Box 3194 103 63 Stockholm Besök: Kungsgatan 44 E-‐post: juridik@kommunlex.se Tfn: 08-‐20 33 43/51 Fax: 08-‐20 29 60
PM bedömning och beslut om daglig verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)
Vid handläggning av ansökningar om daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS uppkommer ofta flera frågor som kommunens handläggare behöver överväga och ta ställning till. Vanliga frågor gäller insatsens närmare definition, syfte och utformning, vem som har rätt till insatsen samt förutsättningarna för att insatsen ska beviljas. Även frågor om t.ex. utredningen och dess närmare omfattning, behovsbedömningen och hur beslutet om daglig verksamhet lämpligen bör formuleras är vanligen förekommande.
I tillägg till kommunens övriga metodstöd som berör LSS ges i det följande vägledning i hanteringen av de särskilda frågor som kan uppkomma vid handläggningen av ärenden om daglig verksamhet.
Insatsen daglig verksamhet
Daglig verksamhet är en av LSS tio insatser och regleras i 9 § 10 LSS. Insatsen är enligt lagens ordalydelse förbehållen personer som omfattas av personkrets 1 och 2 enligt 1 § LSS och är i yrkesverksam ålder samt som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig.
Syftet med LSS är att personer med stora funktionshinder ska kunna leva som andra och tillsammans med andra. Detta gäller inte minst inom området arbete och sysselsättning. Syftet med insatsen daglig verksamhet är att bidra till personlig utveckling och att främja delaktighet i samhället. Verksamheten bör innehålla både habiliterande och mer produktionsinriktade uppgifter. Det övergripande målet är att utveckla enskildas möjlighet till arbete. I förarbetena påtalas att daglig verksamhet inte är avsedd att vara en anställningsform och att syftet inte är att producera varor eller tjänster. Verksamheten bör dock med fördel utformas så att den underlättar möjligheten till anställning. Möjlighet till att få arbete på den öppna arbetsmarknaden ska prövas regelbundet (prop. 1992/93:159 s. 88 ff.).
Att daglig verksamhet enligt lagtextens ordalydelse vänder sig till personer i yrkesverksam ålder hindrar nödvändigtvis inte att personer som uppnått pensionsåldern kan få fortsätta delta i verksamheten. Enligt förarbetena (prop. s. 90) hindras inte detta samt framhålls att en sådan möjlighet bör ges för att undvika passivisering och isolering. Juridiskt får dock förarbetsuttalandet ses som ett tydliggörande påpekande om att kommunen har möjlighet att bevilja daglig verksamhet även efter uppnådd pensionsålder. Enskilda kan däremot svårligen hävda en mot juridisk rätt till daglig verksamhet efter denna tidpunkt. I praktiken blir avgörande om kommunen i riktlinjer eller motsvarande har angett att daglig verksamhet ska beviljas dem som har uppnått pensionsåldern och som efterfrågar insatsen.
Olika former av daglig verksamhet
Daglig verksamhet kan bedrivas i flera olika former. De vanligaste formerna är gruppverksamhet i särskilda lokaler, utflyttad gruppverksamhet och individuell placering.
Gruppverksamhet i särskilda lokaler
Traditionellt har daglig verksamhet varit organiserad som en gruppverksamhet i särskilda lokaler. Denna form är fortfarande basen i den dagliga verksamheten. I gruppverksamheten har som regel deltagaren sin bas i en grupp och med en viss sysselsättning.
Utflyttad gruppverksamhet
En annan form av daglig verksamhet är utflyttad gruppverksamhet. Det är vanligtvis fråga om små grupper som har sin verksamhet förlagd till annan kommunalverksamhet eller till privata företag.
Individuell placering
Den tredje formen av daglig verksamhet är individuell placering. Med individuell placering menas att en person med beslut om daglig verksamhet har sin sysselsättning på ett företag, en förening, en kommunal arbetsplats eller liknande. Till skillnad från den utflyttade verksamheten arbetar personen däremot inte i grupp med andra som har beslut om daglig verksamhet. Det dagliga stödet och handledningen får den enskilde av någon eller några av arbetskamraterna på arbetsplatsen.
Insatsbeslutet bör ange form av daglig verksamhet
Att insatsen daglig verksamhet kan ges i olika huvudsakliga former får givetvis betydelse för formuleringen av insatsbeslutet. Som framhålls av Socialstyrelsen i handboken om handläggning och dokumentation bör beslut om insatser enligt LSS enligt uppfylla i handboken angivna krav på tydlighet. Detta innebär att ett beslut om daglig verksamhet bör ange i vilken huvudsaklig form som insatsen har beviljats (se närmare om beslutsformulering nedan).
Omvårdnad ingår i insatsen
Enligt 9 c § LSS ingår även omvårdnad i insatsen daglig verksamhet. I omvårdnaden ligger en skyldighet att stödja och hjälpa funktionshindrade personer med dagliga personliga behov som de kan ha svårighet med att klara själva.
Att ge omvårdnad är nödvändigt för att garantera goda levnadsvillkor. Omvårdnadsbegreppets innebörd har därför stor betydelse. Det finns inte någon juridisk definition av omvårdnad enligt LSS och begreppet är sparsamt beskrivet i förarbetena. Betydelsen av omvårdnadsbegreppet har dock diskuterats i flera olika
sammanhang.1 Omvårdnad kan ses som ett samlingsbegrepp för allt som en person behöver hjälp med i sin dagliga livsföring. Omvårdnad anses innehålla både stöd och service. Avsikten är att omvårdnaden ska tillgodose personens individuella, psykiska, fysiska och sociala behov. Omvårdnaden kan bestå av praktisk hjälp eller vara av mer vägledande natur – allt utifrån den enskildes behov och förutsättningar. Genom omvårdnaden kan hinder i livsföringen undanröjas eller minskas. Omvårdnad ska ges med respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet utifrån den enskildes behov över tid. Omvårdnad syftar till att underlätta för den enskilde att leva som andra. Oavsett innehåll ska omvårdnaden ges på ett sådant sätt att den stärker den enskildes tilltro till sin egen förmåga.
Nedan ges exempel på vad omvårdnad i daglig verksamhet kan innebära. Uppräkningen ska ses som ett exempel och gör inte anspråk på att vara en fullständig förteckning.
-‐ Hjälp med att äta, dricka och förflytta sig.
-‐ Hjälp med att sköta personlig hygien och att klä sig.
-‐ Hjälp med att kommunicera under deltagandet i den dagliga verksamheten.
-‐ Hjälp med att upprätthålla kontakter som har ett samband med den dagliga verksamheten.
-‐ Hjälp med att göra deltagandet i den dagliga verksamheten begriplig, förutsägbar och trygg samt hjälp att planera deltagandet framåt.
-‐ Hjälp med att göra tillgänglig den hälso-‐ och sjukvård som den enskilde behöver.
-‐ Hjälp med att se till att misstankar om övergrepp och andra brott mot den enskilde polisanmäls.
-‐ Hjälp med att utföra sådan egenvård som den enskilde har behov av under sitt deltagande i den dagliga verksamheten.
Omvårdnad bör anges i beslutet
Även omvårdnaden betydelse för formuleringen av insatsbeslutet. Även i fråga om omvårdnad bör beslut enligt LSS uppfylla de av Socialstyrelsen angivna kraven på tydlighet.
Att omvårdnad ingår i daglig verksamhet får betydelse för formuleringen av insatsbeslutet. Som framhålls av Socialstyrelsen i dess handbok om handläggning och dokumentation bör ett beslut enligt LSS uppfylla i handboken angivna krav på tydlighet. Detta innebär att beslutet om daglig verksamhet lämpligen bör vara så preciserat att det åtminstone i grova drag anger vilken omvårdnad som ingår i insatsen. Uppräkningen ovan kan användas som vägledning vid beslutets formulering (se närmare om beslutsformulering nedan).
Domstolspraxis
Det finns endast ett fåtal avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen som berör daglig verksamhet. Ett avgörande är RÅ 1996 ref 45, som anger att resor till och från verksamheten inte ingår i insatsen. Ett annat
1 Jfr exempelvis Socialstyrelsens handbok, Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS – Stöd för rättstillämpning och handläggning, 2007. Den betydelse som där ges omvårdnadsbegreppet kan sägas vara allmänt giltig och kan tjäna som vägledning även när det gäller insatsen daglig verksamhet.
är RÅ 2007 ref 62 II som bl.a. anger att personer som har beviljats insatser enligt LSS inte har någon rätt att välja en specifik plats eller enhet. Detta gäller givetvis även i fråga om daglig verksamhet.
Frågan om under vilken tid daglig verksamhet ska kunna erbjudas bör bedömas med hänsyn till vad som är brukligt på arbetsmarknaden. Om det efterfrågas torde heltid vara det önskvärda. Kommunen bör dock i likhet med vad som gäller för arbetsgivare kunna ange vad som ska ses som normal arbetstid, genom att ange att verksamheten normalt är öppen mellan exempelvis 09.00 – 16.00 eller annan tid. Även i fråga exempelvis semesteruppehåll och semesterledighet torde vägledning kunna hämtas från vad som anses gälla i arbetslivet.
En viss precisering av vad som gäller för den dagliga verksamheten följer av Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 46-‐08. I domen uttalar kammarrätten att den enskilde inte kan kräva att personalen ska ha viss önskad och specifik kompetens. Den enskilde kan endast ställa krav på en individuellt anpassad daglig verksamhet och att personalen har den kompetens som behövs för att utföra insatsen och tillgodose den enskildes behov.
Bedömningen av rätten till daglig verksamhet
Principiella utgångspunkter
En förutsättning för rätt till daglig verksamhet är att den enskilde omfattas av personkrets 1 och 2 enligt 1
§ LSS. Ytterligare en förutsättning är att den enskilde är i yrkesverksam ålder samt saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig.
Bedömningen av rätten till daglig verksamhet har ett samband med funktionshindret och hur det påverkar den enskildes dagliga livsföring och förmåga att arbeta eller utbilda sig. I SOU 2008:77, Möjlighet att leva som andra, Slutbetänkande av LSS-‐kommittén, sägs bl.a. att det är av största vikt att den som kan ha rätt till daglig verksamhet inte automatiskt ska anses sakna arbetsförmåga. I första hand bör enligt kommittén prövas om individen kan få vanligt arbete genom Arbetsförmedlingen och de insatser som förmedlingen ska erbjuda funktionshindrade personer. Kommitténs synsätt vilar på de grundläggande principerna att funktionshindrade ska få leva som andra och vara skyddade mot diskriminering samt ha rätt att få samma stöd från Arbetsförmedlingen som alla andra.2 Som utgångspunkt för bedömningen av rätten till daglig verksamhet bör följaktligen gälla att sökanden inte automatiskt ska anses sakna arbetsförmåga enbart av den anledningen att hon eller han omfattas av personkrets 1 eller 2 enligt 1 § LSS. Först bör utredas om sökanden kan få vanligt arbete genom Arbetsförmedlingen och de insatser som förmedlingen ska erbjuda funktionshindrade personer.
2 Samma principiella synsätt kommer till uttryck i FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för personer med funktionsnedsättning, FN:s internationella konvention om rättigheter för personer med funktionshinder samt EU:s arbetslivsdirektiv.
Närmare om utredningen
I vissa ärenden framstår de svårigheter i livsföringen som funktionshindret förorsakar som så stora att sökandens arbetsförmåga inte närmare behöver utredas. I andra ärenden är det svårare att utan vidare utredning avgöra om sökanden kan få ett arbete och vilket eventuellt stöd som behövs för att möjliggöra detta. Omfattningen av den utredning som behövs för att bedöma rätten till daglig verksamhet får därför avgöras i varje enskilt ärende.
Utredningen om daglig verksamhet bör i likhet med i andra ärenden enligt LSS utgå ifrån de uppgifter som lämnats av sökanden, men kan vid behov kompletteras med uppgifter från landstinget, gymnasieskolan och Arbetsförmedlingen eller andra som kan lämna uppgifter av betydelse.
Ett sätt att utreda behovet av daglig verksamhet kan vara att föreslå att Arbetsförmedlingen involveras för att bedöma sökandens förmåga och även få upplysningar om vilka stödjande och arbetsrehabiliterande åtgärder som står till buds. För att underlätta utredningen kan handläggaren erbjuda sig att inhämta tillgängliga uppgifter från Arbetsförmedlingen och andra myndigheter såsom Försäkringskassan. Samtycke ska då inhämtas från den enskilde.3 Hänsyn bör givetvis tas till sökandens uppfattning om hur behovet kan utredas. Om sökanden inte medverkar till att nödvändiga beslutsunderlag hämtas in kan det vara skäl till att avslå ansökan.
Som tidigare framhållits är av vikt att den som kan ha rätt till daglig verksamhet inte automatiskt ska anses sakna arbetsförmåga. I första hand bör prövas om sökanden kan få arbete genom Arbetsförmedlingen och de insatser som förmedlingen ska erbjuda funktionshindrade personen. Om möjligt kan sökanden föreslås att hennes eller hans förmåga utreds i samverkan med Arbetsförmedlingen. Kommunen har dock ingen rätt att formellt eller regelmässigt begära att sökanden – som en förutsättning för att beviljas daglig verksamhet – ska genomgå en arbetsförmågebedömning eller en utredning om eventuella möjligheter till arbetsrehabilitering hos Arbetsförmedlingen. Alla funktionshinder behöver dock inte innebära ett hinder för att få ett arbete eller göra inträde på arbetsmarknaden. Om det framstår som osäkert eller mindre uppenbart att sökanden behöver daglig verksamhet på grund av att ett arbete eventuellt kan fås genom Arbetsförmedlingen eller de insatser som förmedlingen ska erbjuda, torde ändå kunna krävas att den enskilde på något sätt medverkar i utredningen om sina behov. Kommunen bör då erbjuda och anvisa på vilket sätt sökanden bör medverka i utredningen.4
3 Jfr 7 § förvaltningslagen som bl.a. anger att myndigheter vid handläggningen av ärenden ska beakta möjligheten att hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs.
4 Som Socialstyrelsen bl.a. säger i sin handbok om handläggning och dokumentation (se s. 108 ff.) får den enskilde själv väga fördelar och nackdelar med att tillåta att kommunen hämtar in uppgifter från exempelvis andra myndigheter. Om den enskilde väljer att inte lämna sitt samtycke är det viktigt att kommunen upplyser om vilka konsekvenser det kan få. Följden kan bli att kommunen avslår ansökan om insatser.
Förutsättningar för att beviljas daglig verksamhet
Sammanfattningsvis ska följande förutsättningar efter kommunens utredning konstateras vara uppfyllda för att sökanden ska beviljas daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS.
ü Sökanden ska omfattas av personkrets 1 eller 2 enligt 1 § LSS.
ü Sökanden ska – om kommunen inte medger annat – vara i yrkesverksam ålder.
ü Sökanden ska sakna förvärvsarbete och inte heller utbilda sig.
ü Sökanden ska sakna möjligheter att få ett arbete genom Arbetsförmedlingen och de insatser som förmedlingen ska erbjuda.
Som tidigare framhållits kan kommunens utredning om möjligt erbjudas att genomföras i samverkan med Arbetsförmedlingen och med samordning från Försäkringskassan (se mer nedan om dessa myndigheters ansvar).
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan
Enligt förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen har förmedlingen ett särskilt ansvar att stödja och hjälpa personer som står långt från arbetsmarknaden. Ansvaret omfattar bl.a. personer som på grund av funktionshinder har svårigheter att få arbete. Arbetsförmedlingen har därtill ålagts ett samlat så kallat sektorsansvar för att främja arbete och sysselsättning för personer med funktionsnedsättning. I förmedlingens ansvar ingår att utreda arbetsförmågan ge arbetsrehabiliterande insatser för dem behöver sådana insatser för att få eller bibehålla ett arbete. Skyldigheten att ge det stöd som behövs följer även av FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för personer med funktionsnedsättning och konvention om rättigheter för personer med funktionshinder samt EU:s arbetslivsdirektiv.
Försäkringskassan har enligt Socialförsäkringsbalken5 ett ansvar att samordna och även utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten. Försäkringskassan ska därvid samverka med arbetsgivare och arbetstagarorganisationer, hälso-‐ och sjukvården, socialtjänsten, Arbetsförmedlingen och andra myndigheter såsom LSS som berörs. Försäkringskassan ska verka för att berörda organisationer och myndigheter vidtar de åtgärder som behövs för att enskilda ska kunna påbörja ett arbete eller återgå till att söka arbete. Att begära Försäkringskassans medverkan i att samordna behövliga insatser kan bidra till en allsidig utredning av den enskildes förutsättningar och behov.
Beslutsformulering – daglig verksamhet
Den vägledning som ges i det allmänna metodstödet för beslutsformulering gäller i tillämpliga delar även för beslut om daglig verksamhet. Som framhållits ovan gäller att beslut enligt LSS ska uppfylla de krav som gäller på tydliga beslut enligt LSS.
I det följande ges exempel på hur ett beslut om daglig verksamhet kan formuleras.
5 Jfr 30 kap Socialförsäkringsbalken.
Beslut – bifall
Att bevilja daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS i form av [gruppverksamhet, utflyttad gruppverksamhet eller individuell placering].
I beslutet ingår rätt att i samband med deltagandet i den dagliga verksamheten få hjälp med omvårdnad i form av [angivande av den omvårdnad som bedöms vara behövlig].
Beslutet gäller från och med xxxx-‐xx-‐xx till och med xxxx-‐xx-‐xx då nytt ett beslut fattas om den enskilde önskar och har behov av fortsatt daglig verksamhet.
Beslut – avslag
Att avslå ansökan om daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS [alternativa avslagsgrunder anges neda].
a. Sökanden bedöms inte tillhöra personkrets 1 och 2 enligt 1 § LSS. Detta är en förutsättning för att få daglig verksamhet.
b. Sökanden bedöms inte ha behov av daglig verksamhet. Utredningen visar att möjlighet finns att få arbete genom Arbetsförmedlingen eller andra insatser som förmedlingen ska erbjuda enskilda.
c. Sökanden är inte yrkesverksam ålder [över 65 eller 67 år], vilket krävs enligt 9 § 10 för att enskilda ska ha rätt till daglig verksamhet.
d. Sökanden arbetar eller studerar [gymnasiestudier eller eftergymnasiala studier], vilket enligt är ett hinder för att få daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS.
e. Sökanden har inte medverkat i utredningen om sitt behov av daglig verksamhet genom [här bör anges på vilket sätt sökanden anses ha brustit i att medverka]. Detta gör att kommunen saknar nödvändiga underlag för att ta ställning till ansökan.
Copyright © 2014 KommunLex AB
Innehållet i detta PM får inte återges, spridas, användas eller kopieras utan KommunLex medgivande och angivande av källa.
