Natura 2000-områden: rättsverkningar i jämförelse med vanliga naturreservat

Full text

(1)2004:216 SHU. EXAMENSARBETE. Natura 2000-områden Rättsverkningar i jämförelse med vanliga naturreservat. CARINA BERGGREN. Samhällsvetenskapliga och ekonomiska utbildningar Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Samhällsvetenskap. RÄTTSVETENSKAPLIGA PROGRAMMET C-NIVÅ Vetenskaplig handledare: Bertil Bengtsson. 2004:216 SHU • ISSN: 1404 - 5508 • ISRN: LTU - SHU - EX - - 04/216 - - SE.

(2) Sammanfattning Syftet med uppsatsen, att utreda de skillnader i rättsverkningar som finns mellan Natura 2000områden och vanliga naturreservat, har jag uppnått genom att använda mig av traditionell juridisk metod. Genom att jämföra lagtextformuleringar, förarbeten och bakgrund till bestämmelserna om de två områdesskydden har jag funnit att reglerna om Natura 2000områden har en betydligt större räckvidd än bestämmelserna för vanliga naturreservat. Allehanda verksamheter och åtgärder omfattas av den särskilda tillståndprövning som gäller för ingrepp i Natura 2000-områden, medan vanliga naturreservat har begränsad räckvidd till de ingrepp som stadgas i reservatsföreskrifterna. Jag har även funnit skillnader när det gäller inrättandet och upphävandet av områdesskydd, och resultatet är att EU-kommissionen utövar en stark kontroll vad gäller Natura 2000-områden. Kommissionen kan tvinga medlemsstaterna att inrätta särskilt skyddat område, och om medlemsstaten vill upphäva skyddet måste samråd ske med kommissionen. Så är inte fallet för inrättande och upphävande av beslut om vanliga naturreservat, då har länsstyrelserna och kommunerna stora befogenheter. Överlag finns flera och i vissa fall stora skillnader mellan de rättsverkningar som följer av om ett område klassas som vanligt naturreservat eller som ett Natura 2000-område..

(3) Abstract The purpose of this essay is to investigate the differences in effects of law that is between Nature 2000-areas and regular nature reserves. This has been achieved by using traditional jurisprudential method. By comparing the wording of law, the preparatory works and the background of the rules for the two different areas of protection, I have found out that the rules for Nature 2000 has a significant wider range than the rules for regular nature reserves. All different types of activities and measures are comprised by the special trial of permission that is current for all interference in Nature 2000-areas, while regular nature reserves has a limited range and are current only to the interferences that are prescribed in the regulations of reserves. I have also found differences in establishing and cancellation of areas of protection and the result is that the commission of EU has a strong control when it comes to Nature 2000-areas. The commission can force member states to establish areas as special protected, and if the member state wants to cancel the protection in the future there must be a consultation whit the commission. That is not the case for the establishing and cancellation of regular nature reserves, instead the county administrative board and the municipality has large competence. There are several and in some cases big differences between the effects of law that result if an area is classified as regular nature reserve or if it´s classified as Nature 2000area..

(4) Innehållsförteckning 1 Inledning………………………………………………………………………...2 1.1 Syfte…………………………………………………………………................2 1.2 Avgränsningar………………………………………………………………… 2 1.3 Metod................................................................................................................. 2 1.4 Definitioner…………………………………………………………………… 2 2 Vad är Natura 2000? ……………………………………………………….. 3 2.1 Varför ett Natura 2000?................................................................................... 3 3 Art- och habitatdirektivet…………………………………………………… 4 3.1 Syfte och mål………………………………………………………………… 4 3.2 Vanliga begrepp………………………………………………………………. 5 3.2.1 Livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse………………………………. 5 3.2.2 Prioriterade livsmiljöer och arter…………………………………………….5 3.2.3 Gynnsam bevarandestatus………………………………………….……… 6 3.2.4 Områden av gemenskapsintresse……………………………………..…….. 6 3.2.5 Särskilda bevarandeområden……………………………………….……..... 6 3.3 Förfarande; förslag och antagande av områdeslista………………….……….. 6 3.3.1 Kriterier…………………………………………………………….……….. 7 4 Förpliktelser och krav för att trygga bevarande………………….…………. 8 4.1 Särskilda skyddade områden i miljöbalken…………………………….……. 8 4.2 Tillståndskrav………………………………………………………….…....... 8 4.2.1 Definitioner, planer & projekt och verksamheter & åtgärder………………. 9 4.2.2 Försiktighetsprincipen…………………………………………….…….….. 9 4.2.3 Närmare om försämring, störning och betydande konsekvenser….….…….. 10 4.2.4 Närmare om konsekvensbedömningen……………………………..….….... 10 4.2.5 Ansvar………………………………………………………………....……. 11 4.3 Betydande störning men ändå tillstånd………………………………………. 11 4.3.1 Närmare om väsentligt allmänt intresse……………………………………. 11 4.3.2 Närmare om kompensation………………………………………..…..……. 12 4.4 Miljökonsekvensbeskrivning…………………………………………...…….. 13 4.5 Användning av mark och vatten……………………………… …...….......... 13 4.6 Sammanfattning…………………………………………………….…...……. 13 5 Naturreservat; förpliktelser och krav………………………………….….…. 14 5.1 Interimistiskt förbud……………………………………………….…..….…... 15 5.2 Reservatsföreskrifter………………………………………………………… 15 5.3 Dispens…………………………………………………………….…...…… 16 5.3.1 Kompensation………………………………………………………..…........16 5.4 Tillstånd eller dispens?.......................................................................................16 5.5 Förhållande till PBL………………………………………………..…...….. 17 6 Slutsatser………………………………………………………………….……. 18 6.1 Förpliktelser; upprättande & upphävande…………………………………….. 18 6.1.1 Kriterier och syften bakom beslut……………………………………………19 6.2 Krav ….…………………………………………………….…………………. 20 6.2.1 Kompensationsåtgärder……………………………………………..………. 20 6.2.2 MKB……………………………………………………………….…..…… 21 7 Diskussion…………………………………………………………….….…….. 22 8 Käll- och litteraturförteckning…………………………………….…….…… 24. 1.

(5) 1 Inledning Nyligen har Sveriges regering föreslagit ytterligare 417 områden som ska ingå i Natura 2000nätet, och totalt har Sverige föreslagit 3 902 området till nätverket. Natura 2000-områden inrättas med stöd utav EU:s art- och habitatdirektiv och direktivet är inkorporerat i svensk lagstiftning. Nationalparker och naturreservat är typer av områdesskydd som myndigheterna är väl förtrogna med, och även de flesta markägare samt andra enskilda har en grundläggande kunskap om restriktionerna. För några är sedan började det talas om Natura 2000-områden, och i samband med det följde en stor mängd nya och förvirrande begrepp, såsom prioriterade livsmiljöer, områden av gemenskapsintresse och bevarandestatus. Effekterna av att områden blev Natura 2000-områden diskuterades och diskuteras än idag. Vilka krav gäller om marken som är tänkt att användas är ett Natura 2000-område? Vilken är skillnaden mot ett ”vanligt” naturreservat? Denna uppsats har som mål att försöka belysa Natura 2000 som fenomen, klargöra dess olika begrepp och fördjupa kunskaperna i de rättsverkningar som följer av bestämmelserna för detta nätverk. 1.1 Syfte Syftet med denna uppsats är att utreda de skillnader i rättsverkningar som finns mellan Natura 2000-områden och ”vanliga” naturreservat. För att nå fram till syftet har jag arbetat med följande frågeställningar: -. Vad är syftet och målen bakom de olika områdesskydden? Vilka grundläggande krav och förpliktelser gäller för de olika områdesskydden? På vilka grunder kan skyddet åsidosättas?. 1.2 Avgränsningar Jag har valt att inte närmare redogöra för fågeldirektivets (79/409/EEG) bestämmelser eftersom habitatdirektivet när det är fullt ut genomfört skall ersätta fågeldirektivet. Habitatdirektivet täcker med dess skyddsbestämmelser redan in skyddsområden enligt fågeldirektivet. Rättsverkningarna vad gäller avvägningsregler, bl.a. proportionalitetsprincipen, behandlas inte i denna uppsats. Anledningen till den avgränsningen är utrymmesskäl, diskussionen kring detta är mycket omfattande och kräver genomgripande redogörelser för att kunna tillämpas på mitt syfte med uppsatsen. 1.3 Metod Jag har använt mig av traditionell juridisk metod vid arbetet med denna uppsats. Lagstiftning, förarbeten, EG-rättsliga direktiv samt officiella publikationer från EU utgör grunden för uppsatsen. 1.4 Definitioner I uppsatsen använder jag mig av begreppet vanliga naturreservat, med det menas de naturservat som är inrättade enligt 7 kap. 4 § 1 st. Miljöbalken. Dessa naturreservat har alltså inte status av ett Natura 2000-område. Att observera är dock att områden kan vara utnämnt till både naturreservat och Natura 2000-område.. 2.

(6) 2 Vad är Natura 2000? Natura 2000 är beteckningen för ett sammanhängande ekologiskt nät av särskilda skydds- och bevarandeområden.1 Skapandet av Natura 2000 är en av EU:s viktigaste åtgärder för att bevara biologisk mångfald. Nätverket är EU:s bidrag till förverkligandet av syftet med flera internationella konventioner, bl.a. Rio-konventionen om biologisk mångfald och Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. 2 Natura 2000 är ett verktyg för att skydda livsmiljötyper samt djur- och växtarter genom bestämmelser om dels områdesskydd och dels artskydd. Upprättandet av Natura 2000 har skett med stöd utav direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (det s.k. art- och habitatdirektivet).3 Nätverket skall bestå av områden av livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 i art- och habitatdirektivet, och utav habitat för de arter som finns i bilaga 2 samma direktiv. De särskilda skyddsområden som har utsetts och som medlemsstaterna kommer att utse i enlighet med fågeldirektivet skall även ingå i nätverket. Natura 2000 ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.4 2.1 Varför ett Natura 2000? Natura 2000 har skaptas för att bidra till det övergripande målet om en hållbar utveckling, detta genom att nätverket syftar till att främja den biologiska mångfalden med ett beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och regional behov. Det kan i vissa fall vara nödvändigt att upprätthålla eller till och med främja mänsklig verksamhet för att bevara den biologiska mångfalden.5 Inrättandet av Natura 2000 nätverket är hörnstenen i EU:s naturskyddspolitik. Åtgärder för att skydda gemenskapens naturarv har fått en allt större betydelse de senast 30 åren. Inga beslut i viktiga frågor inom ex. transport, energi eller jordbruk fattas längre utan att hänsyn till effekterna på naturen och naturlivet tas. Eftersom EU sträcker sig från norr om Polcirkeln till det varma Medelhavet i söder, inrymmer EU flera tusen olika naturliga livsmiljöer med en oerhörd mångfald av djur och växter, en mångfald som nästan överallt är hotad. Hälften av de 150 däggdjursarter som lever inom EU:s territorium är hotade och så är även en tredjedel av kräldjurs-, fågel- och fiskarterna. Många av dessa arter är hotade p.g.a. de har förlorat sina naturliga livsmiljöer. Det är mänsklig aktivitet såsom jordbruk och industri som lagt under sig enorma landområden som har lett till att arter trängts undan till torftiga och framförallt olämpliga marker, vilket i sin tur leder till att arters fortlevnad hotas. Det intensiva jordbruket tränger undan fåglar, djur och vilda växter som förut levde i harmoni med de äldre traditionella jordbruksmetoderna. Floder och flodeltan är ekosystem som lidit stor skada i hela Europa och de viktiga livsmiljöerna hed- och träskmarker har minskat i yta med 60-90 % de senaste tiotal åren. Som visats hotas medlemsstaternas gemensamma naturarv från många håll och på flera olika sätt och EU anser att det ligger i alla medborgares enskilda intresse att sätta stopp för skadorna. Dels måste det ske för att tillförsäkra kommande generationer en möjlighet att njuta av naturen och dels ökar intresset för ekoturism starkt. Det finns även 1. Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 3 EG:s officiella publikationer, Natura 2000; vi förvaltar vårt naturarv, s 14 3 Prop. 2000/01:111, s 30 4 Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 3 5 Rådets direktiv 92/42/EEG, ingressen 4 stycket 2. 3.

(7) ekonomiska intressen som gör att det är viktigt att värna om naturtillgångarna, skogarna till exempel. Väl förvaltade skogar upprätthåller den biologiska mångfalden men skogarna utgör även en långsiktig ekonomisk tillgång, om de förvaltas på rätt sätt d.v.s. ett hållbart sätt. Liknande gäller för jordbruket, en hög jordkvalité är grunden för all naturlig växtlighet men även för ett framgångsrikt jordbruk.6 Dessa exempel med hållbart skogsbruk och jordbruk visar att Natura 2000 inte är ett program som ska innebära ett hot mot sysselsättning eller levnadsstandard utan nätverket måste växa i samarbete med människorna i medlemsstaterna. Natura 2000-områden är alltså inte avsedda att vara en typ av naturreservat där det inte får finnas någon mänsklig verksamhet utan nätet av skyddade områden kan kombineras med ekonomisk utveckling. Jordbruk, jakt, turism och andra verksamheter av intresse för gemenskapen kan utvecklas förutsatt att de inte inverkar negativt på naturskyddet. För att undvika att naturskyddet påtvingas en motsträvig allmänhet eller upplevs som en begränsning är det nödvändigt att alla lokala aktörer är delaktiga i att planera och förvalta områdena från den allra första början. 7. 3 Art- och habitatdirektivet Art- och habitatdirektivet 92/43/EEG (ibland även kallat livsmiljödirektivet) antogs 1992, samma år som Riokonferensen ägde rum. Direktivet innehåller gemenskapens viktigaste lagstiftning om säkrandet av den biologiska mångfalden.8 När direktivet är fullt ut genomfört ska det ersätta fågeldirektivet, 79/409/EEG, och uppfylla krav i en rad internationella konventioner som gemenskapen är part till, exempelvis Riokonventionen om biologisk mångfald.9Art- och habitatsdirektivets bestämmelser gäller också för skyddsområden som är klassificerade och utsedda som särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet.10 Förpliktelserna och kraven som uppstår till följd av bestämmelserna i art. 6.2.-4 skall ersätta alla förpliktelser som gäller enligt fågeldirektivets artikel 4., när det handlar om särskilda skyddsområden som är upprättade enligt fågeldirektivet.11 3.1 Syfte och mål Huvudsyftet med art- och habitatdirektivet12 är att främja bevarandet av den biologiska mångfalden genom att bibehålla naturliga livsmiljöer och vilda djur och växter inom medlemstaternas europeiska territorium.13 Syftet preciseras med föreskriften att en gynnsam bevarandestatus skall bibehållas eller återställas hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter som är av gemenskapsintresse. Detta syfte skall gälla för de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet. Åtgärderna som vidtas för att uppfylla de ovan nämnda syftena skall beakta ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag.14 För att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse, är det nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden. Dessa. 6. EG:s officiella publikationer, EU-fokus på naturskydd EG:s officiella publikationer, EU-fokus på naturskydd 8 EG:s officiella publikationer, Natura 2000; vi förvaltar vårt naturarv, s 12 9 Mahmoudi, EU:s miljörätt, s 233 10 Prop. 2000/01:111, s 33 11 Rådets direktiv 92/42/EEG, artikel 7 12 Fortsättningsvis kallat habitatdirektivet 13 Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 2.1 14 Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 2.2 & 2.3 7. 4.

(8) områden är i sin tur grunden för skapandet av ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nätverk.15 3.2 Vanliga begrepp Nedan redogörs relativt ingående för de begrepp som är vanligt förekommande och grundläggande för förståelsen av direktivet. 3.2.1 Livsmiljötyper och arter av gemenskapsintresse Livsmiljöer är land- eller vattenområden som kännetecknas av särskilda geografiska, abiotiska och biotiska egenskaper, oavsett om de är helt eller delvis naturliga.16 Livsmiljötyper som riskerar att försvinna inom sitt naturliga utbredningsområde eller som har ett litet naturligt utbredningsområde, är av gemenskapsintresse. Även livsmiljötyper som utgör tydliga exempel på egenskaper som är typiska för någon/några av fem i direktivet angivna biogeografiska regioner, är av gemenskapsintresse. Dessa regioner är: alpin region, atlantisk region, kontinentalregion, makaronesiskregion och Medelhavsregion. Dessa livsmiljötyper finns förtecknade eller kan förtecknas i bilaga 1 till habitatdirektivet.17 Exempel på livsmiljötyper som är av gemenskapsintresse är torvmossar, hedmarker, sanddyner och livsmiljöer i kust- eller sötvattensområden. Som exempel på naturområden som är representativa för någon av de ovan nämnda biogeografiska regionerna kan nämnas alpina lärkträdsskogar och atlantiska havsstrandängar. I direktivet anges ungefär 200 livsmiljötyper vara av gemenskapsintresse.18 Arter av gemenskapsintresse är arter som är hotade, sårbara, sällsynta eller endemiska. Med sårbara arter menas att det är sannolikt att arten kan övergå till kategorin hotad i en nära framtid om faktorerna som orsakar hotet fortsätter att påverka. Sällsynta arter är arter som finns i små populationer och för närvarande är inte är hotade eller sårbara arter men som riskerar att bli det. Med endemiska arter menas arter som kräver särskild uppmärksamhet p.g.a. den speciella karaktären på deras livsmiljö. Arter av gemenskapsintresse anges i bilaga 2 och/eller i bilaga 4 eller 5 tillhörande habitatdirektivet.19 Natura 2000 är ett områdesskydd och därmed skyddas arter av gemenskapsintresse genom att deras habitat ingår i nätverket. Med begreppet habitat menas i detta direktiv en miljö som kännetecknas av särskilda abiotiska och biotiska (icke- levande och levande) faktorer och att det är en miljö där en art lever under något stadium i sin biologiska livscykel.20 3.2.2 Prioriterade livsmiljötyper och arter Prioriterade livsmiljötyper och arter behöver ytterligare skydd och gemenskapen har därför ett särskilt ansvar för dessa. De prioriterade livsmiljötyperna är markerade med * i bilaga 1 och de prioriterade arterna med en * i bilaga 2.21 Laguner, ulluviala skogar och posidoniabankar är exempel på livsmiljötyper som kräver extra skydd, och djur som järv och munksäl är prioriterade arter.22 15. A a 6: e st. ingressen A a artikel 1 b 17 A a artikel 1 c 18 EG:s officiella publikationer, Natura 2000; vi förvaltar vårt naturarv, s 8 19 Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 1 g 20 A a artikel 1 f 21 A a artikel 1 d & 1 h 22 EG:s officiella publikationer, Natura 2000; vi förvaltar vårt naturarv, s 8 16. 5.

(9) 3.2.3 Gynnsam bevarandestatus Habitatdirektivet anger vilka förutsättningar som gör att en livsmiljötyp eller en art anses ha en gynnsam bevarandestatus. Om de särskilda strukturer och funktioner som är nödvändiga för att en livsmiljö ska kunna bibehållas på lång sikt finns, så anses livsmiljötypen ha en bevarandestatus som är gynnsam. Livsmiljötypens naturliga utbredningsområde och de ytor som den täcker inom utbredningsområdet skall vara stabila eller ökande och arterna som är typiska för livsmiljön skall även i sig ha en gynnsam bevarandestatus.23 För arter anses bevarandestatusen vara gynnsam när den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö och att dess naturliga utbredningsområde inte håller på att minska eller att det inte verkar sannolikt att området kommer att minska inom en överskådlig framtid. Ett ytterligare och mycket viktigt krav är att det i nuläget finns och att det framförallt kommer att fortsätta finnas en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer kommer att bibehållas på lång sikt.24 3.2.4 Område av gemenskapsintresse Område av gemenskapsintresse är ytterligare ett viktigt begrepp. Det är ett område som väsentligt bidrar till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos någon av de livsmiljöer som anges i bilaga 1 eller någon av arterna som anges i bilaga 2 och väsentligt bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden. Ett område av gemenskapsintresse är också ett område som väsentligt bidrar till att Natura 2000 nätet blir sammanhängande. När det gäller djurarter som är spridda över stora ytor ska dessa områden motsvara de platser som innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för dessa arters liv och fortplantning, inom arternas naturliga utbredningsområde.25 3.2.5 Särskilt bevarandeområde Med särskilt bevarandeområde menas ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna genom lagar och andra författningar eller genom avtal, har valt ut till att klassificeras som sådant område. I dessa områden skall nödvändiga åtgärder genomföras för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de livsmiljöer och/eller de populationer av arter för vilka området valts ut. Det är dessa områden som ska ingå i Natura 2000.26 3.3 Förfarandet; förslag och antagande av områdeslista I den första etappen av byggandet av nätverket skall medlemsländerna föreslå en lista över skyddsvärda områden, till EU-kommissionen. Dessa områden ska föreslås på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 till direktivet. Samtidigt ska det anges vilka inhemska arter (från bilaga 2) och vilka livsmiljötyper (från bilaga 1) som finns inom det föreslagna området.27Under den andra etappen ska kommissionen i samförstånd med medlemstaten upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse. Listan skall sedan antas 23. Rådets direktiv 92/32/EEG, artikel 1 e A a artikel 1 i 25 A a artikel 1 k 26 A a artikel 1 l 27 A a artikel 4.1 24. 6.

(10) av kommissionen enligt vissa förfaranderegler.28 Ett område som har funnits vara av gemenskapsintresse ska av medlemstaten, utses till särskilt bevarandeområde så snart som möjligt och senast inom sex år från det att den gemensamma listan har upprättats.29 Under den tid som förflyter mellan det att områden förts upp på den nationella listan och till dess att listan över områden av gemenskapsintesse antagits av kommissionen, bör medlemsstaternas myndigheter se till att de föreslagna områdena inte försämras.30 Om kommissionen konstaterar på grundval av relevant och tillförlitlig vetenskaplig information att det finns ett område med en prioriterad livsmiljötyp eller art, men att detta område saknas på den nationella listan, skall kommissionen inleda ett samrådsförfarande med den berörda medlemstaten. Kommer inte parterna överens efter ett halvår skall ärendet lämnas över till Rådet, som i sin tur skall fatta ett enhälligt beslut ifall området skall klassas som ett område av gemenskapsintresse, detta inom tre månader.31 3.3.1 Kriterier Direktivet ställer, som ovan nämndes, upp kriterier som ska tillämpas vid valet av områden av gemenskapsintresse och vid valet av vilka områden som slutligen utses till särskilda bevarandeområden. Etapp 1 i bilagan behandlar kriterier för bedömning på nationell nivå av områdenas relativa betydelse för varje livsmiljötyp som anges i bilaga 1 och för varje art som anges i bilaga 2. Dessa kriterier skall ligga till grund för den nationella lista som medlemstaterna skall upprätta med områden som föreslås vara av gemenskapsintresse. Som exempel på kriterier kan nämnas att för en bedömning av ett område med avseende på en given livsmiljötyp skall det beaktas vilken grad av bevarande och möjlighet till återställande av den berörda livsmiljötypens struktur och funktioner som föreligger. En global bedömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda livsmiljötypen skall även företas.32 Vid en bedömning av ett visst område med avseende på en given art skall bl.a. beaktas storleken och tätheten hos artens population som finns i det aktuella området i förhållande till de populationer som finns inom det nationella territoriet.33 Etapp 2 i bilagan behandlar bedömning av gemenskapsintresset hos de områden som enligt förfarandet i etapp 1 är upptagna på de nationella listorna. Om det finns prioriterade livsmiljötyper eller arter inom ett listat område ska dessa automatiskt betraktas som områden av gemenskapsintresse. För övriga områden ska hänsyn tas till vissa kriterier när det ska bedömas om de är av gemenskapsintresse. Exempel på sådana kriterier är; områdets relativa betydelse på nationell nivå, antalet livsmiljötyper från bilaga 1 och antalet arter från bilaga 2 som finns på området och områdets totala ekologiska betydelse för de fem biogeografiska regionerna eller för hela gemenskapens territorium.34. 28. Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 4.2 A a artikel 4.4 30 EG:s officiella publikationer, Skötsel och förvaltning, kap. 1.4.2 31 Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 5.1-3 32 A a bilaga 3 A c-d 33 A a bilaga 3 B a 34 A a bilaga 3 1 & 2 a d e 29. 7.

(11) 4 Förpliktelser och krav för att trygga bevarande Nedan följer en redogörelse för de förpliktelser och krav som gäller för särskilda skydds- och bevarandeområden, och till följd därav för hela Natura 2000-nätet. 4.1 Särskilda skyddade områden i miljöbalken De grundläggande bestämmelserna som visar på Sveriges skyldigheter gentemot EU vad gäller Natura 2000 finns 7 kap. miljöbalken (1998:808). Där stadgas om skyldigheten att fortlöpande föra en förteckning över de särskilda skydds- och bevarandeområden som bör beredas skydd eller har beretts skydd, där det även skall framgå vad som motiverat att området tagits upp i förteckningen. I det fortsatta skyddsarbetet skall sådana områden som tagits upp i denna förteckning prioriteras.35 Regeringen skall förklara ett område som funnits vara av gemenskapsintresse i enlighet med förfarandet i art. 4.4 i habitatdirektivet, som ett särskilt bevarandeområde.36 Utöver att ett skyddsvärt område förtecknas kan det t.ex. för en ändamålsenlig förvaltning, behövas ett förordnande om naturreservat eller avtal med berörda markägare. Det är en fråga som får prövas i särskild ordning.37 Det finns möjligheter för regeringen att upphäva ett områdes status av särskilt skyddseller bevarandeområde. Ett samråd med kommissionen måste dock föregå beslutet och anledningen måste vara att områdets naturvärden inte längre motiverar en sådan förklaring.38 4.2 Tillståndskrav Verksamheter eller åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett särskilt skyddseller bevarandeområde kräver tillstånd får att få genomföras. Undantag gäller för verksamheter som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det aktuella området.39 Om det finns en sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd skulle kunna få betydande konsekvenser till nackdel för miljön i ett särskilt skyddseller bevarandeområde, bör verksamhetsutövaren eller den som avse att vidta åtgärden vara skyldig att se till att den nödvändiga bedömningen och prövningen görs.40 Detta tillstånd får bara lämnas om verksamheten eller åtgärden inte kan skada den eller de livsmiljöer som skyddet är avsett för, inte heller får konsekvensen bli störningar som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av den art eller de arter som är avsedda att skyddas. Dessa krav gäller för effekterna av verksamheten eller åtgärden antingen ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter och åtgärder.41 Om tillstånd till en verksamhet eller åtgärd inte lämnas och detta leder till att pågående markanvändning avsevärt försvåras, har fastighetsägaren rätt till ersättning.42 Den ovan redovisade bestämmelsen om tillståndskrav är Sveriges uppfyllande av habitatdirektivets art. 6. 2.. 35. 7 kap. 27 § Miljöbalken 7 kap. 28 § MB 37 Prop. 2000/01:111, s 52 38 7 kap. 28 § 3 st. MB 39 7 kap. 28 a § MB 40 Prop. 2000/01:111, s 42 41 7 kap. 28 b § MB 42 31 kap. 4 § 5 p. MB 36. 8.

(12) 4.2.1 Definitioner; Planer & projekt och verksamheter & åtgärder Bestämmelsen om tillståndskrav uppfyller den del av habitatdirektivets art. 6.3 om planer och projekt. Sverige använder begreppen verksamheter och åtgärder i stället för planer och projekt.43 Ingen definition med vad som avses med planer och projekt finns i habitatdirektivet och därför måste vissa allmänna tolkningsprinciper övervägas. En viktig princip är att en enskild bestämmelse i gemenskapslagstiftningen ska tolkas efter ordalydelse, syfte och sammanhang. Sedan finns det två argument för att tolka begreppen plan och projekt extensivt. Ett utav argumenten är att begreppens räckvidd inte begränsas i direktivet genom att det inte hänvisas till särskilda typer av planer och projekt. Den viktiga begränsningen är huruvida planen eller projektet kan komma att påverka det aktuella området på ett betydande sätt. Ett till stöd för en extensiv tolkning av begreppet projekt finns i ett annat av EG-rättens direktiv från 1985.44 Enligt direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, definieras i alla fall begreppet projekt. Ett projekt är ett utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer och arbeten. Andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet är också att anse som ett projekt, mineralutvinning inkluderat.45 Detta är m.a.o. en mycket vid definition, allehanda verksamheter och åtgärder som har betydande påverkan på miljön kan anses omfattas av uttrycket planer eller projekt.46 Definitionen av projekt är inte begränsad till fysiska byggnadsarbeten, exempel på det är att en större intensifiering av jordbruket kan tänkas omfattas av definitionen, förutsatt att intensifieringen hotar att skada eller förstöra ett områdes delvis naturliga karaktär.47 Även ordet plan kan ges en mycket vid definition. Uppenbarligen omfattas planer för markanvändning och då även planer som oftast inte är direkt tillämpliga såsom regionala planer eller planer som omfattar stora områden. Planer för exempelvis transportnät, avfallshantering och vattenreglering är ofta s.k. sektorsplaner och även dessa kan troligtvis inordnas under begreppet plan. De nyss nämnda planerna omfattas av tillämpningsområdet för art. 6.3 i den utsträckning som det är troligt att de kommer att påverka att Natura 2000område på ett betydande sätt.48 När det gäller vilka verksamheter eller åtgärder som skall bedömas går det att tala om en geografisk räckvidd. Denna räckvidd är inte begränsad till verksamheter och åtgärder som genomförs i, eller omfattar ett skyddat område, utan tillämpningsområdet är även omgivningen utanför området. Det kan alltså röra sig om verksamheter eller åtgärder utanför området men som troligen kommer att påverka det på ett betydande sätt, exempelvis kan en våtmark skadas av ett dräneringsprojekt utanför våtmarkens gränser.49 4.2.2 Försiktighetsprincipen Orden ”kan påverka” används i lagtexten och direktivet för att visa på försiktighetsprincipen. Det krävs alltså inte visshet om att en verksamhet eller åtgärd kommer att få betydande konsekvenser för att skyddsreglerna ska börja gälla. Det räcker med att det finns en 43. Prop. 2000/01:111 s 41 EG:s officiella publikationer, Skötsel och förvaltning, kap. 4.3 45 Rådets direktiv 85/337/EEG artikel 1.2 46 Prop. 2000/01:111 s 41 47 EG:s officiella publikationer, Skötsel och förvaltning, kap. 4.3.1 48 A a kap. 4.3.2 49 A a kap. 4.2 44. 9.

(13) sannolikhet att verksamheten eller åtgärden kommer att få betydande konsekvenser. En underlåtenhet att göra en bedömning med motiveringen att det inte är säkert att de betydande konsekvenserna kommer att inträffa, är inte acceptabelt.50 4.2.3 Närmare om försämring, störningar och betydande konsekvenser Det är tydligt att toleransnivån är olika för försämring av livsmiljöer och störningar av arter och detta följer av ordalydelsen. Störningar skall förhindras om de kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet, men något sådant stadgas inte för försämringar. Konsekvensen blir att ett visst mått av störningar alltså kan tillåtas. Vad gäller försämringar finns en viss marginal när det gäller att konstatera vad som kan anses vara en försämring. Grunden är att försämringar innebär att livsmiljön försämras rent fysiskt, ex. kan det innebära att området förminskas eller att livsmiljöernas egenskaper ändras. Däremot har störningar inga direkta fysiska effekter men betydande störningar kan utlösa förändringar i de fysiska parametrarna som kan leda till ett resultat som är detsamma som försämring. Gemensamt för båda är att direktivets mål ska vägas in vid bedömningen om vad som utgör störning och försämring.51 Försämring av livsmiljöer uppstår som nämnts när ytan som omfattas av livsmiljön i ett område minskar, men det kan också handla om en försämring av de särskilda strukturer eller funktioner som krävs för ett långsiktigt bibehållande eller en god bevarandestatus för de arter som är typiska för livsmiljön. Bedömningen om vad som är en försämring ska också göras med beaktande av områdets bidrag till Natura 2000-nätets sammanhängande. Vad gäller störningar är de ofta begränsade i tid, såsom buller och ljusstörningar. Viktiga faktorer blir därför störningens intensitet, varaktighet och frekvens. Som tidigare nämnts ska störningar som kan ha betydande konsekvenser för direktivets mål förhindras, och för att en störning skall anses vara betydande måste störningen således påverka bevarandestatusen. Precis som med försämringar ska vid bedömningen beaktas områdets bidrag till Natura 2000-nätets sammanhängande.52 Vad kan då vara betydande? Detta är ett ord som alla medlemsstater måste ge samma tolkning om Natura 2000-nätet skall kunna fungera på sammanhängande sätt. Ordet ska användas i en objektiv kontext, det ges alltså inte något utrymme för godtyckliga bedömningar. Det problematiska är att även om ordet betydande ska tolkas objektivt måste hänsyn tas till de särskilda egenskaperna och miljöförhållandena i det område som verksamheten eller åtgärden gäller. Särskilt är det målsättningen för bevarandet av området som måste beaktas. Ett exempel kan ges för att förtydliga; en förlust av 100 kvadratmeter livsmiljö kan vara betydande för ett litet område med sällsynta orkidéer, men utan betydelse för ett stort stäppområde.53 4.2.4 Närmare om konsekvensbedömningen Den bedömning som prövningsmyndigheten ska företa måste göras med avseende på verksamhetens eller åtgärdens effekt för det skyddsintresse som motiverat att området pekats ut, och detta måste ske för varje verksamhet eller åtgärd. Eftersom bedömningen ska göras utifrån vilka konsekvenserna blir så innebär bestämmelsen alltså inte ett hinder mot varje fysisk påverkan på området eller varje störning som kan leda till en fysisk påverkan. M.a.o. behöver det inte alltid vara fallet att en verksamhet eller åtgärd som uppfattas som 50. A a kap. 4.4.2 EG:s officiella publikationer, Skötsel och förvaltning, kap. 3.4 52 A a kap. 3.6.1 & 3.6.2 53 A a kap. 4.4.1 51. 10.

(14) svårförenlig med naturskyddsintressen alltid försämrar en livsmiljö eller stör en art på ett sådant sätt att den inte får tillåtas. Exempelvis kan nämnas att tidiga skeden av mineralprospektering sällan kan anses skada livsmiljöer eller på ett betydande sätt störa arter. I den proposition som föregick de lagändringar som gjordes för att uppfylla habitatdirektivets krav, påpekar regeringen att verksamheter eller åtgärder som avses vidtas utanför ett särskilt skyddseller bevarandeområde i de flesta fall torde kunna tillåtas. Sannolikt kommer det att höra till undantagen att dessa verksamheter eller åtgärder stoppas. Det kan i så fall röra sig om utsläpp till vattendrag som nedströms ansluter till ett skyddat område, och där själva skyddsföremålet är livsmiljön för en vattenlevande art.54 4.2.5 Ansvar Det ovan behandlade tillståndskravet innebär att det är den som planerar en verksamhet eller åtgärd som har ansvaret för den första bedömningen om sannolikheten för en miljöpåverkan i ett särskilt skyddseller bevarandeområde. I samband med detta bör erinras om tillsynsmyndigheternas ansvar att bevaka att habitatdirektivets krav uppfylls genom att kontrollera efterlevnaden av miljöbalkens bestämmelser.55 4.3 Betydande störning, men ändå tillstånd Det finns möjligheter att tillstånd kan lämnas även om den tänkta verksamheten eller åtgärden kan skada eller befaras medföra en betydande störning i området, men då krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. Om det saknas alternativa lösningar och verksamheten måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, kan tillstånd lämnas även om det leder till negativa konsekvenser för det skyddade området.56 Orsaker av social eller ekonomisk karaktär är orsaker som kan klassas in under begreppet allmänintresse.57 Är dessa förutsättningar uppfyllda krävs att förlorade miljövärden kompenseras så att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Dessa beslut om tillstånd får endast lämnas efter regeringens tillåtelse.58 Denna bestämmelse motsvarar habitatdirektivets art. 6.4 första stycket, och artikelns andra stycke omnämns i förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken (1998:1252). Om området som tillåtlighetsprövningen gäller innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller art är det endast vissa omständigheter som får beaktas vid prövningen. Det ska vara omständigheter som rör människors hälsa, den allmänna säkerheten, väsentliga miljöskyddsintressen eller andra tvingande förhållanden som har ett allmänt överskuggande allmänt intresse. När det gäller omständigheten att det anses föreligga tvingande förhållanden ska EG- kommissionen ges tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs.59Utrymmet för att genomföra en plan eller ett projekt är avsevärt begränsat när det berörda området innefattar prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter.60 4.3.1 Närmare om väsentligt allmänt intresse Det följer tydligt av ordalydelsen att det bara är intressen som kan drivas av offentliga eller privata organ som kan undanröja direktivets bevarandesyfte. Projekt som endast gynnar ett 54. Prop. 2000/01:111 s 42 f A a s 43 56 7 kap. 29 § p. 1-2 MB 57 Rådets direktiv 92/43/EEG, artikel 6.4 första stycket 58 7 kap. 29 § MB 59 Förordning om områdesskydd m.m. 1998:1252 20 § 60 Mahmoudi, EU:s miljörätt, s 235 55. 11.

(15) företag eller enskilda omfattas alltså inte. Det finns ingen definition i direktivet av vad som är allmänt intresse, men klart är att de tvingande orsakerna som är av allmänt intresse måste väga tyngre än målsättningarna för bevarandet av området. Intresset måste alltså vara väsentligt, inte vilket allmänintresse som helts av social eller ekonomisk natur kan godkännas, speciellt inte med tanke på de betydande intressen som skyddas av direktivet; vårt gemensamma naturarv. Att intresset är långsiktigt bör vara ett krav för att det ska kunna vara ett allmänhetens intresse, förmodligen räcker det inte med kortsiktiga fördelar för samhället för att intressena skall gå före de långsiktiga bevarandeintressena som habitatdirektivet bygger på.61 4.3.2 Närmare om kompensation Med ledning av praxis går det att göra en åtskillnad mellan två typer av kompensationsåtgärder. Den ena är åtgärder som kommer till för att begränsa konsekvenserna i vid mening, och åtgärderna är då avsedda att minimera eller helt få bort de negativa följderna för området. Den andra typen är sena kompensationsåtgärder, som oberoende av projektet är avsedda att kompensera för den negativa påverkan på den livsmiljö som drabbats av planen eller projektet. För att förtydliga vad som menas med att sena kompensationsåtgärder är oberoende av projektet, följer ett exempel. Trädplantering för att mildra följderna för landskapet kan t.ex. inte kompensera att en skogslivsmiljö med särskilda egenskaper som har förstörts. Kompensationsåtgärder överhuvudtaget är en form av ”sista utväg”, och skall bara användas i de situationer när planer och projekt kommer att godkännas även om de har en negativ miljöpåverkan. De ska vara något utöver de åtgärder som ingår i den reguljära verksamheten för genomförandet av Natura 2000-nätet. Åtgärder i den reguljära verksamheten är ex. genomförandet av skötsel- och förvaltningsplaner.62 Det väsentliga med de kompensationsåtgärder som föreslås är att de säkerställer att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. För att genomföra det målet skall kompensationsåtgärderna tillhandahålla funktioner som är likvärdiga de som gjorde att det ursprungliga (det område där den skadliga verksamheten tillåts) området valdes ut. De åtgärder som föreslås skall avse samma biogeografiska region som den ursprungliga.63 Alla de krav som finns i art. 6 som bl.a. tvingar fram skyldigheter att jämföra planen eller projektet med områdets värde ut natursynpunkt, måste alltid gås igenom vid prövningar, det går inte att undandra sig den skyldigheten genom att redan från början föreslå kompensationsåtgärder. Dessa åtgärder skall övervägas först efter att det klart och tydligt konstaterats på vilket sätt ett Natura 2000-område som helhet betraktat kommer att påverkas negativt. Viktigt är att kompensationsåtgärden skall vara vidtagen och på plats innan projektet får påverka området på ett irreversibelt sätt. Exempelvis bör inte en våtmark dräneras innan en ny våtmark med likvärdiga biologiska egenskaper har skapats och kan inlemmas i Natura 2000-nätet. Sammanfattningsvis kan sägas att kompensationsåtgärderna skall uppväga projektets negativa följder och ge en kompensation för området som precis motsvarar de negativa konsekvenserna.64. 61. EG:s officiella publikationer, Skötsel och förvaltning, kap. 5.3.2 EG:s officiella publikationer, Skötsel och förvaltning, kap. 5.4.1 63 A a kap. 5.4.3 64 A a kap. 5.4.1 & 5.4.2 62. 12.

(16) 4.4 Miljökonsekvensbeskrivning Det anges i förordningen om områdesskydd att ansökan om tillstånd som avser en åtgärd som kan inverka negativt på bevarandestatusen för ett särskilt skyddseller bevarandeområde, skall följas av en miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med 6 kap. MB.65 Således stadgas i inledningsparagrafen till 6 kap. MB, att en MKB skall ingå i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB. En MKB skall alltid innehålla de uppgifter som behövs för att pröva ett tillstånd utifrån de förutsättningar som gäller för de särskilda skydds- och bevarandeområdena. När fallet är sådant att en MKB måste upprättas enbart för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 § §, behöver beskrivningen endast innehålla de uppgifter som behövs för den specifika prövningen.66 Den som planerar en verksamhet eller åtgärd kommer alltså att bli tvungen att göra de bedömningar som avses i habitatdirektivet och redogöra för detta i sina ansökningar om tillstånd. Eftersom kap. 6 i sin helhet gäller för tillståndsprövningar i särskilda skydds- och bevarandeområden gäller även bestämmelserna i 4-6 § §, om tidiga och utökade samråd, på så sätt kommer även allmänhetens åsikter fram i ljuset.67 4.5 Användning av mark och vatten Prövning av markanvändningsfrågor som sker enligt andra lagar än MB skall också omfattas av fågel- och habitatdirektivets skyddskrav. På så sätt beaktas direktivens skyddskrav tidigt i all planering för användningen av mark och vatten. Genom att särskilda skydds- och bevarandeområden omnämns i 4 kap. MB, kommer skyddskraven att gälla direkt vid myndigheters tillståndsprövning enligt andra lagar än MB som rör användning av mark och vatten. 68 Särskilda skydds- och bevarandeområden är i sin helhet av riksintresse, tillsammans med bl.a. nationalälvar, fjällområden och nationalstadsparker. Det innebär att exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön endast får företas om vissa förutsättningar är uppfyllda.69 En användning av mark och vatten som kan påverka ett särskilt skyddseller bevarandeområde och omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB, får endast utföras om tillstånd ges enligt den bestämmelsen.70 Tanken med att 4 kap. MB ska gälla för särskilda skydds- och bevarandeområden är att andra lagar som rör markanvändningsfrågor hänvisar till just 4 kap, exempelvis PBL och väglagen. Bestämmelserna om skydd för dessa områden blir alltså automatiskt gällande även vid prövningen enligt andra lagar. Följden blir också att prövningen enligt den särskilda lagen, exempelvis väglagen, får avvakta prövningen enligt 7 kap. 28 a §. Det utslag som blir följden av den prövningen styr då själva väglagsprövningen. 4.6 Sammanfattning Rättsverkningarna av att ett område skyddas enligt habitatdirektivet är mycket omfattande. Medlemstaterna är skyldiga att verkligen hålla området förordnat som ett särskilt skyddat område. Detta har verkningar även utanför det specifika området, d.v.s. att åtgärder som vidtas i skyddssyfte även inkluderar restriktioner avseende verksamheter m.m. utanför 65. Förordning 1998:1252, 23 § 6 kap. 1 § och 7 § 3 st. 67 Prop. 2000/01:111, s 54 68 A prop s 46 69 4 kap. 1 § MB 70 4 kap. 8 § MB 66. 13.

(17) området som negativt kan påverka bevarandestatusen. Alla kompenserande åtgärder som behövs för att Natura 2000 som helhet skall bevaras, skall vidtas i de undantagsfall när ingrepp tillåts fastän det medför negativa konsekvenser.71. 5 Naturreservat; förpliktelser och krav 7 kap. 4 § Miljöbalken; Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. Naturreservat kan inrättas i fyra olika syften, detta följer av ordalydelsen. Syftet kan vara att bevara biologisk mångfald, och denna form av skyddsinstitut är ett betydelsefullt instrument i arbetet med att upprätthålla just den biologiska mångfalden. En helhetssyn bör prägla användningen av detta skyddsinstitut och detta markeras genom att bevarandet av biologisk mångfald är ett erkänt syfte för att inrätta naturreservat. Eftersom att en helhetssyn bör tillämpas kan det vid bestämmandet av gränserna för naturreservatet bli nödvändigt att besluta om buffertzoner. Ett naturreservat bär kunna täcka en större yta än det område som är i omedelbart behov av skydd, en buffertzon. Ett ytterligare syfte för att inrätta ett naturreservat kan vara för att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. Som exempel kan nämnas att det kan föreligga ett behov av att skydda landskapsbilden eller av att skydda geologiskt intressanta formationer. För det tredje kan syftet vara att tillgodose behov av områden för friluftslivet.72Motiven till att ett naturreservat inrättas skall tydligt anges i själva beslutet. Detta innebär att syftet som motiverat bildande måste vara mer utförligt jämfört med de korta syften som anges i 4 §. Det räcker m.a.o. inte att kort ange att syftet exempelvis är att bevara biologisk mångfald.73 Två skilda typer av naturreservat kan alltså finnas, den ena reservatstypen skall bevara naturen så orörd som möjligt och den andra typen av reservat är till för att bevara allemansrätten, att trygga den tillgång allmänheten har till naturområden.74 Kopplingen till EG:s fågel- och habitatdirektiv finns i 4 § andra stycket, som stadgar att naturreservat skall kunna inrättas på ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter. Detta stycke ämnar göra ett långsiktigt säkerställande av områden möjligt, områden som är viktiga för fauna och flora eller som utgör värdefulla biotoper.75 Denna bestämmelse tolkar jag som ett fjärde syfte som möjliggör bildandet av naturreservat. Något/några av de ovan nämnda syftena måste vara grunden för bildandet av ett naturreservat, och generellt kan sägas att det dessutom måste föreligga ett starkt allmänt intresse.76 Naturreservat kan förutom på statlig mark inrättas på kommunägd eller enskild mark.77 Om markägaren motsätter sig att naturreservat inrättas på hans mark kan detta ändå genomföras.. 71. Westerlund, Miljörättslig Tidskrift 1994:3, s 501 Prop. 1997/98:45, del 2 s 71 f 73 7 kap. 5 § 1 st. MB 74 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s 174 75 Prop. 1997/98:45, del 2 s 72 f 76 A prop s 71 77 A prop s 73 72. 14.

(18) För att bevara ett område som naturreservat kan således expropriation ske.78 Denna åtgärd kan endast vara av betydelse i undantagsfall eftersom först måste de stå klart att reservatsföreskrifterna blir så ingripande att ett mycket begränsat utrymme finns kvar för markägarens förfogande och samtidigt skall förhandlingarna med markägaren inte ha lett till någon uppgörelse.79 Om fastigheten exproprieras i sin helhet skall ersättning utbetalas med det belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Exproprieras del av fastighet skall intrångsersättning betalas med det belopp som motsvarar minskningen av fastighetens marknadsvärde.80 I de fall länsstyrelsen eller kommunen kommer överens med markägaren om avsättning av mark som naturreservat har markägaren rätt till ersättning om pågående markanvändning avsevärt försvåras.81 5.1 Interimistiskt förbud Länsstyrelsen eller kommunen får meddela s.k. interimistiskt förbud i avvaktan på beslut. Denna möjlighet finns när fråga har väckts om att ett område ska utses till naturreservat och myndigheten vill meddela förbud mot att åtgärder som berör området och strider mot syftet med det tilltänkta skyddet, får vidtas utan tillstånd. Detta förbud är tidsbegränsat; högst tre år och om synnerliga skäl finns kan förbudet förlängas ytterligare ett år. Förbudet skall gälla omedelbart även om det överklagas.82 5.2 Reservatsföreskrifter I beslutet om att bilda naturreservat skall anges de inskränkningar i rätten att använda markoch vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Exempel på sådana inskränkningar är förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, dikning, avverkning, jakt, fiske och schaktning. Tillträde till området kan även förbjudas under hela eller delar av året.83 Föreskrifterna ska utformas så att skyddet blir effektivt, men de skall inte vara mer ingripande än vad som krävs för att tillgodose syftet med reservatet. Föreskrifterna kan innebära att en åtgärd endast får utföras först efter tillstånd, men utgångspunkten bör vara att tillstånd till åtgärder inte ska meddelas. Verksamheter som bedrivs utanför reservatet men som kan få skadliga effekter i naturreservatet har också ansetts vara möjliga att reglera. Exempelvis kan förbud meddelas mot dikning utanför reservatet om det skulle skada en mosse inom reservatet.84 Markägaren kan även tvingas tåla vissa intrång på sin mark om det behövs för att tillgodose syftet med naturreservatet. Exempel på dessa intrång är att det anläggs vägar, vandringsleder, raststugor, badplatser och liknande anordningar inom det aktuella området. Det kan även röra sig om att åtgärder såsom gallring, röjning, betesdrift och plantering utförs.85 För naturreservatets långsiktiga vård skall det fastställas en skötselplan och den ska ingå i beslutet om bildandet av reservatet. Endast om särskilda skäl finns kan skötselplanen få fastställas efter det att beslut om naturreservat har fattats.86. 78. Expropriationslagen 1972:719 2 kap. 9 § Prop. 1997/98:45 del 2 s 73 80 Expropriationslagen 1972:719 4 kap. 1 § 81 31 kap. 4 § 2 p. MB 82 7 kap. 24 § MB 83 7 kap. 5 § 2 st. MB 84 Prop. 1997/98:45, del 2 s 74 85 7 kap. 6 § MB 86 Förordning 1998:1252 3 § 79. 15.

(19) 5.3 Dispens Ibland kan reservatsbeslut upphävas helt eller delvis om det föreligger synnerliga skäl.87 Kanske måste området exploateras för något samhällsnyttigt företag, exempelvis en viktig väg eller järnväg som av praktisk betydelse inte går att dra fram någon annanstans än genom ett skyddat område.88 Om särskilda skäl finns får länsstyrelsen eller kommunen meddela dispens från de föreskrifter som gäller i ett naturreservat. Dispensen får dock endast ges om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning, antingen inom reservatet eller på något område utanför.89 Viktigt att observera är att denna möjlighet till dispens inte avser föreskrifter som anger att tillstånd kan meddelas, alltså de föreskrifter som avses i 7 kap. 5 § MB. Eftersom avsikten med inrättande av ett naturreservat skall vara att skapa ett definitivt skydd får avsteg från skyddet bara förekomma i undantagsfall. Utgångspunkten för dispensärendet ska i sådana fall vara att den åtgärd som avses med dispensansökan har förbjudits i reservatsföreskrifterna och den ska därför få utföras endast i undantagsfall. Dessutom förutsätter beviljandet av en dispens att övriga relevanta regler i miljöbalken är uppfyllda, exempelvis ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. beaktas. Paragraferna om intresseprövning bör också observeras och dessa återfinns i 7 kap. 25-26 § § MB. Enligt 26 § får dispens endast ges om det är förenligt med det syfte som ligger bakom förbudet eller föreskriften.90 5.3.1 Kompensation Kompensationskravet anger som ovan nämndes att dispens endast får meddelas om intrånget i naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning. En skälighetsbedömning ska göras för att bestämma kompensationsåtgärderna, och kompensationen ska ses i förhållande till intrånget. Som en följd av det kan intrång som är alldeles obetydliga tillåtas utan gottgörelse. Viktigt att påpeka är att det inte är ekonomisk gottgörelse som avses med kompensation, möjlighet att ålägga verksamhetsutövaren kostnadsansvar enligt andra bestämmelser påverkas alltså inte. Kompensationsåtgärder kan vara restaurering av en igenväxt fågelsjö för att kompensera en förlust av en annan våtmark, det kan också vara så att ett annat område med motsvarande intresse som det aktuella reservatet, skyddas istället. Bestämmelsen om kompensationsåtgärder gäller inte för de tillstånd som rör åtgärder som enligt reservatsföreskrifterna får vidtas om tillstånd lämnas av prövningsmyndigheten.91 Ett tillstånd kan dock med stöd av 16 kap. 9 § 3 p. MB förenas med en skyldighet att utföra kompensationsåtgärder för det intrång i allmänna intressen som den aktuella åtgärden/verksamheten medför. 5.4 Tillstånd eller dispens? Det har betydelse vilken form av reservatsföreskrifter som används, sådana som kan medge eller tillstånd eller sådana som kräver dispens enligt 7 §. Dels är förutsättningarna för tillstånd lättare att uppfylla än förutsättningarna för dispens och dels har det betydelse ut ersättningssynpunkt.92 För att erhålla dispens krävs att det föreligger särskilda skäl, men något sådant krav gäller inte för att få tillstånd. Det innebär en större möjlighet att företa åtgärden. 87. 7 kap. 7 § 1 st. MB Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s 175 89 7 kap. 7 § 2 st. och 4 st. MB 90 Prop. 1997/98:45, del 2 s 76 91 Prop. 1997/98:45, del 2 s 77 92 A prop s 76 88. 16.

(20) om den är reglerad i reservatsföreskrifter som kan medge tillstånd än om de kräver dispens.93 Vad gäller ersättningen betalas enligt 31 kap. 5 § 1a stycket MB ersättning ut först efter att tillståndsprövning har skett och tillståndet vägrades eller förenades med villkor, det gäller då självfallet bara de föreskrifter som anges att tillstånd kan meddelas. För föreskrifter som innebär att vissa åtgärder är förbjudna men inte ger någon möjlighet till tillstånd betalas ersättning ut genast.94 Ansökningar om tillstånd till att vidta de åtgärder som reservatsföreskrifterna förbjuder och ansökningar om dispens från föreskrifterna, ska i den utsträckning som det behövs innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Denna MKB ska följa de krav som ställs på den enligt 6 kap. MB.95 5.5 Förhållandet till PBL Enligt 7 kap. 8 § MB får inte inrättandet av ett naturreservat eller en ändring av reservatet strida mot detaljplaner eller områdesbestämmelser som antagits enlig plan- och bygglagen (1987:10), reservaten måste m.a.o. anpassas till den fysiska planeringen. Kommunerna har därmed ett avgörande inflytande på möjligheten att inrätta och ändra naturreservat eftersom det är kommunerna som utarbetar sina detaljplaner.96 Svenska Naturskyddsföreningen ifrågasätter i propositionen till miljöbalken varför inte områdesskyddet överordnas planer enligt PBL. Regeringens motivering är att sedan ändringarna skett i PBL bör förutsättningarna vara bättre för att naturvårdsintressen beaktas i detaljplaner och områdesbestämmelser. Det anges i propositionen (1994/95:230) till ändringarna att den fysiska planeringen enligt PBL skall ses som en integrerad del i en samlad miljöpolitik.97 Mindre avvikelser från detaljplanen eller områdesbestämmelsen tillåts dock, förutsatt att syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.98 Plan- och bygglagen har en bestämmelse om markoch vattenområdens användning. De skall användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för, med hänsyn till områdets beskaffenhet och läge samt de behov som föreligger. Den användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning skall ges företräde.99 I denna bestämmelse finns även en hänvisning till 3 och 4 kap. MB, som skall tillämpas vid planläggning, bygglovsärenden och förhandsbesked.100. 93. Bengtsson, Bjällås, m.fl. Miljöbalken, en kommentar, Del 1, kap. 7:17 Prop. 1997/98:45, del 2 s 76 95 Förordning 1998:1252 23 § 96 Bengtsson, Bjällås, m.fl. Miljöbalken, en kommentar, Del 1, kap. 7:26 97 Prop. 1997/98:45, del 2 s 77 f 98 7 kap. 8 § MB 99 2 kap. 1 § 1 st. PBL 100 2 kap. 1 § 2st. PBL 94. 17.

No results found