Examensarbete i socialt arbete Malmö universitet
15 hp Hälsa och samhälle
MEKANISMERNA BAKOM HEMLÖSHET
EN TEMATISK ANALYS AV TVÅ KOMMUNERS DEFINITION AV HEMLÖSHET
THE MECHANISMS BEHIND HOMELESSNESS A THEMATIC ANALYSIS OF TWO MUNICIPALITIES DEFINITION OF HOMELESSNESS
JULIA STOLTZ
Abstract
The construction of homelessness as a social problem is a part of the
policymaking amongst politicians when planning and regulating interventions and supply that best suit the public. This responsibility has been bestowed upon the Swedish municipalities as there is no official national homelessness policy. The purpose of this essay is therefore to analyze how municipalities construct
homelessness on a policy level. This will be done through at thematic analysis of Stockholm and Umeås action plans against homelessness. In this analysis it becomes evident that the municipalites does not see structural issues that are connected to the housing market as their responsibility, instead people who are structurally homeless are expected to solve their housing situation by themselves.
Nyckelord: Handlingsplan, hemlöshet, strukturell hemlöshet, social hemlöshet, kommun, socialt arbete, policy
Innehållsförteckning
Inledning och problemformulering ... 2
Syfte ... 3
Frågeställningar ... 3
Kunskapsläge ... 4
Tidigare forskning ... 4
Hemlöshetsbegreppets historia ... 4
Hemlös eller bostadslös ... 5
Kommuners definition av hemlöshet ... 6
Skifte i bostads och hemlöshetspolitiken ... 7
Rapporter ... 8
Bostadspolitiken i Sverige ... 8
Nationell hemlöshetsstatistik ... 9
Hemlöshetsstatistik på kommunal nivå ... 10
Var platsar denna uppsats i kunskapsläget ... 10
Teori ... 11
Retorikens betydelse vid kategorisering ... 11
Essensen av en kategori ... 11
Essensen av ett specifikt fall ... 12
Kategorisk ojämlikhet ... 12
Teoriernas relevans för konstruktionen av hemlöshet. ... 13
Metod ... 13
Val av metod ... 13
Urval ... 14
Presentation av empiri ... 14
Tematisk analys ... 15
Etiska överväganden ... 17
Resultat och analys ... 17
Definition av hemlöshet ... 17
Social hemlöshet i relation till strukturell hemlöshet ... 18
Egen definition och avgränsning ... 18
Bakomliggande orsaker ... 20
Mekanismerna bakom hemlöshet ... 20
Grupper i samhället ... 22
Gränsfall ... 22
Prioriterad grupp ... 23
Konsekvenserna om inget görs ... 24
Belastning för systemet ... 24
Systemet blir en belastning ... 24
Diskussion ... 25
Referenser ... 27
Inledning och problemformulering
Hemlöshet är ett socialt problem i dagens samhälle och antalet människor utan hem fortsätter att öka (Swärd 2020). För att säkerställa att människor får tillgång till bostad har nationella lagar och internationella riktlinjer utformats som
definierar bostad som ett grundläggande behov. Det nämns i FN:s allmänna förklaring för mänskliga rättigheter (2008) som en av de fundamentala delarna av en levnadsstandard som alla människor har rätt till, tillsammans med mat, dricka och kläder (artikel 26). Även i Unicefs (2021) barnkonvention omnämns barns rätt till en skälig levnadsstandard inklusive bostad (artikel 27). I Sverige specificeras medborgarnas rättigheter, inklusive bostad, i den svenska regeringsformen (1974:152) där det står skrivet att ”Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa” (1 kap 2§). Trots att flera internationella
organisationer har tryckt på att bostad ska ses som en social rättighet och att tillgången till ett tryggt och fast boende påverkar människors livschanser fortsätter stora grupper i samhället vara bostadslösa. Det finns enighet kring vikten av bostad för alla, samtidigt är hemlösa ingen homogen grupp utan består av olika individer med varierande behov. Detta skapa utmaningar för hur gruppen ska definieras men även hur allas behov ska tillgodoses (Swärd 2020).
I de nordiska länderna har det generellt sett funnits en hög boendestandard och enbart mindre grupper har befunnit sig i absolut fattigdom och öppen hemlöshet, men ett skifte har skett de senaste tre decennierna. Hemlösheten har ökat och bostadsmarknaden har förändrats (Swärd 2020). Norge och Finland har haft en nationell hemlöshetstrategi och har lyckats stävja ökningen av antalet hemlösa. I Sverige har en nationell hemlöshetstrategin uteblivit trots att politiker har gett löfte om att implementera det (Sahlin 2015). Istället har ansvaret överlåtits till kommunerna som enligt Socialtjänstlagen (2001:453) har ansvaret för
socialtjänsten och ”har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver” (2 kap 1§). Vidare specificeras det i första paragrafen i Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (2000:1383) att det är kommunens ansvar att planera för att alla i kommunen får goda bostäder.
För att säkerställa att arbetet mot hemlöshet i Sveriges kommuner håller en hög kvalité gör Socialstyrelsen en årlig jämförelse av kommunernas arbete (2020). I den senaste rapporten förde Socialstyrelsen fram två viktiga aspekter som alla kommuner behöver för att kunna motverka hemlösheten, en övergripande plan som underlättar samarbetet mellan olika instanser inom en kommun samt en lokal hemlöshetskartläggning. Socialstyrelsen menar att genom en handlingsplan går det att skapa sig en helhetsbild av de behov som finns när det gäller bostadsbrist och hemlöshet i en kommun och skapa långsiktiga mål.
Hemlöshetskartläggningarna ger en överblick över behoven som finns i
kommunen och blir det underlag som handlingsplanen kan bygga sina långsiktiga mål och strategier (Socialstyrelsen 2020). Men enligt rapporten var det enbart en av fem kommuner som 2020 angav att de hade utformat en sådan plan och endast 39% hade gjort en hemlöshetskartläggning under de senaste två åren
(Socialstyrelsen 2020).
Två av de kommuner som har valt att ha en handlingsplan för att motverka hemlöshet är Umeå kommun (2017) och Stockholm stad (2019). Stockholm stad som i egenskap av att vara Sveriges huvudstad också är landets största stad. Enligt deras egen kartläggning 2018 var 2439 personer hemlösa i staden och i 364 hushåll fanns det barnfamiljer med socialtjänstkontakt som lever under osäkra
boendeförhållanden (Stockholm 2018). Umeå kommun har vuxit från en mindre stad i norra Sverige till landets tolfte största stad. Men kommunens snabba växttilltakt har gjort att byggandet av bostäder inte har hunnit med och en
bostadsbrist har uppstått. Som alla kommuner i Sverige måste Umeå kommun och Stockholm stad förhålla sig till nationella lagar och riktlinjer vid utformandet av handlingsplanerna. Men kommunernas tolkning av lagarna och riktlinjerna kan skilja sig avsevärt åt (Sahlin 2020).
Hur en kommun väljer att motverka hemlöshet är kopplat till hur de konstruerar det som ett socialt problem. Definitionerna av begreppet är inte neutralt och sättet att definiera hemlöshet är förknippat med vilka faktorer som förs fram och vilka policys och metoder som används för att hantera situationen (Nordfeldt 2012). De vanligaste definitionerna av hemlöshet är den sociala och strukturella hemlösheten. Den sociala hemlösheten fokuserar på individens sociala problem exempelvis missbruk, psykisk eller fysisk ohälsa eller andra
omständigheter som har gjort att en person är hemlös. Den andra definitionen av hemlöshet utgår från strukturella problem och för fram bostadslöshet, brister i socialpolitiken eller bostadspolitiken (Swärd 2020). Vilken definition som kommunerna utgår ifrån påverkar vilka grupper i samhället som får rätt till hjälp och vilka som blir exkluderade.
Syftet med denna uppsats är att undersöka hur Umeå kommun och Stockholm stad konstruerar hemlöshet som ett socialt problem på policynivå. Hur de
definierar begreppet, vilka orsaker som anges, vilka grupper som inkluderas eller exkluderas och hur konsekvenserna beskrivs om inget görs.
Kommunernas sätt att definiera ett begrepp och argumentera för det är en form av kategorisering (Billig 1996). För att skapa sig en förståelse för Umeå och Stockholm stads kategorisering av hemlöshet används Billigs (1996) teorier om den retoriska aspekten av kategorisering och hur sociala värderingar och
underkategoriseringar används för att övertyga sin publik. Vidare används Tillys (1999) begrepp kategorisk ojämlikhet som för fram hur sociala ojämlikheter förstärks och reproduceras när administrativa ”interna” kategoriseringar kopplas till sociala ”externa” kategoriseringar. De olika teorierna hjälper att skapa en förståelse för maktaspekten av kategorisering och hur dess koppling till sociala värderingar har konsekvenser för vem som får rätt till hjälp eller inte.
Forskningsmetoden som används är tematisk analys av båda kommunernas handlingsplaner utifrån fyra teman: Definitioner av hemlöshet, bakomliggande orsaker, grupper i samhället och konsekvenserna om inget görs. Utgångspunkten för analysen är att då kommunerna är de som är ensamt ansvariga för att
formulera hemlöshetspolitiken i Sverige gör det dem till anspråksformulerare.
Deras sätt att definiera hemlöshet som ett socialt problem har en påverkan på den kollektiva uppfattningen av vad hemlöshet är.
Syfte
Syftet med denna uppsats är att undersöka hur kommuner konstruerar hemlöshet som ett socialt problem på policynivå. Detta görs genom att analysera hur Umeå kommun och Stockholm stad beskriver hemlöshet i sina handlingsplaner.
Frågeställningar
1. Hur definieras hemlöshet i handlingplanerna?
2. Vilka orsaker anges till hemlöshet i handlingsplanerna?
3. Vilka grupper inkluderas och exkluderas i handlingsplanerna?
4. Hur beskrivs konsekvenserna av hemlösheten om inget görs enligt handlingsplanerna?
Kunskapsläge
I det här avsnittet kommer en genomgång om hur kunskapsläget ser ut kring konstruktionen av hemlöshet som ett socialt problem och en redogörelse för hur forskningen kring hur hemlöshetspolitiken har förändrats de senaste 30 åren.
Ingrid Sahlin och Hans Swärds arbeten har fått speciellt fokus i detta avsnitt då deras forskning fokuserar på hemlösheten utifrån dess konstruktion och politiken i Sverige och Norden, vilket är relevant för syftet och frågeställningarna i denna uppsats. Avslutningsvis presenteras rapporter på hur hemlösheten och
bostadslösheten ser ut i Sverige idag. Artiklarna har tagits fram genom sökningar i de akademiska databaserna Swepub, Sociological Abstract och Psychinfo. Ämnet hemlöshet är ett väldigt omdebatterat ämne vilket blev tydligt vid de initiatala sökningarna som fick många sökresultat. Därför gjordes en avgränsning i
sökningen på 10 år och med sökorden; homeless or homelessness, policy or social policy, action plan or program, social work, welfare, structural or social, inclusion or exclusion. Rapporterna återfanns genom att googla på orden ”hemlöshet och rapporter” samt Socialstyrelsens rekommendationer om publikationer om hemlöshet i Kunskapsguiden.
Tidigare forskning
Det finns inte några allmänt erkända definitioner av hemlösa, hemlöshet, bostadslösa och uteliggare. Begreppen används olika i olika sammanhang och kontexter. Detta skapar en utmaning för forskare som vill forska och jämföra olika hemlöshetsforskning men det påverkar också vad för slags hjälp som myndigheter och organisationer anser behövs för människor i hemlöshet eller utan bostad (Swärd 2008, Nordfeldt 2012). Det går att diskutera hemlöshetsbegreppet utifrån två utgångspunkter, en historisk och en principiell. Den historiska utgångspunkten hjälper att skapa en förståelse för hur begreppet har förändrats över tid. Medan från en principiell utgångspunkt kan man argumentera för hur begreppet bör definieras (Swärd, 2008).
Hemlöshetsbegreppets historia
För att skapa sig en förståelse för begreppet hemlös måste man se till människors relation till ett hem utifrån ett historiskt perspektiv då anspråksnivån på vad som ska betraktas som ett hem succesivt har förändrats genom århundraden (Swärd 2008). Definitionen av hur vi ser på ett hem idag började inte formas förrän på 1700-talet då positiva konnotationer började kopplas till ordet för att därefter utvecklas till mer än en boplats under 1800-talets borgerliga kultur. Innan dess var inställningen mindre sentimental och mer praktisk, man kopplade inte ett hem till självförverkligande eller nödvändigtvis ett mål att eftersträva. Efterhand
förvandlades synen på hemmet till ett avgränsat fysiskt territorium med sin egen tidsenhet. Hemmet blev en plats där tiden är strukturerad och består av regler och ritualer som ger utrymme för intimitet, gemenskap och delaktighet. På ett sätt som skiljer sig åt från ett hotell eller en offentlig plats. Att ha kontrollen över ett territorium och möjligheten att styra över sin egen tid kan ses som karaktäristiskt för ett hem. Denna möjlighet till kontroll går till exempel inte att finna på ett härbärge eller en institution, där det är någon annan som bestämmer (Swärd 2008). I och med omvandlingen från boplats till hem började ett
omboningsprojekt där hemmet gjordes om till en plats för trevnad och en
avgränsning från yttervärlden med hjälp av grindar, portar och lås. Idealet blev att hemmet skulle bli en plats för återhämtning från det offentliga livet för den moderna människan. Under 1800-talet började filantropiska föreningar använda hemmet som utgångspunkt för att skapa ordning och skötsamhet. Fattiga kvinnor fick lära sig hur man skapar hemtrevnad i bostaden i förhoppningen att om man kunde förbättra hemmet fysiskt och moraliskt skulle det automatiskt lösa andra samhällsproblem. Hemmet skulle bli platsen för fostran av en god medborgare, kvinnan skulle leda med gott exempel, mannen skulle vara den ansvarsfulla försörjaren och hålla sig nykter alltmedan barnen höll sig borta från gatan. I samband med idealiseringen av hemmet började hemlöshet ses som ett
ordningsproblem och under 1800-talet konstruerades hemlöshet som ett socialt problem. Välgörenhetsorganisationerna som framhöll hemmet som plattformen för att omvandla människor till goda medborgare krävde insatser i form av härbärgen. Filantroperna fick huvudansvaret för härbärgena under 1800-talets sista decennier och bostadsnöden blev en av de centrala frågorna under 1900-talet (Swärd, 2008).
Vad det historiska perspektivet visar är att definitionen av hemlöshet inte är rigid. Hur en människa definieras som hemlös beror på tid och plats. Det hela beror på vem som har agens att determinera och utifrån vad för syfte hen använder information för att definiera hemlöshet.
Hemlös eller bostadslös
Hemlöshetsundersökningar som genomförts i Sverige de senaste decennierna har utgått från två begrepp; hemlös och bostadslös. För att få en klarhet i hur dessa två begrepp förhåller sig till varandra och hur det påverkar forskningen, för Hans Swärd (2008) fram Ingrid Sahlins (1992) genomgång av de olika definitionerna och de tre vanligaste sätten som de två begreppen relateras till varandra. I det första fallet ses hemlöshet som en delmängd av bostadslösheten. Det innebär att vara utan bostad betyder inte att du automatiskt upplever dig själv som hemlös.
Hemlös kopplas i detta scenario till kriminalitet, missbruk och avvikande
beteende och ses som den grundläggande orsaken till att personen är utan bostad.
I det andra fallet är det tvärtom, bostadslöshet definieras som en delmängd av hemlöshet. Utgångspunkten är att även om människor har en bostad kan de känna sig hemlösa, exempelvis en flykting på en flyktingförläggning som har tak över huvudet kan fortfarande känna sig hemlös.
I det tredje fallet ses bostadslöshet och hemlöshet som två separata entiteter.
Hemlöshetsbegreppet kopplas till ett känslomässigt tillstånd som inte är kopplat till objektiva boendeförhållanden. Istället ses hemlöshet som avsaknaden av känslor av välbefinnande, sociala band andra positiva känslor som associeras med konceptet hem. Här kan det vara en person som ser en institution som sitt hem men som tvingas lämna och bo i sin egen bostad trots att hen vill stanna kvar på institutionen. Bostadslöshet i det tredje fallet definieras enbart utifrån tillgången till en faktiskt fysisk position, det vill säga att en person som saknar
hyreskontrakt, lägenhet eller boplats är bostadslös. Dessa tre olika sätt att se på bostadslöshet och hemlöshet för fram att det finns en känslomässig sida och en fysisk realitet (att vara utan bostad) kopplat till begreppet hemlöshet.
När en vetenskaplig undersökning ska göras fastställs perspektivet på
forskningen av vilken definition av hemlöshet som är utgångspunkten. Sahlin för fram främst två definitioner, asocialitetsfokuserade och bostadsfokuserade. De asocialitetsfokuserade definitionerna bygger på individuella förklaringsmodeller och fokuserar främst på att det är upp till individen att finna en lösning, det är
hens svaghet, missbruk, psykiska eller fysiska ohälsa eller dåliga moral som ligger till grund för att de är hemlösa. De bostadsfokuserade definitionerna utgår från strukturella förklaringsmodeller och menar på att hemlöshet beror på bostadsbrist, bostadspolitiska regleringar, arbetslöshet eller felaktigheter i socialpolitiken (Sahlin i Swärd 2008).
Kommuners definition av hemlöshet
Att definiera vilka människor som är hemlösa har både en inkluderande och exkluderande effekt. Något som forskarna Ingrid Sahlin och Maria Nordfeldt analyserar i deras artiklar om kommuners riktlinjer mot hemlöshet.
Maria Nordfeldt menar på att hemlöshetens komplexitet kan synliggöras genom en intersektionell analys (2012). För att underbygga sitt argument
genomför Nordfeldt en intersektionell analys av hemlösa familjer i Stockholm och går igenom den strukturella, institutionella och individuella nivån av hemlöshet (ibid). Med ett intersektionellt perspektiv menas att människors levnadsvillkor skapa i intersektionen mellan olika maktstrukturer i samhället (De los Reyes i Nordfeldt 2012). Nordfeldt finner i statistik kring hemlöshet i Stockholm att familjer som befinner sig hemlöshet har sällan problem med psykisk ohälsa utan den dominerande orsaken till hemlöshet beror på ekonomiska problem.
Majoriteten av familjerna består av singelhushåll, närmare bestämt ensamstående kvinnor. 74% av de hemlösa familjerna är migranter från länder utanför EU. Att just migranter och kvinnor är överrepresenterade i hemlöshetsstatistik menar Nordfeldt visar på en korrelation mellan socioekonomisk utsatthet och hemlöshet.
Även klassaspekten spelar roll då man saknar ekonomiskt, kulturellt och socialt kapital som bland annat kan hjälpa en med kontakter (ibid). På en individuell nivå kopplar Nordfeldt utsattheten hos migranter och ensamstående till ekonomi. Både migranter och ensamstående kvinnor är överrepresenterade i fattigdomsstatistik.
På en strukturell nivå är den bostadsmarknad som står till förfogande i Stockholm väldigt konkurrensstyrd på grund av brist på bostäder. Det finns speciellt en brist på hyreslägenheter. Detta gör att redan utsatta grupper som migranter och ensamstående kvinnor inte kan uppnå kraven från hyresvärdarna (skuldfri, jobbreferens, stabil inkomst). Det kan även ske diskriminering i
urvalsprocessen då det inte är reglerat utan baserat på individuella kriterier (ibid).
I intervjuer beskriver nyanlända människor utmaningen med att skaffa ett förstahands eller andrahandskontrakt för en lägenhet. Att skaffa ett jobb blir en ond cirkel då du inte anses attraktivt på jobbmarknaden utan adress och det krävs ett jobb för att få en bostad.
På en institutionell nivå är den service som tillhandahålls utformat som en boendetrappa, vilket är ett slags belöningssystem där hemlösa visa sin förmåga att kunna ta hand om sig själv och sitt boende. Denna service är främst riktad till människor med sociala problem såsom missbruk eller psykisk ohälsa. För hemlösa familjer innebär det att de hamnar överst på boendetrappan då deras problem inte är kopplat till individuella faktorer. Den hjälp som står till
förfogande menar Nordfeldt är inte inriktat på att lösa långsiktiga problem som migranter och ensamstående kvinnor är i behov av, utan enbart akut boende för att lösa tillfälliga situationer (Nordfeldt 2012).
Även Ingrid Sahlin lyfter utsattheten hos nyanlända och kommuners oförmåga att hjälpa människor som har hamnat utanför bostadsmarknaden men inte har sociala problem. Sahlin (2020) analyserar de klassificeringar och som görs av nyanlända och andra hemlösa människor i Sverige. Utgångspunkten för
undersökningen är ett antal skånska kommuners riktlinjer och praktiker. Det som framkommer är att de nationella riktlinjerna som ska vara vägledande för
kommunerna är vagt utformade vilket gör att tolkningen av lagarna skiljer sig drastiskt åt från kommun till kommun. För migranter är det speciellt lagen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (2016:38) som tolkas olika mellan olika kommuner. Hur mottagandet ska se ut eller under hur lång tidsperiod stödet ska finnas har ej specificerats vilket har lett till att många kommuner har valt att vara restriktiva i sina tolkningar av tidsperioden, kvalitén på boendet och vilka som får hjälp. Till exempel anses nyanlända som återförenas med sin familj inte ingå i många av kommunens ansvar. Familjens
bostadssituation läggs istället på den individ som först ankom i landet, även om personen i fråga är minderårig. Människor som blivit kategoriserade som hemlösa med rätt till hjälp kan också omkategoriseras på grund av ändringar i riktlinjerna, relationsstatus ändras eller att individen fyller 18 år. För hemlösa som inte har en social utsatthet har Malmö stad gjort en snävare definition av vilka som har rätt till stöd. Strukturell hemlöshet var ett begrepp som användes inom socialtjänstens för att belysa problematiken med hemlöshet kopplat till bostadsbrist. Men nu är begreppet synonymt med människor som inte har speciella behov. I Malmö stads riktlinjer definieras legitima anledningar för att få rätt till stöd till att endast gälla människor som har speciella problem i att hitta bostad på grund av individuella faktorer, ej problem kopplade till bostadsbristen i kommunen (ibid).
Sahlin menar på att effekten av en kategorisering är att en särskiljning görs på vem man ska sympatisera med eller inte, vem som är värd hjälp eller inte. Denna kategorisering är därför också i linje med andra samhälliga ojämlikheter där en värdering läggs vid vem som är värd att hjälpa, såsom genus, etnicitet eller nationalitet. Det blir tydligt när de som blir exkluderade genom borttagandet av kategorin strukturellt hemlösa är kvinnor och utländska barnfamiljer, även nyanlända definieras som inte värda hjälp trots utsatthet. Då det saknas tydliga riktlinjer och en nationell strategi mot hemlöshet blir stödet till människor olika från kommun till kommun och mer sårbara inför lokalpolitikers människosyn och värderingar. Vilket i många kommuner har lett till restriktivare riktlinjer och en vilja att sänka hemlöshetstatistiken genom att exkludering av specifika grupper (Sahlin 2020).
Både Sahlin och Nordfeldt för fram hur hemlöshet är kopplat till andra former av utsatthet i samhället. Genom att analysera hur grupper som definieras som hemlösa är föränderligt över tid och plats visar på att samhällets moral och värderingar påverkar policys och riktlinjer. Deras forskning visar på att vi nu befinner oss i en tid där synen på hemlöshet på många platser är mer konservativ och att bostadsbrist och ekonomisk utsatthet inte anses vara en giltig definition av hemlöshet.
Skifte i bostads och hemlöshetspolitiken
Synen på hur samhället ska motverka hemlöshet är något som har skiftat de senaste 30 åren. Från den svenska modellen med universella rättigheter till alla har bostadspolitiken gått över till en nyliberal strategi med en avreglerad bostadsmarknad, fokus på individens eget ansvar, decentralisering och
marknadslösningar på sociala problem (Sahlin 2015, Knutagård & Kristiansen 2013). Inom akademin har forskare som Ingrid Sahlin och Markus Knutagård och Arne Kristiansen undersökt den svenska hemlöshetspolitiken på ett nationellt plan och hur nya metoder implementeras.
Ingrid Sahlin går i en artikel från 2015 igenom den svenska regeringens strategi mot hemlöshet 2007 – 2009 och analyserar det utifrån Nils Brunssons teori om skenhelighet (hypocrisy) samt genom en historisk tillbakablick på den svenska bostadspolitiken under 1900-talet och framåt. Brunssons teori utgår från att beslut
inte nödvändigtvis är likställt med handling samt att idéer inte är sammankopplat med handling heller. När en strategi presenteras men inte följs upp av handling då kan det ses som organisational hypocrisy (Brunsson i Sahlin 2015). Den
nationella strategin mot hemlöshet som presenterades och skulle börja gälla 2007–
2009 följdes aldrig upp av handling från staten. Det skedde förbättringar på lokal nivå men ingen av målen i strategin uppfylldes. Därför anser Sahlin att strategin kan ses som ett exempel på organisatoriskt hyckleri (Sahlin 2015). Samtidigt som den hemlösa strategin ignoreras fattar de nyliberala partierna och
Socialdemokraterna beslut som avreglerar bostadsmarknaden. Sahlin menar att en strategi för att gynna en privat bostadsmarknad där bostadsrätter premieras har stegvis implementerats utan att en formell strategi har presenterats, vilket kan ses som handlingar utan en formell idé bakom. Detta gör det svårt att då också motverka. Den formella hemlöshetsstrategin används fortfarande som ett formellt beslut och har bland annat presenterats inför EU. Men hemlöshetssiffrorna
fortsätter att stiga och Sahlin menar på att om inte en stark officiell nationell hemlöshetsstrategi implementeras som en kontrast till den alltmer delade bostadsmarknaden kommer hemlösheten i Sverige att öka (2015).
Markus Knutagård och Arne Kristiansen undersöker i sin artikel från 2013 implementeringen av Bostad Först i Sverige. Bostad Först som grundades i New York på 90-talet har växt i popularitet i båda USA och Kanada och forskning visar att metoden har bidragit till bostadsstabilitet för människor som har varit hemlösa under lång tid och har speciella behov som kräver stöd. En grupp som i många länder främst har bott på härbärgen (Knutagård & Kristiansen 2013). Men introduktionen av Bostad Först i Sverige har gått långsamt fram. Endast sju av Sveriges 290 kommunerna hade påbörjat processen 2013. Enligt Knutagård &
Kristiansen beror den långsamma processen på ett antal olika faktorer. Först och främst är det en svår process att försöka implementera nya metoder i ett
välfärdssystem överlag. Praktiska aspekter som utmaningen att försöka ändra rådande hemlöshetssystem som kommunens andrahandsuthyrning av lägenheter och boendetrappan tar tid. Det är många olika aktörer involverade som måste övertygas att ändra sina tillvägagångssätt. Mycket av servicen har blivit lagt på entreprenad vilket innebär att privata organisationer har ett ekonomiskt intresse i det rådande systemet och är därför motvilliga till förändring (ibid). En annan viktig faktor som försvårar möjligheterna att implementera nya metoder är att den rådande service som finns är baserad på moraliska uppfattningar om hemlösa människor. Systemet bygger på krav på nykterhet och kontroll. Något som Bostad först utmanar när det är hävdar människans rätt till bostad. Denna krock menar Knutagård och Kristiansen beror på att samhällsklimatet fokuserar på individens ansvar, decentralisering och marknadslösningar på sociala problem. I detta klimat är det svårt att förespråka nya tänkesätt kring bostadspolitik och människans rättigheter.
Rapporter
Här kommer en sammanställning av hur hemlösheten i Sverige ser ut idag enligt rapporter från Socialstyrelsen och Nordiskt Välfärdscenter.
Bostadspolitiken i Sverige
Utöver vetenskapliga artiklar om hemlöshet finns det även ett intresse utanför universitetsvärlden att skapa sig en uppfattning om hur hemlösheten ska minska i Norden. På uppdrag av Nordiskt Välfärdscenter har professorn Hans Swärd gjort en rapport för att beskriva kunskapsläget när det gäller hemlöshet i Norden. Med utgångspunkt från en teoretisk modell som ser på hemlöshet utifrån en strukturell,
institutionell och individuell nivå för att kringgå allmänt rådande politik och praktikerområden och se till de bakomliggande problemen (Swärd 2020). I Finland och Norge har de senaste kartläggningarna visat att hemlösheten har gått ner, vilket inte har skett i Sverige och Danmark. Swärd menar på att svaren på varför hemlösheten ser ut som den gör i respektive länder går att finna på en strukturell nivå (Swärd 2020). Bostadsmarknaden ser till exempel olika ut i de nordiska länderna vilket har en effekt på hemlöshetsstatistiken. Till exempel hade både Norge och Finland 2016 störst antal färdigställda bostäder i förhållande till invånarantal i Norden. Finland hade 2016 även fått en någorlunda balans mellan tillgång och efterfrågan på bostadsmarknaden. Samtidigt ska det sägas att Finland också haft en låg befolkningsutveckling under denna period i jämförelse med andra länder. Sveriges har i sin tur istället avreglerat och privatiserat sin bostadsmarknad (Swärd 2020).
När det gäller nationella hemlöshetstrategier har Norge och Finland varit mer ihärdiga i jämförelse med de andra länderna i Norden. I Norge har man till exempel sedan 2001 satsat mycket kontinuerliga strategier för bostadssocialt arbete. Den senaste nationella strategin fokuserar främst på förebyggande arbete för att komma åt de förhållanden som kan skapa hemlöshet (Swärd 2020). Precis som Sahlin och Nordfeldt menar Swärd att synen på vem som ska räknas som hemlös håller på att förändras. Det är inte längre enbart de socialt utslagna som hamnar i hemlöshet. Andra grupper i samhället är också hemlösa på grund av exkludering från bostadsmarknaden, krig och konflikter. För att kunna hjälpa alla grupperna behövs det mer kunskap på området och åtgärder på alla
samhällsnivåer. Viktigast av allt menar Swärd är att de juridiska riktlinjerna tydliggör att alla människor har rätt till ett hem (Swärd 2020).
Nationell hemlöshetsstatistik
För att få ett underlag för hur arbete mot hemlöshet ska se ut inom socialtjänsten på lokal, regional och statlig nivå gör Socialstyrelsen återkommande en nationell kartläggning. Den senaste kartläggningen gjordes 2017, dessförinnan gjordes det 2011(Socialstyrelsen 2017). Utgångspunkten för Socialstyrelsens kartläggning är en nationell enkätundersökning, intervjuer samt inventering av kommuners olika verksamheter som riktar sig till hemlösa. Kartläggningen utgår från fyra
kategorier av hemlöshet; akut hemlöshet, institutionsvistelse och stödboende, långsiktiga boendelösningar och eget ordnat kortsiktigt boende (Socialstyrelsen 2017). I resultaten från kartläggningen framkommer det att överlag är män
fortfarande i majoritet bland de som är i hemlöshet (62%) även om antalet kvinnor har ökat i jämförelse med motsvarande kartläggning 2011. Mer än hälften av människorna i hemlöshet har varit hemlösa i minst 1 år, 1 av 10 har varit hemlösa i mer än 10 år. När det gäller inkomstkälla får majoriteten av personer i hemlöshet försörjningsstöd, en av tio har lön från arbete, antingen regelbunden eller tillfälligt (Socialstyrelsen 2017). Bland statistiken är det två grupper som står ut föräldrar och utlandsfödda personer. Drygt en tredjedel av antalet hemlösa personer består av föräldrar till barn under 18 år. I denna grupp är det något fler kvinnor än män som är representerade. Barnen bor oftast hos sin mamma, antingen växelvis eller stadigvarande. Den största anledningen till hemlöshet i denna grupp var att de inte blivit godkända på bostadsmarknaden (Socialstyrelsen 2017). Den andra gruppen i statistiken vars siffror har ökat är utlandsfödda människor. Drygt hälften
personerna i hemlöshet är utlandsfödda och har levt i Sverige mer än 5 år. I jämförelse med motsvarande kartläggning 2011 har antalet utlandsfödda i hemlöshet ökat med 2000 personer (Socialstyrelsen 2017).
När det gäller faktorer som gör att människor hamnar i hemlöshet visar kartläggningen att människor i missbruk, psykisk ohälsa har gått ner i statistiken sedan kartläggningen 2011. Det är främst män som upplever att de har fått den hjälp och stöd som de behöver. Var femte person i kartläggningen uppgav att de inte hade några behov som kräver stöd, insatser eller behandling utöver bristen på bostad. Den bidragande faktorn till att personer hamnat i hemlöshet uppgavs en femtedel av deltagarna vara att de blivit avhysta från sin bostad (Socialstyrelsen 2017).
Nästan hälften av människor i hemlöshet bor i långsiktiga bostadslösningar, främst bostäder med sociala eller kommunala kontrakt som kommunen hyr i andrahand av ett bostadsbolag. Antalet människor i akut hemlöshet har ökat från 2011. Bland människor i akut hemlöshet är det främst föräldrar till barn under 18 år som är överrepresenterade, speciellt kvinnor som har barn och är utlandsfödda.
En bidragande faktor till den akuta hemlösheten angavs vara våld i nära relationer.
Män i akut hemlöshet har oftast varit akut hemlösa längre än kvinnorna och lever utomhus eller offentliga miljöer. Det är även fler män i akut hemlöshet som rapporterar att de är i behov av stöd mot missbruk än kvinnor (Socialstyrelsen 2017). I kontrast är antalet människor som har ordnat kortsiktigt boende färre än 2011, siffrorna är även låga för de människor som saknar boende efter vistelse på stödboende eller institution. Denna grupp är oftast i stort behov av stöd eller insatser för psykisk ohälsa eller missbruk (Socialstyrelsen 2017). En grupp som kartläggs separat från resten av människorna i hemlöshet är EU – medborgare som vistas tillfälligt Sverige och befinner sig i akut hemlöshet. Den hjälp som erbjuds EU – medborgare kommer främst från ideella organisationer. Orsaken till att EU – medborgare befinner sig i Sverige är framförallt på grund av fattigdom i landet de kommer ifrån. Deras utgångspunkt är att skaffa en inkomst i Sverige och många tillfrågade ser sig själva inte som hemlösa. De är utan bostad i Sverige men anser att de kan klara sig själva om de bara får möjlighet att sova i deras bilar eller husvagnar under det kalla halvåret (Socialstyrelsen 2017).
Hemlöshetsstatistik på kommunal nivå
Utöver den nationella kartläggningen uppmanas kommuner att göra sina egna undersökningar för att få en bättre bild av hur behovet ser ut i respektive kommun.
Umeå kommun har inte gjort någon kartläggning utan deras handlingsplan utgår från den nationella statistiken. Stockholms stad å sin sida gör en egen
kartläggning av hemlösheten vartannat år, den senaste undersökningen gjordes 2018 (Stockholm stad 2018). Definitionen som används i kartläggningen skiljer sig från Socialstyrelsen och utgår från Stockholms stads program mot hemlöshet för perioden 2014–2019. I den definitionen ingår människor utan bostad som är hänvisade till tillfälliga boendealternativ eller är uteliggare, som bor på institution eller härbärge samt de som tillfälligt bor hos kamrater eller bekanta (max tre månader) (Stockholms stad 2018). Denna definition skiljer sig från
Socialstyrelsens definition genom att vara något smalare, den ger därför inte nödvändigtvis kompletterande information kring människor som faller utanför Socialstyrelsens definition av hemlöshet.
Var platsar denna uppsats i kunskapsläget
Konstruktionen av hemlöshet och politikers strategier för att motarbeta ökningen av hemlösa håller på att dra åt ett mer och mer konservativt och individualistiskt tankesätt. Både Swärd (2020) och Sahlin (2015) menar på att Sverige mer och mer ignorerar hemlöshet som ett socialt problem på ett nationellt plan medan
bostadsmarknaden avregleras och skapar mer osäkerhet för människor som söker
bostad. Den hjälp som erbjuds präglas av ett individualistiskt tankesätt och sociala värderingar kring olika grupper i samhället (Knutagård & Kristiansen 2013, Nordfeldt 2012, Sahlin 2020). Denna uppsats vill bidra till kunskapsläget genom att se till hur kommunerna gör idag i förhållande till den utveckling som sker mot mer konservativa strömningar som forskningen har identifierat. Detta görs genom att undersöka en annan empiri än vad tidigare forskare har tittat på och se om utvecklingen fortsätter i samma riktning
Teori
För att skapa en förståelse för hur kommuner konstruerar hemlöshet som ett socialt problem används teorier om kategorisering. Att just belysa kategorisering är relevant då det har att göra med vad för gränsdragningar anspråksformulerare gör när de talar om ett socialt problem (Jönson 2010). De teorier och begrepp som används är Michael Billigs (1996) teori om hur retoriken ser ut när man
argumenterar för en viss sorts kategorisering och Charles Tillys (1999) begrepp om kategorisk ojämlikhet. Både Billigs och Tillys teorier har använts tidigare vid forskning om hemlöshet, till exempel går de att återfinna i en vetenskaplig artikel om hemlöshet av Ingrid Sahlin (2020).
Retorikens betydelse vid kategorisering
Michael Billig förenar psykologi och retorik när han belyser hur människor argumenterar kring kategorisering. Billig (1996) ifrågasätter synen på att
kategorisering av information sker automatiskt utan eftertanke. Han menar att det stämmer att det grundläggande syftet med kategorisering är att skapa förståelse kring alla intryck från omvärlden och undvika faror. Men människans förmåga till tolerans gör att de även är förmögna att tänka igenom sin kategorisering istället för att enbart utgå från den initiala reaktionen som kan vara fördomsfull eller stereotypisk. Som exempel tar Billig (1996) upp byråkraten som följer instruktioner och ”processar” människor baserat på förutbestämda
kategoriseringar. Den traditionella bilden av en byråkrat är att hen följer ordning och enbart följer order, men så är inte alltid fallet. En byråkrat tolkar reglerna och använder sin intelligens för att förhandla och övertala om kategoriseringens validitet i specifika fall (Billig 1996). Det är denna aspekt som Billig (1996) anser är av vikt, speciellt vid politisk, etisk och social kategorisering som är mer
kontroversiell och därför leder till en mer argumenterande diskurs.
Billig (1996) menar på att de dispyter som uppstår kring kategorisering berör oftast antingen kategorins essens eller dess yttre gränser och vad som får ingå eller inte.
Essensen av en kategori
För abstrakta kategorier är det vanligt enligt Billig (1996) att använda sig av en argumenterade definition, vilket innebär att man i början av till exempel en vetenskaplig text preciserar essensen av ett visst begrepp så att det stämmer överens med åsikterna hos författaren och särskiljer sig från konkurrerande teoretiker. Definitionen som förs fram fokuserar på en viss aspekt och hävdar att det är det centrala för kategorin. Valet av vilken aspekt som förs fram som central är väl genomtänkt och implicerar en kritik mot andra definitioner (Billig 1996).
Ett argument som kan föras fram för att förklara essensen är enligt Billig (1996) prototypen. En prototyp kan ses som ett representativt exemplar för essensen av kategorin. När det diskuteras om ett fall passar inom ramen för en kategori är det prototypen som är mallen man utgår ifrån. Men Billig (1996)
poängterar att för konkreta ting som stol eller bord är en prototyp ej kontroversiell eller ifrågasatt, medan en mer abstrakt prototyp kan kontesteras.
Ett annat strategiskt grepp som berör essensen av en kategori är enligt Billig (1996) dissociation. Vilket innebär att en part gör en distinktion mellan sin egen
”rätta” tolkning av en term och en motparts ”falska” tolkning.
Essensen av ett specifikt fall
När ett dilemma uppstår kring hur ett specifikt fall ska kategoriseras menar Billig (1996) att den retoriska strategin kallad specialfallet kan ses som användbar.
Resonemanget är att varje uppgift eller fall innehåller specifika detaljer vilket gör det möjligt att argumentera för dess unikhet. Strategin för specialfallet är att undantaget från den generella regeln i en kategori kan förklaras genom att hänvisa till en uppgifts exceptionalitet. Denna exceptionalitet går före de gemensamma nämnare som fallet har med andra fall inom den aktuella kategorin (Billig 1996).
Då det i teorin går att argumentera för att alla fall är unika är det därför vanligt att koppla argumenten för specialfallet till värderingar som är prominenta i samhället för att få mer genomslagskraft. Billig (1996) tar som exempel ett rättsfall i
Sydafrika under apartheid där en vit man sköt en mörkhyad man utanför sitt hem efter att den mörkhyade mannen hade stulit 6 cent som var ämnat till mjölkbudet.
Domstolen ansåg att det inte var mord utan en medborgerlig handling då flera fall av stöld av mjölkpengar hade förekommit i området (Billig 1996). Den
ursprungliga kategoriseringen ses enligt Billig (1996) som allmän tills att specialfallet uppenbarar sig och en argumentation uppstår för att bestämma vart essensen av fallet passar bäst in. Men menar Billig (1996), argumenten rör inte enbart detta specifika fall utan de generella konsekvenserna för kategoriseringen och de allmänna sociala värderingar som innefattas. Om de specifika detaljerna i fallet ses som generella uppstår en ny kategori (Billig 1996). Denna konflikt kring essensen av ett visst fall har som konsekvens att den ursprungliga
kategoriseringen kommer påverkas oavsett om specialfallet anses vara ett undantag eller inkluderas i kategoriseringen. Om fallet ingår i kategoriseringen breddas definitionen för kategorin till att inkludera ännu en specificering. Medan om fallet ej anses ingå i kategorin måste en undantagsklausul skapas. Det är därför många till synes enkla regler som testas i verkligheten har en mängd
underkategorier som resultat av konflikter kring kontroversiella fall. För att göra om en regel eller kategorisering krävs det att man tar i beaktande specificeringar från befintliga fall men man måste även föreställa sig framtida fall. Då det inte är möjligt att föreställa sig alla möjliga situationer kommer nya unika fall uppstå vilket leder till nya underkategoriseringar eller gränsdragningar (Billig 1996).
Kategorisk ojämlikhet
En annan aspekt av kategorisering är enligt Charles Tilly (1999) ojämlikheten som skapas och förstärks. Begreppet kategorisk ojämlikhet uppstår enligt Tilly (1999) när människor som har kontroll över tillgångar och resurser löser organisatoriska problem genom att göra kategoriska åtskillnader. Tilly (1999) menar att implicit eller icke implicit skapas ett system av social utestängning, kontroll och exkludering.
För att skapa sig en förståelse för hur kategorisk ojämlikhet kan uppstå delar Tilly (1999) in en organisations kategoriseringar i externa och interna. De interna kategoriseringarna är de som finns inom organisationsstrukturer exempelvis management/arbetare eller student/fakulteten. I de interna kategoriseringarna ingår även de som upprätthåller organisationen det vill säga vem som är medlem eller inte medlem (Tilly 1999). Externa kategorier i sin tur har inte sitt ursprung i
organisationen utan kommer utifrån. I själva organisationen påverkar de systematiska skillnader i fördelningen av aktiviteter, belöningar, makt och
framtidsutsikter inom en organisation (Tilly 1999). För att skapa sig en förståelse för hur det kan se ut är det bara att titta på hur kön implementeras i olika
organisationer från män och kvinnors position inom religiösa organisationer till sättet varpå olika yrken kopplas till ett specifikt kön och värderas utifrån det. Men menar Tilly (1999) extern och intern kategorisering ska inte förstås som etiketter för olika former av kategoriska par utan ska förstås utifrån deras position i relation till organisationen. De är ändpunkterna på en skala från lokal till allestädes
närvarande. När intern och extern kategorisering matchas förstärker det ojämlikheterna inom organisationen och det är då menar Tilly (1999) som kategorisk ojämlikhet uppstår. Med de externa kategoriseringarna kommer redan rådande skript, uppfattningar, praktiker vilket gör det lättare att upprätthålla gränserna mellan kategorier och möjliggör för bland annat exploatering (Tilly 1999). Upprätthållandet av den kategoriska ojämlikheten sker bland annat på grund av att de som exploaterar vill fortsätta ha tillgång till resurser och
arbetskraft utan att behöva ge tillbaka, en efterlikning av tidigare strukturer känns familjärt och det gör det lättare att tillämpa i en ny organisation. Slutligen när den kategoriska ojämlikheten redan finns inom en organisation sker en anpassning som både reproducerar och förstärker det exploaterande systemet (Tilly 1999).
Men den viktigaste aspekten som gör att kategorisk ojämlikhet kvarstår är att de sociala värderingar som kategoriseringen bygger på är en del av ett narrativ som har byggts upp om människor som blir inkluderade eller exkluderade. Ett narrativ som finns i hela samhället och som är svårt att bryta sig loss från. Konsekvenserna för de som exkluderas på grund av kategorisk ojämlikhet är allvarliga, då de förlorar rätten till allmänna resurser och tillgången till kunskap, nätverk och andra livsförbättrande kapital (Tilly 1999).
Teoriernas relevans för konstruktionen av hemlöshet.
Billig (1996) och Tillys (1999) teorier hjälper att skapa en förståelse för maktaspekten av kategoriseringar och hur vid konstruktionen av ett socialt problem även social ojämlikhet kan uppstå. Billigs retoriska strategi skapar en förståelse för maktaspekten av valet av avgränsningar eller underkategoriseringar.
Medan Tillys fokus på de yttre och inre kategoriseringarna skapar en förståelse för dynamiken mellan sociala värderingar och de kategoriseringar som kommunerna väljer att göra. Då syftet med denna uppsats är att förstå hur Umeå kommun och Stockholm stad konstruerar hemlöshet som ett socialt problem hjälper Billig (1996) och Tillys (1999) teorier att förstå vad de bakomliggande orsakerna är till varför vissa val görs av kommunerna men även hur deras kategorisering av hemlöshet påverkar samhället i stort.
Metod
Val av metod
Samhällsvetenskaplig forskning handlar inte enbart om insamling av data utan även om att utgå från ett specifikt perspektiv. Det är genom presentationen av olika sorters perspektiv som komplexiteten i samhället synliggörs och nyanseras (Ahrne & Svensson 2015). I det här arbetet har utgångspunkten varit en tematisk analys utifrån ett konstruktivistiskt perspektiv där sociala fenomen och dess mening inte ses som fasta entiteter utan skapade av sociala aktörer och är föränderliga över tid (Bryman 2012).
Urval
Urvalet av material i detta arbete har valts utifrån ett bekvämlighetsurval. Det vill säga ett urval baserat på dess tillgänglighet för forskaren (Bryman 2012). För att hitta material som hjälper att besvara frågeställningarna valdes handlingsplaner då det är ett tydligt exempel på hur policyskapande i en kommun kan se ut. Efter efterforskningar på Google och kommuners hemsidor blev det snabbt tydligt att handlingsplaner är svåråtkomliga. Flera kommuner hade ingen handlingsplan, andra hade en handlingsplan men som var baserad på en föregående
handlingsplan och skriven på ett sätt som gjorde det svårt att analysera utan att ha föregående handlingsplan (vilket inte var tillgängligt). På grund av tidsramen och bristen på tillgänglighet valdes det därför att göra ett bekvämlighetsurval. De två handlingsplaner som slutligen valdes gjorde det på grund av dess skillnader i storlek och för att de var tillräckligt detaljerade för att det skulle bli möjligt att skapa sig en helhetsbild. Nackdelen med ett bekvämlighetsurval är att det gör det svårare att generalisera utifrån urvalet, då det är svårt att säga om dessa
handlingsplaner är representativa för alla handlingsplaner i Sverige. Men ett bekvämlighetsurval gör det möjligt att göra kopplingar till annan forskning inom samma område eller vara en språngbräda för vidare forskning (Bryman 2012).
Presentation av empiri
En handlingsplan, även kallat plan eller program är enligt Sveriges kommuner och landsting ett dokument vars syfte är att ge struktur och underlätta genomförandet av ett visst uppdrag (Sveriges Kommuner och Landsting 2021).
Handlingsplanerna i denna undersökning återfanns på respektive kommuners hemsidor. Då det är ett offentligt dokument gick det att använda sökmotorn
Google och söka på orden ”hemlöshet”, ”handlingsplan” samt i en separat sökning
”hemlöshet” och ”program” för att få fram de kommuner vars handlingsplaner lagts ut till allmänheten. För att en handlingsplan ska initieras ska det finnas en analys som synliggör att det finns brister samt att kommunen har fattat ett beslut om att åtgärder måste göras (Sveriges Kommuner och Landsting 2021). I
handlingsplanen ska det specificeras vem som gör vad, hur och när. För att åtgärder ska genomföras behövs det någon som har ett helhetsansvar samt att det specificeras vilka aktörer som är ansvariga för vilka aktiviteter. En annan
grundläggande fråga som ska besvaras i handlingsplanen är varför aktiviteterna ska genomföras, då det ska vara vägledande för alla aktiviteter som ska leda till att angiva mål uppfylls. Avslutningsvis ska det specificeras hur handlingsplanen ska följas upp (Sveriges Kommuner och Landsting 2021).
Stockholm stad
Stockholms stads program för att motverka hemlöshet riktar sig till socialtjänsten i staden även om det tydliggörs att de inte ensamma kan lösa
hemlöshetsproblematiken (Stockholms stad 2019). I programmet beskrivs de insatser och verktyg som socialtjänsten har att tillgå samt det förhållningssätt som ska prägla socialtjänstens arbete med att motverka hemlöshet. Programmet har utformats utifrån utvärderingar som har gjorts av det föregående programmet mot hemlöshet som vara giltigt under perioden 2014–2019 samt workshops och hearings med deltagare från socialtjänsten, ideella organisationer och brukarorganisationer (Stockholms stad 2019).
Programmet är indelat i fyra avsnitt. Det första avsnittet ger ett övergripande perspektiv som ska vägleda socialtjänsten. Därefter följer ett avsnitt som
presenterar mekanismerna bakom hemlöshet och hur staden definierar hemlöshet
samt hur socialtjänstens arbete mot hemlöshet är organiserat. Det tredje avsnittet går in på mål och strategier för att motverka hemlöshet. Avslutningsvis går det fjärde avsnittet igenom indikatorer för uppföljning av programmets mål samt vilka områden som kräver mer kunskapsutveckling (Stockholms stad 2019)
Umeå kommun
Umeå kommun titulerar sig som Sveriges tolfte största stad har beslutat att ha en nollvision mot hemlöshet. I linje med detta har de utformat en handlingsplan vars syfte är att ta ett samlat grepp om arbetet med att motverka och förebygga
hemlöshet (Umeå Kommun 2017). Umeå kommun anger i handlingsplanen att de arbetar aktivt med hemlöshetsfrågorna tillsammans med olika externa
samarbetspartners men strävar efter att jobba mer strategiskt och gemensamt för att uppnå sin nollvision, därav handlingsplanen (Umeå kommun 2017).
Handlingsplanen är en revidering av en tidigare handlingsplan som var giltig mellan 2014 – 2015. De aktörer som har varit inblandade har främst varit kommunens Individ- och familjenämnd som skickade ut förslag på revideringar till kommunstyrelsen och tekniska nämnden för godkännande. Andra aktuella aktörer har också fått möjlighet att granska innehållet men det är inte specificerat vilka dessa aktörer är. I inledningen till handledningsplanen står det specificerat att en kommission för ett socialt hållbart Umeå ska skapas för att analysera skillnader i livsvillkor i kommunen mellan grupper och geografiska områden.
Men det anges inte om denna kommission är involverad i arbetet med handlingsplanen mot hemlöshet (Umeå kommun 2017).
Handlingsplanen är indelad i ett antal olika kapitel som börjar med en inledning som presenterar bakgrund, syfte och avgränsningar samt ett nationellt perspektiv och handlingsplanens definition av hemlöshet. Därefter följs en sektion som presenterar hur nuläget ser ut i kommunen. Det är en presentation av olika utsatta grupper i samhället och hur kommunen kan och tänker hjälpa dem samt en vilka aktörer som ska vara involverade. Därefter presenteras de resurser som finns att tillgå i form av boendelösningar, stöd, externa samarbetspartners samt övriga planer och riktlinjer inom kommunen och det kommunala fastighetsbolaget som påverkar arbetet mot hemlöshet. Avslutningsvis behandlas aktuella
ansvarsområden, styrande principer och de aktiviteter som har påbörjats eller kommer att initieras inom kommunen (Umeå kommun 2017).
Tematisk analys
Då syftet med detta arbete är att studera konstruktionen av ett socialt problem görs en deduktiv tematisk analys med ett konstruktivistiskt perspektiv. Tematisk analys är enligt forskarna Virginia Braun och Victoria Clarke (2006) en metod för att identifiera, analysera och redogöra för mönster (teman) i olika former av data.
Grunden för metoden är att bryta ner data i olika koder för att därefter dela in koderna i teman. Processen innebär en konstant analys av material på olika nivåer på ett systematiskt sätt för att nå bästa resultat (Braun & Clarke 2006). Dess fokus på att hitta mönster och analysera material på olika nivåer är vad som gör den relevant för en analys av ett socialt problem utifrån ett textmaterial.
Det är en flexibel metod som går att kombinera med olika teorier och epistemologier till skillnad från andra kvalitativa metoder där teori och
epistemologi ingår i själva metoden. Tematisk analys är kompatibelt med både essentialism och konstruktivism samt möjliggör för forskaren att jobba antingen induktivt eller deduktivt (Braun & Clarke 2006). I det här arbetet har en deduktiv analys valts vilket innebär att koncept och idéer testas på det empiriska materialet istället för en induktiv analys som ser på data för att utröna mönster vilket i sin tur
leder till teman. Deduktiv tematisk analys är ofta kritisk i sin approach och försöker se hur världen är sammansatt och hur de idéer och antaganden som finns i data konstrueras (Braun & Clarke 2012). Vilket är relevant vid en undersökning av en kommuns handlingsplan då kommunen är i en position där de kan
determinera vad hemlöshet är.
Valet av ett konstruktivistiskt perspektiv görs då fokus ligger fokus på att analysera sociokulturella kontexter och strukturer som påverkar individuella utsagor, istället för individuella meningar eller motivationer vilket är den semantiska utgångspunkten (Braun & Clarke 2006). Utgångspunkten för ett konstruktivistiskt perspektiv är att mening och upplevelser är socialt konstruerade och reproducerade (Braun & Clarke 2006). Därför söker tematisk analys som har en konstruktivistisk utgångspunkt ej efter, istället
Hypotesen som är begynnelsepunkten för den tematiskt deduktiva analysen är att kommunen är en anspråksformulerare vars sätt att definiera ett socialt problem har en påverkan på den kollektiva uppfattningen av hur ett problem ser ut (Jönson 2010). En av utgångspunkterna i den socialkonstruktivistiska teoritraditionen är hur vi konstruerar ett socialt problem. För att ta reda på det kan man se på ett antal olika intresseinriktningar exempelvis; vem bestämmer vad som är ett socialt problem? Hur gör dom det? Var diskuteras problemet, i medier, socialkontoret?
När har det setts som ett problem etc. (Jönson 2010). Då det är svårt att skapa sig en klar överblick ifall man utgår från alla intresseinriktningar är fokus i det här arbetet att fokusera på frågan vad anser anspråksformulerare vara ett socialt problem. Det vill säga hur talas det om exempelvis dess karaktär, avgränsningar och orsaker (Jönson 2010). Detta perspektiv har omvandlats till fyra
frågeställningar som har omvandlats till teman och är startpunkten för analysen:
Definitioner av hemlöshet, bakomliggande orsaker, grupper i samhället och konsekvenserna om inget görs.
Processen i en tematisk analys sker enligt Braun & Clarke 2006 i sex faser där första fasen är att bekanta sig med materialet och hitta några initiala teman och den sista fasen är att skriva ner en rapport av analysen som har gjorts. Den första fasen gjordes i och med valet av ovanstående teman. Därefter i andra fasen bearbetas hela materialet och kodas. Detta följs upp av att koderna tematiserar i den tredje fasen (Braun & Clarke 2006). Under temat definitioner av hemlöshet uppstod strukturell hemlöshet, social hemlöshet, institutionell, inkluderas och exkluderas. Under temat bakomliggande orsaker blev det socialt, strukturellt och institutionellt. Temat grupper i samhället fick kategorierna socialt utsatta grupper, strukturellt utsatta grupper, inkluderade och exkluderade. Slutligen under temat konsekvenser om inget görs blev temana belastning för systemet, sociala problem och individnivå. Men det noterades också att vissa teman var mer förekommande än andra och att relationen mellan dem i materialet var en viktig del i
representationen. I den fjärde fasen ska materialet granskas och förfinas, vilket sker i två delar. I den första delen ska allt kodat material som har hamnat under respektive teman granskas för att se att om de skapa ett sammanhängande mönster. Därefter går man vidare till andra delen av granskningen och ser till helhetsperspektivet. De olika temana analyseras i relation till hela det empiriska materialet för att se om dess validitet är korrekt och om temana överensstämmer med de underliggande meningarna som finns i det empiriska materialet som helhet. Det vill säga se om det är en korrekt representation av materialet (Braun &
Clarke 2006). Denna del av processen gjorde det möjligt att undersöka närmare relationen mellan olika teman och hur de blev presenterade i texterna. Efter en genomgång av både det kodade materialet och de två handlingsplanerna utrönades ett mönster under temat definitioner av hemlöshet där sättet varpå definitioner
framställs blivit till två subteman: kategorisering av hemlöshet och egen definition och avgränsning. Under temat egen definition och avgränsning fanns två
subteman: socialt hemlösa och avgränsningarna. Under bakomliggande orsaker framkom temana strukturellt, allmänt och socialt. Grupper i samhället fick tre teman: gränsfall, socialt utsatta grupper och strukturellt. Slutligen under konsekvenser om inget görs framkom temana belastning för den kommunala verksamheten, konsekvenser för individen och fastna i systemet. I den femte fasen görs de sista förbättringarna genom att identifiera essensen av vad varje teman handlar om och bestämmer vilken aspekt av den empiriska datan som varje tema fångar (Braun & Clarke). I den här delen av analysen togs teorin om
kategorisering till hjälp för att skapa sig en djupare förståelse för essensen av de olika temana och hur de hänger samman inom ett övergripande tema och mellan de övergripande temana. Ytterligare avgränsningar gjordes av material som inte kändes relevant för temana eller representativt för det övergripande empiriska materialet. Det slutgiltiga resultatet blev att varje övergripande tema hade två underkategorier eller teman. För temat definitioner av hemlöshet blev det social hemlöshet i relation till strukturell hemlöshet och egen definition och
avgränsning. Temat Bakomliggande orsaker som kan kopplas till temat
definitioner av hemlöshet hade underkategorierna allmänt och socialt men då de två temana var i relation till varandra hamnade de under en kategori i texten. Det tredje temat grupper avgränsades till gränsfall och prioriterade grupper. Då det inte fanns så mycket information om andra sociala grupper som var relevant för analysen och tillräckligt representativt för det empiriska materialet som helhet.
Det fjärde och sista teman konsekvenser om inget görs som också hör ihop med det tredje temat grupper i samhället avgränsades till två tema: belastning för systemet och belastning för individen.
Den tematiska analysens flexibilitet har gjort metoden väldigt användbar och dess tillämpning är mångfacetterad. Nackdelen är att dess definition och anseende är inte så tydligt eller uppmärksammat, vilket gör att metoden lätt förväxlas med tematisk diskursanalys eller en form av grounded theory (Braun & Clarke 2006).
Men så är inte fallet, tematisk analys är en egen form av metod. Den tematiska analysens flexibilitet ska heller inte tolkas som att resultaten blir vaga eller oseriösa, men den kräver av utövaren att vara tydlig i sin teoretiska koppling och konsekvent i utövandet av metoden för att nå fram till en bra analys (Braun &
Clarke 2006).
Etiska överväganden
Urvalet av texter kommer från kommunens hemsidor och är offentliga handlingar.
De kan därför användas i analysarbete för en uppsats utan att ha fått skriftligt eller muntligt medgivande från kommunerna. Oavsett ska materialet behandlas och analyseras på ett respektfullt sätt.
Resultat och analys
I den här sektionen presenteras resultat och analys av den tematiska analysen med utgångspunkt i de fyra teman för analysen och Billig och Tillys teorier om
kategorisering.
Definition av hemlöshet
Både Stockholm stads och Umeå kommuns handlingsplaner har snarlika upplägg i sin presentation av vad de anser hemlöshet vara. I handlingsplanernas inledande kapitel presenteras ett bredare perspektiv för att därefter följas upp av en
definition. I Umeå kommun introduceras det bredare perspektivet genom en bakgrund till hur bostadssituationen ser ut i kommunen (Umeå 2017, s.3-4).
Därefter görs en nationell utblick och slutligen presenteras en definition (Umeå 2017, s.5–6 och s.7). Stockholm stad (2019) presenterar ett övergripande
perspektiv (s.6-7) för att därefter introducera deras egna perspektiv på hemlöshet inklusive en definition (s.8-15). I presentationen av begreppet hemlöshet i
handlingsplanerna finns det två olika förhållningssätt till kategoriseringen av vad som är hemlöshet. Men båda kommunerna prioriterar social hemlöshet framför strukturell hemlöshet.
Social hemlöshet i relation till strukturell hemlöshet
Umeå kommun väljer att föra fram synen på hemlöshet i relation till bostadslöshet. Termen hemlöshet används enbart när det diskuteras hur
bostadsmarknaden påverkar socialt utsatta människor: ”riskfaktorer för hemlöshet är missbruk, psykisk eller fysisk ohälsa, arbetslöshet, ekonomisk utsatthet och utsatthet för våld i nära relationer” (Umeå 2017 s.3). Termen ställs också i relation till en stereotyp bild av definitionen då det påpekas att hemlösa ofta förknippas med människor som sover i trappuppgångar eller härbärgen (Umeå 2017, s.3).
Ordet bostadslös däremot förs fram som en bredare definition: ”De som är
bostadslösa är dock ingen enhetlig grupp utan lever med mer eller mindre otrygga boendeförhållanden under lång tid” (Umeå 2017 s.3). Detta sätt att positionera bostadslös i relation till hemlöshet går att förklara utifrån Billigs (1996) retoriska teori om underkategorisering. Genom att först presentera en allmän bild av bostadssituationen, därefter tala om bostadslöshet i bredare termer och hemlöshet enbart utifrån sociala aspekter presenterar Umeå kommun ett perspektiv där hemlöshet är en underkategori till bostadslöshet. Hemlöshetens essens definieras vara bostadslös på grund av sociala aspekter.
Hemlöshet framställs också som något som kan kopplas till Billigs (1996) definition av en prototyp när det poängteras att hemlösa ej enbart är människor som sover i trappuppgångar eller bor på härbärgen. Umeå kommun gör vad Billig (1996) benämner för dissociation genom att hävda att detta är en fel tolkning av termen hemlös och för fram att det finns många olika sociala aspekter som gör att människor blir hemlösa. Umeå kommuns definition av hemlöshet breddas på det sättet då det inte enbart för fram en situation en person kan befinna sig i utan också orsakerna till varför en människa är hemlös.
Stockholms stad till skillnad från Umeå kommun ställer inte ordet hemlös i relation till bostadslös. I stället väljer Stockholm stad (2019) att enbart använda ordet hemlös och diskutera mekanismerna bakom hemlöshet. Essensen av hemlöshet som det argumenteras för är att ”hemlösa personer är en heterogen grupp, och mekanismerna bakom hemlöshet ser olika ut för olika personer och grupper som befinner sig i hemlöshet” (Stockholm stad 2019, s.9). Denna essens är bredare än Umeå kommuns och går inte in på detaljerna kring vilka
mekanismerna är som gör att en människa är hemlös. Istället får den diskussionen föras i gränslandet för kategorin hemlös och avgöras utifrån essensen av specifika fall.
Egen definition och avgränsning
Kategoriseringen av hemlöshet förstärks ytterligare i en presentation av kriterier för hur en människa ska definieras som hemlös för att ha rätt till hjälp och en avgränsning av dessa kriterier. Umeå kommun (2017, s.7) för fram
Socialstyrelsens definition av hemlöshet i form av fyra kategorier som kriterier.
Stockholm stad (2019, s.12) har sin egen definition av kriterier som består av tre
kategorier. Umeå kommuns fyra kategorier består av akut hemlöshet,
institutionsvistelse eller kategoriboende, långsiktiga boendelösningar och eget ordnat kortsiktigt boende. De tre första definitionerna hänvisar till människor som antingen redan har tillgång till tillfällig boendeform genom kommunen eller har rätt till tillfällig boendeform. De akut hemlösa är människor som hänvisas till olika former av akutboenden såsom härbärge, skyddat boende eller om personen sover utomhus. Där ingår också hotell, camping, vandrarhem och husvagn. De som bor i offentliga utrymmen eller hotell eller camping har inte fått boende genom kommunen men tekniskt sett rätt till en plats på ett akutboende.
Institutionsvistelse eller kategoriboende är människor som är intagna eller inskrivna på anstalt, institution eller stödboende hos till exempel socialtjänsten landstinget eller en privat vårdgivare och som ska skrivas ut inom tre månader.
Medan de som bor i långsiktiga boendelösningar är människor som bor i ordnad boendelösning från kommunen vars hyresavtal oftast är villkorat och förknippat med tillsyn (Umeå 2017, s.7). Alla dessa fyra kategorier hänvisar till situationer som människor befinner sig i och den boendeform som de har tillgång till antingen av kommunen eller egna nätverk. Det är inte specificerat vilka problem en människa har eller vilka orsaker som anses legitima för att kategoriseras som hemlös.
Stockholm stads definition av hemlöshet består av tre kategorier (2019, s.12).
Den första kategorin är de som saknar bostad, egen bostad eller förhyrd bostad, ej är inneboende hos någon samt är hänvisade till tillfälliga boendealternativ eller utomhus. Denna definition påminner om Umeå kommuns definition av akut hemlöshet. Därefter inkluderas alla som befinner sig i en institution, familjehem eller akut boendelösning och som ej ordnat boendelösning vid utskrivning. Den tredje och sista kategorin innefattar alla som bor hos kamrater eller bekanta (i max tre månader). Precis som i Umeå kommuns handlingsplan är det en individs situation och de tillfälliga boendeformer som de har tillgång till som används som kriterier för att ingå i definitionen av hemlös. Vilka problem en människa har eller vilka orsaker som anses legitima för att ingå i definitionen av hemlöshet
specificeras i en avgränsning.
Umeå kommun som redan i sin argumenterande definition gjort hemlöshet till en underkategori till bostadslös fortsätter med denna åtskillnad i sin avgränsning.
Kommunen anger att de gör en revidering från den föregående handlingsplanen och tar bort formuleringen ”utestängning från bostadsmarknaden”. Anledningen till avgränsningen anges vara att ”det kan finnas olika anledningar varför en person är utestängd från bostadsmarknaden, men det behöver inte betyda att personen i fråga är hemlös” (Umeå 2017, s.4). Termen hemlös särskiljs från termen utestängning från bostadsmarknaden och specificeringen av
underkategorin cementeras ytterligare. Alla är inte hemlösa, enbart de med giltiga anledningar ingår i kategorin. Då kommunen redan har specificerat att begreppet hemlöshet är kopplat till sociala faktorer görs slutsatsen att utestängning från bostadsmarknaden inte räcker för att få hjälp, personen måste ha anledningar som är kopplade till de tidigare nämnda orsakerna missbruk, psykisk eller fysisk ohälsa, arbetslöshet, ekonomisk utsatthet och utsatthet för våld i nära relationer.
Stockholm stad med sin bredare kategorisering av begreppet hemlös väljer också att avgränsa kriterierna för hemlösa som har rätt till stöd. För att få rätt till bistånd i form av bostad måste två kriterier uppfyllas enligt Stockholm stad (2020, s.13), den enskilde ska vara bostadslös och ha speciella svårigheter att skaffa bostad på egen hand. Med det menas enligt Stockholm stad att ”det är inte
tillräckligt att man har allmänna svårigheter, exempelvis på grund av en ansträngd situation på den lokala bostadsmarknaden, utan att det ska vara fråga om sådana
