enligt följande:
1. Transportsystemets omgivningspåverkan
2. Energiförsörjningens och energianvändningens miljöpåverkan 3. Regionens klimatpåverkan
4. Regionens vattenmiljöer och vattentillgångar 5. Regionens grönstruktur
6. Stadsbygdens värden och kvaliteter
7. Förutsättningarna för skärgården och landsbygden 8. Befolkningens miljörelaterade hälsa
9. Klimatförändringarnas miljörisker.
(Regionplanenämnden, 2009B).
Planens samlade påverkan på omgivningen bedömdes genom att bedömningsgrunderna skulle omfatta sambanden mellan miljöaspekter, fysisk struktur och åtaganden. Bedömningsgrunderna var viktiga för att planen skulle integrera miljöaspekter i tillräcklig omfattning, så kallade övergripande bedömningsgrunder. De specifika bedömningsgrunderna skulle identifiera och bedöma de miljöeffekter som planen kunde få inom olika sak- och fokusområden, samt hur de olika alternativen kunde påverka miljön. Bedömningen kom att bestå av planens möjligheter att leda mot önskad samhällsutveckling och av planens konsekvenser på konsultfirma As olika fokusområdena.
I februari 2008 var den första testversionen av den regionala utvecklingsplanen klar. Själva testversionen låg till grund för arbetet med miljöbedömningens analyser som sedan skulle presenteras i ett förslag till MKB. MKB:n skulle omfatta förslag på förändringar av planen och
bedömningen påverkade planeringsprocessen liksom miljöbedömningen påverkade samrådsversionen av RUFS 2010.
Den version som utarbetades av Konsultfirma A omfattade strax under hundra
utvärderingsfrågor. Utvärderingsfrågorna kom senare efter samrådet att avgränsas för att möta den översiktliga karaktären på planen för att utröna relevanta bedömningar av miljöpåverkan. I utställningen av planförslagets har fokus på bedömning legat till grund och ett urval av
utvärderingsvariablerna fastställts.
Den första versionen av MKB:n remitterades parallellt med samrådsversionen av planförslaget under perioden juni–november 2008. Av yttrandena framgår att remissinstanserna synpunkter i första hand var riktade mot MKB:s brist av överstämmelse mellan MKB och plan samt att det var svårt att förstå miljöbedömningen och att den borde vara mer strategisk (se punkt 3 tabell 2).
Regionplanekontorets tjänstemän upplevde tidspress och de kände sig dåligt förankrade i vad som gjorts och vad som skrivits. Den kommunikationsbrist som personerna upplevde berodde på missförstånd och på stress.
Ett problem var att ett nollalternativ inte hade kvantifierats och formulerats. Det gjordes ett försök att formulera ett nollalternativ men det fanns olika åsikter bland aktörerna och nollalternativet uppfattades kontroversiellt. De synpunkter konsulterna från konsultfirma A framförde var kritiska på ett flertal punkter men Regionplanekontoret hade inte någon ingående diskussion av RUFS verkningsgrad (Person V). Det ifrågasattes av planeringsteamet om det var aktuellt när nollalternativet bara fungerade som referenspunkt för MKB. Vissa aktörer tyckte att MKB inte var viktig idet här faller eftersom den inte påverkade planeringens innehåll utan fungerade separat (Person VI). Istället gjordes en kvalitativ beskrivning som belyste vad som händer om inte en ny RUFS-plan etablerades. Konsultfirman A bestämde att de skulle
kvantifiera ett nollalternativ och visade att RUFS kunde påverka positivt, säkra grönstruktur och minska klimatpåverkan och så vidare.
Även nollalternativet kunde kritiseras eftersom det inte hade blivit den utveckling i nollalternativet som planen beskrev. I det skedet vid upprättandet var det dock en rimlig bedömning. I början var det problem att processen för miljöbedömning jämfördes med nuläget eftersom det var svårt att uppskatta framtida befolkningsökning i regionen. Nollalternativ kan dock ge impulser för att utveckla liknande metoder fast med annat fokus. Aktörer kan arbeta vidare i processen och kommunicera kring nollalternativ för social- och ekonomisk utveckling.
När nollalternativet upprättades var det lättare att se olika aspekter kontra nulägesbeskrivningen (Person III).
I MKB:n fastställdes att planens samrådsförslag medför stor miljöpåverkan för vissa fokusområden. Framförallt gäller det regionens klimatpåverkan från bebyggelse- och
transportsektorn samt transportsystemens påverkan av intrångsskador och trafikbuller. Vidare fanns ett behov att ytterligare integrera miljöaspekter i själva planen RUFS 2010.
Förklaringen var delvis att konsult A tolkade det som att planen innehöll vissa aspekter som de sedan drogs slutsatser av. Problemet var att antagandena och analysen byggde på en inaktuell plan. Konsultfirma A gav därmed MKB:n ett delvis felaktigt innehåll på grund av att den byggde på fel planförslag. Planarbetet hade inte tagit hänsyn till att MKB:n behövde ytterligare
I samrådsversionen skiljde inte konsulterna på konsekvenser av planen och
samhällsutvecklingen. De använde sig av två markanvändningskartor och dessa miljöbedömdes utifrån baseline SMB med många nyckeltal som kom att kallas specifika bedömningsgrunder.
(Person IX). Det blev en sammanblandning av planenoch det den utvisade och det modellarbete som Regionplanekontoret arbetade med och vad de innebar.
Miljöbedömningen skulle vara en bedömning av planen men den blev alltså en utvärdering av Regionplanekontorets antaganden om den framtida utvecklingen. Regionplanekontoret fastställde grundantaganden för planarbetet tidigt i arbetet. Då hade det gjorts ett arbete med hjälp av omvärldsanalyser för att utvärdera utveckling av exempelvis energi, migration, globalisering. Aktörerna var tvungna att ta hänsyn till stora omvärldsförändringarna, externa omvärldsfaktorer som Regionplanekontoret inte styr över själva. Utifrån analyser beräknades framtidsbilder, scenarier när det gäller ekonomisk -, befolknings - och sysselsättningsutveckling till år 2030 och år 2050 för Stockholms län och lokaliserade län i östra Mellansverige. De byggdes på SCB:s långsiktiga befolkningsprognoser på nationell nivå, Konjunkturinstitutets långsiktiga bedömningar och i viss mån Långtidsutredningens resultat (Person II).
I och med detta fastställdes att utställningsförslaget av miljöbedömningen skulle förbättras på dessa punkter. För att åstadkomma förändring anlitade Regionplanenämnden nu konsultfirma B som ansvariga för processen (se punkt 5 tabell 2).
5.3 Från utställning till antagandet – konsultfirma B
Trots att Regionplanekontoret i ett tidigt skede hade gjort olika ämnesprioriteringar utifrån olika workshops och olika remisser som slog fast att planen skulle inrikta sig på nio områden (se 6.2) fanns fortfarande frågetecken kring prioriteringen av utförandet. RUFS var en komplicerad plan med många aspekter. Förslaget innehöll mycket information och många av remissinstanserna ansåg att miljöbedömningen var väldigt otydlig. Den första miljöbedömningen hade ingen hierarkisk uppställning och många menade att de viktiga frågorna drunknade i mängden av mindre viktiga frågor. För att rätta till problemet ändrades utförandet på frågorna inför utställningen av det nu anlitade konsultföretaget B. I inledningsskedet började konsultfirma B att sätta sig in i materialet och betrakta remissvaren för att ta fram förslag till hur de skulle gå vidare med miljöbedömningen, en slags inriktning för revidering för MKB (Person VII).
Konsultfirma B skulle själva bedöma vilken detaljeringsgrad som var rimlig. Ett mål var att göra frågorna tydligare och dokumentet lättare att läsa.
Planerare på Regionplanekontoret arbetade sedan tillsammans med konsultfirma B fram ett nollalternativ. Planen skulle till utställningstillfället bli mer strategisk och för att uppnå detta lyftes viktiga frågor fram i MKB:n (Person IV). Med ett nollalternativ beskrivs en utveckling utan etablering av RUFS 2010. Nollalternativet för planer och program är definierad i
Miljöbalken som ”en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen, programmet eller ändringen inte genomförs” (Stockholm läns landsting, 2011B).
Nollalternativet visar tydligt hur planens förslag påverkar miljön med avseende på åtaganden, regional struktur och rumsliga förhållningssätt. Nollalternativet redovisar en fiktion av en utveckling, kring en uppskattning av 2030 års befolkningstillväxt och ekonomisk utveckling.
Nollalternativet gav möjlighet att för planens fysiska struktur jämföra påverkan av miljön med avseende på:
• regionala stadskärnor
• utveckling av transportsystem
• gröna kilar samt stora samlade värden för rekreation, natur- och kulturmiljö.
Nollalternativet utgick inte från de behov en ökad befolkning skulle medföra vilket
planförslaget gav utrymme till. Den fysiska strukturens roll och åtaganden för att förebygga betydande negativ miljöpåverkan behandlades mer utförligt för regionens klimatpåverkan och transportsystemets än för övriga fokusområden. I MKB:n hade områdenas koppling till energiförsörjning och energianvändning samt befolkningens miljörelaterade påverkan en stor betydelse. I vissa fall var planförslagets detaljeringsgrad för låg för att göra en relevant bedömning (Person XIII).
Inför utställningsskedet hade de flesta miljöaspekter integreras i planförslaget. MKB:n hade omarbetats och resulterat i en tydligare skrift med de miljökonsekvenser vilka följde direkt av själva planförslaget, effekterna av länets tillväxt samt nollalternativet. I och med detta framgick att planen bidrog till en begränsning av den negativa miljöpåverkan som följer av länets tillväxt inom MKB:s fokusområden.
Av alla alternativ som bedömdes under själva processen föreföll utställningsförslaget ge minst negativ miljöpåverkan. Förslaget bidrog till att dämpa Stockholmsregionens klimatpåverkan i flera betydande avseenden. Utställningsförslaget ska medverka till att Stockholms fysiska struktur förstärks ytterligare och sammanfaller med åtaganden för transport- och
energisystemen, och förslaget byggde på en tät och flerkärnig region med samverkande
bebyggelse- och transportsystem. Utställningsförslaget kan dock medföra miljöpåverkan i form av transportsystemets utbyggnad och klimatpåverkan. Nollalternativets förslag kan ge positiva fördelar när det gäller en mindre tät bebyggelse, eftersom förslaget bibehåller grönstrukturens kapacitet samt att skapa förutsättningar för den lokala omhändertagande av dagvattnet.
Processen (se bild 6) har försökt eftersträva en iterativ utvecklingsgång. Utgångspunkterna låg i planeringsmålen och som underlag av utställningsstruktur valdes transportnätets respektive bebyggelsestrukturens robusthet och omfattning. Klimatmålen har legat till grund för arbetet.
De kvantitativa utvärderingarna upprättades med markanvändnings- och trafikmodeller, de kvalitativa analyserna framställdes utifrån planförslagets åtaganden. De kvalitativa har fungerat som ett test för planförslagets realism. Plankartan som upprättades till utställningen har
framställts genom avvägande på kunskaps- och erfarenhetsbaserade grunder. Detta har förorsakat att skillnader råder mellan plankartan inklusive dess tillhörande beskrivning och modellresultatet jämte nollalternativet. Det som främst ligger som olikhet är planeringen av Stockholms gröna kilar där nollalternativet visar ett visst intrång av bebyggelse medan planförslaget anger att kilarna ska lämnas intakta.
I upprättandet av utställningsförslaget för MKB diskuterades olika förslag med olika aktörer och besluten övervägdes i nämnden (person VI). MKB:n har i största möjliga mån gjorts lättläst och tydlig, genom att miljöbedömningens nio fokusområden har grupperats efter beröringspunkter i förhållande till planeringsmål, åtaganden och förhållningssätt i planen
Utställningsperioden ägde rum under juli till oktober 2009 och innefattade både MKB:n och RUFS 2010. Efter utställningsskedet skulle planerna antas efter att kommentarer beaktats samt eventuellt åtgärdats. Efter en revidering av åtgärder skulle kommunfullmäktige godkänna
