Vård- och omsorgskontoret
Bilaga 2 2014-11-18
Översyn av anhöriganställningens för- och nackdelar samt olika sätt att
hantera anhöriganställning
Inledning
Att anhöriga har en viktig roll i vården och omsorgen om äldre personer är något som har uppmärksammats mer av lagstiftaren under det senaste decenniet. Olika stimulansmedel har kunnat sökas av kommunerna för att uppmuntra och stödja anhöriga i deras situation. Vilka stödinsatser som ska erbjudas de anhöriga är upp till kommunerna själva att besluta.
De biståndsbedömda stödinsatserna som Sollentuna kommun erbjuder personer som, i hemmet, vårdar en anhörig med omfattande omvårdnadsbehov är avlösning, dagverksamhet, skötsel i hemmet samt korttidsboende. I speciella fall finns det även en möjlighet för utföraren att anställa den anhöriga till att utföra de hemtjänstinsatser som har blivit beviljade. Det är utföraren som gör bedömningen om anhöriganställning är aktuell och som även därmed har hela arbetsgivaransvaret. Detta innebär att utföraren har en skyldighet att följa såväl den svenska arbetslagstiftningen som Sollentuna kommuns riktlinjer för anhöriganställning.
På samma sätt som att arbetsgivaransvaret ligger på utföraren såsom vid en ordinär
anställning så är det även kommunen som har det yttersta ansvaret för vården av den enskilde brukaren som får sina insatser utförda av en anhörig. Ett problem idag är att de riktlinjer som reglerar anhöriganställning är otydliga och inte följs fullt ut vilket bland annat resulterar i en minskad insyn hos brukaren vilket i sin tur innebär en svårighet för kommunen att säkerställa kvaliteten i de insatser som utförs av anhöriganställda.
Till skillnad från vid ordinarie anställning så ställer kommunen idag inga kompetenskrav på anhöriganställning. Detta leder många gånger till en kompetens- och kvalitetsskillnad i omvårdnaden om den äldre, beroende på om denne får sina insatser utförda av en anhörig eller ordinarie hemtjänstpersonal.
I följande dokument har en översyn gjorts av de för- och nackdelar som kan föreligga vid anhöriganställning. Som underlag till denna översyn ligger kontorets egna erfarenheter samt en allmän genomgång av de nackdelar kontra fördelar som kan föreligga vid denna
anställningsform.
Bakgrund
Enligt Socialtjänstlagen (SoL) ansvarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för vården av den enskilde.1 Enligt praxis så finns det inget stöd i vare sig lagstiftningen eller förarbetena som medger att en person som beviljats insatser inom socialtjänstens område ska ha rätt att kräva att insatserna utförs av en viss person.2 Detta innebär i stort att det är upp till kommunerna själva att bestämma ramen för vad som ska gälla vid exempelvis anhöriganställning. De regler som kommunen ställer ska dock samspela med övriga bestämmelser och riktlinjer som återfinns i lagen och dess förarbeten. Gemensamt för dessa är att de understryker vikten av att insatserna som ges inom socialtjänstens område ska vara av god kvalitet och underlätta för äldre människor att leva och bo självständigt under trygga förhållanden samt ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra.3
1 2 kap. 1 § SoL
2 Se Kammarrätten i Stockholms dom den 12 september 2011 i mål nr. 568-11 s. 156
3 3 kap. 3 § SoL, 3 kap. 6 § SoL samt 5 kap. 4 § 2 st. SoL
Vad gäller anhörigas roll så poängteras det i förarbetena till lagen att en anhörig många gånger är en viktig förutsättning för att den enskilde ska kunna bo kvar i det ordinära hemmet men det ska inte likställas med att de ska anställas.4 Detta framgår tydligt i lagen där det föreskrivs att en person som vårdar en närstående ska erbjudas stöd.5 En del av motivet bakom denna lagregel är att genom exempelvis avlösning ge den anhörigas en chans till vila och återhämtning.6
Anhöriganställning i Sollentuna kommun
En utförare som är ansluten till Fritt val – Hemtjänst (LOV) i Sollentuna kommun har en möjlighet att anställa anhöriga till en brukare för att utföra de insatser som är beviljade hos denne. I dagsläget är det i snitt ca 90-100 brukare i Sollentuna kommun som har
anhöriganställda.
De riktlinjer som gäller vid en anhöriganställning antogs av nämnden 2008 och har sedan dess förtydligats och kompletterats med en definition av vilka personer som kan räknas till anhörig och därmed vara föremål för denna typ av anställning.
I de nu gällande riktlinjerna stadgas att anhöriganställning endast är lämplig om brukaren talar ett främmande språk som inte talas av någon i personalgruppen, den anhörige har speciell kompetens som krävs för uppdraget eller att de beviljade hemtjänstinsatserna inte kan tillgodoses på annat sätt. Vidare framgår det i riktlinjerna de krav som föreligger i de fall då anhöriganställning sker.
Förutom dessa riktlinjer så reglerar även förfrågningsunderlaget en del av vad som gäller vid anhöriganställning. Där sker ett förtydligande avseende bl.a. arbetsgivaransvaret samt att en person endast kan vara anhöriganställd fram till ordinarie pensionsålder, vidare framgår det att anhöriganställning inte är lämplig vid hemstödsinsatser som innefattar stöd till självhjälp och stöd till social aktivitet för personer över 65 år med psykisk funktionsnedsättning.7
Vad gäller krav på den anhörigas kompetens så regleras det i riktlinjerna att utföraren genom anställningsintervju ska försäkra sig om att den anhöriganställde har den kompetens som krävs för uppdraget. Några närmare riktlinjer om vad som är en lämplig kompetens framgår inte och det är således upp till utförarna själva att bedöma om den anhöriges kompetens är tillräcklig.
Anhöriganställning i andra kommuner
I samband med att kontoret fick uppdraget att göra en översyn av de för- och nackdelar som föreligger vid anhöriganställning så företog kontoret en undersökning av hur andra kommuner i Stockholms län har hanterat frågan om anhöriganställning. De kommuner som har varit föremål för kontorets undersökning är de som har infört valfrihetsystem enligt LOV för hemtjänst. Av Stockholms läns 26 kommuner är det endast Botkyrka kommun som inte har infört valfrihetssystem inom hemtjänst. Nedanstående redovisning baseras således på de 25 resterande kommunerna som har infört valfrihetssystem.
4 Prop. 2008/09:82, Stöd till person som vårdar eller stödjer närstående, s. 5
5 5 kap 10 § SoL
6 Prop. 2008/09:82 s. 5
7 Förfrågningsunderlag Fritt val – Hemtjänst, p. 5.8 och p. 6.4
Undersökningen visar en variation av hur de olika kommunerna har hanterat frågan på olika sätt. Några kommuner har valt att jämställa anhöriganställda med ordinarie hemtjänstpersonal och kräver därmed bland annat samma kompetens och utförande av insatserna oavsett om personalen är en anhörig eller ordinarie personal. I vissa fall framgår detta tydligt i
förfrågningsunderlaget medan det i vissa fall inte finns någon uttalad reglering varpå slutsats kan dras att anhöriganställning, i dessa fall, är tillåtet på samma villkor som gäller för övrig personal. Nackdelen med detta förfarande är att kommunen saknar insyn i hur många brukare som får sina insatser utförda av anhöriga, vilket i sin tur ökar risken för fusk och
oegentligheter samt att brukaren inte får de insatser som den enskilde är beviljad.
Ett annat sätt som en del av kommunerna har hanterat frågan om anhöriganställning är att tillåta anhöriganställning med vissa upprättade riktlinjer. Hur hård regleringen i dessa riktlinjer är skiljer sig åt från kommun till kommun och någon samstämmighet kommunerna emellan finns inte.
Slutligen så har ett antal av kommunerna valt att helt förbjuda anhöriganställning. Förbudet framgår tydligt i förfrågningsunderlaget och kan tyckas ge lite utrymme till tolkning, dock ska det påpekas att det i dessa fall många gånger ges en möjlighet till att i speciella situationer anlita anhöriga till att utföra insatserna. Detta sker då helt utan riktlinjer eller kompetenskrav.
För att få en ytterligare förståelse för hur övriga kommuner resonerar så tillfrågades nio utvalda kommuner vilka för- och nackdelar de ser med denna anställningsform. De kommuner som valde att besvara kontorets frågor var Stockholm stad, Södertälje, Järfälla, Sundbyberg samt Upplands-Väsby. Svaren visar att samtliga av dessa kommuner ansåg att nackdelarna överväger de fördelar som kan finnas vid en anhöriganställning och många har på grund därav nyligen sett över sin reglering.
56%
20%
24%
Anhöriganställning i Stockholms läns kommuner
Jämställande med övrig personal Tillåtet med riktlinjer
Ej tillåtet
Generella fördelar kontra nackdelar med anhöriganställning
Nedan presenteras en sammanställning av de för- och nackdelar som kan föreligga vid
anhöriganställning. Det ska dock poängteras att sammanställningen är generell och ger inte en bild över hur anhöriganställningen fungerar ute hos varje enskild brukare. Då varje enskild person och anhörig är unik så ligger det i sakens natur att skillnader uppstår i vilka av nedanstående för- och nackdelar som kan appliceras i varje individull situation.
Fördelar
1. Kan vara ekonomiskt fördelaktigt för kommunen 2. Hög personalkontinuitet
3. Brukaren får hjälp från någon de känner och har tillit till samt som delar samma kulturella bakgrund
4. Den anställde erbjuds ett arbetstillfälle vilket kan vara en väg in på den svenska arbetsmarknaden
5. Underlättar rekryteringen för utföraren i de fall då brukaren talar ett främmande och ovanligt språk
Nackdelar
1. Sämre insyn hos den enskilde brukaren
2. Svårare att avgöra brukarens faktiska vårdbehov på grund av bristande insyn 3. Individuppföljning blir ofta svårare i samband med anhöriganställd personal 4. Svårigheter att kontrollera kvaliteten på de insatser som utförs
5. Fokus flyttas från individens behov av insats till beviljad tid 6. Isolering för den enskilde brukaren
7. Bristande kompetens då anställning sker utifrån relation till brukaren och inte utifrån det kompetens krav som uppdraget kräver
8. Familjerelationen förflyttas till en arbetsrelation där familjens ekonomi kan vara beroende av någons sjukdom
9. Brukarens lojalitet till den anhörige kan leda till överseende med uteblivna insatser
10. Brukaren är många gånger i beroendeställning till den anhörige och vice versa 11. Kan bidra till att skapa eller förstärka osunda makt- och beroendeförhållanden
inom familjen
12. Används som förhandlingsinstrument i valet av utförare varpå den enskilde brukarens fria val och behov hamnar i skymundan
13. Ökar risken för fusk och oegentligheter
14. Är kontraproduktiv avseende kommunens skyldighet att stödja och avlasta en anhörig
15. Den anställde hamnar många gånger längre från arbetsmarknaden för att personen påtvingas ett uppdrag inom familjen
16. Isolering för den anhörige 17. Potentiell kvinnofälla
18. Objektanställning med sämre arbetsvillkor
19. Risken finns att den anhöriganställde arbetar fler timmar än vad som är tillåtet enligt arbetstidslagen
20. Problem med tidsrapporteringen vilket innebär att handläggarna får arbeta mer med att korrigera uppgifterna
21. IT-systemet är inte anpassat för att följa anställda med två olika avtal vilket innebär bristfällig statistik samt stor administrativ arbetsinsats för kommunen.
22. Otydliga riktlinjer skapar en osäkerhet för utförarna 23. Mer administrativt arbete för utförarna
Sammanfattande diskussion
Frågan om anhöriganställning hanteras olika från kommun till kommun. Dock ansåg samtliga kommuner som svarade på vård- och omsorgskontorets intervjufrågor att de potentiella nackdelarna överväger de potentiella fördelarna som föreligger vid anhöriganställning.
I Sollentuna kommuns nu gällande riktlinjerna stadgas att anhöriganställning endast kan bli aktuellt om det finns särskilda skäl för detta och de beviljade hemtjänstinsatserna inte kan tillgodoses på annat sätt. Det faktum att det i Sollentuna idag är i snitt mellan 90-100 st.
brukare som får sina biståndsbedömda insatser utförda av anhöriga visar tydligt att de fastslagna riktlinjerna för när anhöriganställning kan bli aktuellt inte följs fullt ut.
En del av motiven bakom riktlinjerna var att skapa en samsyn kring reglerna om
anhöriganställning samt att säkerställa kvaliteten på de insatser som utförs av anhöriga. Att riktlinjerna frångås kan bero på en osäkerhet hos utförarna om hur riktlinjerna ska tolkas.
Detta leder till ett överutnyttjande av möjligheterna till anhöriganställning vilket i sin tur kan leda till en sämre insyn hos den enskilda brukaren och ökar därmed även risken för fusk och oegentligheter samt att brukaren inte får de insatser som denne är beviljad.
Vård- och omsorgsnämnden beslutade i april 2013 att höja kompetenskravet i
förfrågningsunderlaget avseende ordinarie hemtjänstpersonal. Det höjda kompetenskravet innebär att 75 % av den ordinarieanställda hemtjänstpersonalen ska ha en
undersköterskeutbildning eller motsvarande. Något liknande kompetenskrav ställs idag inte vad gäller anhöriganställda varpå det finns en överhängande risk för stora kvalitets- och kompetenskillnader beroende på om personalen som utför insatserna är en anhörig eller en ordinarie personal.
Med utgångspunkt i denna översyn samt för att säkerställa att brukaren får en god och säker omvårdnad, omsorg och service är det såväl önskvärt som befogat att förtydliga och strama upp de regler som idag gäller vid anhöriganställning.
