Statens institutionsstyrelses åtgärder med anledning av covid-19
Beslutet i korthet: Under våren 2020 har JO genomfört en granskning av vilka konsekvenser som Statens institutionsstyrelses (SiS) åtgärder för att stoppa
smittspridning av covid-19 har fått för intagna i LVM-hem och särskilda ungdomshem.
Enligt ett stöddokument som myndigheten har tagit fram ska den fatta beslut om vård i enskildhet för en intagen som är befarat eller bekräftat smittad av covid-19. Syftet med rutinen är att institutionerna ska besluta om en sådan tvångsåtgärd i en hastigt uppkommen situation för att skydda andra intagna från smitta. JO uttalar att utgångspunkten är att ett beslut om vård i enskildhet ska svara mot ett väl definierat vårdbehov hos den enskilde. Avsikten är inte att tvångsåtgärden ska tillgripas för att hantera en akut situation. JO ställer sig därför mycket tveksam till om det är möjligt att tillämpa bestämmelserna på det sättet.
Enligt JO:s mening bör det kunna begäras av intagna i SiS institutioner att de tar ansvar för sin situation och frivilligt bidrar till att motverka smittspridning av en allmänfarlig sjukdom. Utgångspunkten bör därför vara att myndigheten ska ge en intagen med befarad eller bekräftad smitta de möjligheter som behövs för att han eller hon ska kunna ta det ansvar som åligger denne enligt smittskyddslagen att skydda andra mot smittrisk. Den praktiska innebörden av det är att hemmet behöver ordna så att den intagne kan vistas där frivilligt skild från övriga intagna under så lång tid som krävs för att det ska kunna konstateras att den intagne inte längre smittar. Det ligger ett stort ansvar på personalen att förklara för den intagne att åtgärden inte vidtas inom ramen för tvångsvården utan bara kan ske om den enskilde samtycker till den. Det får inte förekomma att personalen utsätter den intagne för direkta eller indirekta
påtryckningar genom att t.ex. uppge att de kommer vidta tvångsåtgärder om den intagne inte samtycker till åtgärden.
Det kan inträffa att en intagen inte samtycker till att frivilligt vara skild från övriga intagna. JO utesluter inte att det kan uppstå en situation där en intagen, som är befarat eller bekräftat smittad av en allmänfarlig sjukdom, genom sitt agerande utgör en sådan fara för andra intagna att det finns skäl att fatta ett beslut om avskiljande. I ett sådant fall kan beslutet inte syfta till annat än att avvärja en hastigt uppkommen och potentiellt farlig situation. En sådan åtgärd kan enligt JO:s mening inte ersätta de åtgärder som kan behöva vidtas med stöd av smittskyddslagen. Situationen kan vara sådan att det uteslutande är en uppgift för smittskyddsläkaren att fatta beslut om tillfällig isolering eller ansöka hos förvaltningsrätten om att en sådan åtgärd beslutas.
Riksdagens ombudsmän Box 16327
103 26 Stockholm
Besök: Västra Trädgårdsgatan 4 www.jo.se
E-post: justitieombudsmannen@jo.se Telefon: 08-786 40 00
Texttelefon: 08-786 61 15 Fax: 08-21 65 58 Riksdagens ombudsmän
Box 16327 103 26 Stockholm
Besök: Västra Trädgårdsgatan 4 A www.jo.se
E-post: justitieombudsmannen@jo.se Telefon: 08-786 51 00
Texttelefon: 020-600 600 Fax: 08-21 65 58
Thomas Norling
1 Bakgrund och initiativ
Under vintern och våren 2020 fick coronaviruset SARS-CoV-2, som ger upphov till sjukdomen covid-19, en omfattande spridning i Sverige. Som en direkt konsekvens av samhällsspridningen av sjukdomen, beslutade Statens institutionsstyrelse (SiS) den 24 mars 2020 om generella besöksrestriktioner i förhållande till dem som vistades i myndighetens institutioner med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, och
lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Enligt information som publicerades på SiS hemsida var åtgärden en del av samhällets insatser för att hindra smittspridning av covid-19. Beslutet innebar att planerade besök i första hand skulle genomföras via t.ex. videosamtal eller bokas om till ett senare tillfälle. Restriktionerna gällde inte besök av vårdnadshavare eller en förälder med umgängesrätt. Ungdomar som verkställde en påföljd enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, LSU, tilläts bara ta emot besök som bedömdes som absolut nödvändiga. Enligt informationen på SiS hemsida skulle besök åter kunna genomföras när Folkhälsomyndigheten ändrade bedömningen kring smittrisk.
Mot denna bakgrund beslutade jag den 20 april 2020 att utreda SiS åtgärder med anledning av spridningen av coronaviruset och konsekvenserna för intagna i myndighetens särskilda ungdomshem och LVM-hem.
2 Utredningsåtgärder
Riksdagens ombudsmän har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. I sin tillsyn ska ombudsmännen särskilt tillse bl.a. att medborgarnas
grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten.
Ombudsmännen fullgör även de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan (NPM) enligt det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Opcat).1
JO:s Opcat-uppdrag fullgörs i normalfallet genom regelbundna fysiska inspektioner av platser där människor hålls frihetsberövade. Syftet med inspektionerna är att förebygga att intagna utsätts för grym, omänsklig eller annan förnedrande behandling eller bestraffning. På grund av samhällssprid- ningen av covid-19 beslutade ombudsmännen i mitten av mars 2020 att
tillsvidare inte genomföra några inspektioner som innebar att JO:s medarbetare besökte platser för frihetsberövande. Ombudsmännen gjorde bedömningen att en inspektion skulle riskera att bidra till smittspridning och dessutom innebära en belastning för myndigheterna i ett redan ansträngt läge. Av dessa skäl var jag
1 1, 3 och 5 a §§ lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.
och mina medarbetare tvungna att hitta alternativa sätt att utreda och beskriva situationen i SiS institutioner.
Den 29 april 2020 genomförde mina medarbetare ett inledande dialogmöte via ljud- och bildöverföring med företrädare för SiS. Syftet med mötet var att mina medarbetare dels skulle kunna presentera vilka arbetsmetoder som övervägdes vid granskningen av SiS och att ge företrädarna för myndigheten möjlighet att lämna synpunkter, dels få en allmän information om vilka åtgärder som SiS dittills hade vidtagit och planerade att vidta med anledning av spridningen av covid-19. Därefter beslutade jag att inspektera det särskilda ungdomshemmet Tysslinge och LVM-hemmet Hornö. Båda institutionerna är belägna i närheten av Stockholm (Södertälje och Enköping).
Inspektionerna genomfördes genom att mina medarbetare besökte institutioner- na den 15 maj 2020. I syfte att minska risken för smittspridning skedde alla samtal med intagna och personal utomhus. Av samma skäl genomfördes det inte några kontroller av hemmens fysiska miljöer. I samband med inspektionerna tillfrågades intagna och personal bl.a. om hur de påverkats av de restriktioner som SiS beslutat om. Det som kom fram vid samtalen protokollfördes.2 Utöver inspektionerna begärde mina medarbetare in ett antal beslut och rutindokument från SiS och granskade dessa. Vid det avslutande dialogmötet den 4 juni 2020 tog jag upp ett antal frågeställningar med ledningen för SiS.
Inför mötet hade myndigheten fått del av protokollen från inspektionerna och de frågeställningar som jag önskade ta upp vid mötet. Även detta möte ägde rum via ljud- och bildöverföring och protokollfördes. SiS gavs möjlighet att kommentera protokollet, och myndighetens synpunkter kom in till JO den 23 juni 2020.
3 Utgångspunkter för min granskning
Inledningsvis vill jag framhålla att den situation som det svenska samhället befann sig i under vintern och våren 2020, och till viss del fortfarande befinner sig i, är unik. Covid-19 har medfört stora utmaningar och påfrestningar, och utvecklingen har gått mycket fort. Det har ställt krav på snabba åtgärder både i försöken att begränsa smittspridningen och för att anpassa samhället till en ny verklighet. Situationen har krävt stora insatser av myndigheter för att deras verksamheter ska fungera även när samhället är satt under press.
Under dessa förhållanden har SiS haft en skyldighet att agera för att hindra eller minska smittspridning i myndighetens institutioner. Fokus för de frågor som jag tagit upp med myndigheten, och som jag berör i detta beslut, är om SiS ageran- de riskerat att leda till att de frihetsberövades situation blivit alltför kringskuren,
2 Se JO:s dnr O 19-2020 och O 20-2020.
vilket i sin tur skulle kunna leda till en kränkning av deras grundläggande rättigheter. Det innebär att min granskning har skett med utgångspunkt i om de åtgärder som vidtagits av SiS haft stöd i lag och varit rättssäkra, ändamålsenliga och proportionerliga. Vidare har granskningen syftat till att beskriva hur
myndigheten har agerat för att skydda de intagna mot covid-19.
3.1 Statens institutionsstyrelse ansvarar för ett stort antal frihetsberövade
SiS driver verksamhet i 11 LVM-hem och 23 särskilda ungdomshem, och totalt fanns det vid utgången av 2019 drygt 1 100 platser i myndighetens
institutioner.3 Myndigheten ansvarar för ett stort antal frihetsberövade, och det är inte ovanligt att intagna i LVM-hem befinner sig i fysiskt dåligt skick på grund av ett långvarigt missbruk. Det kan i sin tur innebära att de befinner sig i en riskgrupp vid smitta av covid-19. Vid det inledande dialogmötet uppgav företrädarna för SiS att myndigheten inom LVM-vården hade identifierat vilka intagna som befann sig i riskgrupper vid smitta, och att myndigheten hade mycket god uppfattning om t.ex. förekomsten av hjärt-kärlsjukdomar och njurproblem bland de omhändertagna. I dessa fall rör det sig om intagna som är särskilt sårbara, och som är beroende av att SiS vidtar ändamålsenliga åtgärder för att skydda dem mot smitta. Även för övriga intagna är det naturligtvis av avgörande betydelse att SiS agerande med anledning av covid-19 är väl avvägt och inte blir alltför ingripande.
Under 2019 var medelantalet månadsanställda i SiS 3 608, vilket motsvarar 3 091 årsarbetskrafter. Därutöver hade myndigheten anställda med timlön motsvarande ca 529 årsarbetskrafter.4 I samband med en samhällsspridning av en sjukdom lik covid-19 finns det en risk för att anställda för in smitta i SiS institutioner. De intagna är således beroende av att anställda bl.a. stannar hemma vid sjukdomssymptom, men även att SiS i övrigt vidtar åtgärder för att minska risken för att personalen bidrar till smittspridningen.
Utbrottet av covid-19 har medfört att SiS vidtagit åtgärder för att minska smittspridningen. Dessa har i olika avseenden inneburit begränsningar av de intagnas tillvaro. De intagna kan, till skillnad från många andra i samhället, inte välja med vem eller vilka de ska umgås. De är därmed beroende av att SiS vidtar åtgärder för att skydda dem mot smitta. Dessa förhållanden visar att SiS, i likhet med många andra myndigheter, vid utbrottet av covid-19 hamnade i en komplex situation där de intagna och myndigheten hade såväl gemensamma som motstridiga krav och intressen. För mig var det viktigt att i den uppkomna situationen också undersöka vilka förutsättningar som SiS hade för att kunna
3 Se SiS årsredovisning 2019 s. 10 och 19.
4 Se SiS årsredovisning 2019 s. 27.
skydda de intagna och tillgodose deras rättigheter under en kris av den omfattning som har drabbat samhället.
SiS vidtog relativt snabbt ett antal åtgärder efter att det konstaterats att det fanns en spridning av covid-19, och vissa av dem innebar en inskränkning av de intagnas rättigheter. När myndigheter med kort varsel begränsar intagnas fri- och rättigheter finns det en risk för att inskränkningarna blir alltför långtgående och kränker enskildas rätt på ett oproportionerligt sätt. Av den anledningen är det viktigt att myndigheterna även i ett ansträngt läge kontinuerligt utvärderar de insatser som har genomförts eller som den planerar att genomföra. Detta för att säkerställa att beslutade åtgärder korrigeras eller upphör om de inte är acceptabla utifrån såväl ett smittskydds- som ett rättighetsperspektiv.
3.2 Statens institutionsstyrelse har ett samhällsviktigt uppdrag
Enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är ”samhällsviktig verksamhet” ett samlingsbegrepp för de verksamheter, anläggningar, noder, infrastruktur och tjänster som är av avgörande betydelse för att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner inom en samhällssektor. Dessa verksamheter bedrivs av ett stort antal privata och offentliga aktörer.5 MSB har publicerat
rekommendationer om samhällsviktig verksamhet vid nationell testning för covid-19. I en lista över samhällsviktig verksamhet under den pågående pandemin ingår bl.a. verksamheter enligt LVM och LVU.6
Vid det inledande dialogmötet den 29 april 2020 uppgav företrädarna för SiS att vid den tidpunkten hade totalt 50–60 intagna inom SiS uppvisat möjlig covid-19 och 9 intagna konstaterats smittade. Enligt företrädarna för myndigheten hade man dittills haft stora svårigheter att få intagna testade och av den anledningen befarade myndigheten att antalet smittade kunde vara högre. Vid det avslutande dialogmötet den 4 juni uppgav ledningen för SiS att det fanns tillräcklig
kapacitet för att kunna testa intagna som uppvisade symptom, och den gjorde bedömningen att det inte fanns något egentligt mörkertal av intagna smittade av covid-19. Enligt en sammanställning från SiS var det totalt 20 intagna som den 1 juni hade bekräftats smittade av covid-19. Vid samma tidpunkt var det 24 ur SiS personal som bekräftats smittade. I sammanställningen anförde SiS bl.a.
följande:
Värt att notera att flera institutioner påpekar att mörkertalet antagligen är stort, både för intagna och klienter, eftersom testning av ungdomar kom igång sent och det fortfarande finns stora skillnader i hur ofta de får till testning av personal beroende på vilken region institutionerna faller inom. Också värt att notera att de institutioner som haft förhållandevis många konstaterat smittade intagna sällan
5 Se MSB, Vägledning för identifiering av samhällsviktig verksamhet (2019), s. 7 och 8.
6 Se MSB, Rekommendationer om samhällsviktig verksamhet vid nationell testning av nukleinsyrapåvisning (2020-05-18).
har ett högt antal konstaterat smittad personal, och vice versa. Det verkar alltså inte ha förekommit någon smittspridning mellan intagna och personal. Ett undantag är dock SiS ungdomshem Eknäs och Rebecka som haft konstaterade fall av såväl ungdomar som personal.7
Vid det avslutande dialogmötet uppgav ledningen för SiS att samtliga regioner hade tagit till sig att SiS personal arbetar i en samhällsviktig verksamhet och erbjuder sedan dess tester vid symptom på covid-19.
Folkhälsomyndigheten har tagit fram en nationell strategi för utökad
provtagning och laboratorieanalys av covid-19. Ett av de primära syftena med strategin är att säkerställa att behov av provtagning och analys för covid-19 tillgodoses inom sjukvård, omsorg och institutionsboende. Den önskade målbilden för nukleinsyrapåvisning som strategin ska sträva mot är bl.a.
nationellt säkrad, uthållig och robust kapacitet för prioriterad provtagning och diagnostik av covid-19 inom de aktuella områdena, och en utökad nationell förmåga för provtagning och laboratorieanalys av covid-19 för personer verksamma inom samhällsviktiga verksamheter. Det primära syftet med provtagning och diagnostik av covid-19 är att identifiera fall inom sjukvård, omsorg och institutionsboende. Genom att få en diagnos kan verksamheten utifrån en riskbedömning vidta skyddsåtgärder för att minimera smitta inom dessa verksamheter till vårdtagare och andra sårbara grupper. Risken för vård-, omsorgs- och institutionsrelaterad spridning minskar och därmed bromsas ytterligare ökad belastning på dessa verksamheter. Med institutionsboende avses institutioner där personer bor tillsammans, exempelvis inom
kriminalvården, rättspsykiatrin eller Migrationsverkets boenden.8 Det råder inte någon tvekan om att SiS LVM-hem och särskilda ungdomshem är att beteckna som institutionsboenden.
Eftersom SiS har ett samhällsviktigt uppdrag är det av avgörande betydelse att myndigheten vidtar förberedelser inför eventuella kriser, såsom en pandemi, utbildar personalen och planerar för åtgärder som i det sammanhanget inte bara har lagstöd utan också kan anses rättssäkra, ändamålsenliga och
proportionerliga.
3.3 Granskningen ger en ögonblicksbild
Jag inledde min granskning av SiS en dryg månad efter att det fanns en konstaterad samhällsspridning av covid-19. Granskningen har skett under den pågående pandemin och utredningsåtgärderna har fokuserats till verksamheter som ligger i närheten av Stockholm, som var den region som vid tiden för mitt initiativ hade haft den mest omfattande smittspridningen i landet. Även de
7 Se SiS, Skriftligt underlag inför dialog med JO den 4 juni 2020, SiS dnr 1.3.1-02285-2020.
8 Se Folkhälsomyndigheten, Nationell strategi för utökad provtagning och laboratorieanalys av covid-19 (version 4), den 10 juni 2020, s. 6, 18 och 19.
reserestriktioner som gällde under våren 2020 hade betydelse för valet att begränsa inspektionernas geografiska spridning.
De uppgifter som jag har hämtat in från intagna och personal beskriver situationen så som den var i mitten av maj 2020. Därefter har SiS vidtagit fler åtgärder, och som jag kommer att återkomma till syftar en del av dessa till att myndigheten ska kunna återgå till en normal verksamhet. Jag vill även framhålla att vid det avslutande dialogmötet uppgav ledningen för SiS att det dittills inte hade gjorts någon utvärdering av de åtgärder som myndigheten hade vidtagit, och avsikten är att myndigheten ska ta ett samlat grepp om den frågan under hösten när verksamheten förhoppningsvis befinner sig i ett mer normalt läge. Den granskning som jag genomfört skulle dock – enligt ledningen för SiS – kunna leda till att utvärderingen i vissa delar tidigareläggs.
SiS har fattat en lång rad beslut och infört nya rutiner med anledning av covid-19. Jag har granskat en del av detta material. SiS har fattat ytterligare beslut efter det att jag i samband med dialogmötet i början av juni avslutade min granskning. Jag har således inte haft tillgång till ett fullständigt material och jag har inte kunnat analysera samtliga vidtagna åtgärder. Eftersom vi fortsatt befinner oss i en pandemi är det inte heller möjligt att fånga helheten av de åtgärder som SiS har vidtagit eller planerar att vidta. Det har inte heller varit mitt syfte. Avsikten har i stället varit att genom en ögonblicksbild skildra hur SiS har hanterat situationen och vad som hittills har blivit konsekvenserna för de intagna.
4 Beslutets disposition
Inledningsvis kommer jag att kort redogöra för vissa grundläggande
bestämmelser. Därefter ger jag min syn på de iakttagelser som jag har gjort i detta ärende. Iakttagelserna behandlar följande aspekter på tillvaron för de intagna i SiS institutioner:
1. begränsningen av möjligheterna att ta emot besök
2. begränsningen av möjligheterna att vistas utanför institutionsområdet 3. Folkhälsomyndighetens bedömningar och begränsningarnas varaktighet 4. andra åtgärder för att hindra smittspridning
5. SiS information till de intagna.
Avslutningsvis lämnar jag några sammanfattande och ytterligare synpunkter.
5 Grundläggande bestämmelser
Syftet med vård enligt LVM är att hjälpa enskilda människor att komma ifrån missbruk av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel. För all vård enligt lagen ska de i 1 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) angivna målen för sam- hällets socialtjänst vara vägledande. Samhällets socialtjänst ska på demokratins och solidaritetens grund främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Vidare ska
socialtjänsten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Slutligen ska vården enligt LVM bygga på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet och ska så långt det är möjligt utformas och genomföras i samverkan med den enskilde.9
När det gäller vård enligt LVU framgår att insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Insatserna ska präglas av respekt för den unges människovärde och integritet. Vid beslut enligt LVU ska vad som är bäst för den unge vara avgörande.10 En verkställighet av sluten ungdomsvård ska utformas så att den dömdes anpassning i samhället främjas och att de skadliga följderna av frihetsberövandet motverkas.11 Sedan den 2 februari 2020 är covid-19 definierad som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom.12 En allmänfarlig sjukdom är en smittsam sjukdom som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekvenser och där det finns möjlighet att förebygga smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade. En samhällsfarlig sjukdom är en allmänfarlig sjukdom som kan få en spridning i samhället som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som kräver extraordinära smittskyddsåtgärder.13 Var och en ska genom uppmärksamhet och rimliga försiktighetsåtgärder medverka till att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar. Den som vet eller har anledning att misstänka att han eller hon bär på en smittsam sjukdom är skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att skydda andra mot smittrisk.
Den som vet att han eller hon bär på en allmänfarlig sjukdom är skyldig att lämna information om smittan till andra människor som han eller hon kommer i sådan kontakt med att beaktansvärd risk för smittoöverföring kan uppkomna.14 Folkhälsomyndigheten har lämnat rekommendationer som var och en har att följa för att minska smittspridningen av covid-19. Det handlar bl.a. om att hålla en fysisk distans till andra människor och att den som är smittad eller uppvisar symptom på covid-19 ska stanna hemma samt avstå från sociala kontakter. Av
9 1 § LVM.
10 1 § LVU.
11 2 § LSU.
12 Förordningen (2020:20) om att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas på infektion med 2019-nCoV. Förordningen
upphörde att gälla den 1 juli 2020 och ersattes då av nya lydelser av bilaga 1 och 2 till smittskyddslagen. Se lagen (2020:242) om ändring i smittskyddslagen. Viruset som tidigare kallades 2019-nCoV kallas numer SARS-CoV-2.
13 1 kap. 3 § andra och tredje styckena smittskyddslagen.
14 2 kap. 1 och 2 §§ smittskyddslagen.
rekommendationerna följer att det även finns ett ansvar för alla verksamheter i Sverige såsom statliga myndigheter, företag, kommuner, kommunala verksam- heter, regioner, föreningar och religiösa samfund att utifrån rekommendationer från Folkhälsomyndigheten och smittskyddsläkare säkerställa att de vidtar lämpliga åtgärder för att undvika smittspridning.15
6 Iakttagelser och uttalanden
Den 16 mars 2020 beslutade SiS om en kontinuitetsplan med anledning av covid-19. Av planen framgår vilka verksamheter som myndigheten ska prioritera vid utbrottet av covid-19 och på vilket sätt SiS ska upprätthålla verksamheten. Dagen efter beslutade SiS att upprätta en nationell stabsorganisa- tion som skulle fungera som stöd till ledningsverksamheten. Det utsågs en stabschef och staben fick i uppdrag att arbeta med frågor om bl.a. att förhindra smittspridning, placering av intagna, medarbetares situation och kommunika- tion. Staben tog även fram olika typer av dokument, bl.a. Stöddokument för framtagande av lokala handlingsplaner på institution med anledning av covid-19, vidare benämnt SiS Stöddokument.16 Den första versionen färdigställdes den 17 mars 2020, och avsikten var att institutionerna skulle kunna använda dokumentet som en mall för en lokal handlingsplan, som ett stöd i den lokala planeringen och/eller som ett komplement till redan framtagna handlingsplaner.
6.1 Begränsningen av möjligheterna att ta emot besök 6.1.1 Rättsliga förutsättningar
Den som vårdas i ett LVM-hem eller i ett särskilt ungdomshem med stöd av 3 § LVU17 har rätt att ta emot besök i den utsträckning det är lämpligt. SiS har dock möjlighet att vägra eller begränsa en intagens rätt att ta emot besök om det kan äventyra vården eller ordningen vid hemmet. Ett sådant beslut får gälla i högst 14 dagar. När det inte längre finns förutsättningar för beslutet ska det
upphävas.18
Liknande bestämmelser finns för den som är intagen i ett särskilt ungdomshem med stöd av LSU. Den dömdes möjlighet att ta emot besök får vägras eller begränsas om det behövs med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid det särskilda ungdomshemmet eller om det kan motverka den dömdes anpassning i
15 Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2020:12) om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m. De allmänna råd som särskilt gäller för SiS berörs nedan i avsnitt 6.4.1.
16 Se SiS dnr 1.1.3-1725-2020.
17 Det ska beslutas om vård enligt 3 § om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.
18 33 a § LVM och 15 a § LVU.
samhället eller annars vara till skada för honom eller henne eller till skada för någon annan.19
Av förarbetena till LSU framgår att det måste anses vara av stor vikt att den unges kontakter med människor utanför det särskilda ungdomshemmet främjas.
Detta gäller särskilt den unges kontakter med föräldrar, syskon och andra som står den unge nära. Vidare framgår det att möjligheterna att begränsa den unges kontakter med yttervärlden bör användas restriktivt.20 Jag vill framhålla att även för andra intagna i SiS institutioner kan möjligheterna att ta emot besök utgöra en viktig del i att motverka de negativa effekter som ett frihetsberövande kan ge upphov till.
Förutom att begränsa intagnas rätt att ta emot besök i enskilda fall, har SiS möjlighet att meddela generella besöksinskränkningar vid en eller flera av myndighetens institutioner med stöd av lagen (1996:981) om
besöksinskränkningar vid viss tvångsvård. Denna lag gäller, när det kommer till SiS verksamhet, beträffande besök på vårdinstitutioner till dem som är
tvångsintagna för vård enligt LVM och LVU, men inte LSU. SiS kan med stöd av lagen fatta ett generellt beslut om besöksrestriktioner bl.a. om det bedöms nödvändigt med hänsyn till risken för överförande av smitta. Ett beslut om besöksrestriktioner gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. Ett sådant beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.21
Av förarbetena till den nyss nämnda lagen framgår att med ”vården” avses såväl vården av den som besöket avser som av andra intagna i institutionen. Med smitta menas smitta såväl från vårdtagaren som till vårdtagaren. Besöksrestrik- tioner kan i vissa fall innebära ett totalt besöksförbud, men kan också innebära särskilda villkor för besöket.22
6.1.2 Statens institutionsstyrelses beslut om generella besöksrestriktioner Som jag nämnde inledningsvis fattade SiS den 24 mars 2020 ett beslut om generella besöksrestriktioner vid samtliga av myndighetens institutioner med anledning av covid-19. Beslutet gällde tills vidare, dock längst t.o.m.
den 7 april, och innebar en kraftig begränsning av möjligheten att ta emot besök för intagna som omfattades av LVM och LVU. Inledningsvis tilläts endast ungdomar under 18 år att ta emot besök av vårdnadshavare och föräldrar med umgängesrätt. Dessa besök skulle så långt som möjligt ske utomhus för att förhindra smittspridning.23 Därefter har SiS omprövat beslutet vid flera tillfällen. Som jag kommer att återkomma till nedan har omprövningsbesluten
19 16 § LSU.
20 Se prop. 1997/98:96 s. 162 och 163.
21 1, 3 och 5 §§ lagen om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård.
22 Se prop. 1995/96:196 s. 24.
23 Se SiS beslut den 24 mars 2020 (SiS dnr 1.1.3-1800-2020).
resulterat i att det gjorts vissa lättnader i de ursprungliga restriktionerna. Ett av omprövningsbesluten har efter överklagande fastställts av Förvaltningsrätten i Stockholm.24 Under sommaren 2020 meddelade SiS på myndighetens hemsida att beslutet om generella besöksinskränkningar upphörde att gälla den 7 juli.25 Som regel avstår JO från att uttala sig i bedömningsfrågor som kan bli föremål för prövning i domstol. Jag saknar skäl att nu frångå den principen, och jag finner därmed inte anledning att uttala mig om det var motiverat att besluta om besöksrestriktioner på det sätt som SiS har gjort. Emellertid kan jag konstatera att det ursprungliga beslutet och omprövningsbesluten har fått långtgående konsekvenser för de intagna i SiS institutioner. Detta gäller framför allt intagna i LVM-hem som under viss tid var helt avskurna från besök av bl.a. anhöriga.
En myndighet som väljer att införa långtgående begränsningar av de intagnas rättigheter måste kontinuerligt ompröva sina beslut. Vid dessa omprövningar måste myndigheten ta ställning till om det finns ett fortsatt behov av
begränsningarna eller om samma resultat kan uppnås med mindre ingripande åtgärder. Om myndigheten finner att det finns ett behov av fortsatta
inskränkningar, måste myndigheten överväga vilka insatser som kan ske för att minska de negativa konsekvenserna för de intagna.
Utredningen i det här ärendet visar att SiS har omprövat det ursprungliga beslutet varannan vecka. De senaste två omprövningsbesluten som jag har haft tillgång till är från den 19 maj och den 2 juni 2020. SiS gjorde vid båda dessa tillfällen bedömningen att det fanns ett fortsatt behov av att begränsa de intag- nas möjligheter att ta emot besök. Jag kan dock konstatera att inskränkningarna inte var lika långtgående som de myndigheten beslutade om i mars. Vid det avslutande dialogmötet uppgav ledningen för SiS att samtliga intagna sedan den 5 maj kunde ta emot besök av närstående i de fall det inte var möjligt med ett videosamtal. I det senaste omprövningsbeslutet har det uttryckts på följande sätt:
Därutöver ska besöksrestriktionerna inte gälla besök av en förälder eller annan person som bedöms stå den unge eller klienten nära under förutsättning att besöket bedöms nödvändigt, t.ex. på grund av att besöket inte går eller är lämpligt att genomföra via videosamtal. De besök som genomförs bör, så långt möjligt, förläggas utomhus för att förhindra eventuell smittspridning.26
Det innebär att t.ex. även intagna i LVM-hem i vissa situationer har kunnat ta emot besök av närstående. Jag vill framhålla det positiva i att SiS genom att kontinuerligt ompröva behovet av besöksrestriktionerna och, när det varit möjligt, införa lättnader dels försökt minska de negativa effekterna av beslutet,
24 Se Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 30 april 2020, mål nr 9369-20.
25 Se https://www.stat-inst.se/coronaviruset-och-SiS/ (läst den 27 juli 2020).
26 Se SiS beslut den 2 juni 2020 (SiS dnr 1.1.3-2683-2020).
dels sett till att det inte blivit mer långtgående än vad som varit absolut nödvändigt.
Jag noterar även att SiS kompletterade myndighetens beslutsunderlag inför omprövningsbeslutet den 7 april 2020 med en utförlig konsekvensanalys av fortsatta besöksrestriktioner ur ett barnperspektiv. Det är naturligtvis viktigt att en myndighet har ett så fullständigt underlag som möjligt vid beslut om
ingripande åtgärder såsom besöksrestriktioner. Därför är det positivt att SiS har genomfört denna analys. Jag kan dock konstatera att det av bedömningen av det fortsatta behovet av besöksrestriktioner inte framgår hur SiS har värderat konse- kvensanalysen. Det hade varit värdefullt att kunna utläsa det av beslutet.27 En viktig aspekt i det här sammanhanget är att personalen i SiS institutioner agerar i enlighet med de beslutade restriktionerna. Vid inspektionen av det särskilda ungdomshemmet Tysslinge uppgav flera av de intagna att de hade informerats om att deras föräldrar inte fick komma på besök, och mina medarbetare fick intrycket att de intagna verkade vara av uppfattningen att de inte kunde ansöka om att få ta emot besök. Vid inspektionen kom det även fram att i en riskbedömning som upprättats av hemmet den 16 mars 2020, alltså en dryg vecka innan SiS fattade det generella beslutet om besöksrestriktioner, angavs att ”besök och möten ställs in för samtliga aktörer och anhöriga”. Det kom även fram uppgifter om att det bara var en intagen som hade tagit emot besök av en anhörig vid ett tillfälle under perioden den 24 mars till den 15 maj.
De generella besöksrestriktionerna omfattade aldrig minderåriga intagnas möj- lighet att ta emot besök av vårdnadshavare eller föräldrar med umgängesrätt.
Uppgifterna som kom fram vid inspektionen talar för att SiS beslut om
restriktioner fått mer långtgående verkningar vid det särskilda ungdomshemmet Tysslinge än vad beslutsfattaren avsett. Jag vill framhålla vikten av att SiS vidtar nödvändiga åtgärder för att beslutet tillämpas på ett korrekt sätt om myndigheten åter inför generella besöksrestriktioner. Vidare är det centralt att såväl intagna som besökare får rätt information om vad beslutet innebär och vilka konsekvenser det kan medföra för dem.
Enligt min mening är det viktigt att SiS i myndighetens kommande utvärdering av de åtgärder som vidtagits med anledning av pandemin belyser bl.a. hur beslutet om generella besöksrestriktioner har tillämpats, och i vilken omfattning det har påverkat de intagnas möjligheter att ta emot besök. Detta utgör en viktig del av myndighetens interna kontroll av hur centrala beslut och rutiner tillämpas av enskilda institutioner.
27 Se SiS beslut den 7 april 2020 (SiS dnr 1.1.3-2038-2020).
6.1.3 Ungdomar som omfattas av LSU
Som framgått ovan har SiS inte möjlighet att tillämpa lagen om besöksinskränk- ningar vid viss tvångsvård i förhållande till dem som är intagna med stöd av LSU. Det innebär att myndigheten har haft en skyldighet att pröva dessa intag- nas ansökningar om att få ta emot besök utifrån förutsättningarna i 16 § LSU.
Ledningen för SiS uppgav i samband med det avslutande dialogmötet att denna grupp av intagna är ganska liten, och att det därmed inte innebär någon större administrativ börda att pröva deras rätt att ta emot besök i varje enskilt fall.
Trots dessa förhållanden omnämner SiS intagna enligt LSU i samma dokument som beslutet om generella besöksrestriktioner. Det ursprungliga dokumentet har rubriken Beslut om besöksrestriktioner med anledning av covid-19, och de efterföljande dokumenten är benämnda som Beslut om förlängning av besöks- restriktioner med anledning av covid-19. I det senaste förlängningsbeslutet som jag har tillgång till anges följande under rubriken Sluten ungdomsvård (LSU):
Restriktivitet beträffande besök till barn och ungdomar som verkställer sluten ungdomsvård
De som verkställer sluten ungdomsvård bör för närvarande endast ta emot besök som bedöms som nödvändiga och som inte går eller är lämpliga att genomföra via videosamtal. Det kan t.ex. avse besök av en förälder eller annan person som bedöms stå den unge nära. Besöksrestriktionerna gäller inte den som i sin yrkesutövning har behov av att besöka den unge, som t.ex. försvarare, offentliga biträden eller företrädare för socialtjänsten. De besök som genomförs bör, så långt möjligt, förläggas utomhus för att förhindra eventuell smittspridning.28 Beslutet om generella besöksrestriktioner finns under en särskild rubrik och det framgår att det gäller intagna som vårdas enligt LVM eller LVU. Även om SiS i beslutet gjort skillnad mellan intagna som omfattas av LSU och övriga intagna, finns det enligt min mening en risk för att den som tar del av dokumentet uppfattar det som att det generella beslutet även gäller den som vårdas enligt LSU. Trots allt omnämns dessa intagna i flera dokument med den övergripande rubriken Beslut om förlängning av besöksrestriktioner med anledning av covid-19, och därmed finns det en fara för att det uppstår situationer när enskilda beslutsfattare uppfattar det som att intagna inte kan ansöka om att få ta emot besök enligt 16 § LSU, och att det inte heller finns en skyldighet att pröva en sådan ansökan. Det kan i sin tur leda till att en enskild inte kan få sin rätt att ta emot besök prövad i domstol. Av dessa skäl framstår det som olämpligt att SiS lämnat instruktioner om LSU i de aktuella dokumenten.
Det avsnitt som berör LSU utgör en instruktion till beslutsfattarna om hur de ska resonera vid prövningen av en ansökan om att få ta emot besök enligt 16 § LSU. I den första versionen av dokumentet angavs att intagna som omfattas av
28 Se SiS beslut den 2 juni 2020 (SiS dnr 1.1.3-2683-2020).
lagen bara fick ta emot besök som bedömdes som ”absolut nödvändiga”.29 Vidare framgick att det kunde handla t.ex. om besöka av vårdnadshavare och föräldrar som har umgängesrätt. I senare versioner av instruktionen angavs att intagna skulle kunna ta emot besök som var ”nödvändiga”.
Vid det avslutande dialogmötet uppgav ledningen för SiS att grundtanken har varit att intagna som omfattas av LSU ska få ta emot besök på samma villkor som övriga intagna i myndighetens särskilda ungdomshem. En jämförelse mellan de skrivningar som berör LSU respektive LVU kan, enligt min mening, emellertid ge intrycket av att detta inte alls varit myndighetens avsikt, och att det resultatet inte heller uppnåtts.
Av beslutet om besöksrestriktioner framgår att det inte omfattade vårdnads- havare eller föräldrar med umgängesrätt. Det innebär att det inte behövt göras någon prövning av en ansökan om ett sådant besök i förhållande till beslutet. Av instruktionen om tillämpningen av LSU framgår emellertid att utgångspunkten var att ungdomarna bara skulle få ta emot besök som bedömdes som först
”absolut nödvändiga” och sedan ”nödvändiga”. Instruktionen ger således uttryck för att det skulle göras en prövning även av ansökningar om besök av en vårdnadshavare eller förälder.
Även om det inte har varit SiS avsikt kan de olika skrivningarna ge intryck av att intagna enligt LSU har belagts med mer långtgående begränsningar än intagna enligt LVU. Jag noterar att det även gäller den information som finns i SiS informationsblad, där det anges samma sakförhållanden som i den nyss nämnda instruktionen.
En viktig faktor i det här sammanhanget är att lagen om besöksinskränkningar inte omfattar LSU, och därmed att SiS har att förhålla sig till två olika
regelkomplex. SiS bör överväga, om myndigheten åter inför generella besöksrestriktioner i förhållande till intagna som omfattas av LVU, om det är möjligt att utforma instruktionen om LSU på ett sätt som bättre beskriver myndighetens avsikt i denna fråga. Vidare bör myndigheten i sin utvärdering analysera om det, utifrån myndighetens avsikt, har uppstått några omotiverade skillnader i vilken utsträckning intagna som omfattas av LSU respektive LVU fått ta emot besök under den period som beslutet om generella
besöksrestriktioner gällde.
6.2 Begränsningen av möjligheten att vistas utanför institutionsområdet 6.2.1 Rättsliga förutsättningar
Den som vårdas i ett LVM-hem eller med stöd av 3 § LVU i ett särskilt ungdomshem får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den
29 Se SiS beslut den 24 mars 2020 (SiS dnr 1.1.3-1800-2020).
begränsning i rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras. Den intagne får beredas vård vid en enhet inom LVM-hemmet eller det särskilda ungdomshemmet som är låsbar eller på något annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn (vård vid låsbar enhet), om det är
nödvändigt (1) med hänsyn till den intagnes, övriga intagnas eller personalens säkerhet, eller (2) för att förhindra att den intagne avviker eller för att i övrigt genomföra vården. Den som vårdas vid en låsbar enhet ska ges möjlighet att dagligen vistas utomhus och ges möjlighet att ägna sig åt fysisk aktivitet eller någon annan fritidssysselsättning.30
Av förarbetena till bestämmelserna framgår bl.a. att vilken typ av utevistelse, aktivitet eller fritidssysselsättning som den intagne ska ges möjlighet till måste bedömas i varje enskilt fall utifrån behandlings- och säkerhetsskäl.31
En ungdom som är dömd till ungdomsvård ska under sin vistelse i ett särskilt ungdomshem, i likhet med ungdomar som får vård enligt LVU och vistas vid en låsbar enhet, ges tillfälle till bl.a. aktiviteter, förströelse och vistelse utomhus.
En verkställighet enligt LSU ska inledas vid en låsbar enhet. Den dömde får hindras att lämna det särskilda ungdomshemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att verkställigheten ska kunna genomföras. Den dömdes rörelsefrihet får även inskränkas, när det behövs av hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet. Så snart förhållandena medger det, ska den dömde ges möjlighet till vistelse under öppnare former. Frågan om den dömde kan ges möjlighet till vistelse under öppnare former ska prövas fortlöpande, dock minst en gång varannan månad.
Den dömde ska tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning i samhället eller det finns andra
särskilda skäl. Ett tillstånd att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet ska förenas med de villkor som behövs.32
6.2.2 Statens institutionsstyrelse har begränsat möjligheten att vistas utanför institutionsområdet
Vid utbrottet av covid-19 beslutade SiS att begränsa de intagnas möjlighet att vistas utanför myndigheternas institutionsområde. Jag vill understryka att beslutet inte påverkade de intagnas möjlighet att dagligen vistas utomhus på t.ex. en rastgård eller i anslutning till en institution.
Av den senaste versionen av SiS Stöddokument som jag har tillgång till framgår att endast sådana vistelser utanför institutionen som är nödvändiga, eller som
30 34 § LVM och 15–15 b §§ LVU.
31 Se prop. 2017/18:169 s. 113.
32 12–14 och 18 §§ LSU.
kan ske utan risk för smittspridning, får genomföras fram till dess att Folkhälso- myndigheten ändrar bedömningen kring smittrisk. Det framgår vidare att det exempelvis kan handla om vistelser utanför hemmet för att delta vid muntlig förhandling i domstol, ett angeläget hembesök eller en utomhusaktivitet.
Rätt tillämpad innebär den tillfälliga rutinen således att det bara är sådana vistelser utanför institutionsområdet som innebär en risk för smittspridning av covid-19 som ställts in. Aktiviteter som innebär en sådan risk kan tillåtas om de bedöms som nödvändiga. Enligt min mening framstår det som att SiS i denna ordning har funnit en rimlig balans mellan åtgärder för att hindra smittspridning samt de intagnas behov och intressen av att kunna vistas utanför
institutionsområdet.
I sammanhanget vill jag framhålla att det vid inspektionen av LVM-hemmet Hornö kom fram uppgifter som kan tala för att intagna och personal hade olika uppfattningar om vad den tillfälliga rutinen innebar. Enligt personalen
tillämpades rutinen på sådant sätt att intagna inte fick genomföra aktiviteter på platser där det vistas andra människor. De intagna uppgav att rutinen hade medfört att det bara var tillåtet att vistas utanför institutionsområdet för att kunna uträtta ”mycket viktiga” ärenden.
Dessa uppgifter är i sig inte tillräckliga för att jag ska kunna uttala mig om vilka konsekvenser rutinen har fått för de intagna i det aktuella LVM-hemmet. Rent allmänt vill jag dock framhålla vikten av att det sker individuella bedömningar av intagnas ansökningar om att vistas utanför institutionsområdet, och att de intagna får korrekt information om vad den tillfälliga rutinen innebär. Eftersom dessa aktiviteter utgör ett viktigt inslag under institutionsvistelsen, vill jag även peka på betydelsen av att SiS försöker erbjuda någon form av alternativ om myndigheten gör bedömningen att den ansökta aktiviteten inte kan genomföras.
Om SiS kan erbjuda någon form av vistelse utanför institutionsområdet kan det bidra till att minska de negativa konsekvenserna av den införda begränsningen.
Det är viktigt att även konsekvenserna av denna begränsning utvärderas av SiS.
Det kan handla om att belysa i vilken omfattning som de intagna nekats aktiviteter och SiS kunnat erbjuda ”smittsäkra” alternativ.
6.3 Folkhälsomyndighetens bedömningar och begränsningarnas varaktighet
Som framgått ovan har SiS avsikt varit att institutionerna vid prövningen av ansökningar om vistelser utanför institutionsområdet ska ta hänsyn till risken för smittspridning. I den senaste versionen av SiS Stöddokument som jag har tillgång till anges att ett beslut att avslå en ansökan om utevistelse kan motiveras på följande sätt:
AA har framfört önskemål om att få vistas utanför institutionen. Den aktuella utevistelsen bedöms inte kunna ske utan risk för smittspridning av covid-19.
Utevistelsen kommer att kunna genomföras först när Folkhälsomyndigheten
ändrar bedömningen kring smittrisk. Utevistelsen bedöms inte heller vara nödvändig.
Av den information som SiS publicerade på myndighetens hemsida den 24 mars 2020 om de generella besöksrestriktionerna framgick att besök åter skulle kunna komma att genomföras ”när Folkhälsomyndigheten ändrar bedömningen kring smittrisk”. Samma information finns i det informationsblad som SiS tagit fram till de intagna om besöksrestriktioner.
Folkhälsomyndigheten bedömer risken för smittspridning på en femgradig skala: mycket låg, låg, måttlig, hög och mycket hög. Sedan den 10 mars 2020 har Folkhälsomyndigheten bedömt risken för samhällsspridning av covid-19 som mycket hög.33
Utbrottet av covid-19 medförde även att andra myndigheter införde olika typer av restriktioner. I likhet med SiS beslutade Kriminalvården att begränsa de intagnas möjligheter att ta emot besök och genomföra permissioner.
Kriminalvården gjorde en framtida lättnad av dessa begränsningar beroende av att Folkhälsomyndigheten bedömde att risken för smittspridning av covid-19 var låg. I ett beslut den 30 juni 2020 uttryckte JO Katarina Påhlsson en förståelse för att Kriminalvården i denna fråga är tvungen att ta hänsyn till Folkhälsomyndighetens bedömningar. Hon uttalade därefter följande:
Även om denna myndighet ansvarar för samordningen av smittskyddet på nationell nivå och är expertmyndighet i folkhälsofrågor, ifrågasätter jag att Kriminalvården på detta sätt har gjort inskränkningarnas giltighet helt beroende av en annan myndighets bedömningar. Enligt min mening måste Kriminalvården kontinuerligt ta hänsyn till samtliga relevanta omständigheter vid prövningen av om det finns skäl för fortsatta inskränkningar av bl.a. möjligheten att ta emot besök. I den processen måste givetvis Folkhälsomyndighetens bedömningar vägas in, men Kriminalvården måste ta hänsyn även till andra faktorer såsom vilka möjligheter myndigheten har att vidta säkerhetsåtgärder eller kontroller som kan minska risken för smittspridning i häkten och anstalter.34
Detta uttalande är relevant även i förhållande till SiS verksamhet, och jag vill understryka vikten av att myndigheten gör självständiga bedömningar t.ex. i fråga om hur länge generella besöksrestriktioner ska gälla. Den information som SiS publicerade på sin hemsida den 24 mars 2020 och i myndighetens
informationsblad kan enligt min mening ge intryck av att myndigheten helt osjälvständigt låter en annan myndighets bedömningar ligga till grund för det egna beslutsfattandet. Formuleringen kan också skicka signalen att situationen är bortom SiS kontroll, och därmed att myndigheten inte kan eller behöver vidta några åtgärder för att de intagna i någon omfattning ska kunna ta emot besök. I sammanhanget noterar jag dock att SiS kontinuerligt har prövat behovet av
33 Se https://www.folkhalsomyndigheten.se/smittskydd-beredskap/utbrott/aktuella-utbrott/covid- 19/statistik-och-analyser/riskbedomning/ (läst den 28 juli 2020).
34 Se JO:s beslut den 30 juni 2020, dnr O 12-2020.
fortsatta restriktioner, och i dessa processer har myndigheten tagit hänsyn till vilka åtgärder som kan vidtas för att möjliggöra för intagna att ta emot besök.
Det framgår även av SiS Stöddokument att beslutsfattaren vid prövningen av en ansökan om utevistelse ska göra en bedömning av om det är möjligt att
genomföra aktiviteten utan risk för smittspridning.
Vid det avslutande dialogmötet uppgav ledningen för SiS att hänvisningen till Folkhälsomyndigheten handlar framför allt om att SiS ska följa utvecklingen i samhället och inte genomföra aktiviteter som kan bidra till smittspridning.
Tillämpningen av den tillfälliga rutinen ger således enligt min mening intrycket av att vara mer nyanserad än vad som kom till uttryck i den information som tidigare fanns på myndighetens hemsida och i informationsbladet, samt i viss mån kommit till uttryck i SiS Stöddokument. Dessa förhållanden visar på betydelsen av att SiS är tydlig i sin kommunikation av vilka förutsättningar som gäller för en förändring av beslutade begränsningar.
Som jag redan nämnt upphörde beslutet om generella besöksrestriktioner att gälla fr.o.m. den 7 juli 2020. Därefter kommer varje institution att pröva om det finns skäl för fortsatta besöksinskränkningar utifrån lokala förutsättningar och behov. Enligt min mening ligger denna åtgärd i linje med en ambition om att begränsningar för att hindra en smittspridning inte blir mer långtgående än vad som är nödvändigt.
6.4 Andra åtgärder för att hindra smittspridning
Begränsningen av besök och möjligheten att vistas utanför institutionsområdet utgör en del av de åtgärder som SiS har vidtagit för att hindra smittspridning.
Det har funnits behov av att även vidta andra åtgärder.
6.4.1 Möjliggöra fysisk distans m.m.
Av de särskilda föreskrifter och allmänna råd som Folkhälsomyndigheten har utfärdat för att hindra smittspridning framgår följande. Alla statliga
myndigheter ska möblera om eller på annat sätt skapa utrymme för att undvika trängsel och erbjuda möjlighet att tvätta händerna med tvål och vatten och erbjuda handsprit, samt undvika att flera personer samlas, särskilt i trånga lokaler. Vidare har var och en i Sverige ett ansvar att hindra spridning av sjukdom. För att begränsa smittspridning bör alla vara noggranna med sin handhygien och ofta tvätta händerna med tvål och vatten i minst 20 sekunder och hålla avstånd till varandra inom- och utomhus på platser där människor samlas, som t.ex. butiker, köpcentrum, museer, bibliotek, servicekontor och väntrum. En ytterligare och central åtgärd för att förhindra smittspridning är att var och en stannar hemma vid minsta symptom som kan tyda på covid-19.
Slutligen finns det ett allmänt råd till bl.a. SiS. För att undvika smittspridning inom myndighetens verksamheter bör sålunda SiS (1) i sitt ledningssystem ha rutiner för hur verksamheten ska förhindra smittspridning, (2) regelbundet utföra riskbedömningar utifrån rekommendationer från Folkhälsomyndigheten
och smittskyddsläkare, och (3) ta fram instruktioner för hur personal och boende kan förhindra smittspridning.35
Som jag redan nämnt har SiS tagit fram ett stöddokument till institutionerna, och i det finns bl.a. tydliga instruktioner vad gäller handhygien. Det anges vidare att man ska undvika handskakningar, kramar och onödig fysisk kontakt, samt hålla avstånd till varandra både inom- och utomhus. Under rubriken Möten, besök, utbildningar etc. har det angetts bl.a. att institutionerna ska försöka minska kontakten mellan avdelningarna, både mellan personal och intagna. Vidare ska personalen i möjligaste mån undvika att arbeta på flera avdelningar.
Vid inspektionen av LVM-hemmet Hornö uppgav såväl intagna som personal att de hade svårt att upprätthålla en fysisk distans inne på avdelningarna. Man hade inte gjort någon ommöblering för att förbättra förutsättningarna att hålla avstånd, och personalen kände inte till att det skulle ha förts några diskussioner om att minska antalet platser på avdelningarna. Även vid inspektionen av det särskilda ungdomshemmet Tysslinge kom det fram uppgifter om att lokalernas utformning gjorde det svårt för intagna och personal att hålla en acceptabel distans. Vid båda inspektionerna kom det även fram uppgifter om att vissa avdelningar kunde vara fullbelagda medan andra stod tomma. Med anledning av dessa uppgifter tillfrågades ledningen för SiS vilka åtgärder som myndigheten vidtagit för att underlätta för intagna och personal att följa Folkhälsomyn- dighetens rekommendationer om bl.a. fysisk distans.
Vid det avslutande dialogmötet uppgav ledningen för SiS att utgångspunkten är att de intagna ska hålla sig till sin egen avdelning. Målsättningen är även att personalen bara ska tjänstgöra på en avdelning. Eftersom kontakterna mellan avdelningarna är begränsade betraktar myndigheten varje avdelning som ett hushåll. De intagna delar på toaletter och duschar samt intar måltiderna
tillsammans. SiS har därmed gjort bedömningen att det inte funnits något behov av att lämna rekommendationer om att institutionerna t.ex. ska ändra
möbleringen för att intagna och personal ska kunna hålla avstånd.
Av Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd framgår att en viktig åtgärd för att begränsa smittspridning av covid-19 är att hålla en fysisk distans till andra människor. Det är naturligtvis så att det inte är möjligt eller ens önskvärt att upprätthålla en sådan distans i sin hemmiljö eller sitt hushåll. Enligt min mening finns det ett antal faktorer som gör att jag inte delar SiS uppfattning om att det går att likställa en avdelning med ett hushåll.
35 Se Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2020:12) om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m.
Det är inte ovanligt att det vistas betydligt fler personer på en avdelning än i ett normalstort hushåll. Förutom intagna vistas dagligen ett antal personer från SiS personal på en avdelning. Trots myndighetens ambition att personalen inte ska tjänstgöra på flera avdelningar, kommer de intagna dagligen i kontakt med personer som utanför sin arbetstid vistas ute i samhället. Under våren och sommaren har det enligt Folkhälsomyndighetens bedömning funnits en mycket stor risk för spridning av covid-19. Pandemin har inte heller medfört något allmänt intagningsstopp i SiS institutioner, och det innebär att det även förekommit en omsättning av intagna på avdelningarna. Till detta kommer att det hittills inte har skett några generella kontroller av nyintagna för smitta av covid-19, utan det är bara intagna med symptom som skilts från övriga intagna.
Det torde numera vara allmänt känt att en person kan vara smittad av covid-19 och trots det bara visa upp vaga eller atypiska symptom. Det innebär att intagna i SiS institutioner kommer i kontakt med betydligt fler personer i sin
”hemmiljö” och därmed utsätts för en högre risk för smitta än vad en person normalt sett gör i sitt hem. Av dessa skäl bör SiS omedelbart se över vilka åtgärder som myndigheten måste vidta för att intagna och personal ska kunna följa Folkhälsomyndighetens allmänna råd.
Vid det avslutande dialogmötet uppgav ledningen för SiS att myndigheten inte har lämnat några centrala anvisningar för hur institutionerna ska agera för att se till att personalen inte ska tjänstgöra på flera avdelningar. Detta moment utgör en central del i SiS strategi för att minska risken för smittspridning till och inom institutionerna. Samtidigt har myndigheten lagt ett stort ansvar på de enskilda institutionerna att avgöra hur de ska gå tillväga. Det kan leda till olika typer av åtgärder med varierande resultat och därmed att de intagna ges olika bra skydd beroende på var de är placerade. Enligt min mening bör SiS överväga på vilket sätt myndigheten kan se över stöddokumentet för att säkerställa att
institutionerna agerar så enhetligt som möjligt, och därmed att det inte uppstår omotiverade skillnader i det skydd myndigheten erbjuder de intagna.
6.4.2 Provtagning och informationsskyldighet
I en tidigare version av SiS Stöddokument angavs följande i fråga om provtagning:
Det finns ingen möjlighet att med stöd av bestämmelserna om provtagning i LVU, LVM och LSU besluta om provtagning för misstänkt covid-19-smitta vilket innebär att om ungdom/klient vägrar provtagning kan vi inte provta ungdomen/klienten. Då blir det heller inte aktuellt att [utvecklingsstrategen]
kontaktar smittskydd!36
Som jag nämnde inledningsvis är covid-19 definierad som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom. Den som vet eller har anledning att misstänka att han
36 Se SiS Stöddokument, reviderad den 19 maj 2020 (SiS dnr 1.1.3-1725-2020).
