Miljöprövningens avgränsning EXAMENSARBETE

EXAMENSARBETE

Miljöprövningens avgränsning

- vid prövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken

Erika Bjurholt Ljungqvist

Filosofie magisterexamen Rättsvetenskap

Luleå tekniska universitet

Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

Sammanfattning

Den obligatoriska prövningen av miljöeffekter från verksamheter som medför eller riskerar att medföra olägenhet för människors hälsa och miljön regleras i såväl internationell som nationell rätt. Inom EU-rätten är MKB-direktivet och IPPC-direktivet de viktigaste för prövningen av miljöfarlig verksamhet. I Sverige regleras miljöprövningen i miljöbalken kap. 16-25. I början av 2000-talet justerades det svenska regelverket på miljöprövningens område för att bättre anpassas till EU-rättens krav, samt för att öka effektiviteten i handläggningsförfarandet hos de svenska tillståndsmyndigheterna. Det svenska regelverket har tidigare ställt högre krav på tillståndsansökningars innehåll, än vad EU-rätten faktiskt kräver. Det finns även viss tvekan om vad, som enligt gällande rätt, ska ingå i tillståndsansökningen och följaktligen också i miljöprövningen. Denna uppsats syftar till att klargöra vissa frågor som dykt upp hos de som dagligen sysslar med tillståndspliktiga verksamheter, närmare bestämt industrin. Det är nämligen inte en helt enkel uppgift att avgränsa en tillståndsprövning som syftar till att klargöra ofta svårdefinierade miljöeffekter.

ii

Abstract

The authorization of projects, that might be hazardous to the environment and/or human health, which should be done before development consent is given, is regulated in Swedish as well as in international law. Within the law of the European Union, the EIA- directive (environmental impact assessment) and the IPPC-directive (integrated pollution prevention and control), are the most important regulations for environmentally hazardous activities. In Sweden the regulation on the process for authorizing development consents for environmentally hazardous activities, is to be found in the Environmental Code chapter 16-25. In the early 2000s, the Swedish regulation on the area was adjusted, in order to better correlate with the demands within the regulation of the European Union, and to increase the efficiency in the order of dealing with the authorizations, among the Swedish licensing authorities. In several cases, among the Swedish jurisprudence, there have been doubts about what to include in the permits applications. It is not an easy task to define what should be included in the development consent. The aim of this essay was to answer some of the questions from the industry, related to the definition of the permit applications. Environmental effects are not easy to define.

iii Innehåll

Sammanfattning ... i

Abstract ... ii

1. Inledning... 5

1.1. Syfte ... 6

1.2. Metod ... 7

1.3. Avgränsning ... 7

2. Rättslig bakgrund – regleringen av miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ... 8

2.1. Miljöfarlig verksamhet och olägenhet för människors hälsa och miljön ... 9

2.1.1. Vikten av att definiera rätt ... 10

2.2. Regleringen av miljöfarlig verksamhet i nationell och internationell rätt ... 10

2.3. Tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet ... 12

2.4. Tillståndsansökningen och dess utformning... 13

2.4.1. Tillståndsmyndigheten avgör avgränsningen ... 14

2.4.2. Hamnverksamhet – exempel på komplicerad avgränsning ... 15

2.5. Krav på upprättande av miljökonsekvensbeskrivning ... 15

2.5.1. Miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken ... 16

2.6. Miljökonsekvensbeskrivningens samråd, innehåll och avgränsning ... 17

2.6.1. Enkelt och utökat samråd ... 17

2.6.2. Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll ... 18

2.6.3. Avgränsning i tid och rum ... 20

3. Miljöprövningen – viktig för uppfyllelsen av miljöbalkens mål... 21

3.2. Vikten av en effektiv miljöprövning ... 22

3.2.1. Svensk miljöprövning i ett internationellt perspektiv ... 23

3.3. Prövning av miljöfarlig verksamhet i mark- och miljödomstol ... 25

3.4. Prövningens avgränsning – en tydlig ansvarsfördelning ... 25

4. Avgränsningens problematik – en översikt av Mark- och miljööverdomstolens praxis ... 27

4.2. Verksamhetsbegreppet... 28

4.3. Flera verksamheter i samma område ... 31

4.4. Flera verksamhetsutövare i samma område... 32

4.5. Gemensamma prövningar ... 33

4.6. Följdföretags betydelse för prövningen ... 35

4.7. Ändring av miljöfarlig verksamhet... 36

iv

5. Slutsatser och diskussion ... 38

5.1. Reflektioner angående ”En effektivare miljöprövning” ... 39

5.2. Prövning av en ändring eller en hel verksamhet ... 40

5.3. Slutsatser angående ansökans utformning ... 41

Källförteckning ... 43

5

1. Inledning

Det har nu gått mer än tio år sedan miljöbalken trädde i kraft (1 januari 1999) och på förekommen anledning har det på senare tid varit aktuellt att göra en översyn av miljöbalkens regler avseende bland annat prövningen av miljöfarlig verksamhet. De administrativa kraven har setts över och reformerats, likaså den miljörättsliga processordningen.¹ Miljöbalken beskrevs i dess ursprungliga proposition (1997/98:45) som en ”samlad och skärpt” miljölagstiftning. Som beskrivningen säger var också syftet med införandet av en samlad miljöbalk att få till stånd en övergripande och sammanhållen lagstiftning för all slags miljöpåverkan. Allt sedan nya miljöproblem uppdagats i slutet av förra seklet förändrades vikten av, samt syftet med miljöpolitiken.

Till följd blev även miljölagstiftningen i behov av förändring. Lagstiftningen måste beakta den komplexitet som präglar miljön tillsammans med de problem som uppstått i samband med den mänskliga utbredningen och utvecklingen. Den allt mer framväxande bilden av att en ekologisk hållbar utveckling kommer ur ett samhälle där varje enskild individ tar sitt ansvar och inte i ett samhälle där endast de värsta bovarna punktregleras.² Miljöbalkens grundläggande syfte är alltså att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Det uttrycks tydligast genom balkens syfte och allmänna hänsynsregler (kap 1-2). Tillståndsprövning och tillsyn över miljöfarliga verksamheter har en central funktion som konkreta verktyg för att styra enskilda verksamheter rätt på vägen, bort från resursslöseri och miljöstörande handlingssätt.³

Med anledning av att kritik, framförallt från industrin, riktats mot de långa handläggningstiderna för tillståndsbeslut enligt miljöbalken, inleddes arbetet av miljöbalkskommittén med utgångspunkt i statens offentliga utredning SOU 2003:124

”En effektivare miljöprövning” i början av 2000-talet.⁴ Miljöbalkskommitténs arbete ledde till ett lagförslag (genom proposition 2004/05:129) och därigenom en rad förändringar bland annat i miljöbalken avseende miljöprövningen och dess effektivitet.⁵ Reformen syftade främst till att korta ned handläggningstiderna för prövning av miljöfarlig verksamhet, dock utan att åsidosätta de hälso- och miljöskyddskrav som ställs för att uppnå miljöbalkens mål. Handläggningstiderna för miljöprövningen skulle hållas korta, även det utan att riskera miljöbalkens mål samt möjligheten att uppnå de av Riksdagen uppsatta nationella miljömålen.⁶ För verksamhetsutövare som bedriver, eller avser att bedriva verksamheter är tillståndsprövningen enligt miljöbalken avgörande för verksamhetens drift. Prövningen av miljöfarlig verksamhet samt tillhörande process och framarbetande av prövningsunderlag är också en mycket viktig del i uppfyllelsen av det högt ställda miljömål som Sverige, delvis genom miljöbalken, måste leva upp till.⁷ Genom Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen (EU) samt i en rad andra internationella överenskommelser på miljörättens område följer även ett antal åtaganden som bland mycket annat medför krav på att pröva miljöeffekterna av vissa slags verksamheter.⁸ Miljöprövningen utgör alltså en väsentlig del av verksamhetsutövarens möjlighet att få bedriva sin verksamhet och prövningen måste samtidigt uppfylla en

1 Bland annat genom Prop. 2004/05:129, Prop. 2009/10:155, Prop. 2009/10:215

2 Prop. 1997/98:45 s 162

3 Prop. 1997/98:45 s 169

4 SOU 2003:124 s 17

5 Miljöbalk (1998:808) ändringar i kap 4, 6, 9, 11, 12, 17, 19, 22 och 26

6 SOU 2003:124 s 17

7 Prop. 2004/05:129 s 38

8 Prop. 2004/05:129 s 39

6

mängd krav för att anses ändamålsenlig.⁹ Åtskilliga är de verksamheter som faller in under definitionen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken 9 kap. 1 § och därmed är underkastade miljöbalkens bestämmelser. En stor del av dessa verksamheter är dessutom av väsentligt intresse för samhällets ekonomi och välstånd, dels genom de exportinkomster företagen inbringar, dels genom arbetstillfällen och annat.¹⁰

Ansvaret för att tillhandahålla allt underlag för en miljöprövning ligger på verksamhetsutövaren själv, för att en ”ändamålsenlig prövning” ska kunna ske i enlighet med miljöbalkens syfte om att uppnå och upprätthålla en hållbar utveckling.¹¹ Det är alltså verksamhetsutövaren som anger ramarna för miljöprövningen, men trots detta är det tillståndsmyndigheten som ansvarar för att prövningen blir ändamålsenlig och i enlighet med miljöbalkens krav.¹² Att ansökningen avgränsas rätt är därför av central betydelse för att prövningen ska kunna äga rum utan allt för mycket dröjsmål. Det kan emellertid vara svårt som verksamhetsutövare att avgöra när en ändring, till exempel en produktionsökning, ska anses vara en del av befintlig verksamhet och därigenom innebära en omprövning av hela verksamheten, eller om ändringen kan prövas som ett tillägg eller enbart som en ändring av befintliga tillstånd. Det finns även andra omständigheter som kan göra tillståndsprocessen komplicerad, i vissa fall bedriver två eller flera verksamhetsutövare miljöfarlig verksamhet på samma område, vilket kan försvåra bedömningen av de sammanlagda miljöeffekterna. Det är förövrigt en problematik som känns igen från regleringen av efterbehandling av förorenade områden. Vilken omfattning en tillståndsprövning faktiskt ska ha utgör en komplicerad diskussion som inrymmer flera olika aspekter. Praxis på området kan heller inte sägas vara fast i alla avseenden, vilket även Michanek & Zetterberg konstaterar i sin bok ”Den svenska miljörätten” från 2008.¹³ Rättsläget kan således beskrivas som oklart på området miljöprövningens avgränsning. Jag ska genom detta arbete göra ett försök att bringa klarhet i åtminstone ett par av de frågor som dykt upp hos dem som dagligen sysslar med verksamheter kopplade till miljöprövningen, nämligen industrin. Om ansökningens avgränsning blir rätt från början kan den redan långa processen kortas ned, vilket sparar resurser för såväl verksamhetsutövare som tillståndsmyndigheter.

1.1. Syfte

Syftet med uppsatsen är att studera gällande rätt, främst i form av lagstiftning och praxis från Mark- och miljööverdomstolen, för att se hur prövningen för miljöfarlig verksamhet går till samt vilka problem som uppstår vid avgränsning av miljöfarlig verksamhet. Därefter följer en diskussion de lege ferenda om tillståndsansökningens lämpliga avgränsning. Uppsatsen syftar till att besvara och klargöra följande frågeställningar:

 Hur kan och bör en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet avgränsas när det finns andra närliggande verksamheter i området, antingen tekniskt, geografiskt eller miljö- och tidsmässigt?

 Ska en ansökan om miljöfarlig verksamhet innehålla uppgifter om framtida verksamheter som vid ansökan befinner sig i planeringsstadiet, eller enbart

9 Bl.a. miljöbalk (1998:808) 16 kap 7 §

10 Se bl.a. Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, bilaga 1.

11 Miljöbalken 22 kap 2 §

12 Miljöbalken (1998:808) 22 kap 1-2 §§

13 Michanek & Zetterberg, ”Den svenska miljörätten” 2008 s 357

7

sådana verksamheter som vid ansökningstillfället är kända och tillräckligt utredda?

 Hur kan och bör en ansökan avgränsas då det finns närliggande verksamheter med olika huvudmän som påverkar samma område och/eller situationer då flera verksamheter samverkar kring mer eller mindre gemensamma tekniska system, exempelvis avloppssystem?

 Vilken typ av samband och hur starka måste de vara för att motivera

gemensamma prövningar, och i vilka fall räcker det att de kumulativa effekterna beskrivs i underlaget till en ansökan?

1.2. Metod

Metoden för studien är huvudsakligen rättsdogmatisk, det vill säga att jag studerar och redogör för lagstiftning, förarbeten, praxis och doktrin. Genom studiet av praxis har uppsatsen vissa empiriska inslag. Ett antal domar från Mark- och miljööverdomstolen studeras och tolkas, för att se hur man i praktiken avgjort miljöprövningens avgränsningar vid tillståndsansökningar för miljöfarlig verksamhet. Sökord bland Mark- och miljööverdomstolens avgöranden är främst avseende prövningen, t.ex.

”Prövningens avgränsning”, ”Prövningens omfattning”, ”Tillståndsprövning”,

”Ansökningens utformning” samt även ”flera verksamhetsutövare”, ”flera verksamheter”, ”tekniska samband”, ”miljömässiga samband” och ”geografiska samband”. Ett antal frågeställningar utarbetade i samarbete med LKAB (Luossavaara- Kirunavaara aktiebolag) kommer vara vägledande för uppsatsens utformning och innehåll (se 1.1. syfte).

1.3. Avgränsning

Uppsatsen berör främst förfarandet vid mark- och miljödomstol, eller Mark- och miljööverdomstolen, vid ansökningsmål. Vissa ansökningsmål för miljöfarliga verksamheter prövas av tillståndsmyndigheten för B-verksamhet, dvs. länsstyrelsen. De verksamhetstyper jag kommer fokusera på går dock under beteckningen A-verksamhet i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och prövas av mark- och miljödomstol som första instans.

8

2. Rättslig bakgrund – regleringen av miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Den första svenska lagstiftning som reglerade miljöfarlig verksamhet, eller så kallade immissioner, det vill säga föroreningar, lukt och buller i miljön¹⁴, trädde i kraft 1 juli 1969 och gick under namnet miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddslagen hade likt miljöbalken karaktären av en ramlagstiftning, vilket innebär att lagstiftningen är allmänt skriven och lagstiftaren snarare ställer upp ramar istället för konkreta och exakta regler.

På så vis överlämnar lagstiftaren till regering och myndigheter den närmare utformningen av lagen¹⁵ och i rollen som lagtolkare har domstolarna, i synnerhet de prejudikatbildande domstolarna, en viktig roll.¹⁶

Miljöskyddslagen var ett resultat av ett långdraget arbete för en reglering av immissioner som inletts flera decennier tidigare, bland annat genom ett jordabalksförslag redan 1909 om grannlagerätt som aldrig genomfördes, inte heller ledde det andra försök som gjordes 1947 till någon lagstiftning. Ett ytterligare förslag till ny jordabalk som skulle reglera rättsförhållanden mellan grannar i kapitel 3 presenterades 1960 men då förutsattes att en ytterligare lag som skulle reglera koncessioner, det vill säga tillstånd av olika slag, skulle utformas. Denna lag skulle komma att reglera både immissioner i nära anslutning till vattenlagen (1918 års vattenlag) och dess reglering av föroreningar i vatten. Samordningen kom ur en insikt om att utsläpp i luft och vatten har ett nära samband, en gemensam lösning tycktes därför naturlig.¹⁷ Innan miljöskyddslagen trädde i kraft hanterades rättsliga tvister som uppkom till följd av immissioner från fast egendom enbart genom domstolspraxis.

Domstolspraxis styrde även innehållet i jordabalkens kap. 3. Miljöskyddslagen innebar därmed ett led i en modernare planeringslagstiftning, vilket sedan skulle komma att resultera i plan- och bygglagen (1987:10), som 2011 ersattes av en omarbetad plan- och bygglag (2010:900).¹⁸ Miljöskyddslagen upphävdes tillsammans med 15 andra lagstiftningar 1 januari 1999, när miljöbalk (1998:808) trädde i kraft. Kapitel 9 i miljöbalken innehåller bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och består till stora delar av miljöskyddslagens bestämmelser som överfördes vid den nya lagens ikraftträdelse, tillsammans med hälsoskyddslag (1982:1080) vars regler samordnades med miljöskyddslagens. Sammansmältningen av dessa regler i miljöbalken kompletterades med bestämmelser om gemensam överprövning för ärenden enligt balken. Tidigare överprövades ärenden enligt hälsoskyddslagstiftningen i förvaltningsdomstol, medan ärenden enligt miljöskyddslagen överprövades i administrativ ordning (dvs. hos statliga myndigheter, utan riksdagens formella samtycke).¹⁹

Den andra maj 2011 genomgick de svenska miljödomstolarna en reform föranledd av proposition 2009/10:125 och till följd av den bildades fem mark- och miljödomstolar.

Miljööverdomstolen blev andra instans för mål som överklagats från mark- och miljödomstolarna och bytte därmed också namn till Mark- och miljööverdomstolen.

Reformen syftade till att förenkla, samordna och effektivisera handläggningen och miljöprövningen av ärenden som berör miljömålen, målen enligt plan- och bygglagen

14 Immission. http://www.ne.se/lang/immission Nationalencyklopedin, hämtad 2012-04-18.

15 Ramlag. http://www.ne.se/lang/ramlag Nationalencyklopedin, hämtad 2012-04-18.

16 Westerlund, Miljöfarlig verksamhet, Stockholm 1975 s 1

17 NJA II 1969 s.229-232

18 Westerlund, Miljöfarlig verksamhet, Stockholm 1975 s 2

19 Prop. 1997/98:45 del 1 sida 326

9

samt fastighetsmålen. I uppsatsen kommer jag för enkelhetens skull benämna domstolarna i samtliga rättsfall jag refererar till för mark- och miljödomstolar respektive Mark- och miljööverdomstolen, det vill säga även domstolar som vid tidpunkten för de rättsfall jag nämner gick under benämningen miljödomstol och Miljööverdomstolen.

2.1. Miljöfarlig verksamhet och olägenhet för människors hälsa och miljön

Miljöfarlig verksamhet var samlingsnamnet för den typ av verksamhet miljöskyddslagen reglerade och begreppet omfattade all användning av fast egendom som kunde medföra risk för olika störningar för omgivningen.²⁰ Terminologin behölls i den nya miljöbalken efter vissa diskussioner kring begreppets närmare innebörd, man kom dock fram till att begreppet var allt för vedertaget och återkommande genom hela balken för att ändras.²¹ Begreppet ”miljöfarlig verksamhets” rättsliga omfattning innefattar idag varje användning av mark, byggnad eller anläggning som medför eller riskerar att medföra utsläpp i mark eller vatten, förorening av mark, luft eller vatten, eller olägenhet för omgivningen av annat slag, exempelvis genom buller, ljus, strålning eller lukt.²²

Begreppet miljöfarlig verksamhet och dess innebörd kan i detta sammanhang behöva en närmare presentation. Immissioner består av störningar i miljön som jag också nämnt ovan, men alla störningar är inte lika till typ och storlek och har heller inte samma påverkan på sin omgivning. I miljöbalken beskrivs den negativa miljöpåverkan som kommer ur viss verksamhet såsom ”olägenhet för människans hälsa och miljön”. Men hur mycket och vilka typer av störningar som ska till för att de ska betraktas som olägenheter är en intressant fråga. Miljöbalkens övergripande mål anges i 1 kap 1 § 1 st.

”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.”

Det övergripande målet följs sedan av 4 punkter där tillämpningen av miljöbalken regleras. I den för sammanhanget mest aktuella punkt 1 anges att ”Bestämmelserna i miljöbalken ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan.”²³

I lagkommentaren till 1 kap 1 § går att läsa att miljöbalken gäller för i princip all mänsklig påverkan som kan äventyra målet för lagstiftningen.²⁴ I kommentaren förklaras också vad begreppet olägenhet innebär, nämligen utöver ett skydd mot skador, även ett skydd för människan mot sådana störningar som kan minska trevnaden och människors välbefinnande i ett medicinskt eller hygieniskt avseende. Uttrycket ”annan påverkan” i miljöbalken 1 kap 1 § innebär alltså att även sådana skador som inte utgörs av föroreningar, jämställs med just föroreningar som människors hälsa och miljön ska skyddas emot. I kommentaren anges som exempel att iakttagandet av

20 Westerlund, Miljöfarlig verksamhet, Stockholm 1975 s 2

21 Prop. 1997/98:45 del 1 s 327

22 Miljöbalk (1998:808) 9 kap 1 §

23 Miljöbalk (1998:808) 1 kap 1 § p.1

24 Se Bengtsson m.fl. miljöbalken (1 jan. 2011 Zeteo) kommentaren till 1 kap 1 §

10

försiktighetsåtgärder i samband med gentekniksanvändning inte utgör ett skydd mot konkreta föroreningar, utan just sådan annan påverkan.²⁵

2.1.1. Vikten av att definiera rätt

Begreppet miljöfarlig verksamhet bör inte tolkas som att alla miljöfarliga verksamheter utgör ett akut hot för miljön. En verksamhet behöver alltså inte nödvändigtvis vara farlig för miljön för att den ska betecknas som miljöfarlig. Det räcker med att verksamheten faller in under någon av definitionerna enligt 9 kap 1 § miljöbalken för att den ska betecknas som just miljöfarlig. Inga utsläpp eller föroreningar behöver faktiskt förekomma, blotta risken för påverkan är alltså tillräcklig för att en verksamhet ska falla in under någon av p 1-3. Marken behöver heller inte användas aktivt för att en miljöfarlig verksamhet ska anses pågå, enligt den numera upphörda koncessionsnämndens för miljöskydds²⁶ praxis är till exempel ett avfallsupplag att betrakta som pågående miljöfarlig verksamhet. Den markanvändning som pågår genom att avfall förvaras på marken kan leda till olägenhet i form av förorening, vilket utgör ett så kallat förvaringsfall som också är att betrakta som miljöfarlig verksamhet.²⁷ Det kan tilläggas att vikten av att kunna avgöra om en verksamhet är miljöfarlig inte längre är lika viktigt som när miljöskyddslagen gällde. Miljöbalken reglerar nämligen alla verksamheter och åtgärder som påverkar eller riskerar att påverka miljön, behovet av att definiera miljöfarlig verksamhet handlar således idag främst om att avgöra vilken tillståndsmyndighet som ska ansvara för tillsynen av verksamheten.²⁸ Ett exempel på konsekvenserna av att fel tillsynsmyndighet bedrivit operativ tillsyn av en verksamhet som felaktigt definierats som miljöfarlig verksamhet enligt kap. 9 miljöbalken, är MÖD 2008:16. Bodens kommun, vari den aktuella verksamheten bedrevs, ställde verksamhetsutövaren av ett vattenkraftverk till svars och yrkade på ersättning för den tillsyn som kommunen bedrivit, men som i själva verket borde ha utförts av länsstyrelsen. Mark- och miljööverdomstolen avslog emellertid Bodens kommuns överklagan med motiveringen att länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för verksamheten, men kunde med stöd av 10 § i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken överlåta operativ tillsyn till kommunen. Så hade i detta fall skett, därmed skulle kommunen också stå för kostnaderna för tillsynen.²⁹ Slutsatsen av rättsfallet är alltså att hade inte länsstyrelsen i Norrbottens län formellt sett överlåtit ansvaret till den kommunala nämnden hade verksamhetsutövaren blivit skyldig att betala för den operativa tillsyn kommunen felaktigt utfört.

2.2. Regleringen av miljöfarlig verksamhet i nationell och internationell rätt

Skyddet mot föroreningar och andra miljöstörningar är en viktig del av miljöbalkens övergripande mål att främja en hållbar utveckling och anges särskilt, som ovan nämnts, i miljöbalkens målparagraf 1 kap 1 § 1 st.³⁰ I miljöbalkens nionde kapitel finns närmare bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Regleringen av miljöfarlig verksamhet i miljöbalken syftar likväl som internationella regelverk på området inte till

25 Se Bengtsson m.fl. miljöbalken (1 jan. 2011 Zeteo) kommentaren till 1 kap 1 §

26 Upphörd genom införandet av miljöbalk (1998:899) genom förordning (1998:1391)

27 Se Bengtsson m.fl. miljöbalken (1 jan. 2011, Zeteo) kommentaren till 9 kap 1 §

28 Se Bengtsson m.fl. miljöbalken (1 jan. 2011, Zeteo) kommentaren till 9 kap 1 §

29 MÖD 2008:16

30 Michanek & Zetterberg, ”Den svenska miljörätten” 2008, s 245

11

att förbjuda miljöfarliga verksamheter, utan till att begränsa utsläpp och andra störningar. Begränsningarna sker genom att krav på rening, val av plats och andra försiktighetsåtgärder ställs. Det kan emellertid tilläggas att förbud finns mot vissa aktiviteter, som exempel kan anges att dumpning av avfall i havet är totalförbjudet.³¹ Miljöbalkens andra kapitel innehåller de allmänna hänsynsreglerna som gäller för alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet, eller vidta en åtgärd. Kapitlet gäller även för dem som har bedrivit en numera avslutad verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön. Med åtgärd avses i miljöbalken kap. 2 en sådan åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet, vilket leder till att väldigt många åtgärder omfattas av paragrafen.³² Miljöbalken kapitel 3 och 4 innehåller grundläggande respektive särskilda bestämmelser om användningen av mark och vattenområden. Kapitlen kallas för ”hushållningsbestämmelserna” och är av betydelse för lokaliseringen av den planerade miljöfarliga verksamheten, där markanvändningen enligt miljöbalken ska ske för det mest lämpade ändamålet.³³ Driften av miljöfarliga verksamheter kan förenas med tillstånds- eller anmälningsplikt samt med villkor enligt miljöbalken kap. 9 vilket jag återkommer till nedan (avsnitt 2.3.).³⁴

Det kan tilläggas att miljöbalken är ramlag och därmed innefattar lagen en stor del tolkningsutrymme. Tillståndsmyndigheternas grunder för beslut finns i första hand i lagstiftningen, men ofta även i rättspraxis. I första hand tillämpas Mark- och miljööverdomstolens prejudikatbildande praxis som vägledning för beslut. Mark- och miljööverdomstolen utgör andra och oftast även högsta instans för ärenden som prövats enligt miljöbalken i mark- och miljödomstol och sedan överklagats. Mark- och miljööverdomstolen är en specialdomstol som utgör en del av Svea Hovrätt och vars domar klassas som prejudicerande, trots att domstolens beslut i vissa fall kan överklagas till Högsta domstolen. Att en dom är prejudicerande innebär att den ska anses vägledande för hur lagtext ska tolkas, vägledande domar är även en del av den så kallade rättskälleläran.

Utöver den nationella regleringen av miljöfarliga verksamheter är Sverige part i flertalet internationella avtal med syfte att skydda och värna om miljön. Som medlemsstat i Europeiska Unionen (EU) har Sverige automatiskt ett antal åtaganden som ska uppfyllas. Utöver EU-rätten har Sverige även anslutit sig till ett antal konventioner i syfte att skydda och värna om miljön, en av dessa är 1974 års nordiska miljöskyddskonvention (SÖ 1974:99) som omfattar förorenande verksamhet.³⁵ Konventionen trädde i kraft 1976 och bygger på den gamla miljörättsliga principen om att en stat inte får använda sitt territorium så att annan stats territorium skadas avsevärt och som även går under namnet ”the sic utere - principle” (från latin: ”Sic utere tuo ut alinenum non laedas”).³⁶ Några av de EU-rättsliga direktiv som har kopplingar till

31 Miljöbalk (1998:808) 15 kap 31 §, Michanek & Zetterberg, ”Den svenska miljörätten” 2008, s 245

32 Miljöbalk (1998:808) 2 kap 1 §

33 Miljöbalk (1998:808 3-4 kap

34 Miljöbalk (1998:808) 9 kap 6§, 24 kap 1 §

35 Michanek & Zetterberg, ”Den svenska miljörätten” 2008, s 246

36 Lang, ”UN- principles and International Environmental Law” 1999, s 160

12

miljöbalken kap. 9 är IPPC-direktivet³⁷, MKB-direktivet³⁸ samt miljöansvarsdirektivet³⁹.

2.3. Tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet

Med stöd av miljöbalken 9 kap. 6 § får regeringen föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter. Det ska alltså vara förbjudet att utan tillstånd eller anmälan bedriva vissa verksamheter. Vilka verksamheter reglerna avser regleras som ovan nämnts närmre i förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.⁴⁰ Verksamhetsutövare som planerar att bedriva verksamheter som enligt miljöbalken kräver tillstånd från antingen länsstyrelse, mark- och miljödomstol och i vissa fall även regeringen, måste ansöka om detta hos den för verksamheten berörda myndigheten. I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges vilka verksamheter som är tillståndspliktiga respektive anmälningspliktiga.⁴¹ Att en verksamhet är tillståndspliktig innebär att den har bedömts utgöra en sådan risk för olägenhet för människans hälsa och miljön att dess tillåtlighet måste förenas med en prövning där miljörättsliga krav riktas direkt mot utövaren. Bland annat måste en verksamhetsutövare av en miljöfarlig verksamhet uppfylla kraven i miljöbalken kap. 2.

Är de rättsliga kraven uppfyllda så att verksamheten kan godkännas, skall verksamhetens tillstånd också förenas med villkor som närmare beskriver hur verksamheten får bedrivas.⁴²

Har verksamheten bedömts som tillståndspliktig finns den uppräknad i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd såsom A-, eller B-verksamhet (sorteras vanligtvis efter produktionsstorlek⁴³). Verksamheten eller åtgärden måste därmed prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol där bland annat ekonomisk säkerhet hos verksamhetsutövaren ställs och där det eventuella tillståndet förenas med villkor. Har verksamheten beteckningen C i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är verksamheten anmälningspliktig och det innebär att verksamheten eller åtgärden senast sex veckor innan verksamheten tas i bruk⁴⁴, måste anmälas till kommunal nämnd.⁴⁵ Verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt 9 kap. 6 § kan dock förenas med villkor, i det fall tillsynsmyndigheten bedömer att verksamheten medför betydande risker för olägenheter i det enskilda fallet.⁴⁶

Genom tillståndsprövningen sker en slags samhällskontroll av verksamheter som har eller riskerar att ha negativ inverkan på människors hälsa eller miljön. Villkoren som fogas till medgivet tillstånd innebär en slags precisering av kravregler för olika verksamheter. Detta skapar också ett förutsebart rättsläge menar Michanek & Zetterberg i boken ”Den svenska miljörätten” från 2008. Tillståndsprövningen innebär även

37 Europaparlamentet och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar

38 Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (ersatt av 97/11/EG samt 2003/35/EG)

39 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador.

40 Miljöbalk (1998:808) 9 kap 6 §

41 Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, bilaga

42 Michanek & Zetterberg, “Den svenska miljörätten”, 2008 s 61

43 Michanek & Zetterberg a a s 254

44 Om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat (9 kap 6 § sista st.)

45 Miljöbalk (1998:808) 9 kap 6 §

46 Miljöbalk (1998:808) 9 kap 6 § 2 st.

13

särskilda fördelar för verksamhetsutövaren menar Michanek & Zetterberg, eftersom tillståndet kan ha en rättsverkan som skyddar mot retroaktiva krav.⁴⁷

2.4. Tillståndsansökningen och dess utformning

I miljöbalken 21 kap. 1a § definieras vad som utgör ansökningsmål, vilket huvudsakligen är sådana mål som avser tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

Ansökningsmål rör tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 6 §, som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt 9 kap. 8 § (samt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Tillstånd till vattenverksamhet, eller sådana åtgärder som inte avser markavvattning enligt miljöbalken 11 kap. 4 § och som därför inte ska prövas av en länsstyrelse, utgör också ansökningsmål.⁴⁸ Det förfarande som tar vid när en verksamhetsutövare som avser att ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller åtgärd lämnar in en ansökan till en mark- och miljödomstol, kallas alltså i miljöbalken för ansökningsmål. Förfaranden som inte utgör ansökningsmål enligt 21 kap. 1a § väcks genom en stämningsansökan och utgör så kallade stämningsmål. Stämningsmålen gäller antingen vattenverksamhet (kap.11), miljöskador (kap.10) eller miljöbrott (kap.29). Även sådana mål som handläggs under förvaltningsprocesslagen förekommer i mark- och miljödomstol.⁴⁹ Alternativt utgör målet ett överklagande till mark- och miljödomstol och då gäller vad som särskilt föreskrivits i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.⁵⁰

Den blivande verksamhetsutövaren ansöker alltså om tillstånd för att få bedriva sin verksamhet och behöver då få veta om tillstånd kan erhållas och i så fall under vilka förhållanden tillstånd till verksamheten kan ges. I miljöbalken kap. 22 regleras förfarandet i mark- och miljödomstolen vid ansökningsmål. I 22 kap. 1 § anges vilka krav som ställs på tillståndsansökningen:

 Ansökningen ska först och främst vara skriftlig och innehålla ritningar och tekniska beskrivningar om förhållanden på platsen, produktionsmängd, användning av råvaror, insatsvaror samt den energi som används.⁵¹

 Ansökningen ska även innehålla uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara utsläpp, samt förslag på åtgärder som kan förebygga avfallsuppkomst.⁵²

 I vissa fall finns krav på att en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken kap. 6 tillfogas ansökningshandlingarna, tillsammans med uppgifter om samråd (enkelt eller utökat) som skett enligt samma kapitel.⁵³

 Vidare ska ansökningen innehålla uppgifter om vilka skydds- eller försiktighetsåtgärder som vidtagits i enlighet med miljöbalken kap. 2.⁵⁴

47 Michanek & Zetterberg a a s 61f

48 Miljöbalk (1998:808) 21 kap 1a § 1-8 p.

49 Se Bengtsson m.fl. miljöbalken (1 jan. 2011, Zeteo) kommentaren till 21 kap 2 §

50 Miljöbalk (1998:808) 21 kap 2 §

51 Miljöbalk (1998:808) 22 kap 1 § 1 st. 1 p.

52 Miljöbalk (1998:808) 22 kap 1 § 1 st. 2 p.

53 Miljöbalk (1998:808) 22 kap 1 § 1 st. 3 p.

54 Miljöbalk (1998:808) 22 kap 1 § 1 st. 4 p.

14

 Förslag till övervakning och kontroll av verksamheten ska ingå i ansökningen.⁵⁵

 I vissa fall ska en säkerhetsrapport för att undvika och begränsa allvarliga kemikalieolyckor ingå.⁵⁶

 Slutligen ska en icke- teknisk sammanställning av de ovanstående uppgifterna ingå i ansökningen.⁵⁷

Ansökningen kan behöva innehålla fler uppgifter i mål som rör någon form av vattenverksamhet.⁵⁸ Ovan nämnda uppgifter gäller även i stor utsträckning för ansökningar där länsstyrelsen är tillståndsmyndighet.⁵⁹ Uppgifterna som ska redovisas för tillståndsmyndigheten enligt 22 kap 1 § är omfattande och vid större ärenden krävs ofta en omfattande dokumentation för att täcka alla punkter. Det har utvecklats en slags branschpraxis inom olika verksamhetsområden för vad den tekniska beskrivningen ska innehålla och Naturvårdsverket ger även ut allmänna råd och branschfaktablad om vad en ansökning bör innehålla.⁶⁰

2.4.1. Tillståndsmyndigheten avgör avgränsningen

När ansökningen kommit berörd tillståndsmyndighet tillhanda, ska myndigheten avgöra om ansökningshandlingarna samt den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen är tillräckligt omfattande och till innehållet riktigt, för att en ändamålsenlig prövning av verksamheten och dess miljöeffekter ska kunna ske. Vid ansökningsmål i mark- och miljödomstol är det alltså upp till domstolen att avgöra om ansökningshandlingarna är fullständiga eller inte. Finner domstolen att ansökan är ofullständig ska domstolen förelägga sökanden att avhjälpa felet eller felen inom en viss tid. Är bristen så väsentlig att ansökan inte kan handläggas, eller på annat vis ligga till grund för prövningen, kan domstolen enligt miljöbalken 22 kap. 2 § avvisa ansökan.⁶¹ Mark- och miljödomstolen har som tillståndsmyndighet en viktig uppgift i att ta ställning till dels om tillståndsansökan har ett behov av komplettering och dels om tillståndsansökan har den omfattning som behövs för prövningen. Majoriteten av de tillståndsansökningar som kommer domstolen tillhanda avseende miljöfarlig verksamhet handlar inte om nyetableringar av verksamheter, utan om ändringar av befintliga verksamheter. För ändringar av verksamheter är avgränsningen av prövningen väsentlig för att tillståndsmyndigheten ska kunna avgöra vilka effekter den befintliga verksamheten har och vilka effekter den avsedda ändringen kan komma att medföra. Det är särskilt viktigt att prövningen avgränsas tydligt vid medgivande till ändringstillstånd, för att tillståndet och dess villkor ska ge en samlad bild av verksamheten som är lättöverskådlig för tillsynsmyndigheten.⁶² Tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen måste kunna ligga till grund för prövningen och det ansvaret ligger på domstolen trots att det är verksamhetsutövaren som gör själva avgränsningen.⁶³

55 Miljöbalk (1998:808) 22 kap 1 § 1 st. 5 p.

56 Miljöbalk (1998:808) 22 kap 1 § 1 st. 6 p.

57 Miljöbalk (1998:808) 22 kap 1 § 1 st. 7 p.

58 Miljöbalk (1998:808) 22 kap 1 § 2 st.

59 Se Bengtsson m.fl. Miljöbalken (1 januari 2011, Zeteo) kommentar till 22 kap 1 §

60 Se Bengtsson m.fl. Miljöbalken (1 januari 2011, Zeteo) kommentar till 22 kap 1 §

61 Miljöbalken (1998:808) 22 kap 2 §

62 Prop. 2004/05:129 s 61

63 Se Bengtsson m.fl. Miljöbalken (1 januari 2011, Zeteo) kommentar till 22 kap 1 §

15

2.4.2. Hamnverksamhet – exempel på komplicerad avgränsning I vissa fall när tillståndsansökan avser tillstånd till vattenverksamhet, kan prövningen behöva utvidgas till att även omfatta miljöfarlig verksamhet. Så är exempelvis fallet vid bortledande av grundvatten och därigenom uppförande av anläggningar för utförandet av detta.⁶⁴ Jag återkommer senare under avsnitt 3.4. i detta arbete till ett rättsfall från 2006 som berör just prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet i samma rättegång. Det man kan konstatera är dock att bestämmelserna i miljöbalken gäller för samtliga störningar en verksamhet ger upphov till, oavsett om verksamheten utgör en miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap eller en vattenverksamhet enligt 11 kap.⁶⁵ En slags verksamhet där komplikationer i samband med prövningens avgränsning ofta uppkommer är vid prövningen av hamnverksamhet. Naturvårdsverket har bland sina allmänna råd därför särskilt gett ut en handbok i syfte att klargöra ansökningsförfarandet för hamnverksamhet. Hamnar är per definition en miljöfarlig verksamhet, men innefattar oftast vattenverksamhet, då verksamheten bedrivs såväl i vattnet som på land.

Hamnverksamhet är trots det tillståndspliktig enligt 9 kap 6 § och prövas av länsstyrelsen. Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd om hamnverksamhet anges att verksamhetens omfattning i miljökonsekvensbeskrivningen ska bestå av både direkta och indirekta miljöeffekter av verksamheten. För att tillståndsmyndigheten ska kunna bedöma miljöeffekterna krävs teknisk information och beskrivningar om de olika moment som orsakar miljöpåverkan. Hamnverksamheten i sig har direkta effekter på miljön, de tillhörande fartygstransporterna medför indirekta effekter, likaså medför transporterna till och från hamnen på land indirekta effekter. Dessa effekter kan även benämnas ”följdföretag” och ska alltså redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen (MKB). Finns andra verksamheter inom hamnområdet med koppling till hamnverksamheten, som kan innebära risker för ökad miljöpåverkan, skall dessa verksamheter också beskrivas. Enligt Naturvårdsverket ska avgränsningen av MKB:n motiveras tydligt. Finns det miljöfarliga verksamheter inom hamnområdet, med en annan huvudman (verksamhetsutövare) söker denne vanligtvis tillstånd separat.⁶⁶ Huvudregeln i miljöbalken är att verksamheter som har samband med varandra och som bedrivs av samma verksamhetsutövare prövas tillsammans.⁶⁷ Vidare skall hänsyn tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli nödvändiga för att verksamheten ska kunna utnyttjas ändamålsenligt.⁶⁸ Jag återkommer till följdföretag och gemensamma prövningar under avsnitt 4.4. samt 4.5.

2.5. Krav på upprättande av miljökonsekvensbeskrivning

Miljökonsekvensbeskrivningen (MKB:n) utgör en väsentlig del av det konkreta beslutsunderlaget för tillståndsmyndigheten när en tillståndsansökan för verksamhet prövas enligt miljöbalken. Genom direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB- direktivet) ålades medlemsländerna i den dåvarande Europeiska Gemenskapen (numera Europeiska Unionen) att lagstifta om krav på bedömning av den huvudsakliga miljöpåverkan offentliga och enskilda projekt kunde antas leda till, innan tillstånd för verksamheter medges. I direktivet stadgas att bedömningen bör ske med utgångspunkt i

64 Se Bengtsson m.fl. Miljöbalken (1 januari 2011, Zeteo) kommentar till 22 kap 1 §

65 Se Bengtsson m.fl. Miljöbalken (1 januari 2011, Zeteo) kommentar till 22 kap 1 §

66 Naturvårdsverket 2003 ”Handbok 2003:7 med allmänna råd - Hamnar” s 30

67 Miljöbalken (1998:808) 21 kap 3 §

68 Miljöbalken (1998:808) 16 kap 7 §

16

relevanta uppgifter från exploatören, med eventuell komplettering från myndigheterna och från de berörda parterna för projektet.⁶⁹ MKB- instrumentet är även baserat på 1991 års Esbo-konvention vilket är en regional miljöskyddskonvention för Europa, Kanada och USA, om samarbete för att överbygga gränsöverskridande miljöeffekter.

Konventionen arbetades fram genom FN:s ekonomiska konvention för Europa (UNECE) och undertecknades av parterna 1991 och ratificerades sex år senare, 1997.

EU och Sverige har alltså ratificerat konventionen, som i korthet går ut på ett samarbete för att verksamheter i ett land inte ska påverka miljön i ett grannland. Detta samarbete ska ske genom upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningar med särskild betoning på gränsöverskridande miljöeffekter av vissa verksamheter. Vidare ska man så tidigt som möjligt verka preventivt för att förhindra framtida skadliga miljöeffekter, se till att allmänheten har tillgång till information och kan delta i beslutsprocesser för projekt som kan få gränsöverskridande miljöeffekter.⁷⁰

MKB-direktivet ställer krav på medlemsstaterna i EU att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan blir föremål för en bedömning av miljöpåverkan, innan tillstånd ges.⁷¹ Direktivet gäller för projekt som i Sverige prövas enligt miljöbalken samt andra lagstiftningar, exempelvis kärnkraftanläggningar, järnvägar, vägar etcetera. Enligt direktivet är dock MKB:n obligatorisk för stora projekt (som kan medföra betydande miljöpåverkan enligt artikel 1) såsom exempelvis hamnar, flygplatser, råoljeraffinaderier etcetera.⁷² I Sverige har de stora projekt/ verksamheter som räknas upp i MKB-direktivets bilaga 1 benämningen A-verksamhet i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.⁷³ Ett annat viktigt direktiv är EU:s IPPC-direktiv från 1996, genom dess ändringar 2008⁷⁴, som syftar till att förebygga och minska föroreningar från olika verksamheter⁷⁵, genom att åtgärder för att minska föroreningarna samordnas så att olika sorters miljöpåverkan kan bedömas i ett och samma sammanhang.⁷⁶ Bestämmelserna i direktivet syftar främst till att undvika och om det inte är möjligt, minska utsläppen till luft, vatten och mark från verksamheterna. Bestämmelserna omfattar även åtgärder som gäller hanteringen av avfall. Genom direktivet försöker man alltså uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet.⁷⁷

2.5.1. Miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken

Enligt miljöbalken 6 kap. 1 § ska en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 eller 12 kap. eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken.⁷⁸ En MKB måste upprättas även vid tillståndsansökningar för utökning, utbyggnad och ändring av verksamheter som redan omfattas av ett tillstånd.⁷⁹ En MKB ska även upprättas i samband med sådana tillåtlighetsprövningar som utförs av regeringen enligt 17 kap.

69 Direktiv 85/337/EEG artikel 1 & preambel

70 Naturvårdsverket 10 februari 2012, hämtad den 24 april 2012 http://www.naturvardsverket.se/Start/EU- och-Internationellt/Internationella-miljokonventioner/Esbokonventionen/

71 Rådets direktiv 85/337/EEG, genom ändring 97/11/EG samt 2003/35/EG artikel 2

72 Rådets direktiv 85/337/EEG, genom ändring 97/11/EG samt 2003/35/EG bilaga 1

73 SOU 2003:124 s 60

74 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar

75 Anges i direktivets bilaga 1

76 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG artikel 1

77 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG artikel 1

78 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 1 § 1 st.

79 Se Bengtsson m.fl.(1 jan. 2011, Zeteo) kommentar till 6 kap 1 §

17

samt i tillståndsansökningar enligt 7 kap. om områdesskydd. Regeringen får föreskriva om att en MKB ska upprättas även i dispensärenden eller andra ärenden enligt miljöbalken där en sådan beskrivning är behövlig för att bedöma miljöpåverkan.⁸⁰ Kan en verksamhet antas ha mindre betydande miljöpåverkan får regeringen även föreskriva om undantag från att upprätta en MKB. En kommun eller en myndighet som utför miljöbedömning av en plan eller ett program är också skyldig att upprätta en MKB enligt 6 kap. 1 §.⁸¹ Det är inte bara sådana verksamheter som medför betydande miljöpåverkan som är underkastade kravet på att upprätta en MKB vid ansökningsförfarandet, men vissa verksamheter som typiskt sett bedömts medföra mindre betydande miljöpåverkan har alltså undantagits kravet.⁸²

I miljöbalken 6 kap. 3 § formuleras syftet med en MKB. Syftet är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet, eller åtgärd, kan medföra på:

 Människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö,

 hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt och

 annan hushållning med material, råvaror och energi.

Syftet är slutligen att möjliggöra en samlad bedömning av ovan nämnda effekter på människors hälsa och miljön.⁸³

2.6. Miljökonsekvensbeskrivningens samråd, innehåll och avgränsning

Med miljöbalkens inträde i det svenska rättssystemet ändrades förfarandet avseende miljökonsekvensbeskrivningar påtagligt från naturresurslagens, miljöskyddslagens samt vattenlagens äldre system och blev betydligt mer omfattande.⁸⁴ Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar infördes i kap. 6, där förfarandet vid dels miljökonsekvensbeskrivningar, dels vid miljökonsekvensbedömningar numera regleras.⁸⁵ I kap. 6 regleras även de samråd som enligt miljöbalken ska genomföras när en MKB tas fram samt vad MKB:n ska innehålla. Bestämmelserna i kap. 6 reglerar alltså den tidigare delen av ansökningsförfarandet, fram till dess att ansökningen med MKB lämnas in till tillståndsmyndigheten. Detta inledande förfarande är gemensamt för alla som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som enligt miljöbalken kräver tillstånd alternativt beslut om tillåtlighet enligt miljöbalken.⁸⁶

2.6.1. Enkelt och utökat samråd

I miljöbalken 6 kap. 4 § stadgas att alla verksamhetsutövare ska genomföra ett tidigt samråd med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli berörda av den planerade verksamheten eller åtgärden om den är av sådan karaktär att

80 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 1 §

81 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 1 §

82 Se Bengtsson m.fl.(1 jan. 2011, Zeteo) kommentar till 6 kap 1

83 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 3 § 1 st.

84 Bengtsson, ”Speciell fastighetsrätt miljöbalken”, Uppsala 2010, s 166

85 Ebbesson, ”Miljörätt”, Uppsala 2003, s 78

86 Prop. 2004:05/129 s 39

18

den kräver tillstånd enligt miljöbalken.⁸⁷ För verksamheter som bedöms som miljöfarliga enligt miljöbalken 9 kap. 6 §, eller som kan antas medföra betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 4a §, om tillsynsmyndigheten förelagt om tillstånd enligt 9 kap. 6 § eller om länsstyrelsen i enlighet med 6 kap. 5c § bedömt att verksamheten medför betydande miljöpåverkan, ska samrådet även hållas med dem som ovan angivits, tillsammans med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda av den planerade verksamheten eller åtgärden (s.k. utökat samråd).⁸⁸ Samrådet är en viktig del av MKB- processen och ska genomföras i god tid innan tillståndsansökan lämnas in samt innan själva MKB:n upprättas. Samrådet ska avse verksamhetens lokalisering, omfattning (storlek), utformning samt den miljöpåverkan som kan förutses.⁸⁹ Innan lagändringar i enlighet med utredningen ”En effektivare miljöprövning” (SOU 2003:124 och Prop.

2004/05:125) fick länsstyrelsen efter det tidiga samrådet besluta om den planerade verksamheten kunde komma att orsaka en betydande miljöpåverkan. Innan beslutet fattades inhämtade länsstyrelsen ett yttrande från tillsynsmyndigheten, t.ex.

Naturvårdsverket. Beslutade länsstyrelsen därefter att verksamheten eller åtgärden kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan skulle ytterligare ett samråd äga rum, denna gång med en vidare krets av berörda. För de verksamheter som enligt länsstyrelsens bedömning inte kom att medföra betydande miljöpåverkan var samrådsförfarandet färdigt efter det första samrådet.⁹⁰

Vid prövningen av miljöfarliga verksamheter skiljer man alltså på verksamheter som antas kunna medföra betydande miljöpåverkan och sådana som inte antas medföra betydande miljöpåverkan. I proposition 2004:05/129 föreslogs att sådana verksamheter som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan inte längre skulle behöva invänta länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan föreligger eller inte, den berörda verksamhetsutövaren ska istället direkt kunna inleda det mer omfattande samrådsförfarandet som beskrivits ovan. Det tidigare uppdelade och därmed mera tidskrävande samrådsförfarandet gjordes alltså om till ett sammanhängande sådant.

Genom lagändringen fick även länsstyrelsen en mer betydande roll i samrådsförfarandet. Länsstyrelsen ska i enlighet med miljöbalken 6 kap. 5 § i samrådet verka för att miljökonsekvensbeskrivningen från början får den korrekta omfattning som behövs för tillståndsprövningen, vilket antas kunna förebygga krav på kompletteringar från tillståndsmyndigheten.⁹¹

2.6.2. Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll

Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska styras av syftet med en MKB enligt miljöbalken 6 kap. 3 § (se avsnitt 2.4.1.).⁹² På grund av att flertalet myndigheter framförde klagomål på att miljökonsekvensbeskrivningarna som kom dem tillhanda var av så pass skiftande kvalité att de ibland var obegripliga, kände regeringen ett behov av att förtydliga regelverket kring MKB:n och dess innehåll. Genom prop. 2004:05/129 förtydligades därför kravet på att en MKB alltid bör beskriva de effekter verksamheten/

87 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 4 § 1 p.

88 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 4 § 2 p.

89 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 4 § sista st.

90 Prop. 2004:05/129 s 40

91 Prop. 2004:05/129 s 44

92 Prop. 2004:05/129 s 50

19

åtgärden kan medföra på människors hälsa eller miljön, samt möjliggöra en bedömning av dessa effekter, oavsett graden av verksamhetens/åtgärdens miljöpåverkan.⁹³

En MKB för verksamheter eller åtgärder som däremot antas kunna medföra betydande miljöpåverkan ska enligt 6 kap. 7 § innehålla vissa obligatoriska uppgifter för att uppfylla syftet med en MKB:

 En beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning.

 En beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar av verksamheten eller åtgärden ska undvikas, minskas eller avhjälpas samt hur det ska undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt miljöbalken kap. 5 inte följs.

 De uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan verksamheten har på människors hälsa, miljön, hushållningen med mark och vatten, samt andra sådana naturresurser.

 En redovisning av alternativa placeringar av den planerade verksamheten, eller åtgärden, tillsammans med en motivering om varför den aktuella platsen valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd.

 En icke-teknisk sammanfattning av uppgifterna i MKB:n ska bifogas.⁹⁴ Miljöbalken 6 kap. 7 § anger alltså vilka uppgifter som alltid ska ingå i en MKB när verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det kan sägas att begreppet ”betydande miljöpåverkan” ger en viss anvisning om hur omfattande MKB:n faktiskt ska vara.⁹⁵ För verksamheter som inte antas kunna medföra betydande miljöpåverkan anser regeringen att det allmänt formulerade kravet om att beskrivningen ska innehålla ”det som i det enskilda fallet behövs”. MKB:n ska dock inte behöva vara mer omfattande än vad som i det enskilda fallet behövs, vilket tidigare varit fallet. Är en MKB alltför omfattande kan den vara minst lika obegriplig som om den är alltför snävt avgränsad.⁹⁶

När en MKB väl upprättats ska den sedan hållas offentlig så att allmänheten har tillgång till den samt har möjlighet att lämna synpunkter på den.⁹⁷ Tillståndsmyndigheten (den myndighet som ska pröva tillståndsansökningen) ska därefter avgöra om MKB:n uppfyller miljöbalkens krav.⁹⁸ Ett negativt ställningstagande från tillståndsmyndigheten avseende MKB:n får inte överklagas särskilt, utan måste ske i samband med att ett beslut avseende tillståndsansökningen överklagas.⁹⁹ Kostnaderna för upprättandet av en MKB står den verksamhetsutövare som avser att utföra verksamheten, eller åtgärden, för.¹⁰⁰ Förfarandet vid en miljökonsekvensbedömning avser snarare ett processuellt

93 Prop. 2004:05/129 s 52

94 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 7 § 1-4 p.

95Hedlund, A & Kjellander, K. MKB, introduktion till miljökonsekvensbeskrivningen, 2007. s 49

96 Prop. 2004:05/129 s 51-52

97 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 8 §

98 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 9 § 1 st.

99 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 9 § 2 st.

100 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 10 §

20

förfarande och en processuell princip, än en materiell sådan som anger krav och riktlinjer för en verksamhet. Förfarandet är dock av principiell vikt eftersom det syftar till att förbättra beslutsunderlaget samt öka medvetenheten om verksamhetens effekter på omgivningen. Förfarandet omfattar ett stort spann av verksamhetstyper och inverkar på tolkningen av miljöbalkens allmänna hänsynsregler som har betydelse för bland annat lokaliseringen av en verksamhet enligt miljöbalken 2 kap. 6 §.¹⁰¹

2.6.3. Avgränsning i tid och rum

Att länsstyrelsen, som ovan nämnts, får en mer framträdande roll tidigt i processen att utforma MKB:n ska förhoppningsvis minska antalet krav på kompletteringar som riktas mot verksamhetsutövare från tillståndsmyndigheter.¹⁰² Med detta avsåg regeringen att genom att länsstyrelsen redan under samrådsprocessen verkar för att MKB:n utgör ett bra beslutsunderlag, vilket innebär att MKB:n får den inriktning och omfattning som behövs med hänsyn till verksamhetens/åtgärdens art och omfattning.¹⁰³

Miljökonsekvensbeskrivningens avgränsning är alltså avgörande för hur smidigt prövningsprocessen av en verksamhet eller en åtgärd kan genomföras. Om MKB:n avgränsas rätt utifrån verksamhetens eller åtgärdens karaktär från början, kan prövningen hos tillståndsmyndigheten effektiviseras. Är avgränsningen tillfredsställande utifrån vad som krävs för en ändamålsenlig prövning av verksamheten eller åtgärden, behöver tillståndsmyndigheten inte heller förelägga verksamhetsutövaren om kompletteringar eller liknande.¹⁰⁴ En MKB som avgränsats för snävt kan innebära att MKB:n saknar relevant information som försvårar granskningen av projektet. Likväl kan en MKB som avgränsats alltför generöst innebära att utformningen av MKB:n likväl som prövningen blir allt för omfattande, vilket i sin tur också kan försvåra granskningen. Arbetet med att utforma en miljökonsekvensbeskrivning är ofta omfattande, dyrt och tidskrävande och att ge MKB:n allt för stor omfattning är sällan önskvärt. Avgränsningen av MKB:n kan också beskrivas som att sätta upp mål och ramar för arbetet som syftar till att identifiera och bedöma miljöeffekter, som sedan ska redovisas i MKB:n. Bedömningen av miljöeffekter utgår från den planerade verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan samt det område som kommer utsättas för påverkan. Influensområden är olika känsliga för extern påverkan därför måste avgränsningen göras utifrån förhållanden i det enskilda fallet.¹⁰⁵ Länsstyrelsen ska även, som tidigare nämnts, verka för att MKB:n får korrekt omfattning redan under samrådet.¹⁰⁶ Beroende på vilket behov av information som finns angående ett projekt varierar ofta innehållet i underlagen till MKB, i vissa fall kan t.ex. en ornitologförening kräva uppgifter om påverkan på häckningsplatser för fåglar. Vilka som är intressenter beror alltså på vart den planerade verksamheten eller åtgärden ska förläggas.¹⁰⁷ Trots att vissa, särskilt berörda parter, har sitt att säga till om MKB:n och dess omfattning, är det verksamhetsutövaren som själv bestämmer avgränsningen för sin MKB.

Verksamhetsutövaren får sedan argumentera med övriga intressenter om vad som faktiskt är en lämplig och rimlig avgränsning.¹⁰⁸

101 Ebbesson, ”Miljörätt”, Uppsala 2003, s 78

102 Prop. 2004:05/129 s 55

103 Prop. 2004:05/129 s 55

104 Hedlund, A & Kjellander, K. MKB, introduktion till miljökonsekvensbeskrivningen, 2007. s 48- 49

105 Hedlund, A & Kjellander, K. a a s 49

106 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 5 §

107 Miljöbalk (1998:808) 6 kap 4 §,

108 Hedlund, A & Kjellander, K. a a s 49