Finanspolitiskt handlingsutrymme – internationellt och i Sverige
Lars Calmfors
Vårkonferensen, NHH, Bergen
1 juni 2010
Finanspolitiska rådet
• Myndighet som ska göra oberoende utvärdering av måluppfyllelsen i regeringens finanspolitik och övriga ekonomiska politik
- långsiktigt hållbara offentliga finanser, överskottsmål, utgiftstak och avvägning med hänsyn till konjunkturen - sysselsättning och tillväxt
- granska angivna grunder för den ekonomiska politiken - granska analysunderlag
• Årlig rapport
• Åtta ledamöter
- sex akademiska forskare - två f d politiker
• Litet (!) kansli
Förändring i real BNP per person i arbetsför ålder 2008-2009, procent
-15 -10 -5 0 5 10
Irland Mexiko TurkietIsland Luxemburg Sverige Finland Italien Danmark Ungern Storbritannien Spanien KanadaJapan OECD Nya Zeeland Belgien USA Tjeckien Tyskland Frankrike Portugal NederländernaÖsterrike Schweiz Norge Slovakien AustralienGrekland Korea Polen
Förändring av offentligt finansiellt sparande 2007-2009, procent av BNP
-14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2
Irland Spanien Island
Storbritannien USA
Grekland Norge Finland Danmark Sverige Kanada Korea OECD Nya Zeeland Luxemburg Australien Belgien Frankrike Tjeckien Japan
Nederländerna Polen
Portugal Slovakien Italien Tyskland Österrike Schweiz Ungern
Förändring av offentlig nettoskuld 2007-2009, procent av BNP
-5 0 5 10 15 20 25 30 35 40
Island Irland FrankrikeFinland StorbritannienJapan GreklandSpanienUSA PortugalItalien OECDPolen Sverige Tjeckien SlovakienBelgien ÖsterrikeTyskland Ungern Kanada Nederländern Norge Korea AustralienDanmarkSchweiz Nya Zeeland
Förändring av offentligt underliggande primärt finansiellt sparande 2007-2009, procent av BNP
-10 -5 0 5
Island Spanien Irland USA Norge Grekland Storbritannien Kanada Australien Nya Zeeland Portugal OECD Polen Frankrike Nederländerna Finland Danmark Luxemburg Japan Belgien Österrike Sverige Tyskland Schweiz Italien Tjeckien Ungern
S2-indikatorn
-2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
DanmarkUngern BulgarienSverigeEstlandItalien Polen Finland Tyskland ÖsterrikePortugalBelgien Frankrike NederländLettlandMalta Tjeckien SlovakienCypern RumänienSlovenienSpanienLitauen Storbritann LuxemburgGrekland Irland
Finansiellt sparande och skuldkvoter, procent av BNP
Finansiellt sparande Bruttoskuld
2009 2010 2009 2010
Frankrike -8,2 -8,6 84,5 92,5
Grekland -12,7 -9,8 114,9 123,3
Irland -12,2 -12,2 65,8 81,3
Italien -5,5 -5,4 123,6 127,0
Japan -7,4 -8,2 189,3 197,2
Portugal -6,7 -7,6 83,8 90,9
Storbritannien -12,6 -13,3 71,0 83,1
USA -11,2 -10,7 83,9 92,4
Dekomponering av nettoskuldens förändring
Förändring av nettoskulden som andel av BNP = (Primärt finansiellt sparandeunderskott som andel av BNP) +
(Låneräntan – Tillväxttakten) × (Tidigare nettoskuld som andel av BNP) + Restpost.
Kan finanspolitiska åtstramningar vara expansiva?
• Sverige under 1990-talskrisen?
• Tidigare Danmark och Irland?
• Våra skattningar för Sverige under 1990-talskrisen stöder inte detta
• Sammanblandning med effekter av valutadeprecieringar?
• Expansiva effekter bara om kraftigt negativa
efterfrågeeffekter från räntor och förväntningar om framtida åtstramningar i utgångsläget
Krav på finanspolitiken i vår omvärld
• Behov av tydliga och trovärdiga planer
• Det går knappast längre att betinga politiken på konjunkturutvecklingen
• Krav följa obetingad strategi: budgetkonsolidering oberoende av konjunkturutvecklingen
• Budgetkonsolideringarna måste vara snabba
• Förmodligen omöjligt att finjustera exitstrategierna
Pensionsreformer?
• Metod uppnå långsiktig hållbarhet samtidigt som man undviker negativa efterfrågeeffekter nu
• Diskussion om ”double dividend”
- högre efterfrågan nu om arbetstagarna tvingas arbeta längre i framtiden
- ja, om man bara kan flytta lagstadgad pensionsålder - nej, om man ska skapa incitament för senare
pensionering genom lägre framtida pensionsförmåner - i så fall negativ inkomsteffekt på både konsumtion och
fritid
• Trovärdighet för framtida anpassningar?
De offentliga finanserna i EU-länderna 2010 och de finanspolitiska reglerna
AT
HU CZ DE
SE
UK ES
SI SK RO
PT PL
NL
LU MT
LT LV
IT IE
GR FR
FI EE
DK
CY
BG
BE
0 5 10 15
0 20 40 60 80 100 120 140
Konsoliderad bruttoskuld
Underskott
Finanspolitiska överväganden
• Utrymme för permanenta reformer
• Utrymme för tillfälliga stabiliseringspolitiska insatser
• Återgång till budgetöverskott 2012 utan
diskretionära beslut om skattehöjningar eller
utgiftsminskningar
Permanenta fall i sysselsättningsgraden efter tidigare kraftiga konjunkturkriser i de nordiska länderna
80 85 90 95 100 105
0 5 10 15 20
Danmark Finland Norge Sverige
BNP-nivåns utveckling jämfört med 1990-talskrisen
90 95 100
-4 0 4 8 12 16
1990 kv1 = 100 2008 kv1 = 100 Prognos
Sysselsättningsgrad och arbetskrafts-
deltagande jämfört med sista kvartalet innan BNP började falla, skillnad i procentenheter
-15 -10 -5 0
-4 0 4 8 12 16
Sysselsättning 1990 kv1 = 100 Sysselsättning 2008 kv1 = 100
Arbetskraftsdeltagande 1990 kv1 = 100 Arbetskraftsdeltagande 2008 kv1 = 100
Osäkert reformutrymme
• Osäkerhet om krisens långsiktiga effekter på de offentliga finanserna
• Utfästelser om ofinansierade permanenta reformer bör inte göras
• Redan aviserade reformer kan behöva omprövas
Kalkyler för statslåneräntans känslighet för förändringar i skuldkvoten
• Statsskuldräntan kompenserar för ”default risk”
• Ränteutgifterna för högre skuldsättning antas bli betalda genom höjda skatter
• Beräkning av sannolikhetsfördelning för att det ska
krävas större ökningar av skatteintäkterna än som kan uppnås ens vid toppen på Lafferkkurvan
• Sannolikhetsfördelning för skuldnedskrivningar backas ut
• Beräkning av vilken riskpremie som krävs
Sambandet mellan den offentliga sektorns skuldkvot och statslåneräntan, 1990-talet jämfört med idag
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
20 40 60 80 100 120
1990-talet Idag
Men stabiliseringspolitiskt handlings- utrymme
• Ingen bindande hållbarhetsrestriktion för tillfälliga konjunkturinsatser
• Politiskt val mellan stabilisering och att snabbt återställa offentligfinansiellla buffertar
• Förlängning av tillfälliga statsbidrag till kommunerna 2011?
- för att få viss sysselsättningsökning
- risk för att bidragen ska ses som permanenta
• Regelsystem för att utjämna kommunernas inkomster över konjunkturcykeln behövs
Varför har Sverige stabiliseringspolitiskt manöverutrymme?
• Vi har inte behövt ge bankstöd
• Fallande kostnader för sjukförsäkring
• Bra track record från 1990-talet
• Starka offentliga finanser vid ingången till krisen
• Strikt finanspolitiskt ramverk sedan slutet av 1990-talet
Finansiellt sparande i procent av BNP 1980-2010
-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Tydligt finanspolitiskt ramverk
• Top-down approach
- total utgiftsram bestäms först
- utgiftsramarna för 27 utgiftsområden bestäms sedan
• Treåriga utgiftstak för statens utgifter
• Överskottsmål: finansiellt sparande på en procent av BNP över konjunkturcykeln
• Kommunalt balanskrav
• Oberoende utvärdering av finanspolitiken (!?) - Finanspolitiska rådet
- CBO i USA
- Ungern, Slovenien, Slovakien, Storbritannien - Frankrike?
Önskvärda förändringar av utgiftstaket
• Starkare restriktioner på skatteutgifter (tax expenditures)
• Förbud mot att bokföra utgifter på fel år
• I stället tydligt definierad undantagsklausul
Överskottsmålet
• Finansiellt sparande på en procent av BNP över konjunkturcykeln
• Oklart om tidigare avvikelser ska kompenseras eller inte
Regeringens indikatorer för avstämning av överskottsmålet, procent av BNP
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Tillbakablickande tioårsgenomsnitt 1,3 Konjunkturjusterat tillbakablickande
tioårsgenomsnitt 1,4
Framåtblickande sjuårsindikator 0,7 0,5 0,3
Konjunkturjusterad sjuårsindikator 1,4 1,6 1,6
Strukturellt sparande 2,2 0,4 0,7 1,5 2,0 2,4
Tolkningen av överskottsmålet
• Regeringen verkar tycka att det är viktigare att försöka uppnå målet i framtiden än att verkligen göra det under en bestämd tidsperiod
• Sammanblandning av bakåtblickande och framåtblickande perspektiv
- utvärdering av om målet har uppnåtts
- planeringsverktyg för att målet ska uppnås framöver
• Använd bara två indikatorer!
• Särskild skrivelse till riksdagen om målavvikelse över viss storlek (0,5 procent av BNP?)
Övergripande motiv för överskottsmålet
• Långsiktigt hållbara offentliga finanser
• Samhällsekonomisk effektivitet och tax smoothing
• Intergenerationell rättvisa
• Försiktighetssparande för att ha stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme
Varför en procent av BNP?
• Varför inte?
• Med nominell tillväxt på 4 procent per år konvergerar
den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet mot 25 procent av BNP
• Svårt säga vad som är bäst
• Trovärdighetsvinst om vi kan hålla fast vid målet nu
Vad betyder finanspolitiska ramverk?
• Korrelation mellan strikta ramverk och goda offentliga finanser
• Kausal relation eller förklaras både goda finanser och strikta ramverk av konsensus om värdet av
budgetdisciplin?
• Konsensus om budgetdisciplin är en stor del av förklaringen
Alt-Lassens index över finanspolitisk transparens i OECD-länderna
0 2 4 6 8 10
GRC ITA NOR BEL DNK DEU IRE ESP CHE AUT FRA ISL PRT CAN FIN NLDSWEAUS GBR USA NZL
Finanspolitisk transparens och genomsnittligt budgetunderskott 1989-2005, procent av BNP
GBR USA
CHE SWE
ESP
PRT
NOR
NZL NLD
ITA
IRE
ISL GRC
DEU
FRA
DNK FIN
CAN BEL
AUT
AUS
-10 -5 0 5 10
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Fiscal transparency index
Average deficit, 1989-2005
Finanspolitisk transparens och genomsnittlig bruttoskuld 1989-2005, procent av BNP
AUS AUT
BEL
CAN
DNK
FIN DEU FRA
GRC
IRE ISL ITA
NLD
NOR NZL
PRT ESP
SWE
CHE GBR
USA
0 20 40 60 80 100 120 140
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Fiscal transparency index
Average general government debt, 1989-2005
Budgetunderskott i Danmark, Finland och Sverige
-8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Denmark Finland Sweden
