Vem bestämmer över skogen?

Vem bestämmer över skogen?

En kvalitativ innehållsanalys av intresseorganisationers

inflytande på Sveriges nationella skogsprogram

Författare: Nadja Östlund Groop Handledare: Katrin Uba

Antal ord: 11316

Abstract:

As the effects of climate change worsen, the role and importance of forests in climate mitigation strategies seem to be growing. However, key actors have different views of how the forests should be used in order to curb the consequences of climate change. The future use of forest will therefore depend on these actors’ ability to realize their visions in the political arena. This thesis sets out to investigate how and to what extent a certain type of actor, in this case interest groups, influences forest policy. This is accomplished through a qualitative content analysis of the process toward Sweden’s first national forest program, using preference attainment as the theoretical approach to measure the influence of each interest group. The main finding is that interest groups representing economic values had a larger amount of influence on the policy-making process than interest groups representing environmental values. The study’s primary contribution to the interest group research field is hence empirical.

Innehåll

Inledning ... 5

Syfte och frågeställning ... 6

Disposition ... 6

Historisk bakgrund om svensk skogspolitik ... 7

Tidigare forskning ... 8

Intresseorganisationer och deras inflytande över policyprocessen ... 8

Intresseorganisationers inflytande på skogspolitik ... 10

Intresseorganisationers inflytande på svensk politik ... 11

Svensk skogspolitik ... 12

Teoretiskt ramverk ... 14

Studiedesign ... 16

Metod och operationalisering ... 16

Material ... 20

Kritisk reflektion ... 22

Analys ... 24

Intresseorganisationer som representerar produktionsvärden ... 24

Intresseorganisationer som representerar miljövärden ... 27

Hur skiljer sig inflytandet mellan produktionsvärden och miljövärden? ... 28

Diskussion ... 28

Slutsats ... 31

Referenslista ... 32

Analyserat material ... 34

Inledning

Klimatförändringarna kallas ofta för vår tids ödesfråga. Om inte drastiska åtgärder tas förväntas den globala uppvärmningen att stiga över 1.5 grader inom de kommande trettio åren, vilket riskerar att sätta igång oåterkalleliga förändringar i vår planets klimat och tvinga våra samhällen till stora omställningar (IPCC 2018, 4). I kampen mot klimatförändringarna har skogen fått en allt mer central roll, men synen på hur den bäst ska nyttjas skiljer sig åt. Somliga förespråkar skogen som en förnybar råvara, medan andra ser trädens bindande av växthusgaser och dess roll som kolsänka som dess viktigaste användningsområde (Lindahl & Westholm 2012, 161). Dessa skilda synsätt på skogen gör att det uppstår intressekonflikter kring dess resurser.

Hur vi använder skogen i framtiden kommer därmed att bero på vilken aktör som får möjlighet att realisera sina visioner (Lindahl & Westholm 2012, 154). Statsvetare har länge studerat hur olika aktörer påverkar, eller åtminstone försöker att påverka, politiskt beslutsfattande. Det finns en rad aktörer som på olika sätt är involverade i policyprocessen – allt från politiker och byråkrater till forskare, tjänstemän, intresseorganisationer och representanter från civilsamhället (Uba 2010, 6681). Den här studien kommer att inrikta sig på intresseorganisationers inflytande på skogspolitik. Att förstå hur intresseorganisationer påverkar politiken är av grundläggande betydelse för den politiska processen (Dür 2008, 560), inte minst eftersom det ofta ses som något demokratiskt önskvärt att låta intresseorganisationer delta i den offentliga beslutsprocessen (Lundberg 2015, 301). Ett vanligt antagande är dessutom att utvecklingen går mot ett ökat inflytande för

intresseorganisationer, allt eftersom det politiska systemet blir mer och mer komplext med fler involverade aktörer och instanser för beslutsfattande på både nationell och internationell nivå (Juerges & Newig 2015, 228).

Även inom skogspolitiken har intresseorganisationer blivit allt mer involverade i det politiska beslutsfattandet, inte minst sedan FN:s Earth Summit i Rio 1992 då konceptet nationella

skogsprogram infördes (Juerges & Newig 2015, 229). Sedan dess har ett hundratal länder världen över infört sina egna nationella skogsprogram, vilka är tänkta att fungera som en plattform där olika intressegrupper kan mötas för att tillsammans styra framtidens skogspolitik mot ett hållbart

brukande av skogen (Näringsdepartementet 2018a, 9). Den syn på skogen som dominerar i de nationella skogsprogrammen kommer att påverka den framtida utvecklingen av både den nationella och internationella skogssektorn. Det väcker frågor om vilka intresseorganisationer som egentligen har inflytande vid utvecklingen av dessa program. För även om fler intresseorganisationer tenderar att involveras i det skogspolitiska beslutsfattandet har långt ifrån alla samma möjligheter till att påverka (Lundberg 2015, 303) och trots ett stort antal studier i ämnet är det fortfarande osäkert hur

Syfte och frågeställning

Syftet med den här studien är att undersöka hur intresseorganisationers inflytande på skogspolitik skiljer sig åt. Detta kommer att ske i en svensk kontext genom en kvalitativ innehållsanalys av Sveriges nationella skogsprogram. Intresseorganisationernas inflytande kommer att mätas utifrån det teoretiska angreppssättet ”preference attainment", som går ut på att identifiera vilka preferenser som en aktör har angående ett policyförslag och sedan kartlägga hur väl aktörens preferenser förverkligas i det färdiga policyutfallet. Skillnaden i inflytande mellan olika intresseorganisationer kommer alltså att uppskattas utifrån hur väl deras skogspolitiska preferenser återspeglas i det nationella skogsprogrammet.

Den frågeställning som uppsatsen ämnar besvara är därmed: Hur väl återspeglas intresseorganisationers preferenser i Sveriges nationella skogsprogram?

Ämnesvalet grundas i det faktum att det saknas empiriska studier kring intresseorganisationers inflytande på policyprocessen, inte minst inom det skogspolitiska policyområdet. Dessutom har endast ett fåtal forskare undersökt intresseorganisationers inflytande på de nationella

skogsprogrammen, trots deras uttalade syfte att skapa samförstånd och samarbete mellan olika intressegrupper. Denna uppsats ämnar därmed att göra just detta. Ur ett bredare perspektiv bidrar studien även till forskning kring hur olika intresseorganisationer påverkar klimatpolitik överlag. Det finns flera anledningar till varför Sverige är ett intressant fall att använda sig av för att

undersöka intresseorganisationers inflytande på skogspolitik. Först och främst är Sverige en typiskt boreal skogsnation med en allt mer global skogsindustri, vilket gör landet representativt för många andra länder och regioner i globala nord där skogssektorn är stor (Lindahl & Westholm 2012, 155). Vidare har Sverige en stark korporatistisk tradition med ett långtgående och institutionaliserat politiskt samarbete med olika intressegrupper (Lundberg 2015, 303). Det gör att man borde kunna förvänta sig att intresseorganisationer spelar en viktig roll i framtagandet av både Sveriges

skogspolitik och det nationella skogsprogrammet. Samtidigt har den svenska skogspolitiken återkommande kritiserats för att vara ohållbar (Lindahl et al. 2015, 45), trots att Sverige ofta anses vara en pionjär och förebild när det kommer till klimatpolitik överlag (Uba 2010, 6674). Det gör att det kan finnas skäl att tro att alla intresseorganisationer inte har samma möjligheter till inflytande på den svenska skogspolitiska policyprocessen.

Disposition

Uppsatsen är uppbyggd på följande sätt: Efter introduktionen följer en historisk bakgrund om svensk skogsindustri och det regelverk som styr skogsbruket i Sverige. Sedan kommer ett urval av tidigare forskning i området, både rörande intresseorganisationer och svensk skogspolitik. Utifrån

den tidigare forskningen presenteras ett teoretiskt ramverk, samt ett antal centrala antaganden och en hypotes. Därefter så redogörs det för uppsatsens design, inklusive den metod och det material som används för att besvara studiens syfte och frågeställning. Sedan presenteras undersökningens resultat, följt av en diskussion. I det sista avsnittet sammanfattas slutligen de viktigaste resultaten från studien.

Historisk bakgrund om svensk skogspolitik

Mer än två tredjedelar av Sveriges yta är täckt av skog och skogsindustrin har länge varit en

hörnsten i landets ekonomi. Ur ett historiskt perspektiv har också den svenska skogspolitiken främst handlat om lönsamhet och när den första skogsvårdslagen i Sverige etablerades 1903 var syftet att säkerställa den framtida skogsproduktionen (Lindahl et al. 2015, 44). Från andra hälften av nittonhundratalet inkluderades dock allt mer ett miljöperspektiv i den skogspolitiska debatten och en avgörande förändring för den svenska skogssektorn skedde 1993, när den senaste revideringen av Skogsvårdslagen genomfördes (Appelstrand 2007, 17). Då jämställdes för första gången produktionsmålet med ett miljömål, vilket numera framgår redan i den svenska skogsvårdslagens portalparagraf:

”Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen” (1 § Skogsvårdslag 1979:429).

Parollen för den svenska skogsmodellen är ”frihet under ansvar” (Appelstrand 2007, 16). Det innebär att ansvaret för att balansera produktionsmålet och miljömålet främst är lagt på skogsägarna själva, som förväntas bibehålla naturvärden samtidigt som de upprätthåller en effektiv

skogsproduktion (Appelstrand 2007, 20). Det krävs alltså frivilliga åtaganden från skogsägarna för att miljömålet ska nås. Argumentet bakom att inte ha starkare miljövårdskrav är att värna om den grundlagsskyddade äganderätten (Näringsdepartementet 2018a, 12). Idag är också mer än tre fjärdedelar av Sveriges produktiva skogsmark privatägd, där privatpersoner står för ungefär två fjärdedelar och privata företag för ungefär en fjärdedel (Skogsstyrelsen 2021).

Kritiker har dock hävdat att miljömålet allt för ofta bortprioriteras till förmån för produktionsmålet, vilket påverkar hållbarheten i den svenska modellen (Lindahl et al. 2015, 45). Spänningen mellan produktionsmålet och miljömålet genomsyrar inte bara den svenska lagstiftningen, utan även hur olika aktörer ser på skogen som resurs (Lindahl & Westholm 2012, 154). Länder med stora

även i Sverige och det var just denna intressekonflikt som låg bakom Miljömålsberedningens initiativ till ett nationellt skogsprogram, som togs 2013 (SOU 2013:43, 19). Beredningen ansåg att framtida utmaningar för skogssektorn kommer att kräva ännu fler avvägningar mellan olika intressen, vilket riskerar att öka konflikterna kring skogen (SOU 2013:43, 168). Tanken bakom programmet var således att skapa en öppen dialog mellan olika perspektiv – ekonomiska, sociala och miljömässiga – för att på så sätt minska spänningarna och nå en konsensus över vilken utveckling som är önskvärd för Sveriges skogar (SOU 2013:43, 168). Efter ett antal utredningar, förstudier och fokusgrupper sjösattes Sveriges nationella skogsprogram våren 2018 i form av en skogspolitisk strategi samt en handlingsplan med 90 åtgärder. Visionen för programmet lyder: ”Skogen, det gröna guldet, ska bidra med jobb och hållbar tillväxt i hela landet samt till utvecklingen av en växande bioekonomi” (Näringsdepartementet 2018a, 12).

Tidigare forskning

Det här avsnittet presenterar ett urval av tidigare forskning i området. Avsnittet börjar med en redogörelse för grundläggande begrepp, vilka olika möjligheterna till inflytande som det finns samt vad som anses påverka intresseorganisationers möjlighet till inflytande. Vidare redogörs det för tidigare forskning som specificerat sig på de områden som är intressanta för denna studie, nämligen intresseorganisationers inflytande på skogspolitik samt deras inflytande inom Sveriges politiska system. Slutligen ges även en beskrivning av den forskning som tidigare gjorts om svensk skogspolitik och det svenska nationella skogsprogrammet.

Intresseorganisationer och deras inflytande över policyprocessen

En vanlig definition av begreppet intresseorganisationer är ”medlemsbaserade organisationer som på olika sätt arbetar för att utöva politiskt inflytande” (Lundberg 2015, 298). Denna definition är ganska bred, eftersom medlemmarna kan bestå av allt ifrån privatpersoner och företag till andra organisationer, och intresseorganisationerna kan ha vitt skilda syften och verksamheter. Det som förenar intresseorganisationer är dock deras vilja att påverka politiska beslut (Lundberg 2015, 298). Inflytande kan i sin tur förstås som en aktörs förmåga att påverka ett beslut i linje med dennes preferenser, eller med andra ord, en kausal relation mellan en aktörs preferenser kring ett utfall och det faktiska utfallet (Dür 2008, 561). Intresseorganisationer kan använda sig av olika kanaler för inflytande. Lundberg (2015, 299) argumenterar för hur en tydlig skiljelinje går mellan om deltagandet i en politisk beslutsprocess är institutionaliserat eller icke-institutionaliserat, det vill säga om det är staten som sätter ramarna för deltagandet eller om det sker på

genom kommittéer och remissväsenden, medan ett icke-institutionaliserade deltagandet kan ske genom lobbying, demonstrationer eller namninsamlingar. Vilken av dessa vägar till inflytande som är möjlig för intresseorganisationerna bestäms delvis av hur politiken är organiserad. Till exempel kännetecknas en korporatistisk stat av ett maktutbyte mellan staten och intresseorganisationer, där staten erbjuder intresseorganisationer ett privilegierat inflytande på politiken i utbyte mot deras kunskap och expertis (Lundberg 2015, 303). En pluralistisk stat betonar istället betydelsen av konkurrens mellan olika intressen och ett jämlikt och öppet deltagande (Lundberg 2015, 304). Enligt Lundberg (2015, 304) förutsätts det att ojämlikheter i maktförhållandet mellan olika intresseorganisationer, till exempel på grund av deras olika resurser, jämnas ut genom interna och externa kontrollmekanismer av olika slag. De flesta forskare i området är dock överens om intresseorganisationers inflytande för det mesta är långt ifrån jämlikt (Lundberg 2015, 304). Trots att intresseorganisationers deltagande i politiska beslutsprocesser ofta är förknippat med positiva demokratiska värden, då deltagardemokratiska inslag ses som ett viktigt komplement till den representativa demokratin, så finns det alltså också allvarliga problem med intresseorganisationers politiska inflytande (Lundberg 2015, 301). Om vissa organisationer får ett större inflytande på grund av deras resurser eller på grund av ett priviligierat tillträde till beslutsprocessen står den demokratiska jämlikheten på spel. Draget till sin spets riskerar ett allt för snedvridet inflytande från ett fåtal intresseorganisationer att underminera demokratin (Lundberg 2015, 301).

En vedertagen förklaring till den ojämlikhet som tenderar att uppstå mellan olika

intresseorganisationer är att resurser är avgörande för deras möjligheter att påverka policyutfall (Vegter, Taylor & Haider-Markel 2020; Lundberg 2015). Resurser kan vara av både ekonomisk och social karaktär, där ekonomiska resurser innefattar faktorer såsom budget och finansiella tillgångar, medan sociala resurser innefattar faktorer såsom medlemsantal och kvaliteten på ledarskap (Vegter, Taylor & Haider-Markel 2020, 437). Men även om de flesta forskare är överens om att resurser spelar roll för intresseorganisationers inflytande på politiken så saknas det vetenskaplig konsensus inom en rad relaterade områden, bland annat angående vilken typ av resurs som är viktigast och vilken typ av intresseorganisationer som därmed tenderar att få mest inflytande. Vissa argumenterar för hur intresseorganisationer som är förankrade i industrin har mer ekonomiska resurser och

därmed tenderar att ha ett större inflytande på policyutfall än exempelvis sociala- och miljöinriktade organisationer (Markussen & Svedsen 2005, 246). Andra hävdar att det istället är en

intresseorganisations möjlighet att bestämma dagordningen, snarare än förbindelser med lagstiftarna, som genererar mest inflytande (Finger 2019, 852) och att det därmed är

intresseorganisationer förankrade i civilsamhället som har störst påverkan på policyutfall (Dür, Bernhagen och Marshall 2015, 951). Ett ytterligare perspektiv är att en intresseorganisations

möjlighet till inflytande i själva verket beror på resurserna och styrkan hos dennes meningsmotståndare (Cheon och Urpelainen 2013, 874).

En av anledningarna till avsaknaden av konsensus inom forskningsfältet är att det saknas empiriska studier kring intresseorganisationers inflytande, inte minst på nationell nivå (Dür och De Bièvre 2007, 1). Den här studien ämnar därför att bidra till forskningsfältet genom att göra en empirisk undersökning kring hur intresseorganisationers inflytande skiljer sig åt i en svensk kontext. Valet att fokusera studien på det skogspolitiska policyområdet motiveras av att intresseorganisationers inflytande på just skogspolitik har fått mindre uppmärksamhet i jämförelse med andra

policyområden. Av de studier som fokuserat på intresseorganisationers inflytande på skogspolicy (se t.ex. Juerges & Nuewig 2014; Steel, Pierce & Lovrich 1996) har dessutom, till min kännedom, endast Bjärstig (2012) studerat ämnet i en svensk kontext och då med fokus på EU-policy.

Intresseorganisationers inflytande på skogspolitik

Steel, Pierce och Lovrich (1996, 401) utförde en av de första studierna om intresseorganisationers inflytande på skogspolitik. De undersöker vilka resurser och strategier som olika

intresseorganisationer inom den amerikanska skogssektorn har och finner att miljöorganisationers inflytande främst kommer ifrån deras kapacitet att mobilisera människor och påverka medborgares åsikter. Intresseorganisationer som representerar skogsindustrin saknar istället allmänhetens stöd, men har däremot betydande ekonomiska resurser, vilket gör att de främst ägnar sig åt traditionella former av påverkan såsom lobbying (Steel, Pierce & Lovrich 1996, 415).

En senare studie i en skogspolitisk kontext utför Jerges & Newig (2014, 228), som undersöker skogsrelaterade intresseorganisationer i Tyskland och deras möjlighet att ställa om till ett politiskt system som allt mer präglas av flernivåstyrning. De finner att upplevelsen av omställningen skiljer sig åt mellan olika intresseorganisationer, men gemensamt är att många känner sig överväldigade i sina försök att både hinna observera och delta i alla olika policynivåer på samma gång (Jerges & Newig 2014, 228). Jerges & Newig (2014, 234) drar därför slutsatsen att ojämlikheterna i inflytande mellan olika intresseorganisationer riskerar att stärkas när det politiska systemet blir allt mer

komplext.

I en svensk kontext har slutligen Bjärstig (2012, 131) undersökt intresseorganisationers inställning till ett formaliserad skogspolitiskt regelverk inom EU. Hon finner att de aktörer som är involverad i processen själva upplever att de har ett inflytande på det politiska utfallet och argumenterar därför för att intresseorganisationerna kan utföra påtryckning för en ytterligare samverkan inom

Intresseorganisationers inflytande på svensk politik

I 2014 års Demokratiutredning redogör Lundberg (2015, 308) för intresseorganisationers

deltagande i politiskt beslutsfattande i Sverige. Han argumenterar för hur Sverige traditionellt sett varit en typiskt korporatistisk stat där icke-statliga aktörer spelat en stor roll i utformningen av politiken. Detta har främst skett genom olika kommittéer och remissväsendet, där framförallt de stora arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer haft goda påverkansmöjligheter. Sedan 80-talet har dock Sveriges korporatistiska drag försvagats, bland annat genom att intresseorganisationernas representation i kommittéer minskat. Istället har intresseorganisationernas närvaro i politiken blivit allt mer pluralistiskt och därmed även mindre institutionaliserat (Lundberg 2015, 308). I en

enkätstudie med över 750 intresseorganisationer visar Lundberg (2015, 322) hur direkta kontakter med politiker och tjänstemän samt med media idag är de vanligaste strategierna för att påverka politiskt beslutsfattande, vilket kan tolkas som att de svenska intresseorganisationerna ägnar allt mer resurser åt både informell och offentlig lobbying.

Trots att den pluralistiska modellen blir allt vanligare inom svensk politik spelar dock remissväsendet fortfarande en viktig roll och det är idag den vanligaste formella arenan för

intresseorganisationernas inflytande i Sverige (Lundberg 2015, 322). Remissväsendet går ut på att regeringen skickar ut en statlig utredning eller ett förslag till beslut för konsultation till berörda aktörer, såsom intresseorganisationer, myndigheter och företag (Eriksson, Lemne och Pålsson 1999, 7). Syftet är att tillföra beslutsfattarna kunskap och på så sätt öka kvalitén på de politiska besluten, men även att sprida information om betänkandet och få en uppfattning om vilka reaktioner som ett beslut i frågan kan tänkas få (Lundberg 2015, 310). Även om vem som helst kan skicka in ett remissvar är det långt ifrån alla som blir tillfrågade. När det kommer till intresseorganisationer är det vanligaste att endast ett urval blir direkt rådfrågade, vilket innebär att regeringen delvis kan styra vilka perspektiv som kommer upp på den politiska agendan (Lundberg 2015, 311).

Lundbergs (2015, 337–339) studie visar att många företrädare för intresseorganisationer fortfarande anser att remissväsendet har en viktig funktion, både för att direkt påverka politiken och för att få inflytande på andra arenor. Även 2000 års demokratiutredning visar på hur remissväsendet är betydelsefulla för det politiska beslutsfattandet. Genom ett antal fallstudier och intervjustudier argumenterar då Eriksson, Lemne och Pålsson (1999, 13) för hur remissvar kan påverka policyutfall både direkt och indirekt. En form av direkt påverkan är när regeringen bokstavligen tar hänsyn till de invändningar som föreslås i remisserna när de tar ett politiskt beslut, medan en indirekt form av påverkan är när exempelvis regeringens beslutsunderlag stärks och blir mer nyanserat tack vare remisserna (Eriksson, Lemne och Pålsson 1999, 13).

Svensk skogspolitik

Slutligen bör en sammanfattning ges kring den skogspolitiska forskningen i Sverige. På grund av skogssektorns centrala roll inom den svenska ekonomin har skogen länge intresserat svenska forskare, men historiskt sett har skogen främst varit naturvetarnas forskningsområde. Statsvetarnas inträde i forskningsfältet skedde först på 90-talet (Kleinschmit, Ingemarson & Holmgren 2012, 120), vilket gör att skogspolitiken än så länge kan ses som relativt outforskad i Sverige.

Kleinschmit, Ingemarson & Holmgren (2012, 120) har sammanställt 34 studier om skogspolitik i Sverige mellan 1990 och 2009 och konstaterar att forskningen hittills har fokuserat främst på småskaligt skogsbruk och olika typer av governance. Kritiska policyanalyser samt studier som undersöker politiska processer bortom nationsstaten saknas däremot, tillsammans med studier kring den ökade involveringen av intresseaktörer i skogspolitiska beslut på både nationell och

internationell nivå (Kleinschmit, Ingemarson & Holmgren 2012, 127).

Dikotomin mellan ekonomiska intressen och miljöintressen är tydlig i flera studier om svensk skogspolitik. Lindahl och Westholm (2012, 154) undersöker exempelvis hur olika centrala aktörer, såsom skogsindustrin, miljöorganisationer och privata skogsägare, ser på den svenska

skogssektorns framtid. De identifierar två strategiska frågor som skiljer sig åt mellan de olika aktörerna: skogens roll i kampen mot klimatförändringarna samt uppfattningen om huruvida den framtida tillgången till biomassa är begränsad eller inte (Lindahl & Westholm 2012, 160–161). En tydlig skillnad hittas mellan aktörer som fokuserar på den redan existerande skogens kapacitet att binda koldioxid och de som fokuserar på den växande skogens potential som kolsänka. Det

förstnämnda synsättet är mer inriktat på konservering och utgår från att avverkningen av skogen bör minskas för klimatets skull, medan det sistnämnda synsättet ser avverkning som något som

möjliggör för ökad trädplantering och skogsproduktion och därmed för minskade koldioxidhalter i atmosfären samt en ökad användning av förnybar råvara (Lindahl & Westholm 2012, 160–161). Enligt Lindahl och Westholm (2012, 162) bottnar skillnaden mellan olika skogsintressen i huruvida aktörerna ser utvecklingsmöjligheter i linje med teorin om ekologisk modernisering eller om de ser ett behov av återhållsamhet i linje med Bruntlandskommissionens syn på hållbar utveckling. Teorin om ekologisk modernisering föreslår att ekonomisk tillväxt och miljöhänsyn är både förenliga och ömsesidigt stärkande (Gouldson & Murphy 1996, 11). Bruntlandskommissionens vedertagna definition av hållbar utveckling, ”en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov” (WCED 1987, 24, egen

översättning), förutsätter istället att det finns gränser för vad vår planet klarar av, vilket motsätter det grundläggande antagandet om tillväxt i teorin om ekologisk modernisering (Baker 2007, 303). Även Lindahl et al. (2015, 44) utgår från denna motsättning i synen på skogen när de undersöker den svenska skogsmodellen. De kommer fram till att den svenska modellen har svårigheter att

balansera produktionsintressen och miljöintressen och argumenterar för att den karakteriseras av ett ”more of everything”-tänk som utgår från att skogens resurser hela tiden kan ökas. Det är därmed i linje med teorin om ekonomisk modernisering. Enligt författarna blir konsekvensen att den

ekonomiska dimensionen av hållbarhet prioriteras framför miljövärden såsom biologisk mångfald (Lindahl et al. 2015, 44).

Ett antal forskare har också studerat processen med att ta fram ett svenskt nationellt skogsprogram. Johansson (2016, 137) har undersökt den initiala processen med att ta fram skogsprogrammet och argumenterar för hur en utmaning har varit att balansera produktionsvärden med miljömässiga värden, men också att säkerställa ett jämlikt deltagande mellan olika intressegrupper. Till exempel var antalet deltagare som representerade miljömässiga eller sociala värden betydligt färre än de som representerade produktionsvärden, och de miljöorganisationer som deltog var dessutom betydligt mer pessimistiska över möjligheten att nå en konsensus mellan de olika aktörerna i jämförelse med representanterna från skogsindustrin (Johansson 2016, 144). Fisher, Stenius och Holmgren (2020, 907) undersökte istället vilka underliggande berättelser, storylines, som format Sveriges nationella skogsprogram genom att studera de fyra underlagsrapporter som ligger till grund för programmet. Deras resultat visar att Sveriges nationella skogsprogram vilar på en berättelse där staten och

skogsindustrin är i centrum och där aktörer som inte stödjer skogsindustrin anses utgöra ett problem för Sveriges omvandling till en bioekonomi (Fisher, Stenius & Holmgren 2020, 907). På grund av det stora fokuset på produktionsanvändningen av skogen argumenterar författarna för att

miljömässiga och sociala värden marginaliseras. De anser att anledningen till denna marginalisering är att Sveriges skogspolicy har en tendens att vilja eftersträva konsensus, vilket gör att de intressen som inte är i linje med den dominerande berättelsen om Sveriges skogssektor förminskas (Fisher, Stenius & Holmgren 2020, 910).

Den här studien bidrar till den svenska skogsforskningen genom att fylla den lucka i forskningen som Kleinschmit, Ingemarson & Holmgren (2012) konstaterade, nämligen hur olika intressenter är involverade i skogspolitiska beslutsprocesser. Det finns även behov av att studera det svenska nationella skogsprogrammet närmare, då den tidigare forskning kring programmet enbart fokuserat på uppstartsprocessen (Johansson 2016) och på underlagsrapporterna (Fisher, Stenius & Holmgren 2020). Det färdiga resultatet har således inte varit i fokus, trots att det är det som kommer att styra den framtida skogspolitiken.

Teoretiskt ramverk

Den avsaknad av konsensus inom forskningen kring intresseorganisationer som konstaterades tidigare beror delvis på svårigheterna i att mäta inflytande på empirisk väg. I artikeln Measuring Interest Group Influence in the EU identifierar Andreas Dür (2018, 561) tre grundläggande problem: förekomsten av flera olika kanaler för inflytande, motverkande lobbyverksamheter samt det faktum att inflytande kan ske på flera olika stadium av policyprocessen. Han argumenterar dock för att det, trots dessa problem, ändå är möjligt att mäta inflytande på ett trovärdigt sätt och

presenterar tre metodologiska ansatser för att göra just detta; processpårning, ”attributed influence” och ”preference attainment” (Dür 2008, 560). Medan processpårning är en faktisk mätningsmetod kan ”attributed influence” och ”preference attainment" snarare ses som teoretiska angreppssätt. Det sistnämnda har blivit det vanligaste tillvägagångssättet för att mäta intresseorganisationers

inflytande (Vannoni & Dür 2016, 369) och kommer även att ligga till grund för denna uppsats. ”Preference attainment” går ut på att jämföra utfallet av en politisk process med en

intresseorganisations ideala utfall (Dür 2008, 566). Oftast jämförs det initiala policyförslaget och olika intressegruppers preferenser rörande förslaget med det slutgiltiga policydokumentet.

Begreppet preferenser förstås alltså här som det politiska utfall som aktören eftersträvar. Tanken är att avståndet mellan policyutfallet och en aktörs preferenser speglar aktörens inflytande på

policyprocessen (Dür 2008, 566). Inflytande tolkas därför ur ett mer substantiellt perspektiv; det som är avgörande är inte den direkta påverkan som en aktör har haft på det slutgiltiga policyutfallet, utan i vilken utsträckning som aktörens preferenser är uppfyllda.

Vidare kommer tre centrala antaganden att göras baserat på den tidigare forskningen kring både intresseorganisationer och svensk skogspolitik. Utifrån dessa antaganden kommer sedan en hypotes att formas. Det första antagandet utgår från motsättningen mellan ekonomiska och miljömässiga intressen inom skogspolitiken. Dessa två kontrasterade perspektiv på skogens resurser återspeglas inte bara i den svenska lagstiftningen (Appelstrand 2007, 15), utan också i de konflikter som finns mellan involverade aktörer (Lindahl & Westholm 2012, 162). Det första antagande som görs är därför att så även är fallet i Sveriges nationella skogsprogram. Därmed är det också

intresseorganisationer som representerar dessa två kontrasterade synsätt på skogen som kommer att stå i centrum i denna studie. Begreppet intresseorganisationer förstås här enligt Lundbergs (2015, 8) definition, nämligen ”medlemsbaserade organisationer som på olika sätt arbetar för att utöva

politiskt inflytande”. Tidigare forskning har visar att de intresseorganisationer som främst fokuserar på skogens produktiva värden representerar olika skogsrelaterade industrier, såsom pappersindustrin och biobränsleindustrin, samt skogsägarna själva (Lindahl & Westholm 2012, 157–158). De

privatpersoner involverade i miljörörelser eller andra grupper som driver natur- och klimatrelaterade frågor (Lindahl & Westholms 2012, 157–158).

Det andra antagandet handlar om vilka resurser dessa intresseorganisationer har. Som avsnittet med den tidigare forskningen kring intresseorganisationer visar så finns det ingen vetenskaplig

konsensus över vilken typ av resurser som ger mest inflytande, men något som forskarna däremot är relativt överens om att resurser spelar roll och att det är resursstarka grupper som har störst

inflytande på politiskt beslutsfattande. Tidigare studier kring skogspolitik har visat på att intresseorganisationer med miljöintressen tenderar att ha mer sociala resurser, medan

intresseorganisationer med produktionsintressen har mer ekonomiska resurser (Steel, Pierce & Lovrich 1996, 415). Denna studie kommer dock inte att kartlägga vilken typ eller mängd resurser som de undersökta intresseorganisationerna har, utan gör istället antagandet att

intresseorganisationer med produktionsintressen har fler resurser. Detta antagande baseras på de studier som tidigare visat hur produktionsvärden tenderar att dominera över miljövärden inom den svenska skogspolitiken (Lindahl et al. 2015; Johansson 2016; Fisher, Stenius & Holmgren 2020). Slutligen handlar det sista antagandet om remissväsendet som en väg till politiskt inflytande. I Sverige är remissväsendet den vanligaste formella arenan för intresseorganisationers inflytande (Lundberg 2015, 322) och tidigare forskning har visat på hur remissvar kan påverka policyutfall både direkt och indirekt (Eriksson, Lemne och Pålsson 1999, 13). En viktig premiss för denna studie är således att remissvaren på underlagsrapporterna till Sveriges nationella skogsprogram har inflytande på det färdiga policyutfallet. Det innebär att skillnaderna i inflytande mellan olika intresseorganisationer kan uppskattas utifrån i vilken utsträckning som de preferenser

organisationerna uttrycker i sina remissvar återspeglas i det färdiga nationella skogsprogrammet. Så vad kan vi förvänta oss angående intresseorganisationers inflytande på Sveriges nationella skogsprogram baserat på dessa antaganden? En grundidé i den svenska skogsmodellen är att produktionsvärden och miljövärden ska vara jämställda (Appelstrand 2007, 15) och även det nationella skogsprogrammet har det uttalade syftet att utveckla en balans mellan produktion och miljö genom att inkludera olika intressegrupper i processen (Näringsdepartementet 2018a, 12). Utifrån den tidigare forskningen som gjorts kring både intresseorganisationers påverkan på policyprocesser och Sveriges nationella skogsprogram ter det sig dock orimligt att förvänta sig att alla intresseorganisationer har haft ett lika stort inflytande på det slutgiltiga resultatet. Snarare borde det vara så att det är de mest resursstarka grupperna som haft störst inflytande, det vill säga de intresseorganisationer som representerar produktionsvärden. Det ger oss hypotesen:

H1: Preferenserna hos intresseorganisationer som representerar produktionsvärden återspeglas i en högre grad i handlingsplanen för Sveriges nationella skogsprogram än preferenserna hos intresseorganisationer som representerar miljövärden.

Studiedesign

Denna uppsats bygger på en empirisk fallstudie av Sveriges nationella skogsprogram, där syftet är att undersöka hur olika intresseorganisationers inflytande på programmet skiljer sig åt. Studiens frågeställning kommer att besvaras med hjälp av det teoretiska angreppssättet ”preference

attainment”, som går ut på att jämföra policydokument från olika stadier av en policyprocess för att få en uppfattning av hur stort inflytande som olika intresseorganisationer har på policyutfallet (Vannoni & Dür 2016, 370). ”Preference attainment” är dock inte en metod i sig, utan endast en teoretisk ansats för att mäta inflytande. Den behöver således kompletteras med en vetenskaplig metod (Vannoni & Dür 2016, 370), vilket i den här studien kommer att vara en innehållsanalys.

Metod och operationalisering

Innehållsanalys är en typ av textanalys som går ut på att nå replikerbara och hållbara slutledningar utifrån en text med hänsyn till dess kontext (Krippendorff 2019, 24). Somliga skiljer mellan kvantitativ och kvalitativ innehållsanalys, där den kvantitativa ansatsen syftar till att räkna användningen av ord eller begrepp i en stor mängd material, medan den kvalitativa ansatsen låter forskaren tolka innehållet på ett djupare plan i en mindre mängd text (Krippendorff 2019, 22). Esaiasson et al. (2012, 210) argumenterar för att den kvalitativa ansatsen har flera fördelar gentemot kvantitativ innehållsanalys, delvis eftersom kvalitativa textanalyser bättre fångar in helheten i en text, och delvis då det eftersökta innehållet ofta kan ligga dolt under ytan och därmed bara tas fram genom intensiv läsning av texten. Krippendorff (2019, 21) gör dock ingen större åtskillnad mellan kvantitativ och kvalitativ innehållsanalys, då han menar att all tolkning av text är kvalitativ, även om specifika egenskaper hos texten senare omvandlas till siffror. För att minimera risken för missförstånd kommer emellertid den här studiens metod ändå att benämnas som kvalitativ innehållsanalys, då ingen extensiv undersökning kommer att utföras. Resultatet kommer dock att illustreras med numeriska värden, för att lättare kunna skatta skillnader i inflytande mellan olika intresseorganisationer.

Undersökningens genomförande kommer att vägledas av Krippendorffs (2019, 37) analytiskt ramverk för innehållsanalyser. Ramverket består av sex komponenter, där den första är ett

analysmaterial i form av en textmassa. I den här studien består analysmaterialet av ett antal remisser från processen med att ta fram ett nationellt skogsprogram, de underlagsrapporter som remisserna

besvarar samt den färdiga handlingsplanen för Sveriges nationella skogsprogram. Den andra komponenten är en frågeställning som innehållsanalysen är tänkt att svara på (Krippendorff 2019, 37). I den här studien handlar det om att besvara frågan ”Hur väl återspeglas intresseorganisationers preferenser i Sveriges nationella skogsprogram?”. Syftet är alltså att både ta reda på vilka

preferenser som de undersökta intresseorganisationerna har och hur väl dessa preferenser återspeglas i det färdiga nationella skogsprogrammet.

Den tredje komponenten handlar om en förståelse för den kontext som analysen genomförs i (Krippendorff 2019, 37). Eftersom denna studie kommer att analysera remisser sker analysen i en politisk kontext, där författarna till texterna försöker påverka ett policyutfall. Den fjärde

komponenten är ett analysschema som operationaliserar det som ska mätas, baserat på vad som redan är känt om den kontext som textanalysen genomförs i (Krippendorff 2019, 37). Studien använder således ett förbestämt system för kodning som utformats utifrån textmaterialets

sammanhang. Utifrån det teoretiska ramverket ”preference attainment” samt studiens frågeställning kan två huvudsakliga analysfrågor härledas: ”Vilka preferenser har intresseorganisationen?” samt ”Hur väl stämmer dessa preferenser överens med det färdiga policydokumentet?”. Dessa frågor har sedan operationaliserats med fem mer konkreta frågor vardera baserat på materialets kontext. Eftersom åtgärdsförslagen är centrala i både underlagsrapporterna och i regeringens remittering, som specifikt efterfrågade synpunkter på de avsnitt som berör åtgärdsförslagen

(Näringsdepartementet 2016, 2), är det främst dessa som operationaliseringen utgått ifrån. Det finns även en fråga med som inte direkt rör underlagsrapporterna, för att fånga upp övriga preferenser. Detta ansågs nödvändigt efter en genomläsning av remisserna, där det framgick att vissa

intresseorganisationer även uttryckte allmänna synpunkter på skogspolitikens innehåll som inte direkt var kopplade till vare sig åtgärdsförslagen eller underlagsrapporterna. Denna

”uppsamlingsfråga” är också viktigt för undersökningens validitet, eftersom vi annars riskerar att missa preferenser som är viktiga för att aktören ska lyckas uppnå sitt ideala policyutfall. Hela analysschemat återfinns i tabell 1.

Tabell 1: Analysschema med operationalisering.

Vilka preferenser har intresseorganisationen?

Hur väl stämmer dessa preferenser överens med det färdiga

policydokumentet?

Kodning

Vilka åtgärdsförslag stödjer aktören? (varje åtgärdsförslag som aktören stödjer utgör en preferens)

Är dessa åtgärder med i den slutgiltiga handlingsplanen?

Ja = åtgärden finns med Delvis = delar av åtgärden finns med

Nej = åtgärden har tagits bort Vilka åtgärdsförslag kritiserar

aktören? (varje åtgärdsförslag som aktören kritiserar utgör en preferens)

Har dessa åtgärder tagits bort i den slutgiltiga handlingsplanen?

Ja = åtgärden har tagits bort Delvis = delar av åtgärden har tagits bort

Nej = åtgärden finns kvar Vilka uttryckliga ändringar av

åtgärdsförslagen föreslår aktören? (varje ändring av åtgärdsförslag som aktören uttrycker utgör en preferens)

Är dessa ändringar genomförda i den färdiga handlingsplanen?

Ja = åtgärdsförslagets ändring finns med

Delvis = delar av åtgärdsförslagets ändring finns med

Nej = åtgärdsförslagets ändring finns inte alls med

Vad saknas i underlagsrapporterna enligt aktören? (varje åtgärd som aktören saknar utgör en preferens)

Har detta lagts till i den färdiga handlingsplanen?

Ja = åtgärden som saknades har lagts till

Delvis = delar av den åtgärd som saknades har lagts till

Nej = åtgärden som saknades har inte lagts till

Vilka övriga önskemål för det nationella skogsprogrammet och/eller den svenska skogspolitiken överlag uttrycker aktören? (varje övrigt önskemål som aktören uttrycker utgör en preferens)

Återspeglas dessa önskemål i den färdiga handlingsplanen?

Ja = önskemålet finns med Delvis = delar av önskemålet finns med

Nej = önskemålet finns inte med

Krippendorffs (2019, 37) femte komponent är slutledningar utifrån analysen som svarar på vår frågeställning. I denna studie handlar det om att uppskatta hur väl intresseorganisationernas preferenser uppnås i det färdiga policydokumentet. Varje preferens som uttrycks av

intresseorganisationen kommer därför att kodas utifrån om den återspeglas i det nationella skogsprogrammet: ”ja”, ”delvis” eller ”nej”. Vägledning för kodningen finns i tabell 1. Eftersom alla intresseorganisationer uttrycker ett olika stort antal preferenser kommer sedan andelen

sätt kan en uppskattning göras över hur väl varje organisations ideala policyutfall uppfylls i det nationella skogsprogrammet, oberoende av antalet preferenser som de uttryckt.

För att vara säker på att preferenserna kodas så enhetligt som möjligt har en separat jämförelse mellan de åtgärdsförslag som underlagsrapporterna presenterade samt de åtgärder som

presenterades i handlingsplanen gjorts, som återfinns i appendix 1. Denna jämförelse kan dock endast vägleda kodningen av preferenser som uttrycktes i analysschemats första två frågor. Det tar oss till den sjätte och sista komponenten i Krippendorffs (2019, 37) analytiska ramverk, som handlar om att validera bevisen för att på så sätt rättfärdiga innehållsanalysen. Vi behöver alltså motivera våra tolkningar och kommer därför att klargöra några riktlinjer för analysen genom att ge exempel från undersökningen.

En del tolkningar är rätt uppenbara; när en intresseorganisation skriver att de stödjer, tillstyrker eller med andra ord uttrycker att de är positivt inställda till ett specifikt förslag kan det tolkas som att de stödjer det åtgärdsförslaget. När organisationen istället skriver att de är kritiska till ett specifikt förslag, att de avstryker eller med andra ord uttrycker att de är negativt inställda till ett förslag tolkas det som att de kritiserar åtgärdsförslaget. Huruvida preferensen sedan återspeglas i det nationella skogsprogrammet går att avläsa i appendix 1.

En svårare tolkning uppstår när intresseorganisationerna inte uttryckligen specificerar vilket åtgärdsförslag de syftar på. Ett exempel är när Södra Skogsägarna skriver att ”Södra betonar att ansatsen om regionala utvecklings- och samverkansforum måste ha ett underifrånperspektiv. Mångbruk kräver en stark koppling till det enskilda ägandet som i sig är en stark drivkraft. Södra anser att det finns ett ökat behov av regional samverkan och detta ska ske med respekt för regionala skillnader” (Södra Skogsägarna 2016, 5). Här måste vi därför se till citatets kontext, för att förstå vilket åtgärdsförslag som organisationen syftar på. Då detta citat stod under rubrikerna ”Delrapport 1” samt ”Mångbrukande”, som i underlagsrapporten endast hade ett förslag som handlade om en ökad regional samverkan, Skapa arena skogen – regionala utvecklings- och samverkansforum, tolkar vi det som att Södra Skogsägarna är positivt inställda till just detta förslag. Förslaget antogs inte ordagrant i handlingsplanen för det nationella skogsprogrammet, men däremot fanns det åtgärder där som handlade om en ökad regional samverkan (se appendix 1). Därför anses Södra skogsägarnas preferens vara delvis uppfylld.

Ett ytterligare exempel på en komplicerad tolkning är när Mellanskog Skogsägarna skriver att ”När vi på allvar ska styra om till det biobaserade samhället, är det ansvarsfullt att öka

skogsproduktionen, både genom satsningar på fortsatt tillväxt i skogen och genom ökade avverkningar” (Mellanskog Skogsägarna 2016, 2). Detta citat kan inte härledas till något

Vi tolkar således detta som ett övrigt önskemål. Efter en noggrannare genomläsning av citatet framgår att Mellanskog efterfrågar åtgärder som ökar skogsproduktionen. Då det nationella

skogsprogrammet innehåller en åtgärdspunkt som enligt beskrivningen har syftet att öka tillväxten i skogen, ”Samverkansprocess skogsproduktion”, anses preferensen också vara uppfylld och kodas därmed som ja.

Ett exempel på en preferens som tar formen av en föreslagen ändring är när naturskyddsföreningen i anslutning till åtgärdsförslaget mer dynamisk naturvård – DYNA skriver att det bör finansieras genom att en ”gemensam fond för stat – skogsnäring tillskapas. (…) Fonden finansieras i lika delar (50/50) av staten respektive skogsnäringen.” (Naturskyddsföreningen 2016, 14). Ser vi till citatets kontext står det under en rubrik som säger ” Naturskyddsföreningen tillstyrker nedanstående förslag med följande förtydliganden”. Vi tolkar därför preferensen som att Naturskyddsföreningen endast stödjer förslaget om ändringen genomförs. Då varken DYNA eller den finansiering som

naturskyddsföreningen föreslog är med i det nationella skogsprogrammet kodas preferensen som nej, det vill säga inte återspeglad.

Ett gränsfall uppstår i tolkningen av Skydda skogens citat ”Naturvårdsverket och länsstyrelserna bör genomföra nationella och regionala analyser i syfte att beskriva tillståndet för skogens

biologiska mångfald och utveckla” (Skydda skogen 2016, 4). Vad Skydda skogen vill är relativt lätt att förstå: de efterfrågar en utredning kring skogens biologiska tillstånd. Svårare är dock att

konstatera i vilken utsträckning som preferensen återspeglas i det nationella skogsprogrammet, då handlingsplanen inte innehåller någon åtgärd som svarar direkt på detta önskemål. Handlingsplanen innehåller dock en åtgärdspunkt som handlar om att genomföra en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper, vilket tangerar på Skydda skogens önskemål. Även om denna åtgärdspunkt inte är exakt vad Skydda skogen efterfrågar kommer preferensen därför att tolkas som delvis uppfylld. Den återkommande principen som följts är att, vid gränsfall, hellre tolka en preferens som delvis

uppfylld än som ja eller nej. Förhoppningen är att eventuella överskattningar eller underskattningar på så sätt balanserar ut varandra i slutändan.

Material

Det material som kommer att analyseras i studien är policydokument som hör till processen med att ta fram Sveriges nationella skogsprogram. Totalt rör det sig om fyra underlagsrapporter från 2016, ett urval av de remissvar som mottogs samma år efter att regeringen remitterat underlagsrapporterna (se tabell 2), samt den handlingsplan för det nationella skogsprogrammet som publicerades när programmet lanserades 2018.

Den kanske främsta anledningen till att använda just dessa dokument är att det färdiga

skogsprogrammet ännu inte studerats. Även om underlagsrapporterna har varit föremål för en tidigare studie (Fisher, Stenius och Holmgren 2020), har varken remisserna och handlingsplanen undersökts närmare. Att använda policydokument från slutskedet med att ta fram det nationella skogsprogrammet är också viktigt för studiens frågeställning, eftersom det inflytande som en intresseorganisation har haft tidigare i processen inte nödvändigtvis behöver säga något om vilket inflytande organisationen har på det färdiga utfallet. Det var dessutom enbart underlagsrapporterna som skickades ut på remiss, vilket gör att de remisser som undersöks var den sista möjligheten till formellt inflytande som samtliga intresseorganisationer hade. Att studien använder sig av

handlingsplanen istället för strategidokumentet för det färdiga nationella skogsprogrammet för att mäta inflytande beror på att det främst är de konkreta åtgärdspunkterna som är i centrum för de olika intresseorganisationernas remissvar.

Tabell 2: Intresseorganisationer som undersöks Intresseorganisationer som representerar

produktionsvärden

Intresseorganisationer som representerar miljövärden

Föreningen skogen Fältbiologerna

GS Facket Naturskyddsföreningen

Innovations och kemiindustrierna IKEM Skydda skogen

LRF Skogsägarna Sveriges entomologiska förening

Mellanskog skogsägarna Sveriges ornitologiska förening Birdlife sverige

Norra skogsägarna Världsnaturfonden WWF

Skogs- och lantarbetsgivarförbundet SLA (numera Gröna Arbetsgivare)

Skogsindustrierna Skogssällskapet

Skogstekniska klustret ekonomisk förening Skogsägarna norrskog

Skogsentreprenörerna

Svenska trädbränsleföreningen Svenskt trätekniskt forum Sveriges jordägareförbund Sveriges träbyggnadskansli Sågverkens riksförbund

Av de 128 instanser som lämnade in remissvar på underlagsrapporterna kunde lite mindre än en tredjedel definieras som intresseorganisationer, utifrån den definition av begreppet som

presenterades i avsnittet med den tidigare forskningen. Då denna studie begränsar sig till att endast studera intresseorganisationer som representerar produktionsvärden respektive miljövärden kommer enbart tjugofyra av dessa intresseorganisationer undersökas. Av dessa tjugofyra

intresseorganisationer antas arton att representera produktionsvärden, då deras medlemmar består av skogsägare, skogsindustriföretag, arbetsgivare inom skogssektorn, arbetstagare inom

skogssektorn eller skogsentreprenörer. De resterande sex intresseorganisationerna antas att

representera miljövärden, då deras medlemmar består av privatpersoner involverade i miljörörelsen eller privatpersoner intresserade av biologisk mångfald. Den fullständiga listan på de

intresseorganisationer som undersöks i denna studie återfinns i tabell 2. Viktigt att poängtera är att antalet intresseorganisationer som representerar produktionsperspektivet är tre gånger så många som antalet intresseorganisationer som representerar miljöperspektivet. En vidare diskussion om huruvida denna snedfördelning i materialet påverkar studiens slutresultat kommer att göras i studiens analysdel.

Övriga intresseorganisationer utesluts därmed från undersökningen på basis av att de antingen antas representera främst sociala värden, såsom turism, friluftsliv, jakt och historia, eller att de

representerar geografiska områden. Denna uppdelning kan möjligtvis uppfattas som godtycklig, då den görs innan remissernas innehåll har undersökts. Vissa organisationer kan dessutom antas ha flera olika intressen, såsom friluftsorganisationer vars verksamhet delvis kräver att de miljömässiga värdena i skogen bevaras. Urvalet har dock gjorts baserat på tidigare forskning. I Lindahl och Westholms (2012) studie framgår det exempelvis att de aktörer som värnar om skogen som en ekonomisk resurs främst tillhör just företag inom skogsindustrin och bioenergi samt skogsägare, medan de aktörer som värnar om skogens biologiska värde ofta hör till miljörörelsen. Dessutom separerar tidigare forskning i området ofta sociala värden från produktionsvärden och miljövärden (se Sandström et al. 2011; Lindahl et al. 2015), vilket gör att denna studie väljer att göra detsamma. Kritisk reflektion

Det finns en del begränsningar med studiens design som måste nämnas. Först och främst bör de svårigheter som uppkommer vid genomförandet av en kvalitativ textanalys att beröras. Ett centralt problem handlar om att möjliggöra för replikering av resultaten (Esaiasson et al. 2012, 225) och på så sätt säkerställa studiens reliabilitet. En komplikation för just denna studie är det faktum att

remisserna är skrivna i väldigt olika format, vilket försvårar analysen. Ett relaterat problem är risken för forskarsubjektivitet, som kan uppstå när en forskare ensamt kodar ett material (Esaiasson et al. 2012, 25). Transparens kring studiens utförande är därför avgörande – både angående det praktiska tillvägagångssättet och de problem som uppstod i analysarbetet (Esaiasson et al. 2012, 225). För att

underlätta en replikering av studien har därför ett antal exempel presenteras i form av både enkla tolkningar och gränsfall. I appendix 1 återfinns även den jämförelse mellan underlagsrapporterna och handlingsplanen som delar av analysen har utgått ifrån. Det faktum att de flesta av budskapen i remisserna är manifesta, snarare än latenta, underlättar också tolkningsarbetet något och stärker därmed reliabiliteten (Esaiasson et al. 2012, 221).

Vidare uppkommer ett antal begränsningar relaterade till att använda sig av ”preference attainment" som teoretiskt angreppssätt, vilket påverkar denna studie. Den första begränsningen rör studiens operationalisering och handlar om hur man mäter en intressegrupps preferenser. Ett problem som kan uppstå är nämligen att man mäter intresseorganisations strategiska ställningstaganden, snarare än deras egentliga preferenser (Dür 2008, 567). Kanske är det så att en intressegrupp uttrycker en preferens som är mer ”extrem” än vad intressegruppen egentligen vill, för att ha en större chans att få sina faktiska preferenser igenom vid en kompromiss. Denna begränsning utgör alltså ett

validitetsproblem, eftersom man inte kan vara säker på vad man egentligen mäter. Dür (2008, 576) argumenterar dock för hur detta problem främst uppstår vid intervjuer. Genom att uttolka

preferenserna med hjälp av en innehållsanalys, snarare än att fråga intresseorganisationerna direkt, stärks därmed validiteten något. En ytterligare begränsning med ”preference attainment” är att det inte går att fastställa exakt vad det var som gjorde att en intressegrupp hade mer inflytande på det politiska utfallet än en annan (Dür 2008, 568). Vi kan således inte använda metoden till att

identifiera orsaksmekanismerna bakom ett visst utfall. Då vårt syfte är att undersöka hur inflytandet på skogspolitik skiljer sig åt mellan olika aktörer, snarare än vad det beror på, utgör det dock inget större problem för studien. En betydligt större begränsning är däremot att vi inte kan kontrollera för alternativa faktorer som kan ha påverkat både aktörernas preferenser och det politiska utfallet (Dür 2008, 568), det vill säga isolera sambandet. Detta gör det svårt att konstatera en kontrafaktisk relation mellan en aktörs ideala policyutfall och det faktiska utfallet. Vannoni och Dür (2016, 371) argumenterar för att man därför också ska vara försiktig med att dra några slutsatser om kausala samband vid användandet av ”preference attainment”, då det faktum att ett politiskt beslut är i linje med en intresseorganisations preferens inte nödvändigtvis behöver innebära att

intresseorganisationen i fråga har haft något inflytande på beslutet. Det här utgör naturligtvis ett centralt problem för denna studie, eftersom syftet är att ta reda på hur olika intresseorganisationers inflytande på skogspolitiken skiljer sig åt. Samtidigt ger ”preference attainment” oss en perfekt kontroll över tidsordningen, eftersom vårt material kan härledas från olika tidpunkter. Genom att analysera remisser, som enligt tidigare forskning ger intresseorganisationer inflytande på

policyprocessen (Eriksson, Lemne och Pålsson 1999), har vi också en teoretisk grund för att påstå att intresseorganisationerna har haft ett inflytande på det slutgiltiga resultatet.

Analys

I detta avsnitt kommer de empiriska resultaten från studien att presenteras, följt av en diskussion. Resultatet är uppdelat i tre delar. Först presenteras resultatet för den kategori intresseorganisationer som representerar produktionsvärden, och sedan för den kategori som representerar miljövärden. Efter det sker en sammanfattande jämförelse mellan de två kategorierna. Slutligen förs en

diskussion om resultatets implikationer, begränsningar samt koppling till tidigare forskning.

Intresseorganisationer som representerar produktionsvärden

Några av de vanligaste preferenser som uttrycktes av de intresseorganisationer som representerade produktionsvärden var åtgärdsförslag som handlade om produktionshöjande åtgärder, Sveriges omvandling till en bioekonomi samt en ökad innovation kring användningen av träråvara. Dessa preferenser speglades också till stor del i den färdiga handlingsplanen, inte minst genom åtgärderna i fokusområdet Innovationer och förädlad skogsråvara i världsklass. Även viljan att värna om äganderätten och principen om ”frihet under ansvar” var återkommande bland de

intresseorganisationer som representerade produktionsvärden. Dessa preferenser återspeglades också väl i handlingsplanen, där det redan i introduktionen slogs fast att ”Grundförutsättningen för arbetet med skogsprogrammet är att inriktningen för den svenska skogspolitiken som vilar på två riksdagsbundna jämställda mål om produktion och miljö, de äganderättsliga principerna samt principen om frihet under ansvar ligger fast” (Näringsdepartementet 2008b, 2). Återkommande preferenser som däremot inte återspeglades i handlingsplanen var åtgärdsförslag som handlade om en ökad satsning på skog i grundskolan, att göra tillämpningen av strandskyddet mer rättvis över landet samt att marknadsföra Sverige som en skogsnation internationellt.

I figur 1 illustreras hur väl varje intresseorganisations preferenser återspeglades i den färdiga handlingsplanen, fördelat på om preferensen återspeglades helt (ja), delvis eller inte alls (nej). Där framgår att den intresseorganisation som fick flest preferenser reflekterade var Skogsindustrierna, följt av Norra skogsägarna och LRF Skogsägarna. Även medräknat med de preferenser som endast delvis uppfylldes ligger dessa tre intresseorganisationer i topp. De som istället fick det minsta antalet preferenser uppfyllda var Innovations och kemiindustrierna IKEM samt Svenskt trätekniskt forum.

Ser vi istället till hur stor andel av intresseorganisationernas preferenser som återspeglades blir resultatet lite annorlunda. I tabell 3 framgår att den som fick den största andelen preferenser återspeglade i det nationella skogsprogrammet var Sveriges träbyggnadskansli, som fick 100 % av sina preferenser uppfyllda, följt av Skogsägarna norrskog på 61,9 %. Då antalet uttryckta

preferenser kraftigt skiljer sig åt mellan olika organisationer är det dock inte helt rättvist att enbart jämföra procentenheter – Svenskt träbyggnadskansli uttryckte till exempel enbart 6 preferenser, varav samtliga handlade om incitament för industriellt träbyggande i Sverige. Det var också var en viktig punkt i handlingsplanen, där hela 7 av 90 åtgärder kunde relateras till träbyggande, vilket gjorde att samtliga preferenser reflekterades helt i det nationella skogsprogrammet. Även den organisation som både fick minst andel och antal preferenser uppfyllda, Svenskt trätekniskt forum med 25 % av totalt 4 preferenser helt återspeglade, uttryckte ett litet antal preferenser i jämförelse med de flesta andra intresseorganisationer.

19 9 2 23 7 25 5 39 8 21 13 4 17 1 9 6 6 22 16 3 3 19 2 19 2 16 2 12 4 2 10 1 7 4 13 24 10 22 5 25 5 31 4 20 4 5 14 2 11 3 16 0 30 60 90 120 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 An ta l u tt ry ck ta pr ef er en se r

Intresseorganisationer (omkodat till siffor, se tabell 3).

Figur 1: Antal preferenser som återspeglades för intresseorganistioner som representerar produktionsvärden, fördelat på ja, delvis och nej

Tabell 3: Sammanställning av resultatet

Kod Intresseorganisation Antalet uttryckta preferenser Andel av preferenserna som kodades ”ja" Andel av preferenserna som kodades ”delvis” Andel av preferenserna som kodades ”nej” 1 Föreningen skogen 59 ≈ 32,2 % ≈ 27,1 % ≈ 40,7 % 2 GS Facket 22 ≈ 40,9 % ≈ 13,6 % ≈ 45,5 % 3 Innovations och kemiindustrierna IKEM 5 40 % 60 % 0 % 4 LRF Skogsägarna 64 ≈ 35,9 % ≈ 29,7 % ≈ 34,4 % 5 Mellanskog skogsägarna 14 50 % ≈ 14,3 % ≈ 35,7 % 6 Norra skogsägarna 69 ≈ 36,2 % ≈ 27,5 % ≈ 36,2 % 7 Skogs- och lantarbetsgivarförbundet SLA

(numera Gröna Arbetsgivare) 12 ≈ 41,7 % ≈ 16,7 % ≈ 41,7 % 8 Skogsindustrierna 86 ≈ 45,3 % ≈ 18,6 % 36 % 9 Skogssällskapet 14 ≈ 57,1 % ≈ 14,3 % ≈ 28,6 % 10 Skogstekniska klustret ekonomisk förening 53 ≈ 39,6 % ≈ 22,6 % ≈ 37,8 % 11 Skogsägarna norrskog 21 ≈ 61,9 % ≈ 19 % ≈ 19 % 12 Skogsentreprenörerna 11 ≈ 36,4 % ≈ 18,2 % ≈ 45,5 % 13 Svenska trädbränsleföreningen 41 ≈ 41,5 % ≈ 24,4 % ≈ 34,1 % 14 Svenskt trätekniskt forum 4 25 % 25 % 50 % 15 Sveriges jordägareförbund 27 ≈ 33,3 % ≈ 25,9 % ≈ 40,7 % 16 Sveriges träbyggnadskansli 6 100 % 0 % 0 % 17 Sågverkens riksförbund 13 ≈ 46,2 % ≈ 30,8 % ≈ 23,1 % 18 Södra skogsägarna ekonomisk förening 51 ≈ 43,1 % ≈ 25,5 % ≈ 31,4 %

A Fältbiologerna 4 0 % 25 % 75 %

B Naturskyddsföreningen 63 ≈ 28,6 % ≈ 23,8 % ≈ 47,6 % C Skydda skogen 18 ≈ 33.3 % ≈ 11,1 % 55,6 % D Sveriges entomologiska förening 9 ≈ 55,6 % 44,4 % 0 % E Sveriges ornitologiska förening Birdlife

sverige

42 ≈ 21,4 % ≈ 35,7 % ≈ 42,9 % F Världsnaturfonden WWF 43 ≈ 30,2 % ≈ 20,9 % ≈ 48,8 %

Totalt – Intresseorganisationer som

representerar produktionsvärden: 572 ≈ 41,3 % ≈ 23,6 % ≈ 35,1 % Totalt – Intresseorganisationer som

Intresseorganisationer som representerar miljövärden

Preferenser som var återkommande hos de intresseorganisationer som representerar miljövärden var åtgärder som rörde tätortsnära skogar samt önskemål om att definiera och fastställa vad som menas med begreppen ”hållbar tillväxt” och ”hållbart skogsbruk”. Det förstnämnda uppfylldes också i det färdiga handlingsplanen, men det sistnämnda var däremot ingenting som handlingsplanen tog fasta på. Det närmaste en definition av begreppen som dokumentet kom var målsättningen i

fokusområden Ett hållbart skogsbruk med ökad klimatnytta, som var ”en hållbar skoglig tillväxt med god och säkerställd tillgång till nationell biomassa från den svenska skogen, inom ramen för att de nationella miljömålen nås” (Näringsdepartementet 2008b, 5). Fyra av sex

intresseorganisationer kritiserade också förslaget om att utreda artskyddsförordningen, som var ett förslag som istället fick stöd av en majoritet av intresseorganisationerna som representerade produktionsvärden och som också antogs i sin helhet i handlingsplanen.

I figur 2 illustreras åter igen hur väl respektive intresseorganisations preferenser återspeglades i den färdiga handlingsplanen, fördelat på om preferensen återspeglades helt (ja), delvis eller inte alls (nej). Där framgår att den intresseorganisation som fick det största antalet preferenser helt återspeglade var Naturskyddsföreningen, följt av Världsnaturfonden WWF och Sveriges

18 6 ₅ 9 13 1 15 2 4 15 ₉ 3 30 10 18 21 0 14 28 42 56 70 A B C D E F An ta l u tt ry ck a pr ef er en se r

Intresseorganisationer (omkodat till bokstäver, se tabell 3).

Figur 2: Antal preferenser som återspeglades för intresseorganisationer som representerar miljövärden, fördelat på ja, delvis och nej

preferenser delvis återspeglade. Den förening som fick minst antal preferenser uppfyllda var istället Fältbiologerna, som bara fick en preferens delvis återspeglad.

Ser vi istället till hur stor andel av intresseorganisationernas preferenser som återspeglades blir resultatet lite annorlunda. I tabell 3 kan vi utläsa att Fältbiologerna fortfarande är den

intresseorganisation som fick den minsta andelen preferenser uppfyllda, eftersom ingen av deras preferenser återspeglades helt i handlingsplanen. Däremot är det nu Sveriges entomologiska förening som både fick den största andelen preferenser uppfyllda av det nationella

skogsprogrammet, 55,6 %, och den största andelen preferenser delvis uppfyllda, 44,4 %. Även här bör vi dock se till antalet totala uttrycka preferenser, då både Sveriges entomologiska förening och Fältbiologerna uttryckte det minsta antalet preferenser i sin grupp, nio respektive fyra.

Hur skiljer sig inflytandet mellan produktionsvärden och miljövärden?

Studiens fullständiga resultat är sammanställt i tabell 3. Tabellen visar det totala antal preferenser som respektive intresseorganisation uttryckte samt hur stor andel av dessa preferenser som

reflekteras helt, delvis eller inte alls i handlingsplanen. Vidare visar tabellen även de gemensamma värdena för den grupp intresseorganisationer som representerar produktionsvärden respektive den grupp som representerar miljövärden.

I resultatet framgår att de intresseorganisationer som representerar produktionsvärden tillsammans uttryckte betydligt fler preferenser än de intresseorganisationer som representerar miljövärden. Den förstnämnda kategorin innehöll dock också tre gånger så många intresseorganisationer, arton respektive sex, vilket gör att siffran blir något missvisande. Tar vi hänsyn till detta genom att beräkna det genomsnittliga antalet preferenser som uttrycktes av varje kategori blir siffran jämnare, 31,8 för intresseorganisationer som representerar produktionsvärden och 29,8 för

intresseorganisationer som representerar miljövärden. Resultatet visar däremot att det nationella skogsprogrammet återspeglade preferenserna för den förstnämnda gruppen i en betydligt större utsträckning än för den sistnämnda. Totalt återspeglades 41,3 % av de uttryckta preferenserna hos intresseorganisationer som representerar produktionsvärden helt i handlingsplanen, jämfört med 28,5 % av preferenserna hos intresseorganisationer som representerar miljövärden. Däremot uppfylldes fler preferenser delvis för miljöinriktade intresseorganisationer i jämförelse med produktionsinriktade intresseorganisationer, 25,7 % respektive 23,6 %.

Diskussion

Studiens resultat visar att preferenserna hos intresseorganisationer som representerar produktionsvärden återspeglas i det nationella skogsprogrammet i en större utsträckning än

hypotes som konstruerades utifrån tidigare forskning kring intresseorganisationer och den svenska skogspolitiken. Utifrån det teoretiska ramverk som ställts upp för studien kan resultatet tolkas som att intresseorganisationer som representerar produktionsvärden har haft ett större inflytande på det nationella skogsprogrammet än intresseorganisationerna som representerar miljövärden.

Vidare går det att utröna några mönster i de preferenser som respektive grupp uttryckte, som överensstämmer med den tidigare forskningen kring svensk skogspolitik. Det faktum att intresseorganisationer som representerade produktionsvärde till stor del efterfrågade

produktionshöjande åtgärder är i linje med överensstämmer med de perspektiv som Lindahl och Westholm (2012, 160) hittade i sin studie, där skogsindustrin och skogsägare ser en ökad

användning av skogens resurser och miljöhänsyn som ömsesidigt stärkande, det vill säga utifrån teorin om ekologisk modernisering. Att intresseorganisationer som representerade miljövärden istället efterfrågade tydliga definitioner om vad ett hållbart skogsbruk innebär överensstämmer även det med Lindahl och Westholms (2012) påstående om att miljöorganisationer inte ser den framtida tillgången av biomassa som obegränsad samt att miljöorganisationer ofta fokuserar på den redan existerande skogens bindande av koldioxid, vilket är i linje med Bruntlandskomissionens definition av hållbar utveckling. Det bör dock nämnas att det fanns skogspolitiska preferenser som båda grupperna av intresseorganisationer tyckte lika om. Till exempel stöttade intresseorganisationer från de båda perspektiven åtgärdsförslagen om ersättningsmarker, etablerandet av skogen som en

profilfråga i svensk utrikespolitik och vilt och skog i balans, varav de två förstnämnda också

uppfylldes helt och det sistnämnda uppfylldes delvis. Det tyder på att de två perspektiven på skogen som intresseorganisationerna representerar inte behöver utgör motpoler i alla skogspolitiska frågor. Det finns en del begränsningar med studien som kan ha påverkat resultatet och därför bör

diskuteras. För det första är det en snedfördelning i antalet remisser från respektive grupp, vilket nämnts tidigare i uppsatsen. Även om hänsyn till detta har tagits i redovisningen av resultatet, genom att till exempel räknat ut den genomsnittliga mängden inflytande på den färdiga

handlingsplanen istället för den totala, kan det vara så att resultatet sett annorlunda ut om det varit ett lika stort antal remisser från respektive perspektiv som undersökts. Vidare kan man också fråga sig om denna snedfördelning av antalet remissinstanser säger någonting om skogspolitiken överlag. Det är kanske inte särskilt förvånande att aktörer som har direkta, personliga intressen i

skogspolitikens utformning på grund av skogens ekonomiska betydelse för dem har fler incitament att vara delaktiga i policyprocessen. Som tidigare forskning har visat är det också möjligt att denna snedfördelningen av antalet remissinstanser beror på mängden resurser hos

intresseorganisationerna. Lundberg (2015, 318) argumenterar exempelvis för hur det är resurskrävande att svara på remisser, vilket kan påverka vilka organisationer som deltar i