Personuppgifter på Internet - en fråga om laglighet och lämplighet

Karlstads universitet 651 88 Karlstad Fakulteten för ekonomi, kommunikation och IT

Victoria Björn och Martin Nicklasson

Personuppgifter på Internet

- en fråga om laglighet och lämplighet

Bör Karlstads kommun publicera nämndprotokoll beträffande bygglov på Internet?

- Personalinformation on the Internet, a matter of law and suitability

Offentlig rätt C-uppsats

Datum/Termin: HT 2007-08 Handledare: Börje Leidhammar Examinator: Börje Leidhammar

Sammanfattning

Uppsatsen grundar sig på det tilldelade uppdraget från Karlstads Kommun Stadsbyggnadsförvaltningen, förmedlat genom Maria West Kommunikatör på nämnda förvaltning, att utreda möjligheten att publicera nämndprotokoll beträffande bygglov på Internet. Denna förvaltning var tveksam till hur lagstiftningen såg ut och fungerade rent praktiskt samt huruvida andra Stadsbyggnadsförvaltningar i Sverige valt att publicera sina nämndprotokoll beträffande bygglov. Ramen för arbetet utgörs av lagligheten respektive lämpligheten det vill säga om det är lämpligt och inte bara lagligt att publicera personuppgifter som ingår i protokollen på Internet. Detta är också är uppsatsen syfte att fastställa. Laglighetsaspekten utreds genom den rättsdogmatiska metoden, lagtextredogörelse, analys av förarbeten och rättsfallstolkningar. En jämförande studie av olika svenska kommuners ställningstaganden beträffande publiceringsfrågan samt deras tillämpning av Personuppgiftslagen står för hur lämpligt det anses vara att publicera personuppgifter och i vilken utsträckning det görs.

Det som framkommer av de tre delstudierna analyseras och utvärderas i den avslutande delen där det fastställs att genomförandet av publicering är lagligt och även i viss utsträckning nödvändigt, inte bara för Karlstads kommun utan även för det svenska samhället i stort. Detta för att skapa rättssäkerhet och förutsägbarhet genom möjlighet för allmänheten till insyn i och kontroll av myndigheters verksamhet samt främjandet av demokratin. Utöver detta konstateras att en tillgänglighet av allmänna handlingar på Internet bör utgöra en del av den lagstadgade serviceskyldigheten och ett led i den tekniska utvecklingen. Utifrån uppsatsens resultat framgår att en viss restriktivitet och försiktighet skall iakttas vid valet av vilken information som skall publiceras. I de fall där osäkerhet råder mellan vilket intresse som skall styra, det allmänna eller det enskilda, bör skyddet av den personliga integriteten väga tyngst.

Eftersom lagstiftningen grundar sig på ett EG-direktiv ägnas ett avsnitt åt förhållandet mellan EG-bestämmelser liksom deras företräde framför svensk rättsordning.

Utöver detta fastställs även EG-rättens påverkan på svensk rätt och den utveckling som offentligheten inom gemenskapen genomgår. Sverige har visat sig vara ett föregångsland i fråga om öppenhet och insyn och har, i sin egenskap av medlemsstat, möjlighet att påverka EU mot en allt mer omfattande offentlighet.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att ett helt öppet samhälle med en total öppenhet bör växa fram i takt med integritetsskydd och säkerhet.

Innehållsförteckning

Förkortningar... 6

1. Inledning... 7

1.1 Problembakgrund ... 7

1.2 Syfte... 8

1.3 Problemformulering ... 8

1.4 Metod... 9

1.5 Avgränsning ... 10

1.6 Materialinsamling... 11

1.7 Disposition... 12

2. Delstudie I – Lagtextredovisning ... 13

2.1 Metod & Material ... 13

2.2 Regeringsform (1974:152) RF ... 13

2.3 Kommunallagen (1991:900), KL och Förvaltningslagen (1986:223), FL ... 14

2.4 Tryckfrihetsförordning (1949:105)TF... 15

2.4.1 Offentlighetsprincipen... 16

2.4.2 Allmänna handlingar ... 16

2.5 Sekretesslagen (1980:100), SekrL... 17

2.6 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ... 19

2.7 Behandling av personuppgifter enligt Personuppgiftslag (1998:204), PuL och Personuppgiftsförordningen (1998:1191) ... 20

2.8.1 Subjektiv tolkning av PuL... 21

2.8.1.1 Prop. 1997/98:44 ... 22

2.8.1.2 Prop. 1999/2000:6 ... 23

2.8.1.3 Prop. 2005/06:173 ... 23

2.7.1 Publicering av personuppgifter på Internet ... 25

2.7.2 Datainspektionen och Datainspektionens föreskrifter (1998:2) , DIFS ... 26

2.8 Avslutning av Delstudie I – Laglighetens huvuddrag ... 27

3. Delstudie II – Lämplighet ... 29

3.1 Metod & Material ... 29

3.2 Frågor till utvalda kommuner... 31

3.2.2 Halmstads Kommuns svar... 31

3.2.3 Karlstads Kommuns svar ... 32

3.2.4 Kalmars Kommuns svar ... 32

3.2.5 Kungsbackas Kommuns svar ... 32

3.2.6 Nackas Kommuns svar... 33

3.2.7 Täby Kommuns svar ... 33

3.2.8 Gävle Kommuns svar ... 33

3.2.9 Östersund Kommuns svar ... 34

3.2.10 Sundsvalls Kommuns svar ... 34

3.3 Datainspektionens vägledning för kommuner: Personuppgifter och e-förvaltning ... 35

3.4 Avslutning av Delstudie II - Sammanställning av kommunernas svar och Datainspektionens rekommendationer ... 36

4. Delstudie III – Öppenhet inom EG ... 39

4.1 Metod & Material ... 39

4.2 Samspelet mellan två parallella rättsordningar ... 39

4.3 EG-bestämmelser inom öppenhet och skydd för enskilda personer ... 41

4.3.1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna... 41

4.3.2 Fördraget d. 7 febr. 1992 om Europeiska unionen, Maastrichtfördraget ... 42

4.3.3 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter... 42

4.3.4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ... 42

4.5 Avslutning av Delstudie III – Avslutande diskussion ... 43

5. Analys och konklusion ... 45

Källförteckning... 49

Bilaga 1 Förslag på publicering av nämndprotokoll beträffande bygglov på Internet för Karlstads kommun... 53

Bilaga 2 Halmstad Kommun ... 55

Bilaga 3 Karlstads kommun ... 57

Bilaga 4 Kalmar Kommun ... 58

Bilaga 5 Kungsbacka Kommun... 59

Bilaga 6 Nacka Kommun ... 60

Bilaga 7 Täby Kommun ... 61

Bilaga 8 Gävle Kommun... 62

Bilaga 9 Östersund Kommun ... 64

Bilaga 10 Sundsvall Kommun... 65

Bilaga 11 Sökvägar ... 67

Förkortningar

DIFS – Datainspektionens föreskrifter EU – Europeiska Unionen

EG – Europeiska Gemenskapen

EGF – Fördrag om den Europeiska Gemenskapen (Romfördraget) FL – Förvaltningslag (1986:223)

KL – Kommunallag (1991:900) PBL – Plan och bygglag (1987:10) Prop – Proposition

PuL – Personuppgiftslag (1998:204) RF – Regeringsformen (1974:152) SekrL – Sekretesslag (1980:100)

TF – Tryckfrihetsförordning (1949:105) YGL – Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469)

1. Inledning

1.1 Problembakgrund

Stadsbyggnadsförvaltningen i Karlstads Kommun har åtskilliga gånger fått förfrågan från sina kommunmedlemmar om att deras protokoll rörande bygglov bör läggas upp på Internet, dels på grund av att andra förvaltningar har denna tjänst och dels för att det är behändigare med en Internettjänst. Stadsbyggnadsförvaltningen vill nu utreda om de bör publicera sina nämndprotokoll på Internet och i sådana fall hur. Förvaltningen är den enda inom Karlstads kommun som ej har gjort en sådan publicering på Internet på grund av osäkerhet rörande lagstiftningen på området men även hur de skall förhålla sig till kommunmedlemmarna och deras behov av skydd mot personlig kränkning som ett utlämnande av personuppgifter på Internet kan innebära. Dessutom lägger många stadsbyggnadsförvaltningar runt om i landets kommuner ut sina protokoll rörande bygglov på kommunhemsidor och skälen till detta är av intresse för Karlstads Kommun att ta del av. Ovanstående faktorer resulterade i ett tilldelat uppdrag från Karlstads Kommun Stadsbyggnadsförvaltningen att utreda ovanstående oklarheter. Startpunkten blir för uppsatsen att ta reda på vad protokollen skall innehålla, både reglering från svenskt håll och från EG-rättsligt håll, samt i ett senare skede även vad protokollen bör innehålla eller ej. Uppsatsen tar, på grund av uppdraget, med lämplighet som en faktor då för- och motargument vad gäller publicering av nämndprotokoll är av betydelse för Stadsbyggnadsförvaltningen i dess ställningstagande i frågan. Lämplighet innebär här minimerande av kränkning för enskilda personer och utifrån undersökningen angivna skäl till publicering. Tillika vilka intressen som har prioriterats och vilka som har fått stå tillbaka, det vill säga kommunens intresse av tillgänglighet och beakande av serviceskyldigheten eller kommunmedlemmarnas behov av integritetsskydd. För att avgöra vad som bör ingå i ett protokoll genomförs i delstudie II en jämförande undersökning som ger svar på vad andra svenska stadsbyggnadsförvaltningar uppgett för skäl till att publicera nämndprotokoll eller ej.

Uppsatsen kommer att utgå från stadsbyggnadsnämndens protokoll beträffande bygglov vad gäller vilka uppgifter som det skall innehålla, vilka uppgifter som är föremål för sekretessprövning, vilka uppgifter som kan anses kränkande och därmed olämpliga att publicera utifrån Sekretesslagen och Personuppgiftslagen. EG-rätten kommer att redovisas beträffande berörda områden och den jämförande undersökningen kommer att ligga till grund för Stadsbyggnadsnämndens lämplighetsbedömning. Vad som är lagligt att publicera på Internet och vad som framgår som lämpligt utifrån undersökningen diskuteras i en avslutande analys.

1.2 Syfte

Uppsatsen grundar sig på det tilldelade uppdraget från Karlstads kommun Stadsbyggnadsnämnden; att utreda möjligheten att publicera nämndens protokoll på Internet då detta är ett oklart område vad gäller både lämplighet, värderande ställningstaganden, och laglighet, lagstiftningens implementering. Detta är riktlinjen i utarbetandet av uppsatsens syfte och ligger till grund för arbetets ram och omfattning. Vidare är syftet med uppsatsen är att utreda laglighet och lämplighet rörande publicering av allmänna handlingar på Internet.

Laglighetsaspekten gestaltar sig i hur rådande lagstiftning ser ut beträffande offentlighet och integritetsskydd samt vilka rättigheter och skyldigheter kommunmedlemmar respektive kommuner har. Lämpligheten utreder behovet av att göra allmänna handlingar tillgängliga på Internet utifrån de möjligheter som ges i lagstiftningen liksom det samhälleliga intresset, samt i vilken omfattning detta i sådana fall skulle genomföras.

Ett ytterligare syfte med uppsatsen är att klargöra samspelet mellan EG-rätten och svensk rätt på offentlighetsområdet, mer specifikt att utreda tillgängligheten av allmänna handlingar inom gemenskapen kontra skyddet för de mänskliga fri- och rättigheterna, detta för att skapa ett underlag för en de lege ferenda-diskussion senare i uppsatsen.

1.3 Problemformulering

Uppsatsens problemområde utgörs av huruvida publicering av Stadsbyggnadsnämndens protokoll är lagenligt och lämpligt. Problemen med lagligheten är att utröna vilka lagrum som har relevans och betydelse för bearbetningen och hanteringen av protokoll. Till detta följer även att definiera vissa centrala begrepp så som allmänna handlingar, offentlighet, sekretess, personuppgift och publicering. Utifrån uppdragets natur förekommer uppenbarligen ett kunskapsgap rörande, främst lämpligheten, men även till viss del lagligheten hos Karlstads kommun. Frågan uppstår därmed huruvida det är önskvärt för Karlstads kommun och dess medlemmar att publicera nämndprotokoll samt hur förfarandet i sådana fall praktiskt skall genomföras.

Två faktorer som påverkar både laglighet och lämplighet är myndigheternas serviceskyldighet och allmänna handlingars offentlighet och tillgänglighet. För att kunna dra betydelsefulla slutsatser utifrån dessa faktorer krävs en ingående utredning av begreppen. De EG-rättsliga bestämmelser som påverkar svensk rätt angående publicering av personuppgifter på Internet redovisas i delstudie III för att ingå i den avslutande diskussionen angående öppenhet och den offentligrättsliga utvecklingen.

1.4 Metod

Uppsatsen använder den subjektiva och den rättsdogmatiska metoden i syfte att skapa en legitim och uttömmande utredning.

Den första delstudien använder sig av en metod av rättsdogmatiks karaktär där relevanta lagrum lyfts fram i syfte att redogöra för laglighetsaspekten. Dessa lagrum har valts ut med hänsyn till sin betydelse för offentlighet och grundläggande rättigheter liksom skyldigheter. Förkunskap ligger till grund för vetskapen om vilka lagrum som påverkar detta.

Vissa lagrum har under arbetet tillkommit då ett studium av de ursprungliga bestämmelserna lett fram till ett behov av ett vidare perspektiv. De regleringar som tas upp vilka vid första anblick är av mindre relevans, motiveras med behovet av en grundlig förståelse för den kommunala nämndverksamheten i sin helhet. En studie av PuL:s förarbeten görs för att fastställa lagstiftarens vilja med lagtexten samt påvisa den svenska lagens överensstämmelse med EG-rättsliga bestämmelser. Den redovisande metod som används i delstudie I har till uppgift att klargöra rättsläget och därmed uppfylla syftet med laglighetsaspekten. För att genomföra detta krävs tolkning och bearbetning av lagtext, förarbeten och rekommendationer som påverkar kommunen. Vald metod med redovisning av lagtext, samt förarbeten och rekommendationer anses vara mest effektiv och rättssäker då det är av vikt att den primära källan ligger till underlag för en objektiv förståelse.

I den andra delstudien redovisas den praktiska implementeringen av lagstiftningen hos kommunerna genom en jämförande studie. Här mäts lämpligheten av publiceringsförfarandet genom en komparativ undersökning mellan olika kommuner där tertium comparationis¹, jämförelsepunkten, är huruvida kommunerna valt att publicera nämndprotokoll med bygglov på Internet eller ej. Detta för att kunna göra ett välgrundat antagande om behovet av publicering av nämndprotokoll på Internet för just Karlstads kommuns del.

Med hjälp av informantintervjuer, främst genom mailkontakt, och utvärdering av de utvalda kommunernas ställningstaganden på området utgör detta grunden för att utröna huruvida publicering av protokoll på Internet är önskvärt eller ej för nämnden. Vilken respons kommunerna har fått av att publicera eller inte publicera protokoll är av betydelse för fastställandet av de behov som funnits liksom de avgörande skälen till beslutstagandet i frågan. Med insikt om risk för bristande validitet genomförs inte en individuell empirisk undersökning, detta på grund av bristande resurser och den tidsmässiga begränsningen.

1 Bogdan, M. ”Komparativ rättkunskap” s 57

Genom ett strategiskt urval av homogena och likvärdiga kommuner skapas dock extern validitet och möjlighet till generalisering av resultaten i den avslutande analysen och konklusionen. Även ett förslag till publiceringsförfarande för Karlstad Kommuns del kommer att utarbetas.

Jurister vid Karlstad kommun utgör en del av informantgruppen tack vare tillgängligheten och insyn i lagstiftning på området, medan den andra delen består av kontakter vid de valda kommunerna då dessa har insyn i nämndernas praktiska förfarande och expertis på området.

I delstudie III görs en undersökning av EG-bestämmelser på offentlighetsområdet och vilken påverkan dessa utgör på svensk rättsordning. Avsikten var från början att även tolka rättsfall som för uppdragets del kunde vara av betydelse, det vill säga som behandlar publicering av nämndprotokoll och personuppgifter på Internet, och som skulle vara av vikt för en analys av utvecklingen på området. Då rättspraxis som kunde vara till hjälp för detta dock saknas kommer inte rättsfallstolkningar att göras.

I den avslutande analytiska delen sammanställas och utvärderas resultaten från de olika delstudierna och därmed besvaras uppsatsens syfte. Här skapas en ståndpunkt för argument angående öppenhet och publicering av allmänna handlingar på Internet samt ett ställningstagande beträffande Karlstads kommuns publicering av Stadsbyggnadsnämndens protokoll.

1.5 Avgränsning

I uppsatsen tas inte straff eller sanktioner för brott mot PuL upp utan endast de förutsättningar som finns för att publicera nämndprotokoll på Internet i enlighet med centrala bestämmelser och regleringar på området. Ytterligare avgränsning görs till att behandla endast regleringar med motsvarande funktion inom EG-rätten och inte heller här behandlas sanktioner eller åtgärder. Skälet till att utesluta denna del av lagstiftningen är främst tidsmässiga begränsningar men även uppdragets ändamål då detta är att klargöra hur en publicering skall genomföras samt om det finns ett behov för det. Av samma skäl tas inte heller IT-säkerhetens praktiska sida upp eller regleringen som berör personer med skyddad identitet eller som saknar svenskt medborgarskap.

Vid första anblick kan Lag (1998:112) om elektroniska anslagstavlor antas vara tillämpbar men kan vid närmare studerande konstateras ej vara relevant vid publicering av protokoll på Internet. Lagstiftningen tar sikte på den elektroniska förmedlingen av meddelanden på främst diverse mötesplatser på Internet, så som konferenssystem där

meddelanden kan tillföras av vem som helst.² För Stadsbyggnadsnämnden i Karlstads kommun skall publicering enbart innebära ett ensidigt förmedlande av uppgifter.

En behovsutredning angående behovet av tillgänglighet av protokoll på Internet utifrån ett medborgerligt perspektiv har ej kunnat genomföras på grund av den begränsade tidsramen för arbetet. Därför har istället en jämförande studie mellan några utvalda svenska kommuner gjorts då denna ansetts tillräcklig för att klargöra huruvida det är lämpligt att publicera nämndprotokoll på Internet.

I delstudie III har en avgränsning till EG-rättsliga bestämmelser samt en diskussion beträffande samspelet mellan EG-rätt och svensk rätt gjorts då syftet endast är att skapa en förståelse för vad den svenska regleringen på området grundar sig på samt de negativa och positiva effekter detta samspel kan tänkas ha. Rättsfall eller förhandsavgörande från EG-rätten har inte tagits med då praxis på området som är aktuellt för uppsatsen är bristfällig och den praxis som finns kan ej generaliseras till nytta för uppsatsen.

1.6 Materialinsamling

Uppsatsen utgår initialt från de svenska lagrum och föreskrifter som har direkt betydelse för sekretessbedömning, offentlighetsprincipen, grundläggande rättigheter och serviceskyldigheter, behandling av personuppgifter samt kommunal organisation och verksamhet. Dessa kompletteras med en ingående studie av propositioner till PuL för att utröna dess syfte samt en redogörelse av det EG-direktiv som ligger till grund för lagstiftningen. Även Datainspektionens föreskrifter beaktas. Ytterligare EG-bestämmelser på området offentlighet redovisas för att påvisa den gemenskapsrättsliga påverkan på svensk rätt.

I den tredje delstudien bidrar debattartiklar till den argumentation för och emot harmonisering på området som ligger till grund för den avslutande de lege ferenda diskussionen.

Det tilldelade uppdraget från Karlstads kommun ligger till grund för en jämförelse mellan 9 svenska, storleksmässigt likvärdiga kommuner där publiceringsförfarandet beträffande bygglov är teritum comparationis.

Till detta är Karlstad Universitetsbibliotek till stor hjälp på grund av den ansamlingen av juridiskt material som finns att tillgå samt Rättsbankens hemsida på Internet.

Vid valet av kommuner att studera i delstudie II är av avgörande betydelse att dessa skall vara jämförbara. Material till detta fås genom Statistiska Centralbyrån. Den första komparativa delstudien baseras på informantintervjuer och utvärderingar av genomförda

2 Prop. 1997/98:15 s 7

publiceringar. Informanterna utgörs av en juridiskt sakkunnig grupp på Karlstad kommun samt särskilt insatta personer på utvalda kommuner. Dessa består av anställda med insyn i stadsbyggnadsnämndens ärenden och förfaranden.

Befintliga EG-bestämmelser och tillhörande databaser på Internet ligger till grund för delstudie III:s materialinsamling. Även den offentligrättsliga diskussionen inom gemenskapen beaktas utifrån befintliga doktriner på området.

1.7 Disposition

Arbetet delas in i tre delstudier där den första delstudien behandlar laglighetsaspekten. Här redovisas de olika lagrum och propositioner som berörs och läggs till grund för de nästföljande delstudierna. I delstudie II genomförs en jämförande studie mellan vissa utvalda kommuner med avseende på lämpligheten. Till hjälp för den jämförande studien blir juridisk vägledning utifrån diskussion med kommunjurist Dan Tågmark vid Karlstads Kommun samt en undersökning av de olika kommunernas ställningstaganden utifrån ställda publiceringsfrågor. Detta mynnar ut i en utvärdering av resultaten av studien och ett antagande om behov och lämplighet rörande publicering av nämndprotokoll på Internet.

I den tredje delstudien redovisas de EG-rättsliga bestämmelserna på offentlighetsområdet och en diskussion kring samspelet mellan den EG-rättsliga utvecklingen inom detta och svensk rätt förs.

Den avslutande delen utgörs av en analys av de olika delstudierna samt ställningstagande i frågan om publicering för Karlstads kommuns del. Därefter följer bilagor som redovisar kommunernas svar samt ett förslag till publiceringsförfarande av nämndprotokoll beträffande bygglov. Dessa svar är exakt återgivna så som de inkommit därför förekommer här en annan layout.

2. Delstudie I – Lagtextredovisning

2.1 Metod & Material

I och med uppdraget från Karlstads Kommun är det här nödvändigt att redogöra för de lagrum som bli aktuella i fråga om publicering på Internet då detta till viss del är oklart men även för att skapa en grund för beslutstagande om publicering för Stadsbyggnadsförvaltningen.

Metoden som används är redovisande då syftet med denna del är att få god förkunskap på området. Genomgående i delstudie I är innehållet av ett protokoll från Stadsbyggnadsnämnden, vilka delar som kan bli aktuella för sekretessprövning och vad som slutligen får publiceras på Internet. För att skapa ett bredare perspektiv på vad som är lagligt att publicera med hänsyn till grundläggande rättsprinciper och lagar redovisas även;

Regeringsformen, Tryckfrihetsförordningen, Sekretesslagen, EG-direktiv 95/46/EG, Personuppgiftslagen, Personuppgiftsförordningen, Datainspektionens föreskrifter, Kommunallagen och Förvaltningslagen. Även aktuell reglering i Plan och byggnadslagen kommer att beröras. Tillvägagångssättet utgörs av en sammanställning av berörda paragrafer, därefter en djupare inblick i PuL:s syfte och ändamål med hjälp av särskilt utvalda propositioner, lagkommentarer och doktriner. Även en redogörelse för offentlighetsprincipen och allmänna handlingar görs för att klargöra dess innebörd då detta är av betydelse för det slutgiltiga beslutstagandet om publicering av nämndprotokoll på Internet för Stadsbyggnadsnämnden.

2.2 Regeringsform (1974:152) RF

En av Sveriges grundlagar, Regeringsformen, fastställer det kommunala självstyret³ samt att det allmänna, tillika kommunerna, skall värna om de enskildas privatliv⁴. En byggsten i uppsatsarbetet är regleringen av de grundläggande fri – och rättigheterna i detta fall informationsfriheten, vilket innebär ”frihet att inhämta och mottaga upplysningar”⁵. Dessa komponenter stadgar dels kommunmedlemmars rättighet att ta del av information och dels kommunens skyldigheter att tillhandahålla densamma. Detta utgör stommen i uppsatsen.

Vidare stadgar RF att begränsningar av informationsfriheten medges i de fall det kan skada

3 RF 1:1 st 2

4 RF 1:2 st 4

5 RF 2:1 p 2

enskilds anseende eller privatlivets helgd⁶. Informationsfriheten begränsas även av att den personliga integriteten ej får kränkas vid automatisk databehandling av personuppgifter⁷.

2.3 Kommunallagen (1991:900), KL och Förvaltningslagen (1986:223), FL

RF:s stadganden återföljs av det kommunala självstyret⁸ och allmänintresset⁹ i Kommunallagens inledande kapitel, vilket innebär att kommunen har till uppgift att se till den samhälliga och medborgerliga nyttan. Ändamålet med det kommunala självstyret är att befästa folkstyret och främja det medborgerliga deltagandet¹⁰. Allmänintresset tas uttryck i tillgodoseendet av kommunmedlemmarnas behov vid utnyttjandet av kommunens förvaltande verksamhet. Allmänintresset är inte underställt ett kvantitativt krav, det vill säga att själva antalet medlemmar skulle vara det väsentliga. För att kommunerna skall kunna uppfylla de uppsatta målen för det kommunala självstyret ges möjlighet till ett mer detaljerat förfarande genom särskilda föreskrifter.¹¹ Demokrati säkerhetsställs genom möjligheten till laglighetsprövning av vissa kommunala beslut enligt tionde kapitlet KL.

Utöver KL skall kommunerna ta hänsyn till Förvaltningslagen främst ifråga om serviceskyldighet och bestämmelser angående handläggning av ärenden¹². Skulle bestämmelser mellan dessa två kolliderar med varandra har KL företräde¹³. FL har till uppgift att reglera förvaltningsmyndigheternas verksamhet, förhållningssätt och ärendehantering. Den centrala serviceskyldigheten sträcker sig både mot enskilda och allmänheten, det återfinns dock vissa begränsningar i skyldigheten, nämligen att inte lämna ut sekretessbelagda uppgifter. Kommunen skall tillhandahålla allmänna handlingar, lämna upplysningar, bistå med annan hjälp och handlägga ärendet effektivt. Serviceskyldighetens utsträckning är beroende av myndighetens bedömning av anspråkets karaktär, exempelvis frågans art.¹⁴ Medborgarna har däremot rätt att kräva att ärendet skall ”handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts”¹⁵. Offentlighetsprincipen tar sig i FL uttryck genom kravet på myndighetens tillgänglighet för medborgarna¹⁶.

6 RF 2:13 st 1

7 RF 2:3 st 2

8 KL 1:1

9 KL 2:1

10 Prop. 2001/02:80, ”Propositionens huvudsakliga innehåll”

11 KL 2:4

12 Bohlin, A. ”Kommunal rättens grunder”, s. 17 & FL 1§

13 FL 3§

14 Strömberg, H. “Allmän förvaltningsrätt” s. 83f

15 FL 7§

16 Strömberg, H. “Allmän förvaltningsrätt” s. 83

I de kommunala organisationerna skall fullmäktige tillsätta nämnder som har till uppgift att sköta de förvaltande uppgifterna och den dagliga verksamheten¹⁷. Den kommunala verksamheten är uppdelad i beslutande och förvaltande organ, där nämnderna utgör en del av de sistnämnda. Vissa nämnder är för kommunen obligatoriska medan andra kan inrättas för att minska arbetslastningen.¹⁸ De obligatoriska nämnderna är exempelvis valnämnd och kommunstyrelse medan byggnadsnämnden är ett exempel på en frivillig sådan. Kommunen skall dock se till att alla förvaltningsuppgifter ombesörjs, en nämnd kan med andra ord ha flera områden att se till.¹⁹ Även i Plan- och bygglagen stadgas att det i varje kommun skall finnas en nämnd som skall besluta i bygglovsärenden. Byggnadsnämnden tar bland annat beslut om bygglov i dess självständiga verksamhet. ²⁰

2.4 Tryckfrihetsförordning (1949:105)TF

Den informationsfrihet som fastsälls i RF regleras vidare i Tryckfrihetsförordningen. Här framgår att kommuner inte får hindra spridning av allmänna handlingar²¹. Av betydelse är här, beträffande informationsfriheten, de allmänna handlingarna och därtill var svensk medborgares rätt att ta del av dessa²². Detta utgör i stort den så kallade offentlighetsprincipen inom svensk rättsordning, dock är inte alla allmänna handlingar automatiskt offentliga. De allmänna handlingar som är offentliga regleras i TF, medan de allmänna handlingar som utgörs av hemlig art eller är sekretessbelagda regleras i Sekretesslagen. TF reglerar dock somliga brott mot sekretess eller utlämnandet av hemliga handlingar.²³ Rättigheten att ta del av allmänna handlingar får begränsas till skydd för enskilds personliga förhållande²⁴.

Stadganden i TF klargör att om en handling skall vara allmän beror detta på om den förvaras hos myndigheten och om den är inkommen till eller upprättad hos myndighet²⁵. Den serviceskyldighet som kommunen har gentemot sina medlemmar tar sig uttryck i att allmänna handlingar på begäran skall lämnas ut snarast möjligt om inte detta medför alltför grava olägenheter²⁶.

17 KL 3:3,3:13-14§§

18 Strömberg, H. “Allmän förvaltningsrätt” s. 26f

19 Bohlin, A. ”Kommunalrättens grunder” s. 30f

20 PBL 8:19

21 TF 1:2 st 2

22 TF 2:1

23 Warnling-Nerep, W. “En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet” s. 39 f

24 TF 2:2 p 6

25 TF 2:3 st 1

26 TF 2:12

2.4.1 Offentlighetsprincipen

En del av offentligheten tar sig uttryck i informationsfriheten som framgår av RF och mer specifikt i rätten att ta del av allmänna handlingar. Myndigheternas informationsskyldighet går dock längre än de bestämmelser som finns i TF, nämligen att de även är skyldiga att ge allmänheten vägledning och information rörande verksamheten.²⁷

Syftet med offentlighetsprincipen är att i ett folkstyrt samhälle säkerställa insynen i myndigheternas verksamhet och kontroll för medborgarna. Att statsmakten och dess förvaltning är öppen och offentlig är av vikt för rättssäkerheten, förutsägbarheten och effektiviteten. Ytterligare en funktion med principen är att garantera tillgängligheten till material till tryckta skrifter.²⁸ Det främsta syfte med offentlighetsprincipen är dock att säkerställa informationsflödet och därmed säkra en av de grundläggande rättigheterna.

Offentligheten är dock inte total utan kan begränsas i vissa situationer, exempelvis om skyddet av den personliga integriteten väger tyngre.²⁹ En handling kan vara allmän utan att vara offentlig, det vill säga närmare bestämt belagd med sekretess eller hemligstämplad.³⁰ Se vidare under ”Allmänna handlingar”.

2.4.2 Allmänna handlingar

En handling, för att klassas som allmän, skall förvaras hos en myndighet och dessutom upprättats eller inkommit hos en myndighet. En handling definieras i ”Offentlighetsprincipen”

av Alf Bohlin som ”ett fysiskt medium, som är bärare av viss information”. ³¹ En handling är dels framställningar i skrift eller bild som visuellt kan uppfattas, dels upptagningar.³² Av detta kan slutsatsen dras att ett protokoll från Stadsbyggnadsnämnden är en allmän handling. En upptagning innebär att informationen finns att tillgå endast med tekniskt hjälpmedel, exempelvis upptagning för automatiserad behandling.³³

Automatiserad behandling innebär bland annat överföring av personuppgifter till dataformat. Så snart en personuppgift har kommit in i exempelvis en dator skulle det i regel vara fråga om en sådan automatiserad behandling.³⁴ Enligt Sekretesslagen 15:9 p 1 framgår att vid användandet av automatisk databehandling skall myndigheten i enlighet med TF ta hänsyn till offentlighetsprincipen, vilket tydligare innebär att myndigheten inte skall

27 Bohlin, A. “Offentlighetsprincipen“ s. 17f

28 Bohlin, A. “Offentlighetsprincipen“ s 19

29 Bohlin, A. “Offentlighetsprincipen“ s. 15

30 a.a.s. 21

31 a.a.s 35

32 TF 2:3 st 1

33 Bohlin, A. “Offentlighetsprincipen“ s. 38ff

34 PuL 5§

inskränka denna rättighet till följd av den tekniska utvecklingen.³⁵ Bestämmelserna i PuL gäller för sådan upptagning som är helt men även delvis automatiserad³⁶, det vill säga att lagens tillämpbarhet aktualiseras redan när manuell insamling genomförs i syfte att i senare stadium överföras till dataformat³⁷.

För att en handling skall bli allmän har diarieföringen, registreringen, ingen betydelse. Dock har diarieföringen en viktig funktion för att säkerställa tillgängligheten av allmänna handlingar.³⁸

Enligt TF har allmänheten rätt att ta del av allmänna handlingar både hos myndigheten³⁹ och erhålla en kopia eller avskrift av den mot avgift⁴⁰. Att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten har en restriktiv mening, det är inte tillåtet att ta med sig handlingen till annat ställe än myndighetens lokaler. ⁴¹ En begäran om kopia eller avskrift av allmän handling mot avgift kan dock göras via exempelvis telefonbeställning och mottagas via post. Offentlighetsprincipen bygger på att det är en specifik handling som skall utgöra begäran och utlämnandet.⁴² Genomgående gäller vidare att utlämnandet av allmänna handlingar skall ske effektivt och utan befogat dröjsmål. Inte heller får myndigheten efterforska vem någon som vill ta del av allmän handling är eller vilket syfte denne har.⁴³

2.5 Sekretesslagen (1980:100), SekrL

Det har ovan konstaterats att ett protokoll från Stadsbyggnadsnämnden är en allmän handling men samtidigt att allmänna handlingar inte nödvändigtvis är offentliga. Den lagstiftning som begränsar allmänna handlingars offentlighet är Sekretesslagen⁴⁴. Lagstiftningen riktar sig till myndigheter, i synnerhet är förvaltningsmyndigheter av betydelse för uppsatsen, och inte primärt till enskilda individer⁴⁵. Vad som framgår av SekrL är att sekretess gäller för de uppgifter i en allmän handling vars behandling strider mot Personuppgiftslagen.⁴⁶ För att avgöra detta krävs en sekretessprövning av den allmänna handling som är aktuell innan den

35 Bohlin, A. “Offentlighetsprincipen“ s. 116

36 a.a.s 38ff

37 PuL 5§ st 1

38 a.a.s 22f

39 TF 2:12 st 1

40 TF 2:13 st 1

41 Bohlin, A. “Offentlighetsprincipen“ s. 111

42 a.a.s 111

43 TF 2:14 st 3

44 SekrL 1:1 st 1

45 Lagkommentarer och Litteratur \ Sekretesslagen m.m. \ SEKRETESSLAG \ 1 kap. Inledande bestämmelser \ 1 § Lagens tillämpningsområde

46 SekrL 7:16

kan lämnas ut till enskild.⁴⁷ För uppsatsens del gäller att nämndprotokollen sekretessprövas innan de görs tillgängliga för allmänheten. Denna prövning genomförs i regel av den myndighet som förvarar handlingen⁴⁸ och om handlingen skulle innehålla uppgifter som strider mot PuL eller utgör hinder mot utlämnandet enligt SekrL, skall dessa sekretessbeläggas genom anteckning på handlingen.⁴⁹ Prövningsbeslutet rörande detta kan tas av en tjänsteman inom myndigheten som innehar en sådan befattning att denne särskilt ansvarar för omsorgen av allmänna handlingar. Finns osäkerhet rörande handlingens offentlighet skall dock denne vidarebefordra frågan till myndigheten.⁵⁰

Sådana uppgifter som av särskild anledning kan innebära allvarliga konsekvenser för den enskilde, såsom våld eller hot om våld, skall vara sekretessbelagda.⁵¹ Möjligheten att sekretessbelägga kontaktuppgifter avgränsas med det rakt kvalificerade skaderekvisitet, eftersom kontaktuppgifter under normala förhållanden klassificeras som offentliga.⁵² Vid sekretessprövning skall tillika hänsyn tas till skaderekvisitet. ”Det raka skaderekvisitet innebär, att offentlighetsprincipen uppställs som huvudregel; sekretess gäller (endast) om det kan antas, att viss skada uppkommer om uppgiften röjs.”⁵³

2.5.1 Protokollens innehåll och sekretessbedömning

Vid byggnadsnämndens sammanträde, där beslut om bygglov tas, upprättas även ett protokoll där ärendena redovisas. ⁵⁴ I byggnadsnämndens protokoll skall bland annat information om de förslag och yrkanden som ligger till grund för ärendet framgå samt aktuella personuppgifter och det slutgiltiga beslutet. Personuppgifternas omfattning varierar på ärendets karaktär men innehåller för ärendet nödvändig information såsom namn och adress. SekrL fastställer att beteckningar på fastigheter och tomträtter inte omfattas av lagstiftningen och skall ej sekretessbeläggas.⁵⁵ Dessa är att klassas som harmlösa, liksom kontaktuppgifter och personnummer.⁵⁶

47 SekrL 15:6 st 1

48 SekrL 15.6 st 2

49 SekrL 15:3 st 1

50 Bohlin, A. “Offentlighetsprincipen“ s. 144

51 SekrL 7:1a

52 Rakt kvalificerat skaderekvisit innebär att sekretess endast gäller om viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Bohlin, A. “Offentlighetsprincipen“ s. 117

53 a.a.s s. 177

54 Bohlin, A. ”Kommunalrättens grunder” s. 44 & KL 6:30

55 SekrL 7:1a

56 Lagkommentarer och Litteratur \ Sekretesslagen m.m. \ SEKRETESSLAG \ 7 kap. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds personliga förhållanden \ 1 a § Bostadsadress m.m.

Protokollen skall justeras senast 14 dagar efter ärendets avgörande och senast två dagar därefter finnas att tillgå på kommunens anslagstavla under ett minimum av tre veckor⁵⁷. Protokollen får genom justerandet status av allmänna handlingar och därmed är de delar som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter offentliga⁵⁸.

När ett protokoll, tillika allmän handling, sekretessprövats av den myndighet där protokollet förvaras skall ytterligare lagstiftning tillämpas i det fall publicering på Internet är aktuellt. När handlingen blivit offentlig och skall publiceras krävs även beaktande av de regler som anges i PuL.

2.6 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter

EG-direktivet, även kallat dataskyddsdirektivet⁵⁹, utgör en grund för den svenska PuL och har till syfte att gagna de fyra friheternas⁶⁰ rörlighet inom gemenskapen.⁶¹ Harmoniseringen av de olika EU-ländernas rättsordningar skall särskilt inom detta direktiv garantera skydd för den personliga integriteten, speciellt i samband med behandling av personuppgifter⁶². De materiella förutsättningarna som utgörs av direktivet medger medlemsstaterna att mer detaljerat utforma behandlingen av personuppgifter, dock med beaktande av angivna begränsningar angående det fria flödet av sådana uppgifter⁶³. Medlemsstaterna får precisera och utforma bestämmelser om behandlingar av personuppgifter om detta görs med beaktande av principen om skydd för de mänskliga fri- och rättigheterna⁶⁴. Skyldigheten att implementera direktivet inom alla de områden där behandling av personuppgifter utförs, i detta fall den kommunala verksamheten, stadgas i artikel 4 och innebär vidare att direktivets syfte och målsättning skall genomsyra även den förvaltande verksamheten⁶⁵.

Den anmälningsskyldighet som föreskrivs i direktivet som rör handläggandet av personuppgifter innebär en principiell anmälan om automatiserade behandling samt att det skall finnas en tillsynsmyndighet som, genom regeringens bemyndigande, skall

57 KL 6:30

58 TF 2:1

59 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s. 18f

60 De fyra friheterna innebär fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital inom gemenskapen. Bernitz, U.

& Kjellgren, A. ”Europarättens grunder” s. 31

61 Lindblom, H-O. & Öman, S. ”Personuppgiftslagen – En kommentar” s. 13

62 95/46/EG art. 1

63 95/46/EG art. 5

64 95/46/EG ingresspunkt 68

65 95/46/EG art. 4

förhandskontrollera särskilt integritetskänsliga behandlingar⁶⁶. Vad denna förhandskontroll skall innebära är dock upp till medlemsstaterna själva att avgöra med hänsyn till rörligheten av de fyra friheterna och säkerhetsställandet av de grundläggande fri- och rättigheterna⁶⁷.

2.7 Behandling av personuppgifter enligt Personuppgiftslag (1998:204), PuL och Personuppgiftsförordningen (1998:1191)

Personuppgiftslagen ersatte datalagen⁶⁸ som blivit obsolet och upprättades som en följd av föregående EG-direktiv. Lagen har till syfte att säkerställa skyddet av den personliga integriteten angående åtgärder som tas vid olika former av behandlingar av personliga uppgifter⁶⁹. Lagstiftningen är ett naturligt led i den tekniska utvecklingen och de ökade kraven på skydd av den personliga integriteten liksom de grundläggande fri- och rättigheterna.⁷⁰ EG- direktivet är resultatinriktat till sin utformning vilket dels ger Sverige möjlighet att välja tillvägagångssätt vid implementering, dels genom dess EG-rättsliga karaktär ålägger Sverige att uppfylla dess ändamål.⁷¹ I enlighet med EG-direktivet har den svenska lagstiftningen, PuL, i stort utformats med en inriktning på hantering. Denna hanteringsmodell innebär att allehanda hantering av personuppgifter regleras, inte endast klart kränkande sådana. Från Sveriges håll har emellertid en missbruksmodellsinriktning ansetts mer användbar och tillämplig då den i större utsträckning berör sådana behandlingar av personuppgifter som är otillåtna.⁷² Genom direktivets undantagsmöjligheter har denna förändring skett i 5a§ PuL.⁷³ Detta är en så kallad missbruksregel som anger i vilka fall hanteringsmodellens regler inte är blir nödvändiga.

Personuppgifter enligt PuL definieras som ”all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet”⁷⁴. I fråga om bygglov anses fastighetsbeteckning som en sådan uppgift. För uppsatsen del är den automatiserade behandlingen⁷⁵ av dessa uppgifter av störst intresse. Med automatiserad behandling av personuppgifter avses behandling som sker helt eller delvis automatiskt med digital eller annan teknik. PuL syftar till att skydda enskilda personer för kränkning av den personliga

66 Lindblom, H-O., Öman, S. ”Personuppgiftslagen – En kommentar” s. 398

67 a.a.s. 13

68 Datalag (1973:289)

69 PuL 1§

70 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s. 22

71 Lindblom, H-O., Öman,S. “Personuppgiftslagen – En kommentar” s.11

72 a.a.s 18

73 a.a.s 28

74 PuL 3§

75 PuL 5§ st 1

integriteten vid denna behandling⁷⁶. Även publicering av personuppgifter på Internet regleras i denna lag⁷⁷. Tidigare svensk lagstiftning på området gällde endast för de uppgifter som fanns samlade i register medan PuL har ett vidare tillämpningsområde. Den gäller för all sådan behandling av personuppgifter som lagras. Exempelvis upptagningar av bild och ljud som behandlas automatiskt, utskrifter från automatiserat register, uppgifter som behandlas med digital teknik mm.⁷⁸

Lagen är tillämplig på de som betecknas som personuppgiftsansvariga, vilket definieras i PuL som ” den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter.”⁷⁹ För uppsatsens del blir PuL tillämpbar på den myndighet som förvarar protokoll beträffande bygglov samt på den person som är ansvarig för behandlingen av desamma.

Vid behandling som sker i kollision med bestämmelser i TF, skall dessa bestämmelser tillämpas före PuL på samma sätt som att en behandling av personuppgift som strider mot PuL skall sekretessbeläggas.⁸⁰ Vissa uppgifter klassas som känsliga vid behandling, exempelvis uppgifter om personens politiska åsikter eller etniska ursprung⁸¹, men får behandlas i vissa undantagsfall. Beträffande behandlingen av personnummer skall en viss restriktivitet iakttas.⁸² Underställda vissa rekvisit får dock i regel personnummer och samordningsnummer utan samtycke behandlas. Dessa alternativa rekvisit avser ”ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering, eller något annat beaktansvärt skäl.” ⁸³

Utöver PuL utfärdade regeringen en personuppgiftsförordning som närmare kompletterar bestämmelserna på området⁸⁴.

2.8.1 Subjektiv tolkning av PuL

Nedan görs en subjektiv tolkning av den propositionen som ligger till grund för PuL samt ändringspropositionerna till 5a § och 22 § då dessa har tillkommit vid senare tillfälle

76 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s. 56

77 PuL 33§

78 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s s. 75

79 PuL 3§

80 SekrL 7:16

81 PuL 13§

82 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s.133

83 PuL 22§

84 Personuppgiftsförordningen 1§

2.8.1.1 Prop. 1997/98:44

När EG-direktivet kom möttes det av kritik från svenskt håll. Det ansågs oroväckande att direktivet kunde göra det möjligt att åsidosätta den svenska offentlighetsprincipen till förmån för de EG-rättsliga bestämmelserna. Sverige fick emellertid till stånd ingresspunkt 75 som stadgar möjligheten att ta hänsyn till offentlighetsprincipen vid införlivandet av direktivet i nationell rätt.

Förutom EG-direktivet är framåtskridandet inom informationstekniken samt nödvändigheten för svenskt vidkommande att anamma densamma en grund för skapandet av PuL. Den äldre datalagen blev obsolet och ändrades för att bättre passa dagens informationssamhälle och de krav som följde. I och med utbredningen av informationstekniken uppkom en risk för kränkning av personers privatliv och en förändrad lagstiftning på området var ett måste. Det uppmärksammades att fördelarna med den tekniska utvecklingen och Internet, bland annat höjningen av livskvalitet och möjligheten till ökad jämställdhet, var så pass omfattande att underlåtenhet att förändra gällande lagstiftning enbart var till nackdel för Sveriges del.⁸⁵

Skälen till den teknikoberoende strukturen på lagen beror på den äldre datalagens bestämmelser och EG-direktivets lydelser. Datalagen gällde endast automatisk databehandling av personuppgifter, medan direktivet gäller för både sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg och sådan behandling som ingår eller kommer att ingå i ett register. För att Sverige skall uppfylla sina skyldigheter måste den nya lagen ha minst samma tillämpningsområde som direktivet föreskriver. Därmed sågs det lämpligt att lagen fick en teknikoberoende ställning, det vill säga omfatta dels automatiserad dels delvis manuell behandling av personuppgifter. Ändringar i RF 2:3 st.2 föreslogs, men ansågs inte vara behövliga på grund av att den nya lagen stadgar ett kraftfullare skydd, inte ett svagare⁸⁶.

Den äldre datalagen var generellt utformad, det vill säga att särregler i andra författningar skall gälla framför lagen, och det blev naturligt att även PuL skulle få samma utformning. Sättet att använda författningar med mer specifik reglering, istället för att inordna generella undantag i en lag, har en lång tradition i det svenska rättssystemet.⁸⁷ Ett exempel på detta är att i de bestämmelser som reglerar i vilka fall behandling av personuppgifter är

85 proposition 1997/98:44 s.30f

86 Proposition 1997/98:44 s.39f

87 Proposition 1997/98:44 s.40f

tillåtna, ses uppräkningen som uttömmande och ett förtydligande av denna är inte möjlig.

Detta skall istället ske genom praxis och kompletterande föreskrifter i anslutning till PuL.⁸⁸ Beträffande exempelvis definitionen av känsliga uppgifter blev den äldre datalagens definitioner kasserade då det konstaterades att en användning av dem skulle hindra det fria flödet och därmed strida mot EG-direktivet.⁸⁹

2.8.1.2 Prop. 1999/2000:6

Ändringen i PuL 22§ föranleddes av att den ursprungliga lydelsen i lagstiftningen som enbart tog upp att behandling av personnummer får göras utan samtycke om det är klart motiverat med beaktande av de olika rekvisiten⁹⁰. Regeringen anförde att samordningsnummer skulle tilläggas för att PuL på så vis även skulle omfatta de ”personer som inte är eller har varit folkbokförda här i landet från och med den 1 januari 2000.” Propositionen i stort behandlar förmånsbeskattning av miljöbilar samt ersättning för arbete mellan privatpersoner⁹¹, vilket för uppsatsens del ej är relevant. Tillägget av samordningsnummer i PuL 22§ skall givetvis gälla och beaktas på sådana förfaranden som innebär publicering av nämndeprotokoll på Internet.

Således skall personnummer och samordningsnummer i och med förändringen av lagtexten likställas.

2.8.1.3 Prop. 2005/06:173

I proposition 2005/06 :173 ges det förslag till tillägg i PuL som den 1 januari 2007 resulterade i paragraf 5 a.⁹² Då Sverige inte får införa varken strängare eller mildare lagstiftning än vad som framgår i EG-direktivet, vilket skulle inskränka det fria flödet av personuppgifter⁹³, är den aktuella paragrafen i enlighet med EG-direktiv 95/46/EG. I denna proposition läggs ändringar fram för att underlätta behandlingen av personuppgifter.⁹⁴

EG-direktivet är utformat med tyngdpunkt på hantering och därför är även PuL till sin karaktär av detta slag.⁹⁵ Tillika regleras all behandling, även om den inte skulle beröra känsliga eller integritetskränkande uppgifter. Detta har från svenskt håll ansetts vara en omodern och omständlig utformning då allt fler har tillgång till datoriserad teknik och den övervägande delen av behandling är harmlös. Därför har den svenska regeringen ansett det

88 Proposition 1997/98:44 s. 62

89 Proposition 1997/98:44 s. 67

90 PuL 22§

91 Prop. 1999/2000:6 s.3

92 Prop. 2005/06:173 ”Propositionens huvudsakliga innehåll”

93 Prop. 2005/06:173 s. 26

94 Prop. 2005/06:173 ”Propositionens huvudsakliga innehåll”

95 Prop. 2005/06:173 s. 11

nödvändigt att skapa en missbruksinriktad reglering av behandlingen av personuppgifter för att motverka missbruk och undandra den harmlösa behandlingen från hanteringsregleringen.

Kort sagt skall all behandling bedömas som fri från begränsningar så till vida den inte kränker den personliga integriteten.⁹⁶

Begreppet ”personlig integritet” definieras och klargörs inte varken i EG- rättsliga sammanhang eller inom den svenska lagstiftningen då det har ett vidsträckt, subjektivt innehåll och varierar från person till person, liksom från situation till situation.⁹⁷ Dock framgår av propositionen att en kränkning av den personliga integriteten ”innebär ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång, såväl psykiskt som fysiskt, bör kunna avvisas.” ⁹⁸Även en insamling av en stor mängd information om en person kan anses som en kränkning.⁹⁹

En enklare och mer överskådlig reglering av behandling av personuppgifter krävdes för en anpassning till den teknologiska utvecklingen samtidigt som skyddet av de samma inte skall urholkas. Därför kom regeringen med följande förslag; ”Behandling av personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter skall omfattas av en missbruksmodell”¹⁰⁰. Förslaget fick medhåll både från utredningen och remissinstanserna. Med detta förslag avsågs att fokus skulle komma att ligga på materialets struktur och inte på personuppgifterna i sig. All strukturerad behandling skall dock inte falla under hanteringsreglernas område utan endast den behandling av personuppgifter som har en tydlig personuppgiftsanknytning, tillika strukturerats för att underlätta sökning och sammanställning av de samma. Dessutom krävs att struktureringen inte bara underlättat utan påtagligt underlättat sökningen för att inte hanteringsreglerna skall innefatta alltför stor del harmlösa uppgifter. Närmare definition av begreppet påtagligt görs ej på grund av den snabba tekniska utvecklingen.¹⁰¹ En bedömning om missbruksregeln skall tillämpas bör göras från fall till fall då det ej är möjligt att ställa upp generella regler om vilka situationer som skall räknas in under 5 a §.¹⁰² I propositionen framgår dock att ett införande av en missbruksregel för att begränsa regleringen av harmlösa uppgifter inte medför ett förbud mot tillämpning av hanteringsreglerna. Ett tillämpande av hanteringsreglerna, även i de fall

96 Prop. 2005/06:173 s. 12

97 Prop. 2005/06:173 s. 14

98 Prop. 2005/06:173 s. 15

99 Prop. 2005/06:173 s. 28

100 Prop. 2005/06:173 s. 18

101 Prop. 2005/06:173 s. 17 ff

102 Prop. 2005/06:173 s. 28

detta ej är nödvändigt, medför inte en kränkning av den personliga integriteten.¹⁰³ Som riktlinjer för denna bedömning kan bestämmelserna i 9§ och 10§ vara, även om dessa inte är tillämpliga i de fall missbruksregeln är användbar.¹⁰⁴ En missbruksregel som innebär att personuppgifter i ostrukturerat material inte faller under hanteringsreglerna innebär dock inte att denna hantering får kränka den personliga integriteten

Regeringens förslag: ”Behandling av personuppgifter i ostrukturerat material får inte utföras om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet.”

Förslaget fick medhåll från både utredningen och remissinstanserna. Slutligen föreslog även regeringen att följande paragrafer i PuL skulle undantas en missbruksmodell:

– Grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter (9 §) – När behandling av personuppgifter är tillåten (10 §)

– Förbud mot behandling av känsliga personuppgifter (13 §–19 §§) – Uppgifter om lagöverträdelser (21 §)

– Behandling av personnummer (22 §)

– Information till den registrerade (23– 26 §§) – Rättelse (28 §)

– Förbud mot överföring av personuppgifter till tredje land (33 och 34 §§) – Upplysningar till allmänheten om behandlingar som inte anmälts (42 §)

Regeringens bedömning: Det bör i förordning göras undantag från skyldigheten att göra anmälan till tillsynsmyndigheten såvitt avser behandling av personuppgifter i ostrukturerat material.¹⁰⁵

2.7.1 Publicering av personuppgifter på Internet

Enligt Personuppgiftsförordningen 12§ får kommunal information läggas ut på Internet för att kunna tas del av. Personuppgiftsförordningen stadgar att de handlingar som är tillåtna att läggas ut är bland annat justerade protokoll från sammanträden med fullmäktige eller en nämnd¹⁰⁶. Det får inte handla om känsliga uppgifter eller föreligga risk för att den personliga integriteten kan komma att kränkas.¹⁰⁷ Behandling av personuppgifter som förekommer i en sådan strukturerad text som påtagligt underlättar sökning, exempelvis såsom en sökmotor till publicerade protokoll på Internet, regleras av hanteringsmodellens regler i PuL. Med

103 Prop. 2005/06:173 s. 24

104 Prop. 2005/06:173 s. 27

105 Prop. 2005/06:173 s. 38

106 Personuppgiftsförordningen 12§ st 1 p.4

107 Personuppgiftsförordningen 12§ st 2

strukturerad text menas att personuppgifter måste vara inordnade i något slags register och att informationen skall vara sökbar med hjälp av just personuppgifterna. Att publicera en lista med personnamn i anknytning till bygglov är därmed tillåtet då det är själva sökfunktionen, särskild upprättad sökning av namn för insamlande av information, som lagstiftningen syftar till att reglera.¹⁰⁸ När det gäller publicering av protokoll angående bygglov som inte är strukturerad enligt ovanstående, blir missbruksregeln i PuL 5a§ tillämplig och därmed är inte hanteringsmodellens regler nödvändiga. Exempel på sådana regler återfinns i PuL 9§ och 10§.

Om en person som inte befinner sig i ett EU-medlemsland eller som publicerar uppgifter på en webbsida som inte är lagrad på en webbplats som innehas av en fysisk eller juridisk person vilken är etablerad i ett medlemsland, innebär detta att termen överföring till

”tredje land” i PuL: s mening blir aktuell¹⁰⁹. Innebörden kräver att de länder som genom publiceringen kan ta del av uppgifterna då måste ha en, enligt lagtexten, sakenlig skyddsnivå för att den personliga integriteten inte skall kränkas.¹¹⁰ På grund av EG-direktivets krav på skydd för den personliga integriteten räknas härmed inte medlemsstaterna inom den europiska unionen till ”tredje land”¹¹¹. Skyddsnivån måste inte vara lika hög som exempelvis den svenska men om en överföring till tredje land skall genomföras krävs att uppgifterna bedöms som harmlösa. Det får inte föreligga någon risk om otillbörligt utnyttjande av dessa uppgifter.¹¹²

PuL reglerar sammanfattningsvis den helt eller delvis automatiserade behandlingen av personuppgifter samt publicering på Internet som kompletteras av Personuppgiftsförordningens regler. Behandling av personuppgifter får aldrig, oavsett om 5a§

PuL är tillämplig, innefatta kränkning av den personliga integriteten. Namn får publiceras på Internet om de i sammanhanget utgör harmlösa uppgifter.¹¹³ Emellertid får inte person – eller samordningsnummer läggas ut på Internet¹¹⁴.

2.7.2 Datainspektionen och Datainspektionens föreskrifter (1998:2) , DIFS

Datainspektionen är den myndighet som enligt EG-direktivet¹¹⁵ skall utöva tillsyn över att PuL efterlevs¹¹⁶, liksom över den Personuppgiftsförordning som kompletterar den reglering

108 Kommentar beträffande PuL 5a§, Dan Tågmark, Kommunjurist.

109 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s.144

110 a.a.s 136

111 PuL 3§

112 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s. 136

113 Personuppgiftsförordningen 12§ st 2 p 2

114 Personuppgiftsförordningen 12§ st 3

115 95/46/EG art. 28 p.1

116 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s. 18f

som sker i och med PuL¹¹⁷. Datainspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att säkerställa att den personliga integriteten skyddas.¹¹⁸ PuL medförde även att ett personuppgiftsombud upprättades. Denne skall fungera som en del i Datainspektionens tillsyn och kontroll över den personuppgiftsansvarige, detta är dock ett frivilligt institut som utses av den personuppgiftsansvarige.¹¹⁹

Behandling av personuppgifter enligt PuL skall skriftligen anmälas till Datainspektionen innan behandlingen av dem företas. Det finns emellertid undantag från anmälningsskyldigheten¹²⁰, exempelvis om det finns ett personuppgiftsombud¹²¹ eftersom denna fungerar som Datainspektionens förlängda arm. Ytterligare undantag görs för behandling av personuppgifter ”som utförs tillföljd av en myndighets skyldighet enligt 2 kap.

tryckfrihetsförordningen att lämna ut allmän handling,”¹²².

Datainspektionen har möjlighet att själv meddela undantag från anmälningsskyldigheten i sina föreskrifter, för sådana behandlingar som troligen inte kommer att kränka den personliga integriteten¹²³. Vidare är samtycke från den enskilde ett sådant undantag som återges i DIFS¹²⁴.

2.8 Avslutning av Delstudie I – Laglighetens huvuddrag

Grundlagarna, RF och TF, stadgar informationsfrihet och rätten att ta del av allmänna handlingar. På myndigheternas verksamhet ställs höga krav på serviceskyldighet och tillgänglighet för att säkerställa informationsflödet och rättssäkerheten. Mer specifikt kraven på insyn, effektivitet och förutsägbarhet. Dessa grundpelare i ett demokratiskt samhälle måste vägas mot det grundlagsstadgade skyddet för kränkning av den personliga integriteten och värnandet om den enskildes privatliv. Offentlighet är utgångspunkten i det svenska rättssystemet, emellertid skall sekretess råda på de uppgifter som strider mot PuL och som kan innebära allvarliga konsekvenser för den enskilda.

Den tekniska utvecklingen och den avvägning som därmed blev aktuell mellan att säkerställa det fria flödet av personuppgifter och skydda den personliga integriteten resulterade i det EG-direktiv som PuL bygger på. Den svenska lagstiftningen syftar till att skydda den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter. Lagen är utformad som

117 Personuppgiftsförordningen 1§

118 Petersson, R., Reinholdsson, K. “Personuppgiftslagen i praktiken” s. 40

119 a.a.s 86

120 PuL 36§

121 PuL 37§

122 Personuppgiftsförordningen 3§ p. 1

123 Personuppgiftsförordningen 6§

124 DIFS 4§

dels en hanterings- dels en missbruksmodell vilket avser att undandra harmlös behandling från reglering.

Klara definitioner av begreppen ”personlig integritet” och ”kränkning” görs inte i EG-bestämmelser, svensk lagstiftning eller propositioner. Detta är nödvändigt då begreppen skall utredas från fall till fall och oftast är en subjektiv uppfattning som varierar mellan enskilda.

För uppsatsens del är det centrala att justerade protokoll från kommunala nämnder utgör allmänna handlingar och att dessa får publiceras på Internet med vissa restriktioner. Känsliga uppgifter eller uppgifter som kan uppfattas som kränkande får ej läggas ut, därmed bland annat person- eller samordningsnummer.