• No results found

Utvecklingsmöjligheter i krishantering : En kvalitativ intervjustudie om Västmanlands kommuners åsikter om ett nytt lagförslag angående extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Utvecklingsmöjligheter i krishantering : En kvalitativ intervjustudie om Västmanlands kommuners åsikter om ett nytt lagförslag angående extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap"

Copied!
51
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

UTVECKLINGSMÖJLIGHETER I

KRISHANTERING

En kvalitativ intervjustudie om Västmanlands kommuners åsikter om ett nytt

lagförslag angående extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

WILMA KARLSSON

KAJSA LÖNNKVIST

Kurs: Kandidatuppsats i statsvetenskap, SKA207 Högskolepoäng: 15 hp

Program: Statsvetarprogrammet Examinator: Jörgen Ödalen Datum: 2021-06-02

(2)
(3)

SAMMANFATTNING

Lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH, SFS 2006:544) är den lag som är till förfogande för kommunal och regional verksamhet vid krishantering. Syftet med studien är att undersöka vilka för- och nackdelar som kommunerna i Västmanlands län ser med LEH med utgångspunkt i Covid-19. Målet är att besvara huruvida det nya lagförslaget som ersätter LEH kan hjälpa till att möta de utvecklingsbehov som kommunerna ser för förbättrad krishantering. I bakgrunden till studien finns en sammanfattad förklaring över kommuner, regioner, länsstyrelser och myndigheters övergripande ansvar, samt en överblick över gemensamma grunder för samverkan vid samhällsstörning. Överskådligt presenteras också LEH och det nya lagförslaget.

Teorierna som används är kommunalt självstyre, resiliens, stabilitet, flexibilitet och

flexibilitet under krishantering. Studien använder det insamlade empiriska materialet med stöd av teorierna och är därför inte en teoriprövande studie. Teorin om resiliens diskuteras och knyts an till de fyra riktlinjerna: robusthet, redundans, resursfullhet och rapiditet. Stabilitet, flexibilitet och flexibilitet under krishantering används i anknytning till kommunernas arbetssätt, där vissa kommuner valt att frångå lagen under Covid-19

pandemin. Kommunalt självstyre används för att diskutera en eventuell problematisering av inskränkning på kommunalt självstyre vid tillämpning av det nya lagförslaget.

Studien baseras på semistrukturerade intervjuer där strategiskt urval i kombination med snöbollsurval applicerats som metod. Ur resultatet framkommer att respondenterna inte anser att lagförslaget tillgodoser de utvecklingsbehov som finns. En del ändringar som

tillkommer med förslaget upplevdes dock som positiva av majoriteten av berörda kommuner. Dessutom framkommer en argumentation om att Västmanlands län anser sig ha en stark grundkapacitet och organisatorisk förmåga till följd av skogsbranden 2014.

Nyckelord: Krishantering, Covid-19, kommunalt självstyre, Resiliens, Flexibilitet, Stabilitet,

(4)
(5)

Innehåll

1. INLEDNING ...1

1.1 Syfte och frågeställningar ... 2

1.2 Bakgrund ... 2

1.2.1 Ansvarsfördelning ... 2

1.2.2 Lag 2006:544 om kommunernas och regionernas åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ... 3

1.2.3 Nytt lagförslag ... 4

1.2.4 Gemensamma grunder för samverkan vid samhällsstörning ... 6

1.3 Tidigare forskning ... 7

2. TEORI ...9

2.1 Kommunalt självstyre ... 9

2.2 Resiliens ...10

2.3 Stabilitet och flexibilitet...10

2.3.1 Flexibilitet under krishantering ...11

3. FORSKNINGSDESIGN ... 12 3.1 Metod ...12 3.2 Datainsamling ...13 3.2.1 Urval av respondenter ...13 3.2.2 Om respondenter ...13 3.2.3 Intervjuguide ...13

3.2.4 Transkribering och citat ...14

3.3 Databearbetning och analys ...15

3.3.1 Bortfall ...16

3.3.2 Forskningsetiska överväganden ...16

3.4 Reliabilitet och validitet ...17

4 RESULTAT ... 19

4.1 Utvecklingsbehov ...19

4.1.1 Krisledningsnämnd och stabsfunktioner ...21

4.1.2 Risk- och sårbarhetsanalys ...23

(6)

4.1.4 Från extraordinär händelse till fredstida krissituation...25

4.2 Gynnsamma förändringar ...25

4.2.1 Krisledningsnämnd ...26

4.2.2 Från extraordinär händelse till fredstida krissituation...26

5. DISKUSSION ... 28 5.1 Metoddiskussion ...32 5.2 Fortsatt forskning ...33 6. SLUTSATS ... 34 REFERENSER ... 35 BILAGA 1: MISSIVBREV ... 40 BILAGA 2: INTERVJUGUIDE ... 41

TABELL- OCH FIGURFÖRTECKNING

Tabell 1: Jämförande tabell ... 6

Tabell 2: Exempel kodning ... 15

(7)

DEFINITIONER

Definition Beskrivning Geografiskt

ansvarsområde ‘’Det geografiska områdesansvaret innebar att utpekade myndigheter hade i ansvar att samordna beredskapsarbetet och/eller verksamheten vid höjd beredskap inom ett avgränsat geografiskt

område’’ (Försvarshögskolan, 2019:47).

Extraordinär

händelse ”4 § Med extraordinär händelse avses i denna lag en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region” (SFS 2006:544).

Krisledningsnämnd Krisledningsnämnden kan framför allt fylla en funktion under det

akuta skedet av en samhällsstörning. Här kan nämnden behöva fatta beslut i stället för ordinarie nämnd medan uppgiften sedan väntas kunna övergå till ordinarie organ. Krisledningsnämnden kan fylla en funktion vid omfattande händelser med stort behov av samordning och resursfördelning samt snabbt eller centraliserat beslutsfattande i samband med extraordinära händelser (MSB, 2020a:3).

Krisstab Krisstab stödjer krisledningschefens arbete. Krisstaben står för utdelning av information, samordning och kommunikation. De bereder också relaterade frågor till respektive samhällsstörning. Antalet deltagande förändras beroende av vilken grad

samhällsstörningen berör (Länsstyrelsen Västra Götaland,2013).

Resiliens ‘’Lokal resiliens förklaras som en process snarare än ett mål eller en effekt som bara är till för att uppnås, där samarbete är en nyckel till att lyckas. De fyra

R:en Robusthet, Redundans, Resursfullhet och Rapiditet förklaras som en typ av riktlinjer för att finna resiliens.’’ (Eriksson, Ghazinour,

Strandh, Kinsman, & Wimelius, 2018).

Beredskapslager ’’Beredskapslager kan vara förråd av produkter och materiel, till exempel livsmedel eller reservdelar, som lagras för att kunna användas vid nationella kriser eller krigssituationer’’ (MSB, 2020b).

(8)

FÖRKORTNINGAR

Förkortning Beskrivning

MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

LEH Lag 2006:544 om kommunernas och regionernas åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

(9)

1

1. INLEDNING

Under början av 2000-talet valde Sverige att avveckla sina beredskapslager. Anledningen till avvecklingen var politiska beslut som grundats på att hotbilden för krig inom EU minskat efter kalla krigets slut (MSB, 2020b). Beslutet att avveckla beredskapslagren har nu föranlett svårigheter i hanteringen av Covid-19 pandemin gällande skyddsutrustning (Tronarp, 2020). Samhället är uppbyggt via demokratiska mervärden som kan komma att ta skada vid

ineffektivt arbete under krissituationer, därför måste verksamheter som är nödvändiga för ett fungerande samhälle arbeta förebyggande. Exempel på sådana verksamheter är dem som har anknytning till omsorg, finans, hälso- och sjukvård och offentliga förvaltningar

(Länsstyrelsen Värmland, u.å). Arbetet med beredskap har alltså försvårats vilket också påverkar den kommunala nivån.

Svenska kommuner innehar en nyckelroll i krishantering, då mycket av det centrala arbetet genomförs på lokal nivå. Där genomför tjänstemän tillsammans med politiker planering och hantering av samhällskriser, krisberedskap och lokal säkerhet (Henstra, 2010;236; Enander., Hede., & Lajksjö, 2015:1). I Västmanlands fall har man valt att utveckla forumet U-Sam, som är en överenskommelse mellan diverse aktörer för att motverka samhällsstörningar.

Aktörerna som ingår i detta är bland annat Västerås stad, Surahammars kommun, Hallstahammars kommun och Sala kommun. Region Västmanland och Länsstyrelsen i Västmanland är ytterligare exempel på aktörer som medverkar (Överenskommelse U-Sam, 2016).

Till hjälp har de lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) som justerar svensk krishantering. Lagen tillämpas tillsammans med förordningen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (Krisinformation.se, 2021). Sedan 2018 har det utarbetats ett nytt lagförslag som år 2023 förväntas ersätta LEH. Tydligaste skillnaderna mellan lagarna är att krisledningsnämnd bör utgöras av kommunstyrelsen och att definieringen av extraordinär händelse bytts ut till fredstida krissituation. Ann-Sofie Eriksson, sektionschef för Sveriges kommuner och regioner menar att utredningsarbete är nödvändigt för att se hur väl författningsförslaget svarar på kommuners utvecklingsbehov. Argumentationen ger därför anledning till att studera ämnet vidare (Holmberg,

Hammargren, Dyberg-Ek, Kaiser, Isberg & Forsell, 2021: 616). Verksamma kommuner inom U-Sam är de analysenheter denna studie riktar sig till.

(10)

2

1.1 Syfte och frågeställningar

Syftet med studien är att undersöka vilka för- och nackdelar som kommunerna i

Västmanlands län ser med LEH med utgångspunkt i Covid-19. Målet är att besvara huruvida det nya lagförslaget som ersätter LEH kan hjälpa till att möta de utvecklingsbehov som kommunerna ser för förbättrad krishantering. Studien vill därför besvara följande forskningsfrågor:

• Vilka utvecklingsbehov av LEH identifierar kommunerna i Västmanlands län? • Är det nya lagförslaget förenligt med kommunernas behov?

1.2 Bakgrund

Avsnittet nedan ämnar åskådliggöra ansvarsfördelningen mellan kommuner, regioner, länsstyrelser och myndigheter. Därtill kommer en sammanfattning av LEH och det nya lagförslaget. Slutligen redovisas en kort genomgång av gemensamma grunder för samverkan vid samhällsstörning.

1.2.1 Ansvarsfördelning

Inledningsvis sett till kommunal nivå bör varje enskild kommun minska sin sårbarhet i största möjliga utsträckning. I fall av extraordinär händelse är det av stor vikt att

kommunerna samverkar och ser till att deras krishanteringsåtgärder sprids till allmänheten. Samverkan är en stor del av att hantera en kris på ett väl fungerande sätt inom kommunal nivå, då de kan lära sig mycket av varandra redan i tidigt skede av en extraordinär händelse (Andersson, 2019:122, 123). Exempel på händelser som klassas som extraordinära är terrorattentat, kraftigt oväder och översvämningar (Hylte, 2017).

För att samverkan ska ske på bästa möjliga sätt använder sig

Sveriges krisberedskapssystem av geografiskt områdesansvar. Förenklat innebär det att myndigheter blir tilldelade ansvar i att samordna beredskap inom ett specifikt geografiskt område, vilket är av särskild vikt vid extraordinära händelser (Andersson, 2019:47). Kommuner däremot har inte som uppgift att bära ansvar för ett större område än sin egen kommun. Kommuner ska i fall av extraordinär händelse samordna i ett tidigt skede under planerings- och förberedelsestadiet (Andersson, 2019:122, 123).

Vid en extraordinär händelse bestämmer ordförande för kommunens krisledningsnämnd om nämnden bör sammankallas eller inte. Krisledningsnämnden kan vid sammanträde ta över uppgifter från andra nämnder för att snabbare ta beslut, och därmed får

krisledningsnämnden ett stort övergripande ansvar. Den styrande nämnden har vidare skyldighet att kontinuerligt rapportera utveckling och händelser vidare till länsstyrelsen. När den extraordinära händelsen har övergått till ett mer normalt läge, kan nämnderna gå

tillbaka till ordinarie arbetssätt och krisledningsnämnden kan besluta att avveckla sitt arbete (Andersson, 2019:123).

(11)

3

Länsstyrelsen på regional nivå, har som uppgift att minska sårbarheten i sina verksamheter i så stor utsträckning som möjligt. De får makt att prioritera resurser efter beslutsfattande av regeringen (Andersson, 2019:125). Regionerna har i uppdrag att gemensamt med kommuner på den lokala nivån utveckla länet, samt fördela ekonomiska medel (Andersson, 2019:126). Länsstyrelsen ska fungera som ett nätverk för aktörer inom sitt geografiska område, vilket inkluderar kommunerna. Nätverkandet ska ske mellan länsstyrelse, myndigheter, landsting och näringsliv samt nationell nivå. Tillhörande arbetsuppgifter är att se till att tjänstemännen inom verksamheterna har goda förutsättningar för att kunna hantera både vardagliga såväl som nya arbetsuppgifter, vilket av naturliga anledningar tillkommer under en kris och höjd beredskap. Exempelvis behöver länsstyrelsen rapportera lägesbilder, likt den som utförs på kommunal nivå (Andersson, 2019: 126). Ett fungerande nätverk med gränsöverskridande samarbete är något som genererar mer stabilitet i krishantering och är därav en mycket viktig pusselbit. Många intressenter i Nohrsteds studie är beredda att hålla med om att kapaciteten att klara av en kris på ett bra sätt grundar sig i förmågan att samarbeta, där aktörernas ömsesidiga beroende av varandra styr utvecklingen. Krisberedskapskapaciteten hänger också på viljan att lösa konflikter och att ha ett förtroende för varandra (Nohrstedt, D, 2018:

232,233).

Myndigheter har likt andra aktörer, uppdrag att minska sårbarheten i enskilda verksamheter. De ska samarbeta för att få det dagliga arbetet att fungera så nära normalt som möjligt under extraordinära händelser. Myndigheterna får även stöd från MSB genom lägesbilder som sammanställer information, som ges till media och allmänheten. Detta stärker

handlingsförmågan för myndigheterna på den centrala nivån (Andersson, 2019:133).

1.2.2 Lag 2006:544 om kommunernas och regionernas åtgärder inför och vid

extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap

LEH är den lag som definierar hur kommuner, regioner och myndigheter ska agera innan, under och efter en kris. Lagen innehåller syfte, förberedelser för kris, förberedelser för höjd beredskap, bistånd mellan kommuner och regioner, statlig ersättning, skyldighet att lämna upplysningar till länsstyrelse, tystnadsplikt och överklagan (Lag om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap [LEH], 2006).

Extraordinär händelse

En extraordinär händelse kännetecknas av att vara något avvikande, i form av en störning som kommer påverka samhället i stort. Det behöver inte vara en pågående kris, utan kan även innefatta risk för kris (LEH, 2006).

Risk- och sårbarhetsanalys

Olika typer av extraordinära händelser som teoretiskt kan inträffa och påverka kommuner och regioner, analyseras och förklaras genom en så kallad risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Denna förnyas varje mandatperiod (LEH, 2006).

(12)

4 Utbildning

Utbildning ska erbjudas till förtroendevalda och anställd personal på kommuners och regioners ansvar. Det här ska ske i syfte att personalen ska kunna agera och sköta tilldelade uppgifter vid extraordinära händelser (LEH, 2006).

Krisledningsnämnd

LEH fastställer att varje kommun ska innehålla en krisledningsnämnd som ska se till att uppgifter som tillkommer under extraordinär händelse, ska kunna hanteras lämpligt. Här ges information om hur kommuner ska agera, vilka åtgärder som ska utföras, samt hur

information ska ges ut till allmänheten inom tilldelat geografiskt ansvarsområde.

Rapportering om beredskapsläget ska rapporteras till den myndighet som regeringen angett (LEH, 2006).

1.2.3 Nytt lagförslag

Sedan 2018 har det utarbetats ett nytt lagförslag som är tilltänkt att ersätta nuvarande LEH. Syftet med lagförslaget är att åtgärda de uppkomna bristerna i mångtydighet kring

begreppsanvändning och områdesansvar (Holmberg m.fl., 2021:36). Lagens inledande kapitel förklaras likt föregående lag att kommuner och regioner ska minska verksamheternas sårbarhet. Kommuner och regioner ska även kunna genomföra ett förberedande arbete inför höjd beredskap. I början av lagens utformning förklaras att lagrummet också är en utveckling till de kommuner som inte tillhör någon region (Holmberg m.fl., 2021:39).

Fredstida krissituation

Kännetecknande för krissituationer i fredstid är att de likt extraordinära händelser är avvikande och svåra att förutspå. Det kännetecknas även då det hotar eller drabbar mänskligheten, samhället och dess grundläggande värden. Det nämns dock inte i hur stor utsträckning. För att en situation ska kunna klassas som en fredstida krissituation måste den innebära att den inte kan hanteras av verksamheter på egen hand. En sådan kris kräver samordning och skyndsamhet (Holmberg m.fl., 2021:465).

Risk- och sårbarhetsanalys

Lagförslaget belyser vikten av att regioner och kommuner ska planera ansvarsområden, analysera eventuella risker och sårbarheter vid uppkomst av hot. Exempelvis är sådana faror som riskerar att försämra arbetet inom verksamhetsområdet (Holmberg m.fl., 2021:40). Viss reglering kan ske internt av myndighet eller regering genom 8 kap 7§ regeringsformen, där föreskrifter kan komma att tillämpas. Kravet förtydligas med hänsyn av totalförsvaret (Holmberg m.fl., 2021:40).

Utbildning

I det nya lagförslaget förklaras det att utbildningen ska ske på samma sätt som tidigare (Holmberg m.fl., 2021:41).

(13)

5 Krisledningsnämnd

I kap 3 har det tillkommit bestämmelser om ledningen under höjd beredskap och fredstid. Lagförslaget har preciserat att kommunstyrelsen ska utgöra grund för krisledningsnämnd på den kommunala nivån och regionstyrelsen på regional nivå (Holmberg m.fl., 2021:42). Det innebär en skillnad från LEH där det rekommenderats att ansvaret skulle fördelas på kommunstyrelsen, vidare har tillagts att ledningsansvaret med det civila försvaret går till kommunstyrelsen (Holmberg m.fl., 2021:43).

Lagförslaget ger instruktioner till kommuner och regioner om att lägesrapporter ska ges till den myndighet som regeringen utser, som tidsmässigt kommer att ske när lagen träder i kraft (Holmberg m.fl., 2021:43). Kapitel 4 berör geografiskt områdesansvar och lokal

kristidsverksamhet. Lagförslaget presenterar att kommuner i samordning och planering ska samverka med aktörer inom sitt geografiska område (Holmberg m.fl., 2021:43, 44).

Under kap 9 om överklagan förtydligas det att den nya lagen kommer att träda i kraft 1 januari 2023 och ersätter därefter LEH (Holmberg m.fl., 2021:47).

(14)

6 Tabell 1: Jämförande tabell

Nuvarande lag Nya lagförslaget

Definition av begrepp Extraordinär händelse

Kännetecknas av att vara något avvikande, i form av någon störning som kommer påverka hela landet och samhället i stort. Det behöver inte vara en pågående kris, utan kan innefatta risk för kris.

Fredstida krissituation

Kännetecknas som något avvikande, icke förutsägbart. Fredstida krissituationer är något som hotar eller drabbar människor, samhället, och dess grundläggande värden. Dessutom ska det vara en krissituation som innebär att den inte kan hanteras på egen hand av verksamheter, utan ska vara en sådan typ av situation som kräver samordning och snabbt agerande.

Risk- och sårbarhetsanalys Analys av eventuella kriser och åtgärder ska

utmynna i en risk- och sårbarhetsanalys. Den förnyas varje mandatperiod, då detta är något som förändras beroende på sittande mandat.

Det nya lagförslaget belyser vikten av att regioner och kommuner ska analysera ansvarsområden och risk för sårbarhet, eller möjlighet till uppkomst av hot som riskerar att försämra arbetet inom

verksamhetsområdet. Utbildning

Det framgår att utbildning ska på kommuners och regioners ansvar ges till förtroendevalda och övrig anställd personal, i syfte att dessa ska kunna agera och sköta tilldelade uppgifter vid extraordinära händelser.

Likt nuvarande lag förklaras att utbildningen ska ske på samma sätt som tidigare.

Krisledningsnämnd LEH förklarar att varje kommun ska innefatta

en krisledningsnämnd som ska se till att uppgifter som tillkommer under extraordinär händelse ska kunna hanteras på lämpligt vis.

Det nya lagförslaget beskriver att

krisledningsnämnden ska i grunden bestå av kommunstyrelsen på den kommunala nivån och regionalstyrelsen på regional nivå. Ansvaret att hålla i krisledningsnämnden har alltså preciserats till kommunstyrelsen.

1.2.4 Gemensamma grunder för samverkan vid samhällsstörning

Det råder delade meningar kring definitionen av extraordinär händelse och huruvida begreppet klassas som en samhällsstörning eller inte. MSB menar på att begreppet i allmänhet uttrycks som samhällsstörning, men definieras enligt lag som en extraordinär händelse (Eriksson, L & Levin, J, 2020:2). Gemensamma grunder för samverkan vid samhällsstörning är ett dokument som används för att öka ambitionsnivån hos

(15)

7

effektivt förberedelsearbete för att hantera samhällsstörningar på ett gemensamt sätt. Genom att förbereda respektive organisation i samordning, informationsdelning och

lägesbildsrapportering genom utbildning och övning skapas ett förbättrat nyttjande av samhällets olika resursnivåer. De gemensamma grunderna riktar sig till aktörer på lokal, regional och nationell nivå (MSB, 2018:9). De gemensamma grunderna kan delas upp i sju olika delar:

• Inriktning och samordning utifrån en helhetsbild, för ett effektivt agerande.

• Ett gemensamt språk vid användning av specifika ord och fraser, för att undvika att samordningen blir flerspråkig.

• Samtliga aktörer behöver ha kännedom gällande lagar, regler och principer som inkluderas vid krishanteringsarbete.

• Förståelse och hänsynstagande till sådant som perspektiv och indikationer på behov. Tidigt initiativ till samverkan som underlättar samordning.

• Effektivisering i enskilt organisationsarbete gällande kontaktnät och gemensamma analyser.

• En övergripande presentation av samlande lägesbilder för att skapa förutsättningar till anpassat arbete av resurser.

• Kunskapsmål som samtliga aktörer ställer sig bakom, för att generera kunskapsutveckling på ett likartat sätt (MSB, 2018:11).

1.3 Tidigare forskning

Definitioner av kris, extraordinär händelse och särskilda händelser utgör grund för tjänstemän och dess agerande. Sveriges krishanteringssystem har ett brett omfång av begrepp som är till för att vara behjälpliga under arbetsutformning i krishantering. Det är inte ovanligt att delade meningar kring begreppen ligger till grund för konflikt i

krisberedskap, menar författarna Wederbrand, Nevhage och Wester (2016) med tanke på att det råder delade meningar kring begreppshantering. När man ser till begreppsförvirringen kring extraordinär händelse kan det inte bara skapa konflikter, utan det kan också påverka en eventuell tillämpning av krisledningsnämnd. Exempelvis kan inrättandet eller icke inrättandet av krisledningsnämnd kan också det påverkas av bristande förståelse av

begreppet. Planeringsarbetet kan även det komma att påverkas av att definitionen inte anses vara tydlig nog (Wederbrand., Nevhage & Wester, 2016:10).

Enligt tidigare forskning framförd av Enander, Hede & Lajksjö (2014) framkommer

att krishanteringssystemet ska ha blivit bättre efter uppkomsten av LEH, då det tidigare inte funnits någon egentlig reglering i lagtext kring hur kommuner och regioner ska arbeta vid en

(16)

8

extraordinär händelse (Enander, A., Hede, S., & Lajksjö, Ö, 2014:8). Åtgärder som risk-och sårbarhetsanalyser, utbildning och geografiskt områdesansvar, har efter uppkomsten av LEH finansierats av statliga medel och summan räknas utifrån enskild kommuns

befolkningsstorlek. Detta för att kommunerna ska kunna utnyttja sina resurser för att kunna genomföra en lyckad krishantering (Palm, J., Ramsell, E., 2007:174). För att kunna bidra med effektiva lösningar på uppkomna problem, läggs stor vikt vid att aktörer måste ha samma uppfattning av extraordinär händelse. Skiljer sig uppfattningarna åt finns stor risk för felprioriteringar i krishanteringen, vilket i sin tur minskar önskade effekter av arbetet. Är aktörerna inte överens om vad som är en önskad effekt så kan gemensamma lösningar heller inte utformas. För vidare hantering krävs det med andra ord en gemensam förståelse och generalisering av vad problemet innebär och hur det ska hanteras (Palm, J., Ramsell, E., 2007:176).

Enander, Hede och Lajksjö (2014) menar att kommuner som upplever sin egen

krishanteringsförmåga som positiv kan verka riskfyllt. Varför det ses som riskfyllt är för att kommunerna kan vara benägna att agera för långsamt, och den positiva inställningen kan försvåra kommunernas uppfattning av en kris i tidigt skede. Resultatet av långsamt agerande blir således att krisen upptäcks när den redan har hunnit utvecklas till något som inte längre är hanterbart (Enander m.fl., 2014:9).

Ur forskningssynpunkt ses identifiering av en kris som något svårt. För att

exemplifiera förklaras händelseförloppet av en snöstorm där man tagit beslutet att gå upp i höjd beredskap med kort betänketid (Enander m.fl., 2014:16). En sådan kris menar

författarna är tydlig att identifiera. Vid kriser som inte är lika uppenbara som en snöstorm föreligger dock en problematik. Problematiken grundas i att personal inte har tillgång till de resurser eller den kunskap som behövs för att snabbt kunna identifiera krisen

(Enander m.fl. 2014:23, 24). En del av problematiken med krishanteringssystemet tycks utöver identifiering eller kunskap, vara att inkludera kompetent personal. När valet av ansvarig personal tas, är det inte per automatik den person som i vanliga fall ses som

strukturell och ordningsam. Valet baseras på individens kvalifikationer, som lokalkännedom och stresstålighet. Andra faktorer kan också komma att påverka lämpligheten, mycket beror på vad det är för typ av händelse (Enander m.fl. 2014:28,29).

För att kunna utveckla krishanteringen i Västmanlands län utarbetades en utvärdering av hur krishanteringen fungerade i samband med skogsbranden 2014. Utvärderingen fann

svårigheter i att applicera det geografiska ansvarsområdet till respektive kommun. Således utmynnar utvärderingen i att det geografiska ansvarsområdet både på regional och lokal nivå bör omformuleras i lagtext, utifrån de förutsättningar som anses rimliga. Författarna föreslår också en omformulering i LEH, där förtydligande om vilken kommunal funktion det är som ska få det slutgiltiga ansvaret för att leda en kris behöver preciseras (Asp, V., Bynander, F., Daléus, P., Deschamps- Berger, J., Sandberg, D., Schyberg, E, 2015:140,151).

Med den tidigare forskningen till hands talar mycket för att krishanteringen i sig är komplext och att komplexiteten i relation till forskning skapar en ny möjlighet för

kunskapsutformning. Mycket av den forskning som finns betonar kriser snarare än begreppet extraordinär händelse, vilket kan ha skapat brister i utformning av det nya lagförslaget. Av

(17)

9

den anledningen motiveras ytterligare att genomföra en undersökning för att se om det nya lagförslaget är tillmötesgående för utvecklingsbehov som framkommer.

2. TEORI

Följande avsnitt presenterar den teoretiska anknytningen till studien. Kommunalt självstyre, resiliens, stabilitet, flexibilitet och flexibilitet under krishantering.

Teorierna kommer senare att diskuteras i studiens diskussionsavsnitt och förankras till empiri och resultat. Kommunalt självstyre används för att diskutera eventuell

problematisering av inskränkning på kommunalt självstyre vid tillämpning av det nya lagförslaget. Teorin om resiliens diskuteras och knyts an till de fyra riktlinjerna som presenteras nedan. Stabilitet, flexibilitet och flexibilitet under krishantering diskuteras i anknytning till kommunernas arbetssätt.

2.1 Kommunalt självstyre

I europeiska självstyrelsekonventionen kan man utläsa vad kommunalt självstyre innebär. Det är inget som regleras i vare sig kommunallagen eller i regeringsformen på ett

tillräckligt tydligt sätt, därför hänvisas här vidare till självstyrelsekonventionen. Till att börja med står det i konventionen att kommunerna ska ha rätt att utifrån kommunbefolkningens intresse och inom lagliga ramar, arbeta självständigt med offentliga

angelägenheter. Beslutanderätten som kommunerna innehar ska bedrivas demokratiskt, det vill säga att beslut ska tas av folkvalda organ. Medborgare får på så sätt via sin rösträtt möjlighet att delta i offentliga ärenden. Kommuner får genom det kommunala självstyret inom adekvat kompetens välja att ta initiativ till frågor av lokal betydelse. För att beslutet ska kunna fattas inom kommunal behörighet behöver det vara av enskilt kommunalt intresse och kunna appliceras inom avgränsat geografiskt område (Expertgruppsrapport, 2007: 26, 29). Det är tydligt att inga andra aktörer ska kunna begränsa kommunernas befogenheter. Finns författningsstöd får dock myndigheter använda sig av lokala föreskrifter. När statliga

myndigheter fördelar uppgifter vidare till kommuner har myndigheterna fortfarande rätt att avgöra anpassningar ner till lokal nivå. Vid arbetsrelaterade frågor som tydligt berör den enskilda kommunens planering och beslutsfattande, ska kommunen på förhand erbjudas rådgivning med beslutsfattande organ. Vidare förklaras kommunernas rättigheter till ekonomiska resurser för att kommunerna enskilt ska kunna verkställa nationella politiska krav. Trots ekonomisk stöttning ska kommunernas självständighet och beslutsfattande inte kunna hamna i en beroendeställning till statlig ersättning (Expertgruppsrapport,

(18)

10

2.2 Resiliens

Betydelsen av begreppet resiliens får olika definitioner beroende på i vilket sammanhang och område det används inom. Den främsta definitionen innebär förmåga till anpassning och återhämtning under begränsad tid efter en samhällsstörning (MSB, 2013:8). I Sverige används resiliens av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) för att stärka samhällets gemensamma krishanteringsförmåga (MSB, 2013:3). Det utvecklade arbetet med resiliens i Sverige har också påverkat utvecklingen av nationella strategier, med syfte att arbeta förebyggande för att minska skador på samhällsviktiga verksamheter under samhällsstörningar (MSB, 2013:19).

Inom den samhällsvetenskapliga diskursen kan termen resiliens appliceras på allt som har med katastrofer att göra (Timmerman, refererad i Alexander, 2013: 2712, 2713). Om resiliens skulle ersättas med ordet återhämtning, vidareutveckling eller motstånd skulle det i

statsvetenskaplig kontext kunna uttryckas vara på statens uppdrag. Lokal resiliens förklaras som en process snarare än ett mål eller en effekt som är till för att uppnås. Här namnges de fyra R:en som en typ av riktlinje för att kunna uppnå en resilient verksamhet: Robusthet, Redundans, Resursfullhet och Rapiditet (Wimelius, M, E., Eriksson, M., Kinsman., J., Strandh, V., Ghazinour, M., 2018).

• Robusthet innebär att kunna motstå stressfaktorer eller efterfrågan av något utan att viktiga samhällsfunktioner går förlorade.

• Redundans förklaras vara en förmåga att få funktionella bitar att fungera som vanligt, trots utsatthet för olika störningar.

• Resursfullhet handlar om att nödvändiga materiella, så väl som nödvändiga

mänskliga resurser finns i den utsträckningen att prioriteringar fortfarande uppfylls.

• Rapiditet innebär att utnyttja lärdomar om vad som gått sämre för att kunna minska vidare störningar (Wimelius m.fl., 2018).

2.3 Stabilitet och flexibilitet

Stabilitet och flexibilitet diskuteras genom organisationers förmåga att ta vara på befintlig kunskap, samtidigt som organisationen behöver vara mottaglig för nya utmaningar. Att vara stabil kan innebära en effektiv och produktiv organisation, då man förlitar sig på det stabila arbetssättet. Att däremot vara flexibel handlar om organisationens förmåga till att vara anpassningsbar (March, 1991:71). I organisatoriska studier påvisas en problematik mellan stabilitet och flexibilitet. Organisationer bör hitta en balans mellan stabilitet och flexibilitet för att uppnå maximerad effektivitet, men forskning visar att balansen mellan de två begreppen och dess innebörd för organisatoriskt arbete är svår att uppnå. March (1997) argumenterar även för vikten av flexibilitet då generering av nya metoder och arbetssätt utvecklas kontinuerligt. Inte minst i ett samhälle under ständig förändring (March, 1991:72).

(19)

11

Ytterligare argument för att organisationer bör innehålla både stabilitet och flexibilitet går att se från andra forskare. Moshe Farjoun (2010) förklarar ett ömsesidigt samband som knyts an till en dualitetssyn mellan de två begreppen. Författaren påstår att det här sambandet mellan begreppen ökar organisationens pålitlighet. Det förklaras då organisatoriskt stabilitet ökar pålitligheten och därför ses situationer som mer kontrollerbara. Till fördel för

organisationens bibehållande av stabilitet minskar också risken för varierande resultat. Farjoun (2010) menar att förutsägbarhet skapar en pålitlighet där stabilitet är en del av möjliggörandet. Stabiliteten kan dock leda till organisationens nackdel om organisationen förlitar sitt arbete enbart på tidigare kompetenser. Resultatet kan i stället riskera ett avstannande i den organisatoriska utvecklingen. Med en ömsesidig bearbetning av både stabilitet och flexibilitet skapas en organisatorisk anpassningsförmåga som stärker

förtroendet i form av stabilitet (Farjoun, 2010:202). En kris eller störning kan medföra en rad nya situationer att förhålla sig till och kan därför påverka organisationer som exempelvis kommuner på oförutsägbara sätt. För att kommunerna ska agera på ett så effektivt sätt som möjligt behövs således både stabilitet och flexibilitet.

2.3.1 Flexibilitet under krishantering

Under en pågående kris beskrivs ofta chefer antingen som någon vars organisatoriska

förmåga utgår från redan kända tillvägagångssätt, eller som flexibel. Agerandet under en kris baseras därmed på nytänkta strategier. Chefens fortsatta arbete är ofta det som styr

organisationens utvecklingsförmåga (Deverell, E, 2010: 684).

Flexibilitet kan om korrekt utformning sker, vara en nyckelfaktor till organisationens hantering av deras krissituation. För att organisationer ska kunna ses som flexibla är det nödvändigt att genomgå utbildning för bättre hantering av kris, kopplat till organisatoriskt arbete. Den flexibla organisationens strategi grundas i improvisation, idéer och kreativitet, medan den stabila arbetsutformningen grundas på erfarenheter. Dessa båda delar bidrar tillsammans till ny kunskap. I dagens ständiga förändring av samhället ställs den flexibla organisationen ofta inför pressade situationer. En flexibel organisation drar sedan lärdom av situationen och är därmed en effektivt lärande organisation (Deverell, 2010:684, 686). En flexibel organisation är i stort behov av utbildning, som dessvärre tenderar att begränsas av den byråkratiska styrningen. Sålunda behöver organisationer förhålla sig till strikt budgetering, något som starkt påverkar dess möjlighet att bemöta en kris genom flexibelt förhållningssätt (Deverell, 2010, 684).

(20)

12

3. FORSKNINGSDESIGN

I följande kapitel presenteras en genomgående metodförklaring. Fördelar och nackdelar till den valda metoden finns med i åtanke, och kommer att diskuteras vidare i

metoddiskussionen. Här nedan kommer det också att argumenteras för valet av

intervjupersoner. Reliabilitet och validitet är ytterligare aspekter som vi tagit hänsyn till i undersökningen. Eventuella svårigheter inom transkribering och digitala intervjuer kommer också att diskuteras under detta avsnitt.

3.1 Metod

För att resultatet skulle återspegla för- och nackdelar föll valet på att utforma studien med semistrukturerad intervjumetod. Intervjumetoden möjliggjorde frispråkiga intervjuer med potential för följdfrågor (Easaiasson., Gilljam., Oscarsson., Towns & Wägnerud 2017:236). Studien har utformats genom beskrivande karaktär då den ställer frågor som har koppling till erfarenheter. Intervjuer ansågs vara optimalt för att ta reda på respondenternas upplevelser och åsikter (Esaiasson m.fl., 2017:37).

Med stöd av resiliensens fyra riktlinjer skulle resultatet av våra intervjuer dessutom kunna ge en indikation på huruvida kommunerna upplever sig resilienta eller inte. Det i en form av mätning om Västmanlands län och dess kommuners resiliens. Dock ska det nämnas att ”[…] the whole is more than the sum of its parts’’ (Norris., Stevens., Pfefferbaum, B., Pfefferbaum, R.L & Eyche, 2008:128). Med citatet i åtanke kan det vara en svårighet att se en direkt resiliens hos kommuner. Både eftersom begreppet som tidigare nämnt är svårdefinierat, också för att kommunerna är mitt i processen av en kris med anledning av Covid-19.

Nackdelen med metoden var risken för inställda intervjuer utifrån de etiska riktlinjerna som eftersträvats i denna studie. De etiska riktlinjerna lyftes fram för samtliga respondenter i form av ett missivbrev (se Bilaga 1). Med önskan om att vara tidseffektiva men också konsekventa så delade vi upp intervjuerna mellan varandra, för att sedan transkribera motsatta partens intervjuer. På så sätt kunde vi båda vara delaktiga i vad som uppkommit. För att uppfylla studiens syfte ansåg vi att åtta respondenter var tillräckligt för att kunna besvara studiens forskningsfrågor. Detta då vi kunnat se en enighet i respondenternas svar på intervjufrågorna.

(21)

13

3.2 Datainsamling

Detta avsnitt förklarar hur rekryteringen av respondenter gått till enligt utvald metod, hur data har insamlats och hur intervjuer har hanterats.

3.2.1 Urval av respondenter

Urvalet av respondenter har genomförts via ett strategiskt urval, vilket i denna studie tillämpats för att lättare kunna påvisa en generalisering av utvecklingsbehov gentemot Västmanlands kommuner. Studien är samtidigt utformad till tjänstemän som behövt god kunskap inom ämneskategorin. Trots valet av strategiskt urval kommer studien inte

innehålla några statistiska uträkningar, statistiska uträkningar ansågs inte nödvändigt för att kunna besvara studiens forskningsfrågor. Urvalsmetoden kan därför ses som gynnsam gentemot studiens förhållning till det teoretiska ramverket (Esaiasson m.fl., 2017:158). Vid upprepade tillfällen skickade vi påminnelser till samtliga berörda gällande eventuellt deltagande. I väntan på svar tog vi beslutet att återgå till vårt första urval av deltagande för att fråga om det fanns fler respondenter som kunde tänka sig att delta. Detta för att

genomföra en snarlik version av snöbollsurval (Esaiasson m.fl., 2017:190).

3.2.2 Om respondenter

Med hänsyn till teori och frågeställning har studien förhållit sig till tjänstemän inom Västmanland län, vars dagliga arbetsuppgifter är relaterat till krishantering, beredskap, beredskapssamordning och säkerhet. Några av respondenterna har uppkommit med kunskap till flera av de berörda kommunerna, således finns det en risk att de berörda kommunerna blir ojämlikt representerade. Vi anser däremot att trovärdigheten hos dessa tjänstemän är något som kvarstår eftersom respondenterna är de som kunnat svara på intervjufrågorna och erhåller mest kunskap om kommunernas krishantering.

3.2.3 Intervjuguide

Intervjuguiden har delats upp i teman där intervjufrågorna återspeglar tematiseringen (se Bilaga 2). Dessa teman är: bakgrund, nuvarande arbetssituation, kritik och det nya lagförslaget. I temat för nytt lagförslag gavs en kort förklaring av vad vi själva sett för skillnader mellan nuvarande lag och lagförslaget. Detta för att se om respondenterna höll med eller om de själva kunde bidra med något som missats.

Ett annat syfte med intervjuguidens struktur var att medföra en bra och professionell

upplevelse för tjänstemännen, samt att vi som intervjuare skulle uppfattas ha grundläggande kunskap inom området.

(22)

14

3.2.4 Transkribering och citat

Intervjuerna flyttades direkt efter inspelning till en gemensam mapp på Googles applikation ”One Drive”. Samlingsplatsen medförde enkelhet i att få tillgång till varandras intervjuer, för att löpande kunna genomföra transkriberingar.

Gällande transkriberingen och justering av citat har vi valt att förenkla, lägga till, och ta bort vissa delar. Varför och hur förklaras nedan:

• Svar där respondenterna hänvisar till sin egen kommun med namn, har namnet ersatts med ordet ’’kommun’’ för att bibehålla konfidentialitet.

• Har respondenter radat upp kommun a, kommun b, och kommun c så har vi benämnt det med ’’kommuner’’.

• Vissa citat som presenteras i denna studie kan vara helt oförståeliga och tagna ur sitt sammanhang. Sådana citat har fått en förklaring inom hakparentes för att förklara i vilket sammanhang något har sagts eller påståtts. I fall där meningen varit begriplig utan förklaring har endast hakparentes tillämpats.

• Vi har valt att ta bort delar av citat för att meningsföljden ska vara lätt att läsa och har därför i citat där det behövts, tagit bort upprepningar eller sidospår som inte är av vikt och markerat detta med […].

• När det gäller talspråk eller utfyllningsord exempelvis ja, liksom, alltså eller andra instämmande ord så har detta tagits bort då det inte bidragit till budskapet. Detsamma gäller om respondenten upprepat samma ord flera gånger i en mening.

(23)

15

3.3 Databearbetning och analys

Här presenteras ett exempel på hur analysen av transkriberingarna har genomförts (se tabell 2). Med inspiration från Kavle & Brinkmann (2014) har intervjuanalysen utarbetats med kodning av det manifesta innehållet i fokus, vi har med hjälp av olika kategoriseringar endast tittat på det väsentliga i respondentsvaren (Kavle & Brinkmann, 2014:241).

Tabell 2: Exempel kodning Meningsbärande enhet citat Kondensering Kort sammanfattning Kod Centrala nyckelord Underkategori Delsvar på forskningsfråga Huvudkategori Tematisk sammanfattning för att besvara forskningsfråga Det är en stor påfrestning för kommunerna. Men det är ingen extraordinär händelse och det innebär att vi har inte haft vår

krisorganisation igång, vi har haft en stabsorganisation som har varit till stöd för ordinarie ledningsgrupper. Stor påfrestning, men ingen extraordinär händelse,

kommunen har haft stabsorganisation igång.

Påfrestning Det finns utvecklingsbehov som inte kan sammankopplas till lag.

Utvecklingsbehov

Jag är jätteglad om vi kan ensa, oavsett vilket begrepp vi väljer, att vi har ett och samma begrepp oavsett om du är på lokal, regional eller statlig nivå. Stor fördel, likaså krisledningsnämnde n att det blir definierat att det är kommunstyrelsen.

Fördel att begreppet ändrats, positivt att kommunstyrelsen preciseras som rekommenderad krisledningsnämnd

Begreppsanvändning Enat begrepp Gynnsamma förändringar

Under transkriberingens gång markerades meningsbärande enheter med röd text, för att visa på att det rör forskningsfrågorna eller bär på någon sorts vikt för studien. Efter

transkribering av samtliga intervjuer lästes transkriberingarna flera gånger av oss båda. Detta för att friska upp minnet ännu en gång och för att vara säkra på att inget väsentligt missades samt för att få en överblick över vad som sagts.

(24)

16

De olika markeringarna av meningsbärande enheter plockades ut i ett delat dokument och därefter kunde kodningen börja. Citat som direkt kunde svara på forskningsfrågorna valdes ut först, därefter kodades citat som indirekt svarade på eller kan tolkas svara på

forskningsfrågorna. Med analysverktyget kunde vi enkelt dela in citaten i kondensering, kod, underkategori och huvudkategori.

De meningsbärande enheterna plockades ut grundat på att de:

• Svarade direkt på forskningsfrågorna eller tydligt kunde härledas dit.

• Handlade om kommunens planeringsarbete, rapportering, roller, ansvar eller geografiska områdesansvar.

• Handlade specifikt om krisledningsnämnd eller omformuleringen av extraordinär händelse till fredstida krissituation.

3.3.1 Bortfall

Under inhämtningen av respondenter valde en tjänsteman att inte delta av personliga skäl och en annan på grund av för hög arbetsbelastning för att kunna avsätta tid. Mycket av arbetsbelastningen beror på nuvarande pandemi och dess hantering. För att kompensera ett tredje bortfall har vi genomfört en intervju med en politiker i berörd kommun. Politikern har trots att denne inte är anställd av kommunen arbetat nära krishanteringen och kunde svara utförligt på intervjufrågorna. Vi bedömer därför att det inte ligger någon större risk för missvisande information.

För att få ihop åtta intervjuer för en bredare informationshämtning har fler respondenter från några av de större kommunerna använts. Åtta av tio kommuner blev till slut

representerade, vilket gjort att analysen är tillräckligt berikad med hjälp av samtliga respondenters svar. Genom att generalisera respondenternas svar, har vi senare kunnat besvara studiens forskningsfrågor. Trots bortfall kunde studien ändå bibehålla en trovärdighet i utformning av analys och resultat.

3.3.2 Forskningsetiska överväganden

Etiska överväganden är något som studien behövt tagit hänsyn till. Därför har vi från start valt att förhålla oss till forskningsetiska principer som presenteras av Vetenskapsrådet. Här belyser de vikten av att förhålla studien till fyra huvudkrav: informationskravet,

samtyckeskravet, konfidentialitetskravet och nyttjandekravet (Vetenskapsrådet, 2002:7). • Med informationskravet menas att forskarna ska informera berörda respondenter

om forskningens syfte (Vetenskapsrådet, 2002:7). I vår studie har

informationskravet applicerats inom ramen för studiens missivbrev (se Bilaga 1). Innehållet i missivbrevet består av intervjuns upplägg, för att respondenten skulle

(25)

17

känna sig bekväma med genomförandet. Missivbrevet bifogades första gången i mailkonversation i samband med förfrågan om deltagande. Det lästes även upp av oss innan varje påbörjad intervju. Detta för att säkerställa att informationen framgått och respondenten därmed varit fullt medveten om hur informationen och

deltagandet skulle användas. I missivbrevet presenterades respondentens rätt att avbryta eller hoppa över frågeställningar under intervjuns gång. Missivbrevet

innehöll dessutom kontaktuppgifter till båda skribenterna. Information om studiens användnings och publiceringsområden kom även att belysas.

• Samtyckeskravet innebär att respondenten själv bestämmer över sitt deltagande i studien (Vetenskapsrådet, 2002:9). Här var vi därför noga med respondentens samtycke. I denna studie används därför två möjligheter för respondenten att

förmedla sitt samtycke. Första gången via mejl med respondenten, men även muntlig tillfrågan innan intervjun påbörjats.

• Konfidentialitetskravet innebär att personuppgifter och andra spårbara

identifikationer till respondenterna är något som dolts i användningen av materialet som samlats in (Vetenskapsrådet, 2002:12). Detta är något som informerats om i missivbrevet och appliceras på samtliga respondenter. Vi har även säkerställt att ingen obehörig kom i kontakt med de inspelade filerna eller transkriberingen. • Nyttjandekravet appliceras till fördel för studiens forskningssyfte. Det vill säga, den

information som respondenterna uppger används enbart för utformandet av studiens tänkta forskningsmål och resultat (Vetenskapsrådet, 2002:14). Här innebär det att efter genomförd studie har samtliga inspelningar och transkriberingar raderats från mobiltelefoner och datorer. Detta för att också ännu en gång försäkra respondenterna full konfidentialitet.

En osäkerhet med studien kan vara att användningen av etiska riktlinjer eventuellt kan begränsas. Anledningen ser vi i ett väl fungerande samarbete mellan Västmanlands samtliga kommuner. Kommunerna arbetar tätt och därför finns en risk för att citat som används kan vara refererade på ett sätt som går att koppla till en specifik respondent, trots att vi följt etiska riktlinjer med stor omsorg. Fördelarna med att utvärdera hur det nya lagförslaget är att föredra eller inte överväger ändå riskerna. Tycks inte lagförslaget behjälpligt skulle det kunna resultera i framtida brister i svensk krishantering.

3.4 Reliabilitet och validitet

Utifrån reliabiliteten av en kvalitativ forskning och mer bestämt en undersökning baserad på intervju som metod, var det av stor vikt att transkriberingarna av intervjuerna gjordes på ett likartat sätt. Hög reliabilitet innebär att vara systematisk, där undersökningen ska vara så gott som fri från slumpmässiga fel (Esaiasson m.fl., 2017:64). För att säkerställa att det är något som följts under studies databearbetning och transkribering valde vi att tidigt

(26)

18

bestämma på vilket sätt intervjuerna ska transkriberas. Exempel på frågor som vi behövde ha kommit överens om innan transkriberingen genomfördes var - behöver onödiga

formuleringar som egentligen inte har någon betydelse skrivas ner ordagrant? Eller räcker det med att plocka ut ord och vissa meningar ur intervjumaterialet för att ändå kunna få en väl genomförd analys? Även om vi med hjälp av konstruerat analysinstrument, i detta fall kodning, ämnade att inte göra upprepade fel, innebar ett konstruerat instrument inte nödvändigtvis en säkerhet. Viktigast var därför att analysinstrumentet användes

kontinuerligt och på ett likartat sätt under hela undersökningens gång för att försöka uppfylla reliabilitet. För att säkerställa validiteten använde vi oss av teoretiska ramverk som

återspeglar relevant information. Validiteten stärks då vi använt respondenter som har god kunskap om kommunal krishantering för att uppfylla ett resultat som mäter det vi menade oss mäta. Där vi även lagt tonvikt på tydligheten i vårt metodologiska avsnitt (Bryman, 2011:352).

Det fanns en risk under transkriberingen att viktiga ord eller fraser missades. För att säkerställa transkriberingen och intervjuernas reliabilitet lästes materialet flera gånger. Fokus lades på att se om vi var överens om att analysverktyget använts på ett korrekt och likartat sätt. Vi har även tagit hänsyn till ljudfilens kvalité i och med att intervjuerna kom att genomföras via internetbaserade verktyg. Drabbades ljudfilen av något försämrad ljudkvalité fanns en förståelse för eventuell påverkan på transkriberingarna. All teknisk utrustning testades innan intervjuerna för att minska eventuella störningar i så stor utsträckning som möjligt (Kvale & Brinkmann, 2014: 219). Ifall metoden för undersökningen hade baserats på enkäter i stället för intervjuer hade det funnits anledning för oss att tro att det snarare hade begränsat resultatet. Respondenterna hade i stället fått välja mellan förutbestämda

(27)

19

4 RESULTAT

Här presenteras vårt resultat från intervjuerna. För tydlighetens skull delas detta avsnitt in i de huvudkategorier vi fann efter kodningen, nämligen utvecklingsbehov och gynnsamma förändringar (se tabell 3). Begreppsändringen har påvisat både positiva och negativa aspekter, därför presenteras begreppet utifrån både utvecklingsbehov och gynnsamma förändringar för att påvisa meningsskiljaktigheter.

Tabell 3: Presentation av resultat

Huvudkategorier Underkategorier

Utvecklingsbehov

Krisledningsnämnd och stabsfunktioner Risk- och sårbarhetsanalys

Utbildning

Från extraordinär händelse till fredstida krissituation

Gynnsamma förändringar Från extraordinär händelse till fredstida Krisledningsnämnd krissituation

4.1 Utvecklingsbehov

Utveckling är något som alla kommuner lyfter fram på många olika sätt. Att leda en kris är något som ständigt behöver utveckling och därför kan aldrig en kommun vara ‘’klar’’ med sin krishantering. Det för att en kris är en fortskridande process utan en tydligt definierad mållinje. I vissa av kommunerna finns en tydlighet i att krishanteringen i sig inte har något med ovanstående kategorier att göra. Det kan snarare handla om att kommunen valt att basera sin verksamhet på erfarenheter som kommunen har lyckats bygga upp efter tidigare kriser.

[...] hela organisationen är omarbetad. För vid skogsbranden hade vi inget sånt. Så vi kommuner som var inblandade tog fram ett ledningssystem […]

Brister i kommunal krishantering kan därför inte enbart beskyllas via det som ses i LEH. Några av respondenterna menar på att de även ser brister inom nationell och internationell hantering. Till följd återspeglas bristerna i den kommunala verksamheten. Argumentationen utmynnar även i att pandemin inte är en extraordinär händelse, men ses fortsatt som en påfrestning. Sålunda har LEH inte tillämpats och därför ses några av utvecklingsbehoven inte som nödvändiga i en vidareutveckling av lagen.

(28)

20

[...] Man säkrar upp verksamheten från vardagen, till höjd beredskap och har man gjort sin läxa där då har man också en grund att stå på, och en organisation att luta sig mot. Bara man vet att det ska vara tydligt när det gäller roller och ansvar.

[...] Däremot är det ju beredskapen i stort nationellt och kanske internationellt som fick sig en törn utifrån att det inte fanns saker att få fram snabbt. Och det rinner ju ner på oss och våran kommun, att vi inte hade den beredskapen som kanske vi hade velat haft i vissa lägen [...]

Meningsskiljaktigheter i huruvida det nya lagförslaget kommer att ses som behjälpligt eller inte är något som framkommit under intervjuerna. Således ifrågasätts det nya lagförslagets effektivitet i jämförelse med nuvarande LEH. Synligt är även hur viss anknytning till

ekonomi och bistånd fortsatt ligger i huvudfokus, där en del av respondenterna uttrycker att annat som är av högre vikt för ett fungerande samhälle under kris eller krigssituation bör vara prioriterat.

[…] Sen tror jag att även om man skulle kunna klassa den som, det har ju många kommuner gjort så uppenbarligen skulle den kunna gå som extraordinär händelse men det är ju också så här, vad ger den någon effektivitet. Hur får det här beslutet att hjälpa oss i krishanteringen.

[…] Det beskrivs ju både i gamla och nya lagen till exempel kring hur regioner ska hantera vårdfrågan och leda vårdarbetet, men då är det ju åter igen, kommuner har ju enormt mycket vård och omsorg. Men det regleras inte i den lagen. Det fick jag så sent som igår en fråga från Försvarsmakten hur vi tänker behandla barnomsorg i händelse av höjd beredskap, det finns inte reglerat.

Brister i kommunal krishantering kan även återkopplas till svag kommunikation mellan kommuner och länsstyrelse. Utformningen av lägesrapporter och rapportering till

länsstyrelser är fortsatt oviss. Mellan länsstyrelse och kommun råder ingen konsensus kring ansvarsfördelning och tillvägagångssätt och av den anledningen väljer flertalet kommuner i stället att samverka på lokal nivå utan inblandning av länsstyrelsen. Till följd av minskad kontakt med länsstyrelse antyder respondenter på bristfälligt samarbete vid krissituationer.

Sen är det ju, desto mer vi har uppåt i ledet med länsstyrelsen […] hur ska jag säga. Saker som kommer uppifrån, oavsett om det är länsstyrelsen som är orsaken eller om länsstyrelsen har fått ett uppdrag så tycker vi inte att det har funkat uppåt i ledet där vi till exempel, en stor fråga har varit lägesbildsrapportering. Där har alla länsstyrelser gör olika saker, man tar in lägesbilder på helt olika tillvägagångssätt.

Jag tror att det finns en vinst i att få en högre samordning mellan länsstyrelserna. För det ser vi som en liten brist idag. Det hade vi mycket diskussioner om efter branden 2014. Eftersom vi var nära länsgränser […] och där är lagstiftningen otydlig idag, vem tar ansvaret för om en händelse sprider sig över flera län […]

(29)

21

En önskan av respondenter har varit att lagen delas upp i två sektioner beroende på arbete inom kommunal eller regional verksamhet. Argumentet grundar sig i att arbetet på regional och kommunal nivå skiljer sig åt och att nuvarande lag inte tar det i beaktning. Utvecklingen av uppdelade sektioner mellan regioner och kommuner är heller inget som utformas i det nya lagförslaget. Trots försök till tydligare ansvarsfördelning uttrycker några av respondenterna en fortsatt brist i utformningen. Otydligheter ses fortfarande i ansvar och uppdragsgivande delar av arbetsprocessen, inkluderat är även geografiskt ansvarsområde.

Jag hade önskat att man hade delat på det så att kommuner hade fått en lagstiftning och regioner en annan. Jag skulle önska mycket mer konkret när det gäller ansvar och uppdrag. Det finns en del frågetecken kring risk- och sårbarhetsanalyser, bland annat hur ofta och till vem det ska redovisas för kommuner. Fokus ligger ju

fortfarande på försörjning och ransonering vilket jag tycker är lite konstigt. […]

Jag tror att det finns en vinst i att få en högre samordning mellan länsstyrelserna. För det ser vi som en liten brist idag. Det hade vi mycket diskussioner om efter branden 2014. Eftersom vi var nära länsgränser […] och där är lagstiftningen otydlig idag, vem tar ansvaret för om en händelse sprider sig över flera län. Så det är något som är viktigt.

4.1.1 Krisledningsnämnd och stabsfunktioner

De allra flesta kommunerna ställer sig positiva till att kommunstyrelsen ska utgöra grund för krisledningsnämnden. En del menar på att omformuleringen inte skulle spela någon roll, då flertalet kommuner redan använder sig av kommunstyrelse. Respondenterna uttrycker frågetecken utifrån kommunalt självstyre. Preciseringen kan ses som avvikande, då kommunen inte längre får styra över krisledningsnämnd utifrån organisatorisk förmåga.

Ja och vi har ju kommunalt självstyre, så vi får ju organisera alla andra nämnder som vi själva vill. Men då föreslår man att man inte får göra det när det gäller just krisledningsnämnden.

Vissa av respondenterna går längre i sin argumentation och menar på att

krisledningsnämnden egentligen inte tillför någonting och tycker därför att sådan nämnd är något som kan tas bort helt hållet, av den anledningen att kommunerna klarar sig bra utan en sådan nämnd. Majoriteten av kommunerna har således valt att inte använda sig av

krisledningsnämnd som tillgång till hantering och arbetsförhållningen under pandemin.

Nja, det är väl det den har utredningen som Barbro Holmberg, hennes utredning handlar mycket om. Ska man ha kvar krisledningsnämnd? För

krisledningsnämnden är högsta ansvarig i lagen om extraordinär händelse, men i höjd beredskap så är det kommunstyrelsen. Ska man om formatera det här för att få bättre effekt? Det kan ju jag tycka, min personliga åsikt så […].

(30)

22

Åsikterna verkar baseras på pandemin och dess händelseförlopp i samsyn med definitionen av extraordinär händelse.

[Vi har inte använt krisledningsnämnd] För vi tyckte att vi kunde sköta det inom linjeverksamheten

I kommunen har man inte definierat det här som en extraordinär händelse utan vi har klarat det inom den ordinarie organisationen.

I fall av krisledningsnämnd som inte tillfört ytterligare betydelse för krishantering har man alltså inte behövt tillämpa den delen av LEH. Kommunerna har klarat av att sköta sina verksamheter ändå, trots att nya arbetsuppgifter kan ha tillkommit utöver de vardagliga rutinerna. I stället för krisledningsnämnd har majoriteten av kommunerna använt sig av krisstab.

Skälet till användandet av krisstab som arbetssätt i stället för krisledningsnämnd har i flera fall diskuterats av respondenterna. Argumentet tycks vara att en sådan händelse sköts bättre av människor på förvaltningsnivå. Tjänstemän som arbetar med direkt verkställande har mest kunskap om sin vardag och hur en förändring bäst kan utformas. Därför bör det i respondenternas mening vara en del av beslutsfattande organ. En politiker har enligt respondenter inte samma förutsättningar för att kunna fatta lika välgrundade beslut, då de inte är insatta i förvaltningarnas vardagliga arbete.

Kommunen valde att inte använda krisledningsnämnd och det var ett aktivt beslut. Mycket för att vi tror att den som fattar beslut bäst är dem som jobbar inom området, vi tror inte att det hade blivit bättre om en krisledningsnämnd hade fattat beslut över till exempel vård och omsorgsförvaltningen. Utan vi tror att vi är bäst när vi jobbar så lika vardagen som möjligt, och då använder vi ju egentligen stabsfunktionerna som att förstärka den vardagliga strukturen […]

[…] det är väl politiken i sådana fall som får formatera sig på något sätt att man har någon grupp i politiken som täcker både lagen om extraordinär händelse och höjd beredskap. Men det är väl förvaltningen som står för stabsarbetet. Staben har ju inget beslutsmandat i den funktionen, utan man är ju beslutstöd åt krisledande chef eller åt krisledningsnämnd. Eller så kan politiken välja att köra själv att köra en egen stab […]

Av de genomförda intervjuerna var det endast två av åtta kommuner som valt att tillämpa krisledningsnämnd i sitt arbete under Covid-19 pandemin. Beslutet gällande användningen grundar sig i att kommunerna velat bibehålla kontakten mellan verksamhet och politik. Genom förbättrad kontakt mellan politik och verksamhet så kan krisledningsnämnden hjälpa till att effektivisera beslutsfattning, som vid ett scenario där man kan komma att behöva stänga ner stora delar av samhället.

(31)

23

[…] Vi har haft krisledningsnämnden igång under stor del av den här pandemin. De har varit igång för att få information. Så att politiken känner sig informerad. För det tycker vi är viktigt och det vill också politiken att de ska hållas informerade så även de kan ge svar på frågor från allmänheten och sådant, men de har inte behövt fatta några viktiga beslut.

Vi hade funderingar i tidigt skede om det skulle behövas fattas snabba beslut om nedstängningar och sådana saker. Det fanns med i baktankarna där. Men vi har aldrig hamnat i det läget. Så det har inte behövts men det fanns med i våra tankegångar.

4.1.2 Risk- och sårbarhetsanalys

Här har majoriteten av respondenterna påtalat ett utvecklingsbehov. Under flertalet av genomförda intervjuerna diskuteras att nuvarande lag är så pass basal att kommunerna haft en begränsad användning för den. Däremot används LEH flitigt i de flesta berörda

kommuner under förberedelsearbete i form av risk- och sårbarhetsanalys. Respondenterna uppger viss osäkerhet och missnöje i den nuvarande lagen och i kommande lagförslag angående rapportering av RSA. Anledning tycks vara bristande tydlighet i hur ofta och vart rapporteringen av dokumenten ska ske.

[…] vem gör det? Och, vem ska vi rapportera det till? Och, ska länsstyrelsen göra risk- och sårbarhetsanalyser inom vårat gemensamma geografiska område som inte har kännedom om våra verksamheter, alltså vårat näringsliv som vi har? Aa… jag vet inte. Det finns lite frågetecken där.

Verktyget RSA ses i många fall som en dokumentation nyttig att genomföra, där utformningen skapar en tydligare medvetenhet i arbetsupplägget. Utan hänsyn till

dokumentationen pekar många genomförda intervjuer på att RSA i senare skede inte ligger till grund för hur man arbetar vidare med respektive krishantering. Respondenter indikerar på bristande uppföljning av RSA som föranlett minskad användning.

Bristande uppföljning har på vissa håll uppenbarat sig i beslutsfattande inom politiken. Hos några tjänstemän har minskad uppföljning av RSA utvecklats till en form av frustration. Därför uttrycks viss tveksamhet till varför sammanställningen är framarbetad annat än i att tydliggöra verksamhetens sårbarhet.

Så det är väldigt mycket papper vart fjärde år och under mina år är det en politiker som har velat läsa risk- och sårbarhetsanalysen. Sen har de givetvis fått det

utskickat när de ska ta beslut men då kan jag inte svara på om de har läst det eller inte.

Man gör ju enligt lag, enligt LEH som du utgår ifrån lite i det här. Då måste man göra en RSA. I det här har vi sett att vi inte fått ut någon bra effekt av det [...]. Man

(32)

24

har inte fått ut så bra effekt av det och då har vi börjat titta på den här metoden och den här processen som kallas kontinuitetshantering.

Det kräver ganska mycket arbete att göra det här. Det är ganska resurskrävande också med tanke på att det inte är något som man gör ensam. Det är ganska mycket folk inblandade. Men samtidigt så är det ett viktigt led i att få verksamheterna att förstå sina egna sårbarheter.

4.1.3 Utbildning

Angående utbildningen har kommunerna sett stora utvecklingsbehov. I både nuvarande lag och det nya lagförslaget presenterar båda att utbildning krävs för att hantera kriser. Trots lagarnas paragrafer som berör utbildningsbehov, finns inget förtydligande kring vilken omfattning som utbildningen ska ske i det nya lagförslaget. Något som skulle uppskattas genom förtydligande hos samtliga kommuner.

Det finns ju ett krav att vi ska ha utbildning och övningsplan som sträcker sig över mandatperioden och där ingår krisledningsnämnden att de ska ha utbildning och utövning en gång per mandatperiod. Det kan vi ju inte leda en kris med. Det är liksom, du är för tunt påklädd för att tro att du kan enligt en viss stabsmetodik

[…] Träna, jag tror vi får träna lite mer i kris. För då sitter det mera i ryggmärgen på en.

Fortsättningsvis diskuteras även av vissa respondenter behovet av statliga medel för att kunna utveckla utbildningsmöjligheter. Begränsade resurser gör att mindre kommuner har svårt att utforma och planera sin utbildning på ett tillmötesgående sätt. Utbildning ses närmast som en resursfråga snarare än en möjlighet till lärande. Vikten av ekonomisk

stabilitet hos kommunerna kan tolkas som anledning till hur de har utformat och bedrivit det enskilda krishanteringsarbetet.

Utbildningsövningsplan, den är jag lite skeptisk till. [...] men pengarna räcker ju så långt som vi har. Så jag måste försöka arbeta smart och gå ihop med andra

kommuner när de har utbildningar och det kanske inte synkar till min plan. [...] jag är tvingad att jobba smart för att få ut så mycket utbildning som möjligt till så låg kostnad som möjligt.

[…] Det är ju mycket ambitionshöjningar just kopplade till försvarsarbete som det står ingenstans, det är mycket att ni sa gör det här och det här men det kommer inget konkret att man bör få ersättningen eller…det är inte knutet till att vi får en påse pengar efter. Det har ju varit problemet att, dels att vi inte får några pengar utan det stannar någonstans.

Nej men det kan ju vara redundans i saker och ting som vi bygger om. Och så utbildning i allt det här liksom. Så det finns mycket.

(33)

25

4.1.4 Från extraordinär händelse till fredstida krissituation

Begreppsförändringen ses som en positiv utveckling hos majoriteten av kommunerna. Dock råder delade åsikter då vissa kommuner inte anser begreppsanvändningen som prioritet eller en nödvändighet. Fredstida krissituation framstår som mångtydigt och svårtolkat. I vissa fall upplevs ändringen som ännu ett begrepp som inte kommer anammas eller användas

enhetligt.

[…] Så någonstans skulle man väl bara enas om ordet motståndskraft. De använder Försvarsmakten. Och det är ett ganska bra ord som, det är ett stort ord och man kan fylla det med väldigt mycket. Man kan fylla det med krig och man kan fylla det med kris. Men vi ska ha motståndskraft mot det som sker i samhället. Och det tycker jag blir tydligare om man gör så, vi bygger ju för krisen idag men vi har ju hela tiden en räv bakom örat som säger krig. Så det ena tar ju inte ut det andra. Båda är ju jätteviktiga, men vi kanske ska bara kalla det en grej.

[…] Sen tror jag att även om man skulle kunna klassa den som, det har ju många kommuner gjort så uppenbarligen skulle den kunna gå som extraordinär händelse men det är ju också så här, vad ger den någon effektivitet. Hur får det här beslutet att hjälpa oss i krishanteringen.

Andra betraktar lagförslaget i sig som en knapp nödvändighet. Detta eftersom otydlighet i begreppet fortfarande kvarstår. Lagförslaget ses därför inte som en utveckling i

samstämmighet med att främja kommunernas behov för en vidareutvecklad krishantering.

[…] då kanske det förvärrar hela situationen för att nu har vi bytt från extraordinär händelse till fredstida krissituation men bara för att det står lite olika nu i risk- och sårbarhetsanalysen vem som gör den ja den blir lite krångligt från den aspekten så man kanske inte ens löser någonting. Utan, det blir liksom en fin produkt.

Jag kan också tycka att det är lite klåfingrigt att ändra begreppet extraordinär händelse. Det har inte så stor betydelse […]

4.2 Gynnsamma förändringar

Här presenteras gynnsamma förändringar i nya lagförslaget som framkommit av

respondenterna. Liknande uppdelning som ovanstående tillämpas för en tydligare struktur. Ett viktigt resultat för studien är att de allra flesta respondenter trots allt ställer sig positiva till det nya lagförslaget i form av de två konkreta förtydliganden. Är respondenten inte direkt positiv till lagförslaget finns indikationer som menar på att en uppdatering av lagen är något positivt.

Figure

Tabell 2: Exempel kodning  Meningsbärande  enhet  citat Kondensering Kort sammanfattning Kod  Centrala nyckelord Underkategori Delsvar på forskningsfråga Huvudkategori Tematisk sammanfattning  för att besvara  forskningsfråga Det är en stor  påfrestning fö
Tabell 3: Presentation av resultat

References

Related documents

6§ lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap får kommunfullmäktige besluta att

Styrdokument för krisberedskap 2019-2022 utgår från Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap [2]

Genom Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap, som trädde i kraft under 2006, har kommunen

I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om kommuners och

1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap bestäms och betalas ut av Myndigheten för

5 § Kommuner och regioner ska under höjd beredskap hålla den myndig- het som regeringen bestämmer informerad om beredskapsläget och de övriga förhållanden som

1 § andra stycket och 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap gäller för huvudman

Följande uppdrag ska genomföras under mandatperioden 2019-2022 för att öka förmågan att upprätthålla kommunens samhällsviktiga verksamhet, och kunna uppfylla det geografiska