2010:130
D - U P P S A T S
Räddningstjänst i Stockholms län
En studie av hur samverkan räddningstjänsterna emellan ser ut och fungerar
Lars-Olof Björkstad
Luleå tekniska universitet D-uppsats
Brandingenjör
Institutionen för Samhällsbyggnad
2010-12-10
Räddningstjänst i Stockholms län
– En studie av hur samverkan
räddningstjänsterna emellan ser ut och fungerar
Lars-Olof Björkstad
Samverkan: ”Jag tycker att det är det, det handlar om, inte vem som har finaste titeln eller vem som har mest pondus på en olycksplats, utan det är prestigelöshet. Utan att man… fan, vi måste fokusera på det här målet; tredje man!”
Styrkeledare, Storstockholm
Förord
Den här studien avslutar min brandingenjörsutbildning vid Luleå Tekniska Universitet.
Studien har baserats framför allt på intervjuer under sommaren 2010. Det har varit en oerhört spännande och lärorik studie och inom ett område som väcker många känslor. Både hos mig och hos de personer som jag har intervjuat. Till att börja med vill jag rikta ett stort tack till mina handledare vid Luleå Tekniska Universitet, Mats Danielsson och Jennie Olofsson samt till mina handledare vid Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, Samuel Koelega och Anders Axelsson. Tack för att ni har hjälpt mig att dels skapa arbetet, dels hjälpt mig med kontakter inom räddningstjänsten i Stockholms län samt även kommit med värdefulla kommentarer om studien under arbetets gång!
Till de personer i ledningen hos Storstockholms brandförsvar, Södertörns
brandförsvarsförbund, Brandkåren Attunda samt Norrtälje räddningstjänst som har ”släppt in mig på fältet” vill jag också rikta ett stort tack. Utan ert stöd och era synpunkter på studiens upplägg har jag inte kunnat gå vidare med intervjuerna.
Vidare vill jag självklart tacka alla de personer som jag har intervjuat eller haft kontakt med på ett eller annat sätt, ni har varit väldigt öppna om er egen organisation och era synpunkter kring samverkan. Det har varit väldigt intressant att få ta del av era berättelser och era erfarenheter.
Utan den öppenhet som ni har visat har den här studien inte kunnat genomföras.
Tack!
Lars-Olof Björkstad 2010-12-10
Abstract
The purpose of this study is to investigate how the cooperation of the rescue services in a rescue operation in Stockholm County functions. It presents qualitative interviews with rescue officers who work within the rescue service in four different regions: Storstockholm, Södertörn,
Attunda and Norrtälje. The results are presented on the basis of a model, which shows the process of a designed accident scenario (Figur 9).
The ability for a rescue central to alert the fire squads of an adjacent region contributes to shortening the time of the initiation of the emergency response. This study concludes that some sort of mutual personnel exchanges program between the two rescue centrals in between would be preferred. Face to face communication has many benefits as compared to radio
communication and therefore the option of a joint rescue central for the four regions should be considered, even though there are differences in the overall goal of the centrals.
In as much as communication technologies are crucial in the rescue service, communication issues due to differences in radio routines and technical limitations in the present system complicate cooperation of the rescue services. The radio routines should be reviewed with inter- regional collaboration in mind and also consider how a possible joint effort in how the
implementation of RAKEL in the county of Stockholm should look like.
A single, transparent, platform of information for different kinds of investigations and reports is recommended. This is to let everyone in the rescue services be able to access important information in an easy way. Cooperation in accident investigations will probably lead to a mutual understanding of how other rescue services operate and why.
In the emergency services oral communication is the first option and it is important to give the opportunity of an exchange of experience in between the fire squads. One way to achieve this can be by training together.
The fire squads of Storstockholm, Södertörn, Attunda and Norrtälje exercise a lot, but rarely together across the regional boundaries. To be able to share experience as a group that is jointly trained this study campaigns for common training facilities.
The interviews show that two of the most important things, which contribute to a good
performed investigations, sharing of experience and joint training, personal- and organizational knowledge will be achieved and from this prestige might diminish.
Sammanfattning
Frågeställningen för den här studien är: ”Hur fungerar samverkan inom räddningstjänsten vid en räddningsinsats i Stockholms län?”. Intervjuer av kvalitativ art har genomförts med personer på olika ledningspositioner vilka arbetar inom de olika räddningstjänsterna i området. Resultatet av intervjuerna presenteras utifrån en modell som är framtagen av en händelseprocess av en tänkt olycka (Figur 9).
Att kunna larma varandras styrkor kortar sannolikt larmhanteringstiden. Ett
personalutbytesprogram av något slag räddningscentralerna emellan bör vara lämpligt. Det mänskliga mötet har många fördelar gentemot kommunikation via radio och det kan vara lämpligt att titta på möjligheten till en gemensam samverkanscentral, även om det är ganska stora skillnader i verksamhetsidén hos de bägge centralerna.
Det har visats sig att kommunikationssvårigheter i form av olika radiorutiner och begränsningar hos den befintliga radiotekniken försvårar sannolikt samverkan. En gemensam utredning vilken gör en översyn över hur radiorutinerna ser ut samt hur ett möjligt införande av RAKEL i länet ska se ut bör göras.
En transparent informationsplattform för olika typer av utredningar och insatsrapporter bör ordnas. Detta för att enkelt låta alla kunna ta del av viktig information. Att utreda händelser gemensamt ökar förmodligen förståelsen för varandra om hur man arbetar och varför.
Räddningstjänsten har en muntlig tradition och det är viktigt att ge tillfälle för
erfarenhetsutbyten brandstyrkorna emellan. Ett förslag på tillfälle är genom gemensamma övningar.
Räddningsstyrkorna övar ofta, men inte gemensamt över regiongränserna. För att få ett bra erfarenhetsutbyte och samövad grupp är ett förslag att ha gemensamma övningsanläggningar.
Generellt sett har det framkommit från intervjuerna att det viktigaste för en god samverkan förmodligen är personlig kännedom och prestigelöshet. Genom att ha gemensamma utredningar, erfarenhetsutbyten och övningar gör detta att personlig- och organisatorisk kännedom uppstår. Att ha realistiska ideal vilka är formade genom dessa gemensamma erfarenhetsutbyten och övningar bör vara ett steg på väg mot prestigelöshet.
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 4
1.2 Begreppet räddningstjänst ... 5
1.3 Syfte och frågeställning ... 6
1.4 Avgränsningar ... 6
1.5 Läsanvisningar ... 6
2 Metod och tillvägagångssätt ... 8
2.1 Procedur ... 8
2.1.1 Intervjuer; urval och access till fältet ... 9
2.2 Datainsamling ... 10
2.3 Databearbetning ... 10
3 Resultat ... 11
3.1 Geografi, demografi och räddningstjänst i Stockholms län ... 11
3.2 Organisationen för räddningstjänst i länet ... 11
3.2.1 Storstockholms brandförsvar (SSBF) ... 13
3.2.2 Södertörns brandförsvarsförbund (SBFF) ... 13
3.2.3 Brandkåren Attunda ... 14
3.2.4 Norrtälje räddningstjänst ... 15
3.2.5 Larm, ledning och samordning av räddningstjänsten, Stockholms län ... 16
3.3 Samverkansbegreppet ... 17
3.3.1 Samverkan i lagtext och i handlingsprogram ... 17
3.3.2 Definition av samverkan ... 19
3.3.3 Ett nyanserat samverkansbegrepp ... 20
3.3.4 Samverkansmodell ... 21
3.4.1 Utalarmering ... 27
3.4.2 På väg till, och på olycksplatsen ... 32
3.4.3 Utredning ... 37
3.4.4 Erfarenhetsutbyte ... 38
3.5 Utbildning ... 39
3.6 Generella tankar kring samverkan ... 41
4 Diskussion och slutsatser ... 42
4.1 Metoddiskussion ... 44
4.1.1 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet ... 44
4.2 Etiska överväganden ... 45
4.3 Vidare forskning ... 46
5 Åtgärdsförslag ... 48
6 Referenser ... 49
Bilaga 1. Intervjuguiden ... 51
Bilaga 2. Intervjupersoner ... 53
Figurförteckning ... 54
Tabellförteckning ... 55
1 Inledning
Ett olycksscenario
BIIP-BIIP, ”Stort larm, brand i byggnad, automatlarm Willys AB Weda, Stort larm” BIIP BIIP Trots att alla låg och sov är gänget ute i bilarna under minuten och kvitterar larmet;
- RC från 301, vi rullar mot Willys Weda, automatlarm, första kontroll, är det rätt uppfattat? kom - Från RC, 301 det är rätt uppfattat, KL insatschef, inga andra enheter larmade. Kom
- Det är taget, vi har en framkörningstid på ungefär 5 minuter, slut kom.
- Klart slut.
Det är vardagsnatt varför framkörningen går fort. 4 minuter senare är man framme vid butiken.
- RC från 301, stort varuhus, många angränsande byggnader. Vi ser rökutveckling ut ur butiken och förbereder rökdykning, kom.
- Det är uppfattat 301, fler resurser kommer larmas, avvakta ett inträngande. Klart slut.1
Efter detta larmas ett stort antal enheter och räddningsarbetet fortlöper under natten. Totalt under natten är cirka 50 man insatta på den här branden.
Under natten får räddningscentralen in ytterligare tre liknande butiksbränder i Södertälje, men på det hela taget är man nöjd på räddningscentralen med endast fyra större bränder då den preliminära bedömningen var på närmare 50 butiksbränder. Situationen i stort var påfrestade och ungefär hälften av Stockholms läns räddningsresurser var där. Ett synnerligen nära samarbete de två räddningscentralerna i form av varandras resursanvändande skedde under natten. Så här beskriver räddningsledaren händelsen i Södertälje;
”Det är bland det mest resurskrävande vi har ställt upp här […] det slutade med att vi har tre fullt utvecklade bränder varav den minsta var en byggnad på 2500kvm ungefär. Vilket vi normalt skulle säga var en stor insats men den här gången fick bli en liten insats för det var en händelse som blev oerhört dominerande. Willys Weda, där det brann 5500 kvm men det fanns ungefär 36 000kvm byggnad att skydda och oerhörda värden. Jag tror vi hade 140 man insatta under den här natten i Södertälje. Mest på Weda, 250 meter invändig begränsningslinje fanns det för att hålla det här. För butiken ligger inne i det här stora affärscentret. Dom lärdomar vi drog det var som jag tycker som fungerade bra var, det var just det att vi fick väldigt snabbt till en planering ihop med Storstockholm om strategisk planering. Vi sög ju dit ungefär hälften av länets resurser där. Och då måste det bli så att
man i alla gränsområdena dela på en beredskap. Okej, vi skickar Huddinge, ni har Brännkyrka kvar, ni skickar Farsta, vi sparar Tyresö så att man kan åka in på varandras områden. Det funkade jättebra hela natten där. Man hade en rimlig beredskap i hela Stockholms län under hela det här. Inte lika bra som det brukar vara, men också att man i ett relativt tidigt läge vågar titta på resurser mycket längre ifrån man normalt brukar titta.
Stockholm är så resursstarkt, vi behöver aldrig fråga någon annan. Men att se då att det här kan bli hur stort som helst… det som var speciellt här var att hotbilden pratar om 50 butiksbränder och nu blev det fyra. Tre väldigt omfattande och en mindre. men vi visste inte när vi jobbade här att; var det här bara början vi såg eller var det kulmen? Skulle det bli 50 bränder? Då är det inte liksom läge att be någon komma åkandes från Uppsala, för det är lite för lång tid så vi började dra in. Så från Uppsala i norr till Nyköping i söder hade vi resurser på plats. Det är lite trassligt när det är massor med bilar som heter 101 och sådär men fasen, lite andra sådana bekymmer. Men det där löste vi utan några större bekymmer.”
Räddningsledare, ”chipsbränderna”2
Ett annat olycksscenario
2 år tidigare, en klädesbutik brinner i Södertälje, under rökdykningen som i sig är väldigt komplicerad;
Rökdykarparet är varma. De har varit inne ganska länge i den kraftigt rökfyllda butiken och det är en del förvirring kring hela rökdykarorganisationen. Den portabla rökdykarradion hos en av de två rökdykarna är, sedan de gick in i byggnaden, ur bruk
”[…] det är som det brukar vara, radion fungerar ju ändå nästan aldrig, eller så hör man inte vad någon säger ändå och vi tänkte ju inte vända om för en sån sak, min kollegas radio fungerade ju”
Rökdykarna är nu framme vid elden och har påbörjat den släckande insatsen och är nöjda med att uppleva att de får en släckande verkan på elden då brandmannen med den fungerande radion hör ett sprak i radion om att de ska gå ut. Det här motsätter sig brandmännen då de inte förstår varför, nu, när de ändå har fått en släckande effekt varpå de frågar via radion.
Frustration uppstår och den stressade situationen och värmen gör att rökdykarparet blir mer upprörda än vanligt.
2”Chipsbränderna” kallas de bränder som anlades i Södertälje vintern 2008. Här åsyftas en specifik natt där fyra butiker brann samtidigt. Det var en väldigt resurskrävande natt för hela länet.
”Varför ska vi gå ut när vi har en släckande effekt!”
Skriker brandmannen som håller i strålröret till sin kollega
”Jag vet inte, men det är vad sektorchefen säger, men när jag frågar säger han att han inte heller vet varför!”
Skriker hans kollega tillbaka som har den fungerande radion. Det man inte vet från rökdykarnas sida är att det inte är sektorchefen man pratat med utan en styrkeledare utan direkt tilldelad uppgift. Det som heller inte har uppfattats av de här två rökdykarna är att hos resterande rökdykare, som går på ett annat radiosystem än dessa två, är att någon rökdykare har sagt ”nödläge” på radion. När ordern kommer om omedelbar evakuering av samtliga rökdykare förstår de inte motiveringen.
De går ut ur byggnaden och stor förvirring råder. Frustrationen hos personalen är överhängande. Branden släcks och räddningsinsatsen avslutas långt senare.
”Äh, men det är väl som alltid, dom på Södertörn kan ju ändå inte rökdyka och radiosamband är något som alltid ändå fallerar vid större händelser, det är inte nåt nytt..”
Säger en annan brandman, när vi dricker kaffe och pratar om händelsen tre år senare. Dom som sitter runt skrattar bittert med.
Två skilda händelser med två, insatsmässigt olika, resultat. Hur kommer det sig att det ibland kan flyta på så bra som i det övre exemplet men i det nedre visa på att det ibland kan uppstå brister i koordineringen organisationerna emellan?
1.1 Bakgrund
I ett samhälle är det oundvikligt med olyckor. Därför är det i Sverige bestämt att kommunerna ska ha en organisation som bland annat står i beredskap för att kunna hjälpa samhällsinvånare vid olyckor, denna organisation är räddningstjänsten. En räddningsinsats inleds, med stöd av lagen (2003:778) skydd mot olyckor, då en olycka sker och beroende på omfattningen av olyckan ställs olika krav på räddningsinsatsen. Vid mindre och återkommande olyckor är
samhället relativt väl förberett (Berlin och Carlström, 2009). Räddningsinsatsen kan då i vanliga fall skötas med rutiner och checklistor. Vid större och mer omfattande olyckor krävs att olika myndigheter och kommunala räddningstjänster samverkar i räddningsinsatsen. Fler och andra resurser än vanligt krävs för att avhjälpa en olycka av det här slaget, detta gör att situationen blir mer komplex. (Göransson och Fredholm, 2006). Beslut ska fattas på kort tid och med höga insatser i form av människoliv och ekonomiska värden, vilket ställer en rad speciella krav på såväl individer som ingår i räddningsorganisationen som på organisationen i sig. (Svensson, Cedergårdh, Mårtensson och Winnberg, 2009).
För att gynna samverkan mellan kommunernas räddningstjänster och för att skapa en effektiv organisation upprättas ibland kommunalförbund. Genom att skapa kommunalförbund samarbetar kommunerna genom en gemensam räddningstjänstorganisation över
kommungränserna. Om en större olycka sker måste kommunalförbund, precis som kommuner, samverka vid räddningsinsats.
Det har visat sig problematiskt att få en friktionsfri samverkan mellan polis, ambulans, räddningstjänst och SOS på en olycksplats (Berlin och Carlström, 2009). Visserligen står det uttryckt i de olika lagar som styr de olika organisationerna att de ska samverka, men hur en effektiv samverkan upprättas i praktiken är en annan fråga.
Med detta i beaktande, samt det faktum att strikt handlande efter rutiner vid komplexa olyckor kan leda till tröga och spårbundna handlingsmönster (Bruggerman 2002, Greener, 2002, 2005, refererad i Berlin och Carlström, 2009) gör att organisatoriska barriäreffekter kan uppkomma (Berlin och Carlström 2009). Dessa effekter kan bland annat hämma samverkan.
Kan det tänkas att dessa organisatoriska barriäreffekter även kan synas inom samma organisation på en olycksplats, nämligen räddningstjänsten, då de olika kommunala räddningstjänsterna/ kommunalförbunden ska samverka?
1.2 Begreppet räddningstjänst
Den operativa verksamheten som bedrivs inom en kommun och hänförs till räddningstjänst är styrd av lagar och förordningar. Den lag som till stor del styr verksamheten är Lag om Skydd mot Olyckor (LSO 2003:778) och förordning (FSO 2003:779). Av LSOs inledande
bestämmelser framgår följande:
1 kap 2§ 1st Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten och kommunerna skall svara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön.
Lagen talar också om vilka kriterier som måste uppfyllas för att en händelse skall klassas som räddningsinsats, längre ner i första kapitlet framgår:
1kap 2§ 3st Staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt.
(Understruket är författarens. anm)
Dessa fyra egenskaper ska alltså avgöra om det är en räddningsinsats eller inte. I lagens mening är alltså räddningstjänst något som bedrivs av en kommun eller statlig myndighet under vissa förutsättningar.
Vidare anges vilket ansvar kommunen har för ledning av räddningstjänsten.
3 kap 16§ I en kommun skall det finnas en räddningschef. Räddningschefen ansvarar för att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad.
Räddningschefen är räddningsledare men får utse någon annan som uppfyller de behörighetskrav som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer att vara räddningsledare.
Det här visar på att räddningschefen för kommunen har ett stort ansvar för räddningstjänsten och i de fall räddningstjänsten är organiserad i ett kommunalförbund har varje kommun genom förbundsdirektionen godkänt räddningschefen i förbundet.
Räddningsledarskapet delegeras oftast ner till en person som är chef över de operativa styrkorna ute på skadeplats och det som har framkommit som till viss del problematiskt inom Stockholms län, är att det finns olika rutiner för hur räddningsledarskapet ska delegeras nedåt i
organisationen.
Eftersom det enligt LSO också följer ett antal andra skyldigheter för en kommun i form av bland annat förebyggande åtgärder för olyckor och lärande efter inträffade olyckor används ofta begreppet räddningstjänst som syftande på den organisation i en kommun som dels tar hand om räddningsinsatser men också arbetar med många av kommunens andra skyldigheter i enlighet med LSO. Inom ramarna för den totala verksamheten gör man bland annat tillsyn, initierar och genomför räddningsinsatser, utbildar, håller beredskap och sköter
personalutveckling (Svensson et al., 2009). Lagen utrycker att räddningstjänst är något specifikt men längre fram i rapporten används begreppet i en något vidare bemärkelse.
1.3 Syfte och frågeställning
Studien syftar till att kartlägga hur samverkan mellan kommunala räddningstjänster skapas vid en räddningsinsats som involverar flera kommuner. Som studieobjekt kommer Stockholms län att användas. Frågeställningen som arbetet vilar på och ska försöka besvara är;
Hur fungerar samverkan inom räddningstjänsten vid en räddningsinsats i Stockholms län?
För att besvara frågeställningen ställs också delfrågor:
• Vad innebär det att samverka i teorin och i praktiken?
• I vilka situationer kan samverkanssvårigheter uppstå?
• Vad har teknik, speciellt ny teknik, för inverkan på samverkan?
1.4 Avgränsningar
Arbetet avgränsas till samverkan mellan räddningstjänsterna inom Stockholms län. Då två förbund, Södertörns brandförsvarsförbund och Storstockholms brandförsvar, ansvarar för den övervägande majoriteten av invånare i Stockholms län betonas dessa två förbund något mer än de andra organisationerna inom länet. Vidare avgränsas arbetet till den operativa verksamheten.
1.5 Läsanvisningar
Efter det inledande kapitlet (1) följer ett kapitel om metoden (2) som studien vilar på. Efter metodkapitlet följer resultatdelen (3) med en genomgång av studieobjektet, Stockholms län, med avsikt på demografi, geografi och organiseringen av räddningstjänsten i länet (3.1). Om läsaren är insatt i området kan detta kapitel läsas mer översiktligt. Efter detta definieras
samverkan (3.3) och en modell för samverkan presenteras. Vidare följer en kombinerad empiri-
och analysdel som presenterar en del av studiens empiriska material genom en tänkt modell för ett skeende för en insats (3.4) En diskussion om resultatet hålls och förslag till vidare forskning görs (4). Slutligen följer några åtgärdsförslag (5) i punktform utefter resultat och
diskussionsdelen.
2 Metod och tillvägagångssätt
2.1 Procedur
Målet med frågeställningen i den här studien är av en karaktär att upptäcka hur någonting är till skillnad från att hitta någon form av kvantifiering hos något som redan är på förhand bestämt. På grund av detta är en kvalitativ ansats att föredra (Svensson och Starrin, 1996). För att besvara hur samverkan i Stockholms län fungerar är det därför lämpligt att använda deltagande observation och kvalitativa intervjuer.
Studien begränsar sig till intervjuer och studiebesök i det här fallet. I sammanhanget bör det nämnas att deltagande observation i någon mening har utförts i form av sommarpraktik som brandman i området, vilket gav en förförståelse. Det är viktigt att påpeka att denna praktik var i Storstockholm brandförsvar och det är möjligt att vissa föreställningar, kulturella utryck och attityder kring räddningstjänst från den här stationen och organisationen har smittat av sig på författaren. Med detta i åtanke har jag ändå försökt vara så objektiv som det går och utgå i största möjliga mån från intervjuerna.
Både deltagande observation och intervjuer kräver en tolkande analys. Även om viss selektering av data har gjorts på grund av att materialet är väldigt dataintensivt, har det i rapporten ändå lämnats mycket plats åt just detta material.
I den här studien började arbetet med att de olika räddningstjänstorganisationerna i Stockholms län granskades med hjälp av bland annat skrivna dokument och studiebesök.
Dokumenten var exempelvis handlingsprogram, styrdokument och insatsrapporter från 2005 och framåt, men även information från räddningstjänsternas respektive hemsidor samt olycksundersökningar för olyckor som skett under senare delen av 2000 talet. Senare, i
samband med studiebesök, genomfördes interjuver med operativ personal inom länet. Tanken med insatsrapporterna och olycksundersökningarna var att de skulle ligga till grund för
frågeställningar vid intervjuer som genomfördes senare under arbetets gång, men det visade sig att dessa dokument lämpade sig mer väl som en form av fallstudier. Studiebesöken gjordes för att få en bättre uppfattning om organisationerna. Intervjuerna, vilka var av kvalitativ art, hölls för att få en djupare insyn i organisationerna och möjlighet att diskutera hur samverkan skapas på en olycksplats med personer som arbetat med detta.
2.1.1 Intervjuer; urval och access till fältet
För att få svar på frågorna kring samverkan räddningstjänsterna emellan i Stockholms län kontaktades respektive organisation genom personliga kontakter, i form av mina egna kontakter och mina handledares på MSBs (Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap [MSB]) kontakter och genom dessa få vidare kontakt med personer som skulle vara representativa personer inom respektive organisation. Ytterligare kontakter skapades genom att kontakta räddningstjänsternas växelnummer och genom dessa fråga sig fram till lämpliga personer. På det här sättet blir urvalet av personer inte slumpmässigt, utan på var samverkanserfarenheten hos respondenterna
möjligtvis varit stor. Urvalet går att jämföra med den så kallade snöbollsmetoden, vilken går ut på att man har kontakt med en eller ett par personer ur den grupp man vill studera som i sin tur kan förmedla vidare kontakter (Langemar, P, 2008, s.68). Vidare kan det tänkas att jag blivit visad till personer som sköter samverkan organisationerna emellan ganska bra och har en positiv attityd till sin egen organisation. Som också Berlin och Carlström (2007) skriver, menar även jag att denna positiva snedvridningseffekt spelar mindre roll, om något så blir det en styrka i studien att jag visats till ställen där samverkan fungerat tämligen väl.
Genom att vara så öppen som möjligt med frågeställningen, vilken nytta denna kunde ha, vem jag var, genom vilka jag gjorde studien (Luleå Tekniska Universitet, [LTU,] samt [MSB]) och genom att titta på hela länet upplevde jag att jag fick mycket stöd från respektive organisations ledning att genomföra studien. Genom personliga kontakter och det välkomnande mottagandet av studien i respektive organisations ledning var det därför relativt enkelt att få access till fältet.
Access till fältet finns däremot på två nivåer, formell och informell access. Formell access till fältet var som tidigare nämnt relativt lätt att få genom öppenhet från min sida gentemot ledningen i organisationerna. Informell access, eller personlig kontakt där respondenterna känner sig bekväma att lämna ut ibland något känslig data till mig som författare var något som var en ständigt pågående process. Detta innefattar att socialisera sig med respondenten och få en kontakt på ett personligt plan. Genom att försöka socialisera mig något innan intervjun genom att gå runt på stationen med personen jag skulle intervjua där denne fick prata lite om stationen och sin egen roll och där denna kunde ställa frågor om mig och vem jag var och genom att vara öppen med vad studien syftade till tror jag att jag underlättade att få denna informella access.
2.2 Datainsamling
Då det är två förbund som har ansvar för den övervägande majoriteten av invånarantal i Stockholms län; Södertörns brandförsvarsförbund och Storstockholms brandförsvar, lades det mer tid åt dessa organisationer än de andra två övriga, Attunda brandkår och Norrtälje
räddningstjänst. En mer detaljerad bild över vilka som intervjuades framgår av Bilaga 2.
Intervjupersoner. Respondenterna var operativ personal och befäl inom organisationerna.
Intervjuerna genomfördes som kvalitativa intervjuer där respondenterna fick tid på sig att utveckla sina svar. Intervjuguiden som intervjuerna vilade på som syns i Bilaga 1. Intervjuguiden och grundar sig i ett stort antal öppna frågor. Detta medför att otydligheter kan utvecklas och följdfrågor kan ställas. Intervjun började med att respondenten gavs en möjlighet att berätta om sig själv, sin bakgrund och sin egen roll i organisationen. Detta för att redan från början skapa en personlig karaktär på intervjun. Vidare diskuterades den egna organisationen och hur respondenten uppfattade denna och dessutom hur respondenten definierade samverkan. Efter detta följde en diskussion om hur tekniken har en inverkan i räddningsarbetet och samverkan på en olycksplats. Den största delen av intervjun lades på att diskutera kärnfrågan i studien frågeställning, hur fungerar samverkan mellan förbund/räddningstjänster? Respondenten gavs senare möjligheten att se på hur denne trodde att samverkan räddningstjänsterna emellan kunde se ut i framtiden. I absoluta slutskedet av intervjun frågades det om respondenten kände att något ämne som var viktigt i sammanhanget inte tagits upp och om det var något som vi tidigare pratat som denne ville utveckla.
2.3 Databearbetning
I efterarbetet transkriberades intervjuerna, alltså skrevs ner från bandade intervjuer till skriven text, och reflektioner över svaren gjordes. Genom att gå igenom intervjuerna och svaren, möjliggjorde detta att pauser, distinktioner och annat som inte framgick vid själva intervjun blev tydligare och genom detta kunde ytterligare ett djup i intervjun synas. Under hela analysen lyssnades intervjuerna igenom ytterligare en gång.
3 Resultat
3.1 Geografi, demografi och räddningstjänst i Stockholms län
Stockholms län är till invånarantalet det största länet som finns i Sverige, med över två miljoner invånare, eller ca 22 % av landets invånare (befolkningsstatistik [SCB], 2009). Stockholms län innefattar 26 kommuner. En översikt över länet och dess kommuner ges i Figur 1.
Figur 1 Översikt Stockholms län [www.ab.lst.se/upload/fakta/lanet.jpg] 2010-07-09 3.2 Organisationen för räddningstjänst i länet
Kommunernas organisation för räddningstjänst i länet är uppdelat på tre kommunalförbund
är Norrtälje räddningstjänst. Det största förbundet sett till invånarunderlag är Storstockholms brandförsvar, med över en miljon invånare. Därefter kommer Södertörns brandförsvarsförbund med strax över 540 000 invånare. Brandkåren Attunda har omkring 250 000 invånare (men då är även Knivsta kommun, som tillhör Uppsala län, medräknat) (SCB, 2009). Den minsta räddningstjänsten, sett till invånarantal, av dessa fyra är Norrtälje räddningstjänst med cirka 56 000 invånare. Invånarantalet inom förbunden varierar stort beroende på vilken säsong det är. Den geografisk indelningen av räddningstjänsterna syns i Figur 2. Knivsta kommun syns inte i figuren, den ligger emellertid strax nordväst om Sigtuna kommun.
Figur 2 Stockholms län med inritade räddningstjänster
SSBF Norrtälje Attunda SBFF
3.2.1 Storstockholms brandförsvar (SSBF)
Storstockholms brandförsvar är till invånarantalet det största förbundet i länet, med över en miljon invånare. De tio kommuner som är med i SSBF är Vallentuna, Österåker, Täby, Vaxholm, Värmdö, Stockholm, Danderyd, Lidingö, Sundbyberg och Solna. Inom förbundets tio kommuner finns 15 heltidsstationer, en deltidsstation och en kombinerad
hel/deltidsstation. Dessutom finns inom förbundet nio stycken brandvärn. En karta över området finns i Figur 3. Under dygnet är förbundet bemannat med en minimistyrka på 112 personer plus en del jourtjänster (Storstockholms Brandförsvar, 2010). Storstockholms räddningscentral (SSRC) är den ledningscentral som sköter utalarmering av Storstockholms styrkor och har det övergripande ledningsansvaret över förbundet. Förbundets stabschef sitter på SSRC och har tillsammans med en räddningschef i beredskap, som alltid har jour, ansvar för förbundets systemledning (se Fredholm, Göransson, 2006).
Figur 3 Storstockholms brandförsvar [http://www.storstockholm.brand.se/web/Kontakt_1.aspx] 2010-07- 12
3.2.2 Södertörns brandförsvarsförbund (SBFF)
Södertörns brandförsvarsförbund är det näst största förbundet i länet sett till invånarantal med
Tyresö kommun. Inom förbundet finns nio heltidsstationer, tre deltidsstationer och
nio brandvärn. En mer detaljerad karta över förbundet ses i Figur 4. I Södertörns område ligger en räddningscentral som tillhandahåller larm och ledning för regionen Södertörn, Attunda och Norrtälje. Dessa tre äger denna central gemensamt. På denna ledningscentral arbetar man med ett stabsbefäl som i de flesta fall agerar räddningsledare för alla insatser som pågår i regionen.
Om behov finns kan räddningsledarskapet delegeras ner till chefen på skadeplatsen.
Figur 4 karta över Södertörns brandförsvarsförbunds medlemskommuner [http://www.sbff.se/Om-oss/]
2010-07-12
3.2.3 Brandkåren Attunda
Brandkåren Attunda är ett kommunalförbund med kommunerna Knivsta, Järfälla, Sigtuna, Sollentuna, Upplands-Bro och Upplands Väsby, karta över området visas i Figur 5.
Invånarantalet inom kommunalförbundet uppgår till ca 240 000 personer (SCB 2009).
Förbundet har ett nära samarbete med Södertörns brandförsvarsförbund i form av bland annat gemensam larm- och ledningsresurs. Inom förbundet finns det sju stycken heltidsstationer med
en minimistyrka på 32 brandmän och 7 styrkeledare (Handlingsprogram Brandkåren Attunda, 2010)
Figur 5 Karta över Brandkåren Attundas kommuner (Handlingsprogram Brandkåren Attunda, 2010) 3.2.4 Norrtälje räddningstjänst
Norrtälje räddningstjänst är den minsta räddningstjänsten eftersom man inte har valt att ingå i något förbund. Med ett invånarantal på strax över 50 000 personer. Som framgår av Figur 2 är Norrtälje räddningstjänst, rent geografiskt sett, den största kommunen. Räddningstjänsten har en minimistyrka på 22 personer fördelade på en heltidsstation och tre deltidstationer (Norrtälje räddningstjänst, 2010). Man har ett nära samarbete med Södertörns brandförsvarsförbund med avtal om bland annat larm och ledningsresurser.
3.2.5 Larm, ledning och samordning av räddningstjänsten, Stockholms län
Södertörns brandförsvarsförbund, Brandkåren Attunda och Norrtälje räddningstjänst har ett nära samarbete bland annat med en gemensam larm- och ledningscentral, Räddningscentralen Stockholms län (RCSL). Storstockholms brandförsvar har en egen larm och ledningscentral, Storstockholms räddningscentral (SSRC) vilket gör att det går att dela in den operativa räddningstjänsten i länet i två regioner; Södertörn/ Attunda/ Norrtälje, som en region och Storstockholm som en annan (jämför Figur 2). Alla räddningstjänster i länet har ett nära samarbete i form av bland annat samverkansavtal, vilka säger att det ska vara möjligt att begära hjälp samt att vara behjälplig med resurser av olika slag.
3.3 Samverkansbegreppet
Samverkan är ett ord som används flitigt många sammanhang. Att olika myndigheter, länsstyrelser och kommuner ska samverka vid en olycka eller katastrof är något som utrycks i lagar, förordningar, föreskrifter och kommunala handlingsprogram. Samtidigt utrycks samverkan diffust och konkretiseras sällan. Vad är då samverkan? Nedan presenteras vad samverkan är enligt lagtext och handlingsprogrammen, vad den här studien anser med samverkan och ett teoretiskt förslag till samverkansmodell.
3.3.1 Samverkan i lagtext och i handlingsprogram
Att kommuner ska samverka i fråga om räddningstjänst är något som framgår i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Redan tidigt i lagtexten framgår att;
1 kap 3 § Räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att
räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt
1 kap 6 § Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för
verksamhet enligt denna lag skall samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs.
Här trycker lagtexten på vikten av att ha en organisation som är effektiv och är planerad på ett bra sätt, samtidigt som den tar upp att kommuner ska samarbeta i frågan. Vad som är
kommunal räddningstjänst, vad lagen i sig har för syfte, vem som har ansvar för den
kommunala räddningstjänsten och vad räddningsinsats är beskrivs bland annat med 1 kap 1§, 1 kap 2§, 3 kap 7§i 3 kap 16§ samma lag men är inget som kommenteras ytterligare i den här rapporten. Vidare poängteras det i lagen om skydd mot olyckor att kommuner ska ta tillvara på varandras resurser kring räddningstjänst;
3 kap 7 § En kommun skall ansvara för räddningstjänst inom kommunen, om inte annat följer av 4 kap. 1-6 §§. Kommunerna skall ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för räddningstjänst.
Lagtexten uttrycker att samarbete är något som är idealt och något att sträva emot. Men som nämndes tidigare konkretiseras det oftast inte på vilket sätt, varför samverkan ibland kan framstå som något diffust.
Samverkan är något som kan anas senare i lagen och framhävs mer tydligt i förordningen
3 kap 8 § En kommun skall ha ett handlingsprogram för räddningstjänst. I programmet skall anges målet för kommunens verksamhet
I denna förordning, (2003:789) om skydd mot olyckor, står alltså att läsa;
3 kap 3 § De handlingsprogram som avses i 3 kap.3 och 8 §§ lagen (2003:778) om skydd mot olyckor skall innehålla uppgifter om samverkan med andra kommuner och med statliga myndigheter och enskilda.
Här framgår alltså att kommuner är ansvariga för att ha ett handlingsprogram för hur samverkan kommunerna emellan ska se ut.
Som framgår av lagen har kommunerna ett handlingsprogram, eller rättare sagt har
kommunalförbunden tagit fram ett handlingsprogram som kommunerna senare har godkänt.
Förordningen säger att handlingsprogrammen ska utrycka ”uppgifter om samverkan med andra kommuner” så vad är det som framgår av handlingsprogrammen i de kommunalförbund som studeras?
I Attunda Brandkårs handlingsprogram står att:
”Samverkan med medlemskommunerna, andra räddningstjänster, andra myndigheter m.fl. är viktig för att få synergieffekter, utveckling och en kundorienterad verksamhet.” (Handlingsprogram Brandkåren
Attunda, 2010, s.7)
Som citatet ovan visar är samverkan något som är eftersträvansvärt och något som gynnar alla.
Att det finns samverkansavtal där det bland annat framgår att närmsta station i Stockholms län ska larmas vid räddningsinsats oberoende av kommungräns är också något som framgår av samma handlingsprogram. Vidare framhäver handlingsprogrammen att i ”räddningsregionen”
(Attunda, Södertörn och Norrtälje) råder gränslös samverkan där stabsbefälen i
räddningscentralen styr resursfördelningen vid insatser. Det finns även avtal med Uppsala brandförsvar och räddningstjänstförbundet Enköping/ Håbo om ömsesidig hjälp vid insatser, men då detta ligger utanför studiens ramar kommenteras detta inte vidare.
I Södertörns brandförsvarsförbunds handlingsprogram framgår det att:
”Samverkan ger regionerna i länet (Stockholm och Södermanland) bättre uthållighet över tiden vid en eller flera insatser. […] Samverkansöverenskommelsen mellan räddningstjänsterna i Stockholms län ger
regionerna möjlighet att begära och vara behjälpliga med resurser. Överenskommelsen ger även möjlighet
till hjälp med stabs- och ledningsstöd på skadeplats och/eller mellan räddningscentralerna”
(Handlingsprogram enligt Lagen om skydd mot olyckor, Södertörns Brandförsvarsförbund, 2008, s.21) Här poängterar även Södertörns brandförsvarsförbund att det finns en
samverkansöverenskommelse. Samverkansöverenskommelsen är relativt gammal (2002) och denna går bland annat ut på att man kan begära resurser av varandra. Syftet med
överenskommelsen är vad som framgår nedan.
”Avtalet gäller vid insatser som betraktas som räddningstjänst enlig lagstiftningen och syftar dels till att minimera framkomsttiden för den första insatsstyrkan och dels till att underlätta förstärkning över regiongränser.”(Samverkansavtal, 2002, s.1)
I Storstockholms brandförsvars handlingsprogram står följande:
”Operativ samverkan verkställs även mellan SSBF och övriga räddningstjänster i och utanför Stockholms län. Denna samverkan har i allmänhet något av två syften, antingen att säkra en snabb räddningsinsats eller att säkra en viss förmåga som grundorganisationen inte själv kan uppnå. Denna samverkan erbjuder de hjälpsökande snabb och effektiv hjälp vid speciella typer av olyckor som kemutsläpp, drunkningsolyckor m.m samtidigt som kostnaderna hålls nere.” (Handlingsprogram för skydd mot olyckor som kan leda till räddningsinsats för Storstockholms brandförsvar, 2009, s.16)
Samverkan är alltså något eftersträvansvärt och något som det läggs stor vikt hos i respektive förbund. Av statistiken för tertial 1 2010 (Statistik, Tertial 1, 2010, s.1) framgår det att någon form av samverkan skedde vid 187 tillfällen. Även om det finns osäkerheter i det här statistiska underlaget ger det en fingervisning om att samverkan i någon form alltså sker överslagsmässigt cirka 600 gånger per år. Den övervägande majoriteten av dessa tillfällen är däremot tillfällen där styrkorna efter ett par minuter får en kontraorder som betyder att de åker tillbaka till stationen igen. Det primära är att samverkan räddningstjänsterna emellan är något som utrycks som eftersträvansvärt och att det sker under många fall under ett år i form av exempelvis
trafikolyckor, bränder i gränsområdena och hjälp av varandras specialresurser så som skyttar, dykare och taksprängare.
3.3.2 Definition av samverkan
Som framgår från tidigare avsnitt är samverkan något att eftersträva och någonting som görs i
I den här rapporten används, i likhet med ”samverkan på olycksplatsen – om organisatoriska barriäreffekter” av Berlin och Carlström (2009) definitionen av samverkan i sin enklaste betydelse, nämligen att verka tillsammans. Som också ovan nämnda studie tar upp är
Nationalencyklopedins (2010) definition av samverkan; ”gemensamt handlande för visst syfte”. Den här formuleringen visar på att det också finns ett ändamål med samverkan. Vid en jämförelse av samverkan och samarbete kan en viss skillnad i begreppen anas. Definitionen av samarbete enligt nationalencyklopedin (2010) är; ”arbete som bedrivs av två eller flera tillsammans med gemensamt syfte” . Tolkningen studien gör av skillnaden mellan samarbete och samverkan är graden av interaktion mellan deltagande parter, där samarbete är den starkare formen av integrering med ett något mer tydligt mål än vid samverkan. Den här tolkningen av samverkan och samarbete korrelerar även till SAM-trappan, Figur 6 (24h-myndigheten, presenterad i Sund, 2006).
Figur 6 Sam-trappan (24h.myndigheten (länk), presenterad i Sund, 2006)
Några har i det empiriska materialet utryckt att samarbete sker inom en organisation och samverkan mellan organisationer.
3.3.3 Ett nyanserat samverkansbegrepp
Samverkansbegreppet kan nyanseras ytterligare i form av vad som ingår i samverkan. I studien
”Samverkan på olycksplatsen – om organisatoriska barriäreffekter” (Berlin och Carlström, 2009) tas en modell för samverkan fram. Samtidigt belyses vilka egenskaper som förmodligen
dessa egenskaper, för att senare användas även i den här studien. Modellen, tillsammans med tabellerna som presenteras nedan, kommer att användas för att analysera det empiriska materialet som presenterats i resultatdelen.
3.3.4 Samverkansmodell
Samverkan kan ses ur fyra olika perspektiv. De olika perspektiven är vertikal och horisontell samverkan, respektive formell och informell samverkan. Med vertikal samverkan anses den samverkan som sker uppåt respektive neråt i den hierarkiska ledningsstrukturen. Med horisontell samverkan menas den samverkan som sker mellan parter inom samma nivå i hierarkin. Den formella samverkan hänförs till de relationer som är fastställda genom lagar, regler och befälsordningar. Informell samverkan utvecklas spontant vid utbyte mellan olika parter. Inom informell samverkan behandlas begrepp som bland annat kultur, informella regler och upprepade beteenden.
Genom att kombinera dessa fyra former av samverkan uppkommer fyra möjliga typer av samverkansformer och en grafisk presentation av dessa ges i Figur 7.
Figur 7 Samverkansmodell, fyra samverkansformer (Berlin och Carlström, 2009: s.48)
Denna typ av samverkan väljer författarna att kalla Reglerad hierarki: befälsordning och ledningsmodeller. Med samverkanssituation B, vertikal, informell samverkan menas den samverkan som sker utanför befälsordningar och ledningsmodeller vid parter i en hierarkisk organisation och denna situation väljer författarna att benämna utvecklad asymmetri: underkastelse och dominans. Här återfinns ofta konkurrens, prestige och rivalitet. Situation C benämns
förväntad symmetri, avsiktsförklaringar och förväntningar och kan beskrivas som externa krav på friktionslös och prestigelös samverkan. Situation D, horisontell, informell benämns som sponta utbyten: förtroende och rollfördelning och inom den här rubriken inryms de fenomen som enligt studien (Berlin och Carlström, 2009) bidrar till samverkan, som förtroende, rollutveckling och personkännedom.
3.3.5 Samverkansbefrämjande respektive barriärskapande egenskaper
Nedan följer tabeller över vilka egenskaper som verkar samverkansbefrämjande respektive genererar barriäreffekter (Berlin och Carlström, 2009). Några av egenskaperna är tillsynes icke applicerbara i den här studien, eftersom dessa egenskaper är framtagna av en studie som tittade på samverkan mellan olika organisationer med olika huvudmän och som grundar sig i olika lagstiftningar. Den här studien tittar på organisationer som jobbar med samma lagstiftning som grund och är på många sätt mer likställd än de organisationer som analyserades vid den ovan nämnda studien. Tabellerna nedan presentar, med detta i åtanke, ändå några viktiga och intressanta punkter som kommer ligga till grund för en senare analys.
Tabell 1 Samverkansbefrämjande effekter till följd av befälsordningar och ledningsmodeller samt dess motsatser (Berlin och Carlström, 2009, s.309)
Samverkansbefrämjande Genererar barriäreffekter
Modelltänkande Ad hoc
uppgiftsfördelning Överlappning
Medlyssning Tyst radiomiljö
Ökat radioanvändande Ökat mobiltelefonanvändande
Gemsamma brytpunkter Olika brytpunkter
Befäl på brytpunkt Inget befäl på brytpunkt
Radiokommunikation mellan befäl Kommunikation via larm- och ledningscentraler
Samordnare på ledningsplats Dominans på ledningsplats
Enhetlig märkning av ledningspersonal Varierande märkning av ledningspersonal
Tabell 2 Barriärskapande effekter till följd av underkastelse och dominans samt dess motsatser, (Berlin och Carlström, 2009, s.316)
Samverkansbefrämjande Genererar barriäreffekter Gemensamma informella träffar Organisationsavgränsad mytbildning Prestigelöshet vid missar och oförmåga Krav på ofelbarhet
Anpassning i samförstånd Överdrivet forcerat beteende Ansvarstagande Handfallenhet till följd av underläge Tydlig professionell profil Svag professionell profil
Tydliggjorda befälsroller Bristande befälslegitimitet
Generös hållning Millimeterrättvisa
Tabell 3 Barriärskapande effekter till följd av avsiktsförklaringar och förväntningar samt dess motsatser (Berlin och Carlström, 2009:s.328)
Samverkansbefrämjande Genererar barriäreffekter Parallell organisering, samverkan när
situationen påkallar det Förväntningar om samverkan
Integrerade larm- och ledningscentraler Kommunikationshinder mellan larm- och ledningscentraler
Radioaccess vid olyckor Informationsbegränsade radiorutiner
Medlyssning Organisationsspecifika skadeplatskanaler
Riskberedskap Krav på riskfri arbetsmiljö
organisationsgemensamma
registreringsuppgifter Organisationsunika registreringsuppgifter Mellanorganisatorisk information avgränsande beteenden
Förmåga till gränsöverskridande osäkerhet vid uppgifter utanför kompetensområdet
Tabell 4 Samverkansbefrämjande effekter till följd av förtroende och rollfördelning samt dess motsatser (Berlin och Carlström, 2009: s. 337)
Samverkansbefrämjande Genererar barriäreffekter Informell uppgiftsfördelning när
situationen så kräver Standardiserade beteenden oavsett situation Samlokaliserade ledningscentraler Separerade ledningscentraler
Personlig kännedom Anonymitet
Första anländande enhet samordnar Första anländande enhet "sköter sitt"
Stabila förutsägbara beteenden Ad hoc
Tillämpning av närhetsprincipen Förhärskande hierarkisk ordning
Samträning Pseudoträning
Ett samordnande befäl Oklara roller
Gemensamma utsättningar Avsaknad av samordnad strategi
Dessa olika egenskaper kombinerades med den modell som tidigare presenterads och resultatet syns i Figur 8.
Figur 8 Utökad samverkansmodell, analysmodell (Berlin och Carlström, 2009: s.339)
Av figuren kan utläsas att tydlighet i befälsordningar, ledningsmodeller och regler leder till spontana utbyten som bygger på förtroende, rollutveckling och personlig kännedom.
Det explicit tydliggjorda och fastslagna vertikala och det mer mjuka och informellt utvecklade horisontella hör ihop. Tydlig reglering och förtroende leder till samverkan.
(Berlin och Carlström, 2009: s.340)
Vad som skapar barriäreffekter är då denna tes motsats, det vill säga, ospecifika krav på samverkan från externa parter, såsom andra räddningstjänster, myndigheter och andra organisationer. Som författarna själva skriver;
Outtalade, ospecifika krav på samverkan leder således endast till förväntningar på hur motparten bör samverka, något som sällan uppfylls. Effekten av detta är besvikelse. Den som känner sig sviken och utnyttjad är inte beredd att samverka. (Berlin och Carlström, 2009: s.341)
I de handlingsprogram som visades tidigare hos de olika förbunden syns detta outtalade, ospecifika krav på samverkan och detta borde då leda till vad som tas upp i utdraget ovan.
Med denna modell och de egenskaper som presenterades kommer nu det empiriska materialet i den här studien presenteras och en diskussion om hur den modellen passar in på detta material göras.
3.4 Insatscykeln
Nedan presenteras empirin av studien kopplat till olika skeden i en tänkt insats, Figur 9. Detta för att visa på var och i vilka moment det uppstår samverkansvårigheter inom och mellan organisationerna. Stort utrymme ges för det empiriska materialet. Det är med utgångspunkt från detta som jag drar mina slutsatser och nedan följer de ingående delarna i modellen som enskilda rubriker.
Figur 9 Insatscykeln
Innan empirin presenteras ges en förklaring av Figur 9. En räddningsinsats initieras i många fall av att en person ringer in till SOS alarm och påtalar att denne eller någon i den här personens närhet är i behov av hjälp, därav punkten utalarmering i Figur 9. Efter initieringen tar sig styrkorna till olycksplatsen, arbetar där, gör ett formellt avslut av insatsen och detta är under punkten på väg till- och på olycksplatsen. Ibland görs djupare utredningar eller mindre
utvärderingar, i modellen kallas denna utredning. Nästa punkt i modellen poängterar erfarenhetsutbyte, som är kopplat till avslutet och går in i utredningarna, men här läggs också vikten av att förmedla utredningarna och andra erfarenheter bland personalen. Det är viktigt att prata om vad som hände så att nya lärdomar kan dras. Efter att erfarenhetsutbytet har genomförts bör övning och utbildning vara baserad på detta och cirkeln sluts till utalarmering igen. Faserna överlappar varandra varför figuren ska ses mer som ett flöde än olika distinkta skeenden.
På väg till - och på
olycksplatsen Utredning
Erfarenhetsutbyte Utbildning
Utalarmering
3.4.1 Utalarmering
Under denna rubrik har det utryckts att samverkan mellan räddningscentralerna kan förbättras på vissa punkter. För att exemplifiera används bland annat en olycka som skedde i Bergshamra, Norrtälje, samt utdrag av intervjuerna.
Brand i byggnad, Norrtälje
Under sommaren inträffar en brand i en byggnad i Bergshamra i Norrtälje. Eftersom Bergshamra hör till Räddningscentralen Stockholms läns (RCSL) ansvarsområde som det är organiserat vid tillfället är det den centralen som ska larma enheterna som behövs. Vad som gör situationen komplex är att det även i Storstockholms räddningscentrals (SSRC) område finns en plats som heter Bergshamra, men då i Stockholm. Branden i sig är inte egentligen speciellt komplicerad, men det som gör den intressant är just utalarmeringen av räddningsstyrkorna.
Vad som händer under utalarmeringen är att SSRC tar emot samtalet som en medlyssning från SOS. Enligt gängse rutiner skickar SSRC över ärendet till RCSL. Personalen på RCSL
uppfattar det som en ny händelse som är i Vallentuna (SSRCs område) och skickar det till SSRC- SSRC skickar det i sin tur tillbaka det till RCSL då det är i Norrtälje. Ärendet skickas nu tillbaks till SSRC och SSRC skickar det 9 minuter senare till RCSL vilka senare larmar
räddningsstyrkorna.
Kronologisk följd med vissa kommentarer:
• 05:19:33 Medlyssning till SSRC
• 05:20:01 Medlyssning till RCSL: Kom med tomt protokoll med kommun Vallentuna angivet. Operatör på RCSL medlyssnar vidare till SSRC ovetande om att de redan haft ärendet.
• 05:20:30 Medlyssning till SSRC
• 05:21:13 Medlyssning till RCSL: 9 sekunder tidigare har område och kommun ändrats till B18 resp. Norrtälje
• 05:22:51 Medlyssning till SSRC
• 05:32:38 Medlyssning till RCSL
• 05:34:17 Larm på Norrtälje
Mycket kan sägas om den här händelsen och räddningscentralerna har gjort en egen
undersökning om vad som har hänt. Den här studien har inte som syfte att analysera den här specifika händelsen i detalj, men händelsen väcker en hel del intressanta diskussionspunkter.
Det verkar som att rutiner och vem som faktiskt har ansvar för insatsen under processens gång varit otydligt. Det är dock viktigt att se händelsen i hela sitt sammanhang och inte försöka hitta någon syndabock. Att det uppstår felhandlingar och problem är något som man i någon mening får räkna med. Ett stort ansvar bör läggas på respektive organisation och hur larmhanteringen är organiserad. I många fall fungerar denna organisation väldigt väl och räddningscentralerna arbetar oerhört professionellt, men i det här enstaka fallet är det viktigt att dra lärdomar efter det som inträffat. Ett stort ansvar bör läggas på organisationerna och inte individerna i respektive central.
Förmodligen hade en överenskommelse räddningscentralerna emellan om att kunna larma varandras styrkor i ett inledningsskede gjort att sannolikheten för uppkomst av den här typen av problem minskade. Det finns andra problem kopplade till att larma varandras styrkor, men för att förkorta tiden från larm till första insatsperson krävs en oerhört snabb larmhantering, vilken förmodligen inte gynnas av att larmoperatörer inte direkt får larma varandras enheter i inledningsskedet av en olycka.
Vad säger då respondenterna om möjligheten att larma varandras styrkor?
”Jag tycker att dom två räddningscentralerna ska kunna arbeta som en räddningscentral, men fortfarande vara grupperade på två platser. Och dom kan mycket väl ha två olika tillhörigheter, alltså två olika... ja det ena kan vara Stockholm och det andra kan vara Södertörn. Men man kan mycket väl arbeta mer och bättre som en ledningscentral än vad man gör idag. Ett exempel är ju då om ett larm hamnar på ”fel” ledningscentral så ”shit the same”, dom larmar ut dom närmsta kårerna iallafall och lämnar sen över ärendet till den andra centralen.”
Insatsledare, Norrtälje
Respondenten menar att det finns ett utrymme för att ha två räddningscentraler och att de kan arbeta närmare tillsammans. Det finns vissa uppfattningar om varandras räddningscentraler och dessa uppfattningar gör att hinder behöver övervinnas innan en bra samverkan kan uppstå. Hur skulle en förbättring av samverkan räddningscentralerna emellan ske rent praktiskt?
”Jag tror mycket att dels måste man få till att av-alienera varandra, för det har varit mycket smutskastning och skitsnack mellan centralerna. ”På södertörn gör man så jävla mycket fel, det är fort och fel” och vi tycker att; ”Stockholmarna inte är så mycket bättre själva och
dessutom är dom bedrövligt långsamma så att folk hinner släcka själva innan brandkåren får reda på att det brinner”
Stabsbefäl, Södertörn Citatet visar på att det finns en del barriärer mellan centralerna som bör arbetas bort. I enlighet med den modell som presenterades innan, Figur 8 s.24, bör kännedom om varandras
organisationer och sätt att jobba ge en tydlighet i rollfördelning och rutiner
räddningscentralerna emellan. Kännedom om varandras rutiner gör också att det blir lättare att förutsäga av varandra vad man ska göra, som Tabell 4 också menar att stabila förutsägbara beteenden är samverkansbefrämjande. Vidare torde detta göra att personkännedom uppstår och på så sätt sker denna ”av-alienering”, som får tolkas som en form av kännedom om varandra, som ovan nämnda respondent talat om. Det är alltså viktigt att personalen som jobbar på respektive central är införstådd med hur den andra centralen arbetar. Det bör också finnas ett forum för diskussion centralerna emellan där metoder diskuteras och
erfarenhetsutbyte sker.
En lärande organisation
Många hävdar att nyckeln till organisatorisk framgång finns i organisationens förmåga att förändras och utveckla nya kunskaper, det vill säga att lära. (Alvesson och Sveningsson, 2007).
Mats Alvesson och Stefan Sveningsson (2007) menar att en viktig punkt för att skapa en lärande organisation är;
”Att skapa utrymme för jobbrotation, mångfald, kunskaps- och erfarenhetsutbyte, teamwork, tvärfunktionella projektgrupper såväl som interorganisatoriska samarbeten.”
I sammanhanget ses alltså de två räddningscentralerna som en och samma
”utalarmeringsorganisation”.
Vidare uttalar sig en stabschef i Storstockholm om vad han anser om att larma varandras enheter;
”Ja, alltså på sätt och vis kan man ju säga; det gör vi ju redan. Det är jäkligt sällan vi nekar när någon ringer. Och då är frågan om man ska spara dom här sekunderarna här och var och det kan finnas helt klart poänger. […] Samtidigt […] varför kan vi inte sitta bredvid
Här pekar personen på att det finns poänger och möjligheter att spara tid genom att larma varandras enheter, men menar samtidigt att om det nu ska gå att larma varandras enheter så ifrågasätter han varför de inte kan samlokalisera ledningscentralerna för att på så sätt prata med varandra direkt. För att kommentera respondentens mening om ett par sekunders fördröjning då man begär hjälp av varandras ledningscentraler har det visat sig att det ibland dra ut onödigt lång tid i larmhanteringen. Bland annat från det tidigare exemplet från Bergshamra, men även från haverikommissionens utredning om en brand i Kuddbygränd, Kista 2009,
(Haverikommissionen, 2010, s.80) framgår det att rutinerna för utalarmering av enheterna i länet behöver förbättras. Nedan följer ett utdrag där rapporten analyserar utalarmeringen av styrkorna från Järfälla, som tillhör Attunda vilka larmas genom RCSL och Kista och Vällingby, vilka larmas genom SSRC.
”Eftersom stationen i Järfälla tillhör ett annat förbund än stationerna i Kista och
Vällingby kopplades medlyssning till räddningscentralen i Lindvreten med en önskan om att få stationen i Järfälla som förstärkning. Även om medlyssning kopplas med en enkel knappmanöver på larmoperatörens bord, innebär det förhållandet att utlarmning ska ske från en annan larmcentral en viss fördröjning. I detta fall rörde det sig om ca två minuter.
Denna fördröjning hade kunnat undvikas med en bättre rutin eller om stationerna hade kunnat larmas ut från en och samma larmcentral.”
Det är problematiskt att samlokalisera räddningscentralerna i Stockholms län, detta är något som kommer tas upp lite senare, men en gemensam larmcentral är något som ses som samverkansbefrämjande, Tabell 4 (Berlin och Carlström, 2009). Det finns långt framskridna planer på att inrätta en samverkanscentral i Stockholms kommun där många olika
samhällsaktörer har bjudits in att delta. Om det kommer blir aktuellt att även samlokalisera räddningscentralerna krävs det att de bådas vilja och erfarenheter hörsammas så att inte endast den ena kommer till tals. Ett liknande projekt, kallat Certus, att samlokalisera bland annat blåljusorganisationerna i en och samma byggnad, genomfördes i Östersund. Men det var många delar som föll på plats först efter den inledande regionala samverkansövningen, ”Amalia”. En så liten detalj som låsta dörrar skapade exempelvis initialt ”vattentäta skott” mellan
organisationerna vilket försvårade samverkan under övningen. Andra exempel är olikheter i stabskultur och osäkerheten att sitta i en gemensam stab där ingen har beslutsmandat över någon annan. Under övningen tog det tid, menar Dr. Erna Danielsson (personligt meddelande,
28 september 2010), att även om de satt i samma byggnad, få organisationerna att samverka med varandra på ett bra sätt. I dagsläget är ändå samverkan mellan organisationerna i Östersund bättre än tidigare menar Danielsson och skriver i sitt personliga meddelande:
”Jag uppfattar att samverkan fördjupats på olika sätt bland de organisationer som samlokaliserat. Det märktes t.ex. när jag var uppe på ett möte på Certus i veckan, där räddningstjänst och polis under diskussionen stannade upp när man märkte att den andra parten inte riktigt var med. Det fanns en lyhördhet under mötet för varandras olikheter.”
Dr. Erna Danielsson, Mittuniversitetet Författarens mening är att Stockholm ska ta lärdom av vad de olika aktörerna i Östersund som satte sig i samma central har dragit för erfarenheter genom samlokaliseringen. En
samlokalisering av resurserna skulle förmodligen göra att det mänskliga mötet gynnades. Men att ha två räddningscentraler har också fördelar. Inte minst i redundanssyfte. Vidare arbetar de olika räddningscentralerna utefter en något skild verksamhetsidé, där RCSL bland annat tar hand om mycket mer än bara räddningstjänstärenden, varför det kan vara svårt att göra en sammanslagning av de två räddningscentralerna.
Berlin och Carlström (2009) skriver i sin studie:
”Det mänskliga mötet och den personliga kontakten hade således många fördelar i jämförelse med kommunikation (via radio och telefon på avstånd). Hindren var störst i förhållande till polisens länskommunikationscentral (LKC). Detta hade kunnat förändras genom att poliser hade placerats på SOS Alarm och att representanter för SOS Alarms personal hade placerats på polisens larmcentral.” (Berlin och Carlström, 2009: s.330)”
Även om citatet ovan talar om samverkan mellan polis och SOS personal kan det tänkas att någon form av personalutbytesprogram i form av platsbesök på varandras larmcentraler, praktik hos dessa, gemensamma utbildningar för personalen eller liknande gör att det personliga utbytet personalen emellan gynnas och samverkan blir bättre. Från ledningen av
räddningscentralerna uppmuntras det att personalen hos de bägge centralerna ska åka över på platsbesök hos varandra, men att kunna göra dessa platsbesök på en något mer regelbunden basis skulle vara att föredra. Det har visats sig under studiens gång att gemensamma
utbildningar för stabschef/stabsbefäl har börjat genomföras och har fallit ut väl.
För att återkoppla till det rent tekniska går det att larma varandras enheter idag, men en teknisk barriär verkar finnas och detta gör att systemet inte är helt transparent. Denna tekniska barriär är att det inte går att se varandras enheter GPS-positionerade i det system som används på de båda larmcentralerna fullt ut. Det skulle förmodligen gynna samverkan om det fanns en möjlighet att se varandras enheter på respektive larmcentral, dels eftersom detta ger både en bättre helhetsbild hos båda centralerna över länet och dels att det ger en möjligheten att larma närmsta enhet snabbt och direkt.
3.4.2 På väg till, och på olycksplatsen
Under olycksskedet har det framkommit vissa problemområden, som ofta handlar om tekniska svårigheter. Det som i många fall lyfts fram är radiosystemet och att det är något skilda rutiner för radiokommunikation. Som en respondent utrycker det om kommunikation:
”Det struliga brukar alltid vara kommunikation; IT-plattformar och radiosamband. Det är oftast där man på insatsutvärderingar ser att det var brister. Bland annat kan det vara att man låg på olika kanaler. Vissa har dessutom inte möjlighet att gå över på en del kanaler för dom har bara ett visst antal kanaler.”
Insatsledare, Attunda En annan respondent går in på det mer tekniska efter frågan ”tycker du att tekniken har påverkat samverkan?”
”[…] Stockholm går på 400-bandet, vi har tills för väldigt nyligen gått på 700-bandet, nu har vi gått över till 400-bandet på en del stationer. Så vi har 400-band på rökdykare. Men det är inte samma 400-band som Stockholm har. Förut löste vi det med cross-bandsrepeatrar men nu har cross-bandsrepeatrarna inställda… dom vi har är ju hedenhös, dom är ju från 1700- talet liksom, dom är inställda på Stockholms rökdykarkanaler och våra gamla kanaler så våra nya rökdykarkanaler och Stockholms kanaler funkar inte ihop. Vi har svårt med våra egna kanaler eftersom vi alla inte nu för tiden har 400, några kör på 400 några kör inte på 400. Så när vi åker ut kan vi ha problem att prata med varandra även på 400 bandet när vi är på samma insats. Det andra systemet, 700-bandet, det är ju katastrof, det funkar när det vill, ibland och ibland inte. Det är väldigt dålig kommunikation med dom radioapparaterna vi har.”
Styrkeledare, Södertörn
