Institutionen för ABM, estetik och kulturstudier
Biblioteks- och informationsvetenskap
”Två flugor i en smäll”
– samlokalisering av medborgarkontor och folkbibliotek
Linda Söderkvist
Magisteruppsats, 20 poäng, vt 2003
Institutionen för ABM, estetik och kulturstudier
Handledare: Lena Milton
Inledning... 3
Syfte, frågeställningar och avgränsningar... 5
Centrala begrepp... 5
Forskningsöversikt ... 9
Bibliotek, samhällsinformation och demokrati...10
Svenska medborgarkontor ...14
Medborgarkontor och bibliotek ...16
Teoretisk utgångspunkt – Robert A. Dahls demokratiteori... 18
Tre demokratiska omvandlingar...19
Demokratikritiker ...19
Kriterier på en demokratisk process ...20
Upplyst förståelse och medborgarnas intressen...21
Att stärka demokratin ...22
Källmaterial, metod och tillvägagångssätt... 24
Bakgrund... 29
Svenska folkbibliotek, samhällsinformation och demokrati ... 29
Medborgarkontorens utveckling... 31
Flerfallsstudie ... 35
De tre fallen... 35 Gävle...35 Mariefred ...38 Högdalen...39 Jämförelse av måldokument/verksamhetsplaner... 40 Redovisning av intervjuundersökning... 44Förmedling av samhällsinformation på bibliotek och medborgarkontor ...45
Samlokalisering – att dela lokaler...47
Fördelar med samlokalisering ...51
Nackdelar med samlokalisering ...52
Samlokalisering och medborgarnas tillgång till samhällsinformation...54
Demokratin och tillgången till samhällsinformation ...55
Enkätundersökning ... 58
Redovisning och kommentarer... 59
Analys av undersökningsresultat... 67
Hur påverkar samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek medborgarnas tillgång till samhällsinformation?...67
Hur bör samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek fungera för att öka medborgarnas tillgång till samhällsinformation? ...71
Slutdiskussion... 75
Samlokalisering och upplyst förståelse... 75
Sammanfattning ... 78
Käll- och litteraturförteckning ... 79
Otryckt material ... 79 Tryckt material... 80 Elektroniskt material... 82Bilagor... 84
Bilaga 1 – Intervjuernas frågeområden... 84
Bilaga 2 – Frågeformulär... 85
2
Förteckning över diagram
Diagram 1: Skulle Du kunna tänka dig att besöka ett medborgarkontor i något
ärende? Procentuell fördelning av svarsalternativ, s. 62.
Källa: Enkätundersökning i Uppsala 2002-12-18.
Diagram 2: Skulle Du kunna tänka dig att besöka ett medborgarkontor i något
ärende? Procentuell fördelning av svarsalternativ, s. 63.
Källa: Enkätundersökning i Gävle 2003-01-22.
Diagram 3: Tror Du att medborgarkontorets lokalisering har betydelse för hur
många som besöker det? Procentuell fördelning av svarsalternativ, s. 65.
Källa: Enkätundersökning i Uppsala 2002-12-18.
Diagram 4: Tror Du att medborgarkontorets lokalisering har betydelse för hur
många som besöker det? Procentuell fördelning av svarsalternativ, s. 65.
Källa: Enkätundersökning i Gävle 2003-01-22.
Diagram 5: Skulle Du besöka medborgarkontoret oftare om det låg i ett
folkbibliotek? Procentuell fördelning av svarsalternativ, s. 66.
Källa: Enkätundersökning i Uppsala 2002-12-18.
Diagram 6: Skulle Du besöka medborgarkontoret oftare om det låg i ett
folkbibliotek? Procentuell fördelning av svarsalternativ, s. 67.
3
Inledning
Medborgarkontor och folkbibliotek har en viktig uppgift gemensam – att tillhandahålla samhällsinformation. Till ett folkbibliotek kan allmänheten komma för att på egen hand eller med hjälp av en bibliotekarie söka efter olika typer av information, däribland samhällsinformation. Där finns tillgång till ett stort utbud av informationsresurser, allt från telefonkataloger till offentliga utredningar. Bibliotekarierna ska vara tillmötesgående ledsagare i sökandet och kunna stå till tjänst i allt från att besvara enkla frågor till att utföra komplicerade sökningar i databaser. En bibliotekarie är både generalist och specialist beroende på den arbetsuppgift som är för handen.
Ett medborgarkontor är ett offentligt serviceställe dit man som medborgare kan komma för att få hjälp med allt som rör samhällsinformation, offentlig service och kontakt med offentlig förvaltning. Där samverkar lokala myndigheter och förvaltningar över sektorsgränser för att förbättra servicen, tillgängliggöra information och gynna den lokala demokratin. Samhällsvägledarna som arbetar på medborgarkontoret ska vara generalister med bred kompetens och kunna hantera de flesta frågor som rör offentlig verksamhet, eller i annat fall hänvisa till en specialist i ärendet.
4
samhällsinformation. Besökarna får tillgång till både medborgarkontorets och folkbibliotekets resurser och kan under ett besök uträtta informationsärenden hos båda verksamheter, ”Slå två flugor i en smäll”1, som en biblioteksbesökare uttryckte
det i uppsatsens enkätundersökning. Syftet är att ta reda på hur samlokalisering påverkar medborgarnas tillgång till samhällsinformation och hur samlokalisering bör fungera för att öka tillgången till samhällsinformation.
Att undersöka samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek2 är intressant
ur flera aspekter. Det ökande informationsflödet medför svårigheter för stat och kommun att nå medborgarna med viktig samhällsinformation. Den sektoriserade svenska förvaltningen kan ur medborgarnas synvinkel verka förbryllande och det råder ofta osäkerhet om vart man ska vända sig i olika frågor. Deltagandet i den demokratiska processen minskar och många medborgare är inte tillräckligt medvetna om sina rättigheter för att kunna skydda sina intressen. För att råda bot på dessa problem krävs nytänkande när det gäller förvaltning och sätt att förse medborgarna med aktuell information som är lätt att förstå. Medborgarkontorens utveckling berör dessutom en stor del av Sveriges kommuner (inga exakta siffror finns tillgängliga men uppskattningsvis finns medborgarkontor i 1/3 av de svenska kommunerna3), och då
en enkätundersökning4 1997 visade att 19 procent av medborgarkontoren var
lokaliserade i just folkbibliotek är en undersökning av samlokaliseringens5 effekter
enligt min mening motiverad.
Uppsatsen består av en inledning, ett bakgrundskapitel, ett undersökningskapitel, ett analyskapitel, en slutdiskussion och en sammanfattning av hela uppsatsen. I nästa avsnitt av inledningen presenteras uppsatsens syfte, frågeställningar och avgränsningar, följt av en diskussion kring definitioner av för uppsatsen centrala begrepp. Dessa avsnitt får inleda uppsatsen då syftet avgör vilken tidigare forskning som är relevant att ta med i översikten, och då begreppsdefinitionen ökar förståelsen för denna forskning. Därnäst presenteras den demokratiteori som används i uppsatsens slutdiskussion. I inledningens sista avsnitt redovisas det källmaterial och de metoder som används i undersökningen.
1
Kommentar från enkätundersökning i Gävle, 2003-01-22. Se kapitlet ”Enkätundersökning”. 2
Bibliotek avser i uppsatsen folkbibliotek. 3
Björk, Peder & Bostedt, Göran, Avsektoriserad lokal offentlig service: Organisationsteoretiska
perspektiv på försöksverksamhet med medborgarkontor 1995-2000, 2003, s. 14.
4 Ds 1999:26 , Medborgarkontor i utveckling, s. 20.
5
Syfte, frågeställningar och avgränsningar
Syftet med denna uppsats är att undersöka dels hur samlokalisering av medbor-garkontor och bibliotek påverkar medborgarnas tillgång till samhällsinformation, dels hur en samlokalisering bör fungera för att öka tillgången till samhällsinformation. Dessa är de huvudfrågor med underfrågor som undersöks i uppsatsen:
Hur påverkar samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek medborgarnas tillgång till samhällsinformation?
• Vilka skillnader/likheter finns mellan förmedling av samhällsinformation på medborgarkontor respektive bibliotek?
• Blir fler medborgare medvetna om medborgarkontorens existens?
Hur bör samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek fungera för att öka medborgarnas tillgång till samhällsinformation?
• Vilka för- och nackdelar finns med samlokalisering? • Vilka faktorer bör man ha i åtanke vid samlokalisering?
Uppsatsens är skriven med utgångspunkt i demokratiaspekten av medborgar-kontorens och folkbibliotekens förmedling av samhällsinformation. Därmed hamnar den debatt som funnits i vissa kommuner om huruvida skattepengar verkligen bör läggas på medborgarkontor utanför uppsatsens ramar. Inte heller de ekonomiska effekterna av samlokalisering eller de rättsliga och informationsteknologiska aspekterna av medborgarkontorsverksamhet behandlas närmare i denna uppsats. Genomgående i uppsatsen kommer något större uppmärksamhet att ägnas åt medborgarkontorens verksamhet än åt bibliotekens. Detta motiverar jag med att biblioteksverksamheten torde vara mer välkänd och utforskad än medborgarkontorsverksamheten.
Centrala begrepp
6
Ett folkbibliotek är enligt Nationalencyklopedin ett ”för allmänheten tillgängligt bibliotek som tillhandahåller medier till förströelse, bildning och utbildning”.6 Detta är
den definition som används i uppsatsen. De svenska folkbibliotekens framväxt och uppgifter beskrivs närmare i avsnittet ”Svenska folkbibliotek, samhällsinformation och demokrati”.
Definitionen av begreppet medborgarkontor varierar i rapporter, undersök-ningar och skrifter. Detta har att göra med att medborgarkontoren har utvecklats på lokala initiativ och därför har utformats på olika sätt i olika kommuner. Här följer några exempel på definitioner som gjorts av begreppet medborgarkontor:
1993: ”Ett medborgarkontor kan betecknas som ett serviceställe för ’allt-i-ett-förvaltning’, där tjänster som utförs av kommunala, landstingskommunala och statliga förvaltningar eller andra organ, skall kunna erbjudas.”7
1996: ”Med termen medborgarkontor menas en gemensam frontdisk eller ett gemensamt frontkontor för offentlig service där personal med generalistkompetens utför tjänster för medborgarna över förvaltnings- och sektorsgränser.”8
2003: ”medborgarkontor, förvaltningsställe där medborgarna skall kunna ges information och tillhandahållas enklare tjänster i kommunala, landstingskommunala och statliga frågor.”9
Inte i någon av ovanstående definitioner nämns möjligheten för medborgarna att genom medborgarkontoret kommunicera med myndigheter, förvaltning eller lokala politiker. Detta får mig att dra vissa paralleller till den utveckling som skett av definitionen av begreppet samhällsinformation, där trenden har gått från betydelsen ”information från myndigheterna till medborgare” till ”information som utbyts mellan myndigheter och medborgare”. Begreppet lanserades i Sverige under 1960-talet. År 1970 hölls ett symposium om samhällsinformation där forskare framförde kritik mot att begreppet i offentliga utredningar och rapporter definierats som en
6
Nationalencyklopedin, URL: http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=172489, 2003-03-12.
7
Ds 1993:4 Medborgarkontor: redovisning av pågående utvecklingsarbete, s. 7. 8
Inför integrerade medborgarkontor: En liten bok om erfarenheter av verksamhet vid kommunala medborgarkontor och om behoven av en förbättrad medborgarservice, 1996, s. 10.
7
envägskommunikation från myndigheter till medborgare. Kritikerna myntade begreppet samhällskommunikation som innebär en jämställd dialog mellan två parter.10 Idag används ibland även begreppet samhällsdialog för att understryka
medborgarnas möjlighet att kommunicera med myndigheterna.11 Samhällsinformation
avser i uppsatsen den vida definition av begreppet som täcker in både information från det offentliga till medborgarna och från medborgarna till det offentliga. Då denna samhällsdialog är en viktig del av medborgarkontorets uppgifter, och då medborgarkontoren på många håll erbjuder direktkontakt med politiker eller på andra sätt hjälper medborgarna att framföra synpunkter, anser jag att även denna aspekt bör tas med i definitionen av medborgarkontor. Min egen definition av begreppet är därför ett offentligt serviceställe där samhällsmedlemmar erbjuds information
och enklare tjänster över sektors- och förvaltningsgränser, samt ges möjlighet att framföra synpunkter på offentlig service.
I boken Democracy and citizenship in Scandinavia beskrivs hur begreppet
citizenship, medborgarskap, har gått från att vara en juridisk term till ett sociologiskt
begrepp med flera dimensioner.12 Min ursprungliga tanke var att i uppsatsen så långt
det var möjligt använda begreppet samhällsmedlem istället för medborgare. Detta på grund av den snäva, juridiska definition av medborgare som lyder: ”person som innehar medborgarskap i viss stat”.13 De definitioner av medborgarkontor där
målgruppen sägs vara medborgare skulle alltså rikta sig enbart till svenska medborgare, inte till invandrare som ännu inte fått svenskt medborgarskap. Det visade sig dock att det i undersökningen var enklast att hålla sig till det väl inarbetade begreppet medborgare, då det till och med fått namnge själva företeelsen medborgarkontor och då nyttjandet av ett annat begrepp kunde skapa förvirring hos respondenter och informanter i undersökningen.
I denna uppsats undersöks exempel på både samlokalisering och samorganisation av medborgarkontor och folkbibliotek. Med samlokalisering menas att verksamheterna delar lokaler. Samarbetet mellan verksamheterna kan variera. Med
samorganisation menas att verksamheterna är integrerade och delar både lokaler,
10
Abrahamsson, Kenneth, 1972, Samhällskommunikation – Om kontakten mellan myndigheter och
medborgare, s. 7.
11
Se t.ex. Ds 1995:39 Den lilla samhällsdialogen: forskning om medborgarkontakter, yrkeskompetens
och kunskapsstöd i en decentraliserad förvaltning.
8
personal och resurser. Verksamheterna kan dock ha skilda huvudmän och graden av integration kan variera.
Begreppen myndighet, myndighetsutövning och förvaltning används ofta i samband med medborgarkontorsverksamhet. I demokratiutredningens betänkande beskrivs begreppet myndighet som diffust. Inte ens i regeringsformen finns en tydlig definition av detta begrepp trots att det ofta omnämns i lagstiftningen. Myndighetsutövning definieras i betänkande ”att pröva frågor om medborgarnas rättigheter och skyldigheter”.14 I Nationalencyklopedin definieras myndighet som ett
”samhällsorgan med egen maktbefogenhet inom visst område”15, och förvaltning är
”att sköta eller administrera något för någon annans räkning. Speciellt används termen för att beteckna den organisation, offentlig förvaltning, som har till uppgift att bereda och verkställa de politiska besluten”16. Dessa definitioner är på många sätt
vaga och otydliga, men då begreppen ofta används i denna vida mening är det dessa definitioner som gäller i uppsatsen.
I denna uppsats görs en jämförelse av måldokument och verksamhetsplaner för olika verksamheter. Förvånansvärt nog finns inget av begreppen som uppslagsord i Nationalencyklopedin. Min egen definition av måldokument är ett dokument som
innehåller de mål som är uppsatta för en viss verksamhet under en viss tidsperiod. En verksamhetsplan är en plan för utvecklingen av en viss verksamhet under en viss tid. Förvisso kan varje verksamhet ha sin egen definition
av begreppen, vilket gör gränserna mellan begrepp som måldokument, verksamhetsplan och strategisk plan flytande. Genomgående i undersökningen visade det sig att såväl måldokument som verksamhetsplaner innehöll planer för hur vissa mål skulle uppnås.
Ett centralt begrepp i uppsatsen är demokrati. Då uppsatsen har en demokratiteoretisk utgångspunkt definieras begreppet i sitt sammanhang under rubriken ”Teoretiska utgångspunkter”.
14
SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyre på 2000-talet, s. 129. 15
Nationalencyklopedin, URL:
http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=O250550&i_word=myndighet, 2003-04-23.
16 Nationalencyklopedin, URL:
9
Forskningsöversikt
Forskning om medborgarkontor, bibliotek och samhällsinformation hör hemma inom flera forskningsdiscipliner beroende på forskningens art och syfte. Denna uppsats skrivs inom biblioteks- och informationsvetenskap, men med ett demokratiteoretiskt perspektiv. Enligt professor Lars Höglund är det som utmärker forskning inom biblioteks- och informationsvetenskap att utgångspunkten är problem som rör förmedlingen av information som finns i dokument.17 Han menar även att forskningen
i ämnet kan röra såväl bibliotek som andra liknande institutioner, samt att ämnet är viktigt för demokratin då den förutsätter välinformerade medborgare.18 I den här
uppsatsen undersöks just omständigheter för informationsförmedling.
I forskningsöversikten presenteras forskning som på olika sätt behandlar förmedling av samhällsinformation via medborgarkontor och bibliotek. Då den svenska företeelsen medborgarkontor inte har funnits i mer än ett drygt decennium finns ännu väldigt lite forskning om verksamhetsformen. Än mindre har det forskats om samlokalisering av medborgarkontor och folkbibliotek. När det gäller internationell forskning om motsvarigheter till medborgarkontor är det svårt att göra en sammanställning av forskningsläget då institutioner för förmedling av samhällsinformation har utformats på olika sätt i olika länder. De svenska medborgarkontoren har sina främsta motsvarigheter och förebilder i danska
kvikskranker, tyska bürgeramt och engelska One Stop Shops eller Citizens Advice Bureaux.19 Inom respektive nation finns en rad varianter på dessa
servicekontor, vilket ytterligare komplicerar internationella jämförelser. Det finns ett informellt nätverk av forskare, statliga tjänstemän och generalister från Norden, Nederländerna, England och Tyskland som har årliga sammankomster.20
Förhoppningsvis kommer detta nätverk i framtiden att resultera i gemensamma forskningsprogram. De exempel på internationell forskning som presenteras i forskningsöversikten är de som är mest relevanta för uppsatsens frågeställningar. Forskning om specifika motsvarigheter till medborgarkontor, utan koppling till
17 Höglund, Lars (red.), 1995, Biblioteken, kulturen och den sociala intelligensen. Aktuell forskning inom
biblioteks- och informationsvetenskap, s. 40.
18
Höglund, 1995, s. 40 ff. 19
Persson, Christina, 1997, “Citizens advice bureaux and public libraries: Joint siting provides better service”, s. 15 och Zelmin -Åberg, Erna, 1992, Medborgarkontor – en väg till medborgarnära
förvaltning: En rättsanalys, s. 5.
20 Detta nätverk omnämns i Svenska Kommunförbundets skrift Inför integrerade medborgarkontor:
10
folkbibliotek, och allmän forskning om samhällsinformation tas av utrymmesskäl inte upp.
Forskningsöversikten är indelad i tre avsnitt:
• Bibliotek, samhällsinformation och demokrati • Svenska medborgarkontor
• Medborgarkontor och bibliotek
Det är dock svårt att dela in det presenterade materialet i klart avgränsade ämnesområden. Den forskning som är mest relevant för min uppsats är den som behandlar både bibliotek och andra förmedlare av samhällsinformation. I det första avsnittet presenteras forskning om bibliotekets roll som förmedlare av samhällsinformation och dess betydelse för demokratin. I det andra stycket presenteras en omfattande studie av svenska medborgarkontor. I det tredje stycket presenteras sådan forskning som tar upp både medborgarkontor, eller internationella motsvarigheter, och folkbibliotek. Jag har valt att inte sätta någon bestämd tidsgräns när det gäller vilken forskning som presenteras, utan har utgått ifrån den forskning som är mest relevant för uppsatsämnet.
Bibliotek, samhällsinformation och demokrati
Folkbibliotekens förmedling av samhällsinformation har länge varit omdiskuterad. Redan 1982 sammanställde en engelsk bibliotekschef, Allan Bunch, en översikt över bibliotekens förmedling av samhällsinformation i olika länder. I boken beskrivs dessutom en rad internationella exempel på så kallade community information
services (verksamheter som förmedlar samhällsinformation och samhällstjänster)
11
helt i linje med folkbibliotekens folkbildningssträvanden.21 Han menar dock att
biblioteken alltför sällan har undersökt behovet av samhällsinformation när de har satsat på denna typ av verksamhet. Satsningarna har i hög grad handlat om sätt för biblioteken att bibehålla sin position i samhället och nå nya användargrupper. Det har även funnits en rädsla för att nya verksamheter som förmedlar samhällsinformation ska konkurrera ut biblioteken. De fördelar som Bunch ser med bibliotek som förmedlare av samhällsinformation är det utbredda nätverket som gör att alla medborgare har någon form av biblioteksverksamhet i närheten, de generösa öppettiderna och den kunniga personalen. Nackdelar är folkbibliotekens strävan efter att vara neutrala gentemot myndigheter och politik, samt att allmänheten inte förväntar sig samhällsinformation på bibliotek och därför inte ställer den typen av frågor.22
I USA och Storbritannien har samhällsinformation funnits sedan slutet av 1800-talet, men den utvecklades först under andra världskriget och sågs då även som en uppgift för folkbiblioteken. Under 1960-talet växte förmedlingen som en reaktion på den minskade samhörigheten mellan människor, framförallt i städernas växande byråkrati. För att kunna ta del av alla nytillkomna rättigheter och friheter måste medborgarna informeras.23 I USA har det funnits många olika typer av communtiy
information services, till exempel Information and Referral Services, Neighbourhood Centers och Little City Halls. Ofta har dessa verksamheter drivits
på frivillig basis. På vissa platser har denna typ av samhällsinformationstjänst samlokaliserats med folkbibliotek. Bunch menar att det som krävs för att ett sådant försök ska lyckas är stöd från beslutsfattare, marknadsföring, fullständig integrering och en medvetenhet om vilka problem som kan uppstå.24 I Storbritannien har de så
kallade Citizens Advice Bureaux, förkortat CABx, funnits sedan andra världskriget. Personalen är ofta frivillig, men välutbildad, och det finns en central organisation som garanterar en viss kvalitet. Där det har varit möjligt har CABx-organisationen föredragit egna, fristående lokaler för att stå fria från alla myndigheter, men det förekommer samarbete med bibliotek.25
Om samhällsinformationen i Skandinavien skriver Bunch att det från mitten av 70-talet har funnits ett ökande intresse för denna. Bunch anser dock att behovet av
21
Bunch, Allan, 1982, Community information services: Their origin, scope and development, s. 1 ff. 22
12
communtiy information services inte är lika stort i Skandinavien som i England och USA, då informationsfriheten här till och med är lagstadgad.26 Det är nu över 20 år
sedan Allan Bunch skrev detta om samhällsinformationen i Skandinavien. Mycket har hänt sedan dess inom statlig och kommunal förvaltning, vilket bland annat resulterat i försöksverksamheten med medborgarkontor. Bunch översikt visar dock att utvecklingen av community information services skiljer sig mellan till exempel Storbritannien och Skandinavien. I Storbritannien, där CABx funnits sedan 1940-talet, drivs verksamheten till stor del ideellt, medan de svenska medborgarkontoren vuxit fram under 1990-talet på kommunalt initiativ.27
Forskarna Arthur W. Hafner och Jennifer Sterling-Folker skriver i ”Democratic Ideals and the American Public Library” om folkbibliotekens demokratiska uppgift att förse medborgarna med information. Enligt Hafner och Sterling-Folker skapades de amerikanska folkbiblioteken för främjandet av de demokratiska idealen. Med tiden har folkbibliotekens inriktning skiftat och inom biblioteksvärlden finns en diskussion om huruvida man borde satsa på de uppgifter och funktioner som biblioteksbesökarna efterfrågar och använder istället för på demokratiska ideal. Hafner och Sterling-Folker varnar för att en sådan utveckling kan bli ett hot mot de demokratiska idealen och rättigheterna. De menar att informationsfrihet leder till självständigt tänkande vilket förhindrar makthavarnas manipulation av folkets tankar.28
Forskarna Mia Holmgren och Bertil Flodin har gjort en studie av hur svenska folkbibliotek hanterade sin roll som förmedlare av EU-information inför Sveriges folkomröstning om EU-medlemskap 1994. De har undersökt hur man inom biblioteksvärlden såg på den samhällsinformativa uppgiften och om biblioteken i framtiden kan utöka sin förmedling av samhällsinformation. Samhällsinformation har länge varit på förslag som en ny inriktning för de svenska folkbiblioteken. Folkbiblioteken tilldelades uppdraget att förmedla EU-information i egenskap av rikstäckande, välbesökta informationscentraler med kompetent personal.29 Det fanns
även förhoppningar om att biblioteken i framtiden skulle satsa mer på förmedling av samhällsinformation. Holmgren och Flodin beskriver dock en bristande entusiasm
26
Bunch, 1982, s. 142. 27
Se avsnittet “Medborgarkontorens utveckling”. 28
Hafner, Arthur W . & Sterling-Folker, Jennifer, 1993, ”Democratic Ideals and the American Public Library”, s 9 ff.
29 Holmgren, Mia & Flodin, Bertil, 1996, Biblioteken och folkomröstningen om EU: En studie av lokal
13
hos bibliotekarierna för den nya uppgiften och menar att en utveckling av samhällsinformationsförmedlingen skulle förutsätta en attitydförändring hos bibliotekarierna och satsningar på informationsteknologi.30 Deras slutsatser är att
bibliotekspersonalens vilja att förmedla samhällsinformation generellt sett är svag, men att det låga intresset för just EU-information kan ha berott på rädsla för att folkbibliotekens neutralitetsrykte skulle skadas om det verkade som att man tagit ställning i EU-frågan. Sätt att förbättra bibliotekens samhällsinformation är enligt Holmgren och Flodin bättre exponering, en attitydförändring hos personalen och ökat samarbete med andra organisationer.31
Samhällsinformation har under de senaste åren varit ett förekommande uppsatsämne inom biblioteks- och informationsvetenskap. I magisteruppsatsen
Samhällsinformation i Göteborg: En jämförande studie av förmedlare av samhällsinformation har Hanna Bogren och Sofia Gullstrand undersökt huruvida
olika institutioner för förmedling av samhällsinformation konkurrerar eller kan tänkas bli samarbetspartners till Göteborgs stadsbibliotek. Slutsatsen är att bibliotekarier och informatörer har liknande kompetenser, men att det finns skillnader när det gäller informationsförmedlingens position inom organisationen, förhållningssättet till informationsmottagarna och till den förmedlade informationen. De olika verksamheterna fyller olika funktioner och bör därför samarbeta för bästa resultat.32
I Marcus Strands magisteruppsats Biblioteket och samtiden:
Informationssamhällets tudelade konsekvens för bibliotekens förmedlande av samhällsinformation analyseras folkbibliotekens möjligheter att verka i
informationssamhället med EU-information på Gävle stadsbibliotek som ett belysande exempel. Strand har bland annat intervjuat DIK-förbundets ordförande Britt Marie Häggström, som i intervjun bland annat nämner att hon tycker att medborgarkontor ska ligga i bibliotek för att kunna fylla sitt syfte, och att kommunerna borde ge biblioteket mer utrymme så att det kan inrymma fler verksamheter.33
30
Holmgren & Flodin, 1996, s. 100 f. 31
Holmgren & Flodin, 1996, s. 111 ff. 32
Bogren, Hanna & Gullstrand, Sofia, 2000, Samhällsinformation i Göteborg: En jämförande studie av
förmedlare av samhällsinformation, magisteruppsats i biblioteks - och informationsvetenskap
framlagd vid Högskolan i Borås.
33 Strand, Marcus, 2002, Biblioteket och samtiden: Informationssamhällets tudelade konsekvens för
bibliotekens förmedlande av samhällsinformation, magisteruppsats i biblioteks - och
14
Svenska medborgarkontor
Under 1990-talet gjordes ett antal offentliga utredningar om medborgarkontorens utveckling, och det förekom lokala rapporter om försöksverksamhet.34 En
omfattande vetenskaplig studie av medborgarkontoren har gjorts av Göran Bostedt, docent i statsvetenskap vid Mitthögskolan, och Peder Björk, doktorand i statsvetenskap vid Mitthögskolan. 1994 fick dessa forskare i uppdrag av den dåvarande arbetsgruppen om medborgarkontor inom Civildepartementet att utvärdera den pågående försöksverksamheten med medborgarkontor. Under en femårsperiod har Björk och Bostedt genomfört en undersökning som innefattar över 800 intervjuer med offentligt anställda samt 30 000 enkäter som skickats till medborgare i kommuner med medborgarkontor. Materialet redovisas och analyseras dels i Peder Björks licentiatavhandling35, dels i den omfattande rapporten
Avsektoriserad lokal offentlig service – Organisationsteoretiska perspektiv på försöksverksamhet med medborgarkontor 1995-2000. Syftet med
undersökningen var att utvärdera och analysera den svenska försöksverksamheten med medborgarkontor. I analysen av undersökningen används en blandning av olika organisationsteoretiska perspektiv som fokuserar på informell koordinering av verksamheter.
Björk och Bostedt ser medborgarkontoren som en ny organisationsform för offentlig sektor. Då denna verksamhet växt fram ur lokala initiativ har den blivit allt svårare att överblicka:
Från början ansågs idén med medborgarkontor enkel, men genomförandet något svårare. Idag kan såväl idé som genomförande sägas vara oerhört komplext och det enda som är enkelt är att allt kan sägas vara svårt.36
Enligt Björk och Bostedt brukar fyra typer av övergripande mål anges för med-borgarkontorsverksamhet. Dessa måltyper är:37
• Förbättra kvaliteten på den offentliga servicen • Behålla eller utveckla servicen på en ort
34
Dessa presenteras i uppsatsens bakgrundskapitel. 35
Björk, Peder, Sector Spanning Local Services – A Study of Interorganizational Coordination Through
Citizen Offices, 2002, licentiatavhandling i statsvetenskap framlagd vid Åbo Akademi.
15 • Rationalisera/Effektivisera
• Utveckla den lokala demokratin
Att förbättra servicen är det vanligast förekommande målet, medan att utveckla demokratin ofta har varit det lägst prioriterade. Björk och Bostedt hann dock märka under de år som studien pågick att demokratimålet blivit vanligare.38
Björk och Bostedt urskiljer fyra idealtyper av medborgarkontor. Dessa fyra idealtyper kan delas in i två grupper: 39
Kommunal grupp:
• Samlad information – Kommunen är ensam huvudman och servicen är
begränsad. Informationsmaterial från andra verksamheter kan förekomma, men ingen formell samverkan sker.
• Integrerad service – Samma förutsättningar som för samlad information,
men med utökad service.
Samarbetsgrupp:
• Samservice – Här samverkar fler intressenter i gemensamma lokaler och det
kan finnas flera huvudmän. Personalen har dock skilda arbetsgivare.
• Integrerad samservice – Samma förutsättningar som för samservice, men
här är servicen utökad och personalen gemensam.
Våren 2000 var de vanligast förekommande typerna av medborgarkontor integrerad service och integrerad samservice. Undersökningen visar att medborgarkontor av typen integrerad samservice fick dubbelt så många besök som medborgarkontor av typen integrerad service, samt att kännedomen bland kommuninvånarna om medborgarkontoret var större på de platser där medborgarkontoret var av typen integrerad samservice än där det var av typen integrerad service. Detta kan bero på att typen integrerad samservice har ett större serviceutbud samt att de medborgarkontor som räknas till denna typ oftast varit i drift under en längre period.40
16
Angående medborgarkontorens lokalisering skriver Björk och Bostedt att lokalerna verkar ha stor betydelse för hur framgångsrik medborgarkontors-verksamheten blir. För att medborgarkontors-verksamheten ska fungera väl krävs anpassade lokaler.41
På flera håll i landet har de tydliga beröringspunkterna mellan bibliotek och medborgarkontor gjort att samarbete och samlokalisering har känts naturligt. Björk och Bostedt har dock upptäckt att bibliotekspersonalen ofta har en negativ inställning till medborgarkontorsverksamheten och att det därför är vanligare att medborgarkontorspersonalen utför arbetsuppgifter åt biblioteket än tvärtom. Detta kan dels bero på att biblioteket känner konkurrens från en ny informationsförmedlande verksamhet, dels på att medborgarkontorsverksamheten kan upplevas som störande för biblioteksbesökarna. Dessutom finns åsikten att medborgarkontorsverksamhet inte passar in i de neutrala folkbiblioteken som helst inte bör förknippas med myndighetsutövning. Det finns dock en medvetenhet om de fördelar som en samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek innebär, som ökade öppettider för någon av verksamheterna, ökad besöksfrekvens och en möjlighet att bredda bibliotekens verksamhet.42
Medborgarkontor och bibliotek
Det finns inte mycket forskning som tar upp kopplingen mellan medborgarkontor, eller internationella motsvarigheter, och folkbibliotek. De titlar som presenteras nedan är dock några exempel på hur denna koppling har beskrivits och undersökts.
I artikeln ”Lessons in local democracy from Scandinavia” beskriver Brian Dawson de skandinaviska varianterna av medborgarkontor och deras koppling till folkbiblioteken. Dawson reste till Skandinavien för att jämföra utvecklingen av medborgarkontor i dessa länder med utvecklingen av One Stop Shops i Storbritannien. Han besökte Finland, Sverige och Danmark för att undersöka hur medborgarkontoren i dessa länder påverkar de lokala myndigheternas förvaltningsstruktur, och vilken roll biblioteken spelar för utvecklingen. Bland annat besöktes medborgarkontoret i Lundby utanför Göteborg, som var beläget intill ett folkbibliotek. Dawson förvånas över hur obetydligt samarbetet mellan de båda verksamheterna var: ”I found little co-operation between the library and one-stop
17
shop staff. Librarians were seen as ‘bookish’ and libraries places to borrow books!”43
Vid ett besök på det välutvecklade medborgarkontoret i Sölvesborg, som är lokaliserat i stadshuset, ställde Dawson frågan varför ortens folkbibliotek inte tagit initiativ till en liknande verksamhet. Det svar han fick var att det gäller att vara på rätt ställe vid rätt tidpunkt och att ta chansen, vilket biblioteket inte hade gjort. Artikeln avslutas med förslag på vad myndigheterna i Storbritannien bör göra för att få bättre fungerande One Stop Shops. De statliga departementen måste utbyta information och samarbeta med kommunerna, och biblioteken bör spela en större roll för demokratin: ”However, is the citizen aware that information is available, or is it their view that libraries are only places to borrow a book?”44 Enligt denna artikel måste
folkbiblioteken ta chansen och utveckla sin samhällsinformation om medborgarna ska kunna ta del av den.
En annan artikel där förhållandet mellan folkbibliotek och andra samhälls-informationsförmedlare tas upp är ”Citizenship information service provision in the United Kingdom: a study of 27 case agencies” av forskarna Rita Marcella och Graeme Baxter. I artikeln redovisas en undersökning av samhälls-informationsförmedling i Storbritannien. Bland annat görs en jämförelse mellan de brittiska folkbibliotekens och CABx:s förmedling av samhällsinformation. Undersökningen visar att de största skillnaderna är att biblioteken koncentrerar sig på att förmedla fakta medan CABx och andra liknade organisationer både förmedlar information och ger råd. Marcella och Baxter drar därför slutsatsen att folkbibliotek och CABx kan dra lärdom från varandras verksamheter och att folkbiblioteken borde vara mer förutseende när det gäller att anpassa sig till användarnas informationsbehov.45
I Sverige har kopplingen mellan medborgarkontor och bibliotek undersökts i magisteruppsatsen Samorganisation mellan folkbibliotek och medborgarkontor46
av Per Flodin och Erik Lidberg. De ställer frågan huruvida en samorganisation av
43
Dawson, Brian, 1999, ”Lessons in local democracy from Scandinavia”, s.31. 44
Dawson, 1999, s. 31. 45
Marcella, Rita & Baxter, Graeme, 2000, ”Citizenship information service provision in the United Kingdom: a study of 27 case agencies”, s. 9f, 22 ff.
18
folkbibliotek och medborgarkontor bidrar positivt till folkbibliotekens utveckling. Slutsatsen är att så inte är fallet, då folkbiblioteken, enligt uppsatsförfattarna, vid en samverkan förlorar sin trovärdighet som neutral institution, och då det uppstår problem med arbetsfördelningen mellan verksamheternas personal. Det påpekas dock att det även finns fördelar med en samorganisation då verksamheterna har många likartade arbetsuppgifter och syften, det ger god reklam åt biblioteket och kan bredda bibliotekets verksamhetsbas.
Det finns flera beröringspunkter mellan Flodin och Lidbergs magisteruppsats och min uppsats. De handlar båda om kopplingen mellan medborgarkontor och bibliotek, och i båda uppsatserna finns biblioteket/medborgarkontoret i Mariefred med i undersökningen. Andledningen till att Mariefred valdes ut till att delta även i denna uppsats undersökning är att det är intressant att i fallstudien ha med erfarenheter från olika former av samlokalisering. Flodin och Lidberg anlägger dessutom bibliotekens perspektiv på sin undersökning, medan denna uppsats har medborgarnas perspektiv och demokratiteori som utgångspunkt.
Teoretisk utgångspunkt – Robert A. Dahls demokratiteori
Det finns många tänkbara teoretiska inriktningar som är användbara i studier av verksamheter som bibliotek och medborgarkontor. Då jag i denna uppsats undersöker samlokalisering med utgångspunkt i medborgarnas tillgång till sam-hällsinformation och möjligheter till deltagande i den demokratiska processen, har jag valt att använda mig av demokratiteori för att påvisa vad samhällsinformationens tillgänglighet betyder för demokratin. Uppsatsens teoretiska utgångspunkt är Robert A. Dahls teori om vad demokrati är och bör vara. Robert A. Dahl är professor emeritus i statsvetenskap vid Yale University i USA. Dahls mest kända verk ärDemokratin och dess antagonister, där han presenterar den teori om demokrati
som bildar uppsatsens teoretiska ram. Boken är uppbyggd runt diskussioner/dialoger mellan fiktiva representanter för olika inställningar till demokratitanken, både entusiaster och kritiker. Dahl anser nämligen att demokrati inte bör ses som något självklart, utan att den måste motiveras i förhållande till alternativa lösningar. Min avsikt med att använda mig av Dahls teori är dels att definiera begreppet demokrati, dels att ge en förklaring till varför ökad tillgång till samhällsinformation är viktig för demokratin. Även om Dahl inte omnämner begreppet samhällsinformation i sin teori så är det min mening att teorin om medborgarnas behov av och rättighet till upplyst
förståelse (se nedan) kan motivera varför samhällsinformation bör göras mer
19
Tre demokratiska omvandlingar
De flesta nutida regimer kallar sig eller vill bli kallade demokratier. Begreppet demokrati används idag både som benämning på ett ideal och en reell företeelse men har ingen exakt, avgränsad definition. Att begreppet har fått en sådan vid innebörd har att göra med demokratins brokiga framväxt och utveckling. Ordet demokrati härstammar från grekiskan och betyder ordagrant folkstyre.47 I Grekland skedde på
400-talet f.Kr. vad Dahl kallar den första demokratiska omvandlingen. Denna omvandling fick till stånd ett samhällsskick där en stor del av de fria männen deltog i det direkta styret av stadsstaterna. Att det bara var de fria männen som fick rösta motiverades med att endast de var kvalificerade och kompetenta nog att fatta beslut om det gemensamma bästa. Det nya styrelseskicket ersattes dock snart av envälden, men den demokratiska idén var född.48
Den andra demokratiska omvandlingen var när demokratin under 1800-talet
blev en politisk rörelse som omfattade hela nationalstater. De bindande besluten fattades nu av valda representanter som möjliggjorde denna storskaliga form av folkstyre.49 Det som har skett under slutet av 1900-talet, och som Dahl menar
kommer att bli den tredje demokratiska omvandlingen under 2000-talet, är att de internationella institutionerna har fått allt större makt. Detta innebär att besluten fattas längre bort från dem som påverkas av dem, vilket minskar medborgarnas möjligheter att kontrollera den demokratiska processen.50
Demokratikritiker
Idén om det demokratiska samhället har haft många kritiker. Vissa har menat att demokrati förvisso är bra som idé, men att den inte kan fungera i praktiken, andra att den kan genomföras, men inte är önskvärd. Exempel på kritiker är anarkisterna, som vill ha ett statlöst samhälle byggt på frivilliga organisationer, och förespråkare för
förmyndarskap, som menar att vanliga medborgare inte är tillräckligt kvalificerade
för att tillvarata sina egna eller allmänhetens intressen och därför bör styras av de som är särskilt kompetenta.51 Dahl bemöter kritiken med en jämförelse mellan
47
Dahl, 2002, Demokratin och dess antagonister, s. 13 ff. 48
20
demokratin och andra former av beslutsfattande och styre, för att ta reda på om demokrati är det bästa tänkbara systemet. I denna jämförelse framträder fem kriterier som kännetecknar en fullt demokratisk process. Ett samhälle som uppfyller dessa fem kriterier är med andra ord definitionen av begreppet demokrati.
Kriterier på en demokratisk process
När Dahl fastställer de demokratiska kriterierna utgår han från två grundföreställningar. Den första kallas principen om jämlikheten i sig. Den bygger på att alla medborgare bör ha likvärdiga rättigheter.52 Den andra är den personliga
autonomin, vilken innebär att medborgarna är kompetenta att styra sig själva.53
Förutsättningen för personlig autonomi är att: ”Var och en skall anses vara den som bäst bedömer sitt eget bästa eller sina intressen, om inte motsatsen ovedersägligen bevisats.”54
Medborgarnas friheter, rättigheter och möjligheter är enligt Dahl förutsättningar för demokratin. Den demokratiska processen ger medborgarna möjligheter att utvecklas så att de kan bevaka sina intressen och ta ansvar för sina beslut.55 Dahl
anser dock att det inte finns några fullständiga demokratier, men har ställt upp fem kriterier som han anser måste uppfyllas för att en process ska vara helt och fullt demokratisk. Kriterierna är avsedda att användas som ideal att värdera och jämföra verkligheten mot.
Kriterier på en demokratisk process:
• Effektivt deltagande
Att varje medborgare har lika möjligheter att delta i beslutsprocessen fram till avgörandet.56
• Lika rösträtt
Att varje medborgare har lika möjligheter att rösta, att allas röst väger lika tungt och att det är dessa röster som avgör beslutet.57
21
Att varje medborgare har lika möjligheter att ”upptäcka och begrunda det val som bäst tjänar hans eller hennes intressen”.58
• Kontroll över dagordningen
Medborgarna måste ha möjlighet att bestämma över den demokratiska processens dagordning, så att de frågor som är viktiga för dem kommer med.59
• Allomfattande medborgarskap
Alla vuxna människor i samhället ska vara fullvärdiga medborgare.60
Kriterierna ger alla medborgare lika möjligheter, men i verkligheten är de resurser som behövs för att ta del av dessa möjligheter ojämnt fördelade. Professor David Held, som i sitt översiktverk över olika demokratimodeller bland annat diskuterar Dahls teorier, menar att om ett samhälle inte uppfyller Dahls kriterier för effektivt deltagande och upplyst förståelse, är det osannolikt att vissa medborgargruppers marginalisering i den politiska processen någonsin kan övervinnas. De medborgargrupper som utestängs från dessa kriterier kan nämligen inte påverka beslutsfattandet.61 Upplyst förståelse är en förutsättning för medborgarnas deltagande
i den demokratiska processen.
Upplyst förståelse och medborgarnas intressen
Det tredje kriteriet om upplyst förståelse är av särskilt intresse för frågan om samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek. Oavsett om syftet med en samlokalisering verkligen är att göra samhällsinformationen mer tillgänglig så handlar både medborgarkontors- och biblioteksverksamheten om att erbjuda vägar till upplyst förståelse. Medborgarna får via dessa verksamheter fri tillgång till saklig information. Dahl anser att upplyst förståelse är nödvändig för att medborgarna ska veta vad de vill ha eller vilket alternativ som är bäst. Medborgarna bör därför ha möjligheter att skaffa sig förståelse för konsekvenser av olika alternativ, vilka som är målen och medlen och vad som är allmännyttigt. Viktig information bör därför vara tillgänglig för allmänheten.62 58 Dahl, 2002, s. 175. 59 Dahl, 2002, s. 177. 60
Dahl, 2002, s. 203. Dahl tar upp vissa undantag från detta kriterium, t.ex. resenärer på tillfälligt besök eller människor som av starka, bevisliga skäl har fråntagits rösträtt. För en närmare förklaring se Dahl, 2002, s. 186 ff.
22
Så här uttrycker Dahl kopplingen mellan upplyst förståelse och demokrati i sin handbok i demokrati som gavs ut 1998: ”Opportunities to gain an enlightened understanding of public matters are not just a part of the definition of democracy. They are a requirement for democracy”.63 Om ett samhälle inte erbjuder möjligheter
för alla medborgare att nå upplyst förståelse är samhället inte fullt demokratiskt. Vägar till upplyst förståelse kan vara utbildning, tillgång till relevant information till låga kostnader och partikampanjer.64
Hur kan det då avgöras vilket som är det bästa alternativet för en medborgare och vad som ligger i hans/hennes intresse? Dahl definierar en medborgares intresse som det val han/hon skulle göra om han/hon hade maximal förståelse för alternativens konsekvenser.65
Han menar att upplyst förståelse ger insikt om detta och därför ger medborgarna möjligheter att välja det bästa alternativet:
Eftersom upplyst förståelse är en förutsättning, vill jag också införliva möjligheter att uppnå upplyst förståelse som en väsentlig del av det gemensamma bästa. Däri bör vidare den demokratiska processens rättigheter och möjligheter ingå.66
Kort sagt – för att medborgarna ska kunna tillvarata sina intressen krävs upplyst förståelse. För att nå upplyst förståelse krävs tillgång till saklig, relevant information som medborgarna kan ta till sig.
Att stärka demokratin
Enligt Dahl uppfyller de flesta demokratiska stater inte samtliga demokratiska kriterier fullt ut. Men de stater som har kommit över vad han kallar en demokratisk
tröskel, det vill säga de stater som har ett visst antal politiska institutioner som är
nödvändiga för storskalig demokrati, benämner han polyarkier. Denna nivå är den hittills högst nådda demokratiska nivån.67 Polyarki innebär ett utvidgat medborgarskap
med utökade rättigheter och friheter. Sju institutioner som utmärker en polyarki är: 68
• valda befattningshavare
63
23 • fria val • allmän rösträtt • rätt att kandidera • yttrandefrihet • alternativa informationskällor • församlingsfrihet
De tre sista punkterna möjliggör upplyst förståelse.
Dahl ser dock ett hot mot polyarkiernas fortsatta demokratiska utveckling i vad han kallar den tredje demokratiska omvandlingen. Denna omvandling innebär, som tidigare nämnts, att demokratin avnationaliseras då internationella organisationer fattar beslut som rör många stater. Om besluten fattas allt längre från medborgarna minskar deras möjligheter att kontrollera och påverka beslutsfattandet. För att förhindra denna utveckling krävs att de polyarkiska ländernas inre demokratiska institutioner blir starkare. Detta kan åstadkommas genom en starkare lokal demokrati som får medborgarna att känna sig delaktiga i beslut som berör dem.69
Ett annat sätt att stärka den inomstatliga demokratin är att öka medborgarnas politiska jämställdhet. Politisk ojämlikhet beror bland annat på ojämn fördelning av resurser. För att ett land ska bli mer demokratiskt bör det därför aktivt, i möjligaste mån, försöka reducera skillnader i medborgarnas tillgång till resurser, däribland kunskap och information.70 Den politiska jämställdheten är enligt Dahl en bristvara i
alla demokratiska länder. Den demokratiska utvecklingen hotas därför av ojämn fördelning av resurser och valmöjligheter. I framtiden menar Dahl att politiska förhandlingspositioner i högre grad kommer att påverkas av skillnader i specialkunskaper än av skillnader i inkomster. Det blir viktigare att ha de rätta kunskaperna än att ha stora ekonomiska resurser. Beslutsprocessen blir allt mer invecklad, och de politiska åtgärderna mer komplexa. För att kunna delta måste medborgarna förstå vad som ligger i deras intresse.71
24
Dahl ser modern informationsteknologi som ett sätt att minska kunskapsklyftan i samhället, då den underlättar deltagande och informationsspridning, men den innebär inte nödvändigtvis att medborgare får större förståelse. Teknologin kan bli destruktiv om den inte ökar tillgången på bästa möjliga information. Det behövs därför institutioner som tillgängliggör värdefull information. Dahl tror att utformningen av institutioner som gör expertkunskapen mer lättillgänglig för medborgarna kommer att skifta mellan olika länder, beroende på vilka förutsättningar som finns.72 I det svenska
demokratirådets rapport från 1995 görs en analys av hur väl Sverige lever upp till Dahls demokratikriterier. Slutsatsen när det gäller den upplysta förståelsen är att den svenska demokratin uppvisar klara brister i jämförelse med idealet. Massmediernas ägarkoncentration, dramatisering och personfixering motverkar den upplysta förståelsen och den offentliga dialogens mångfald.73 Min åsikt är att medborgarkontor
och bibliotek är institutioner som kan användas för att öka den upplysta förståelsen, då dessa förmedlar lättillgänglig och saklig information. Om en samlokalisering av dessa verksamheter gör sådan information mer tillgänglig kan den bidra till människors möjligheter att bli politiskt jämställda.
I uppsatsen slutdiskussion används delar av Robert A. Dahls demokratiteori för att sätta in undersökningsresultaten i ett större, demokratiskt sammanhang. Jag utgår från Dahls resonemang, men tillför idén om lättillgänglig samhällsinformation som ett medel för att nå upplyst förståelse.
Källmaterial, metod och tillvägagångssätt
Det källmaterial som används i uppsatsen är utvalt för att belysa olika aspekter av problematiken med och resultatet av samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek. I bakgrundskapitlet används i första hand offentligt tryck och rapporter. I undersökningskapitlet görs en textanalys av diverse rapporter, utredningar, brev, protokoll, måldokument och verksamhetsplaner från de tre fall som ingår i uppsatsens flerfallsstudie. Där presenteras även resultatet från intervjuer, e-postkorrespondens och en enkätundersökning.
Uppsatsens undersökningskapitel består dels av en flerfallsstudie, dels av en enkätundersökning. Begreppet fallstudie har ingen entydig definition, men det används vanligen för att beteckna studier av speciella exempel på en företeelse som
72 Dahl, 2002, s. 518 ff.
25
svårligen kan generaliseras. En av fallstudiens stora fördelar är att den kan rymma flera olika metoder som belyser fallet från olika håll. Resultatet tolkas utifrån fallets speciella förutsättningar för att forskaren ska kunna upptäcka, snarare än bevisa, orsakssamband eller indikationer till mönster. Detta är en kvalitativ, deskriptiv metod som används för att förbättra förståelsen av en företeelse och kanske visa på vad som bör eller inte bör göras i en viss situation.74
Flerfallsstudien, som är undersökningens huvuddel, består av tre fall som är exempel på olika omständigheter kring och erfarenheter av samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek. De använda metoderna inom fallstudien är insamling och jämförande analys av textdokument, djupintervjuer med personal på medborgarkontor och bibliotek samt insamling av kompletterande information via e-postkorrespondens. Medborgarkontorens och bibliotekens måldoku-ment/verksamhetsplaner jämförs för att se om verksamheternas mål är förenliga och för att undersöka om det finns någon koppling mellan samarbete och verksamhetsmål.
De muntliga intervjuerna är delvis strukturerade, då jag utgick ifrån vissa övergripande frågeområden (se bilaga 1), men de är inte standardiserade, då jag inte har använt något frågeformulär utan låtit respondenterna vara med och forma intervjuns innehåll.75 En intervju kunde tyvärr inte genomföras öga mot öga som
planerat. Informanten besvarade istället ett frågeformulär (se bilaga 2) via e-post. Då frågorna i formuläret i stort sätt motsvarade de frågor som ställdes vid de muntliga intervjuerna redovisas även detta material i avsnittet ”Redovisning av intervjuundersökning”. Begreppet intervjuundersökning definieras i Nationalencyklopedin: ”Intervjuundersökning kan vara personlig ’ansikte-mot-ansikte’ eller göras per telefon eller via post (och kallas i Sverige då vanligen enkät)”.76 Enligt denna definition räknas alltså skriftlig utfrågning som en
intervjuundersökning. Den skriftliga intervjun skiljer sig dock från de muntliga på så vis att jag inte har haft samma möjligheter att ställa följdfrågor eller låta informanten styra samtalet.
Informanterna är personal på medborgarkontor och bibliotek från de tre fallen. Att jag valt att intervjua personalen beror på att dessa yrkesutövare, som i sitt dagliga arbete kommer i kontakt med medborgarna och som är väl insatta i
74
Merriam, Sharan B., Fallstudien som forskningsteknik, 1994, passim. 75
För vidare resonemang om standardisering och strukturering av intervjuer se: Trost, Jan, 1993, Kvalitativa Intervjuer, s. 15 f.
26
lokaliseringsfrågans komplexitet, enligt mig är de bäst lämpade att svara på frågor om konsekvenser av samlokalisering. I uppsatsen sätts medborgarna i centrum på så sätt att frågeställningar och analys gäller medborgarnas tillgång till samhällsinformation och deras deltagande i demokratiprocessen. Då samlokalisering av medborgarkontor och bibliotek är en komplicerad fråga kan dock djupintervjuer med personal, som i det dagliga arbetet påverkats av samlokalisering, ge en djupare insikt i problematiken än vad intervjuer med beslutsfattare eller slumpmässigt utvalda medborgare skulle göra. Genom kontaktpersoner inom varje verksamhet fick jag förslag på lämpliga informanter med erfarenhet av samlokalisering. Informanterna valdes sedan utifrån det egna intresset av att delta i undersökningen.
Fallen har valts ut som exempel på olika lokaliseringsvarianter och erfarenheter av samlokalisering. Även om medborgarkontoret och biblioteket i ett av fallen inte längre är samlokaliserade och i ett annat fall är samorganiserade (har gemensam personal etcetera), så handlade större delen av intervjuerna om erfarenheter av och åsikter om samlokalisering. Jag menar att samorganisation är en form av samlokalisering där medborgarkontorsverksamheten integrerats i biblioteksverksamheten. De tre fallen är:
Ej samlokaliserat medborgarkontor och bibliotek i Gävle
Fallet Gävle valdes ut till att delta i fallstudien då medborgarkontoret i centrum var samlokaliserat med stadsbiblioteket hösten 1999 till sommaren 2001, men sedan flyttades till förvaltningshuset. Anledningarna till särflytten är väldigt intressanta för en undersökning om hur en samlokalisering bör och kan fungera. Dessutom är det intressant att i fallstudien ha med ett medborgarkontor som är centralt beläget i en stad av Gävles storlek. Informanterna som intervjuats i Gävle är dels två bibliotekarier på stadsbiblioteket med lång erfarenhet av bibliotekarieyrket och som arbetade på stadsbiblioteket vid tiden för samlokaliseringen, dels en samhällsvägledare på medborgarkontoret i centrum som har arbetat på medborgarkontor sedan 1999.
Samorganiserat bibliotek/medborgarkontor i Mariefred
27
Fritid- och kulturnämnden som ansvarar för biblioteket, men får ersättning från kommunstyrelsen för den tid de lägger ner på medborgarkontorsverksamheten. Enligt informanternas önskemål intervjuades de gemensamt och deras åsikter stämde väl överens med varandra.
Samlokaliserat medborgarkontor och bibliotek i Högdalen
Stadsdelen Högdalen ligger i Vantör i Stockholms stad. Medborgarkontoret i Högdalen har varit samlokaliserat med Högdalens bibliotek sedan våren 2000. Fallet valdes ut som ett exempel på samlokalisering i en stadsdel som styrs av en stadsdelsnämnd. Jag kontaktade samtliga samlokaliserade medborgarkontor/bibliotek som finns i Stockholms stadsdelar och valde ut det fall som visade störst intresse för att delta i undersökningen. Alla tre anställda samhällsvägledare på medborgarkontoret ställde upp i en gemensam intervju. De tre informanterna har arbetat på medborgarkontor mellan 5-6 år och har erfarenheter både av samlokalisering med bibliotek och av lokalisering i egen lokal. Då deras åsikter till stor del stämmer överens eller kompletterar varandra behandlas intervjuresultatet som en enhet. Det var tänkt att en muntlig intervju skulle ske med en bibliotekarie på biblioteket, men på grund av förhinder föredrog informanten att istället besvara intervjufrågorna via e-post. Bibliotekarien som besvarade frågorna har arbetat på biblioteket i cirka 10 år.
Platserna och de medborgarkontor och bibliotek som ingår i fallstudien presenteras närmare i samband med redovisningen av undersökningsresultatet.
28
går att dra generella slutsatser av resultatet. Resultatet används istället som en
indikation på hur det förhåller sig just på de två orter som ingår i undersökningen.
29
Bakgrund
I detta uppsatskapitel ämnar jag ge en bakgrund till uppsatsens undersökning. Först ges en överblick över de svenska folkbibliotekens roll som förmedlare av samhällsinformation och betydelse för demokratin. Därefter beskrivs medborgarkontorens framväxt och utveckling. Bakgrundskapitlet är en sammanställning av diverse offentliga utredningar, departementsskrivelser och skrifter som behandlar dessa båda verksamheter.
Svenska folkbibliotek, samhällsinformation och demokrati
De svenska folkbiblioteken har växt fram ur tidiga folkbildningssträvanden. År 1930 fick Sverige en biblioteksförfattning som satte upp målet att alla medborgare skulle ha möjligheter att låna böcker. Under 1940-talet tog utvecklingen av folkbiblioteken fart och arbetsuppgifterna vidgades. Före andra världskriget hade arbetsuppgifterna främst bestått i att bilda och fostra folket. I den statliga utredningen Folk- ochskolbibliotek: betänkande och förslag77 från 1949 finns dock utvecklingsmål som
handlar om att stärka demokratin, tillhandahålla ett brett utbud av såväl bildning som förströelse, samt verka för ett jämlikt biblioteksnyttjande. Det moderna folkbiblioteket växte sedan fram under 1950–60-talet. Under 1970-talet började många folkbibliotek med uppsökande verksamhet och riktade insatser mot svaga samhällsgrupper. Idag finns folkbibliotek i samtliga Sveriges kommuner, där de utgör en unik resurs för kultur, utbildning, informationstillgång och läsfrämjande.78
Det som idag brukar räknas som folkbibliotekets två huvudfunktioner är kulturuppgiften och informationsuppgiften. Informationsuppgiften innebär att biblioteket ska arbeta för fri och jämlik tillgång till information genom utbildning, social verksamhet och förmedling av samhällsinformation. Folkbiblioteket ska som neutral
77 SOU 1949:28 Folk- och skolbibliotek: betänkande och förslag.
78 SOU 1984:23 Folkbibliotek i Sverige: betänkande av folkbiblioteksutredningen, s. 31 f, och
30
samhällsinstitution ge medborgarna tillgång till alla typer av information och arbeta för informations- och yttrandefrihet. För att alla medborgare ska ha möjligheter till jämlikt nyttjande av folkbibliotekens resurser är verksamheten avgiftsfri för den enskilde biblioteksbesökaren.79
I december 1979 tillsatte chefen för Utbildningsdepartementet en kommitté med uppdrag att utreda de svenska folkbibliotekens verksamhet. Folkbiblioteksutredning resulterade i en rad rapporter där olika aspekter av folkbibliotekens verksamhet beskrivs och analyseras. 1984 kom slutbetänkandet, där det bland annat slås fast att:
Folkbiblioteket ska också kunna förmedla information om den enskildes förmåner, rättigheter och skyldigheter samt om organisationers och myndigheters verksamhet och beslut, dvs. vad man i dagligt tal brukar kalla samhällsinformation.80
Det påpekas att de kommunala informationscentralerna är de viktigaste kanalerna för förmedling av aktuell information, och att biblioteket ska kunna hänvisa dit. I de fall där en kommun så beslutar kan ett folkbibliotek dock fungera kommunal informationscentral.81 I en annan av folkbiblioteksutredningens rapporter står att
folkbiblioteken genom att tillhandahålla information, kultur, litteratur och material för utbildning är ett instrument för den demokratiska processen. Tillhandahållandet av saklig, allsidig information gör folkbiblioteken till en förutsättning för yttrandefriheten och ett komplement till andra samhällsorganisationers informationsverksamhet.82
Sedan 1990-talet har det pågått en debatt inom biblioteksvärlden om vilka uppgifter folkbiblioteken bör prioritera. Debatten har intensifierats när verksamheten i tider av besparingskrav har ifrågasatts. Vissa inlägg i debatten har handlat om att folkbibliotekens utveckling stått stilla medan samhället förändrats. Ett omdiskuterat verksamhetsområde är förmedling av samhällsinformation, som många ser som ett tänkbart utvecklingsområde. Inför den svenska folkomröstningen om EU-medlemskap 1994 fick folkbiblioteken fungera som förmedlare av informationsmaterial. Folkbiblioteken ansågs ha resurser och erfaren personal som passade väl för uppdraget.83 Mia Holmgren och Bertil Flodin, som har gjort en studie
av hur de svenska folkbiblioteken hanterade sin roll som förmedlare av EU-information, menar dock att det fanns en bristande entusiasm hos 79 SOU 1984:23, s. 12 f. 80 SOU 1984:23, s. 44. 81 SOU 1984:23, s. 44.
31
bibliotekspersonalen för detta uppdrag. I tider av besparingskrav finns tendenser att inom biblioteksvärlden prioritera de kulturförmedlande uppgifterna.84 För att
biblioteken ska kunna fungera bättre som förmedlare av samhällsinformation menar Holmgren och Flodin att det krävs både attitydförändringar hos personalen och satsningar på ny informationsteknologi.85
1996 fick Sverige en särskild bibliotekslag som reglerar folkbibliotekens verksamhet. I lagen, som trädde i kraft 1997, står bland annat att folkbiblioteken ska främja läsning, utbildning, kulturell verksamhet, information och upplysningar, samt att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt barn, ungdomar, funktionshindrade och invandrare.86 Förmedlingen av samhällsinformation tas inte upp i bibliotekslagen men
faller in under förmedlingen av information och upplysningar. Ett annat viktigt dokument med internationella rekommendationer angående folkbibliotekens ansvarsuppgifter är Unescos folkbiblioteksmanifest. I manifestet fastställs att en av folkbibliotekens huvuduppgifter är att: ”Garantera medborgarna tillgång till alla slag av samhällsinformation”87.
I artikeln “The role of the Swedish Library Association” skriver Joneta Belfrage, Svensk Biblioteksförenings förre ordförande, att det i bibliotekskretsar fanns en besvikelse över att folkbiblioteken inte togs upp i den demokratiutredning som regeringen tillsatte 1997. Svensk Biblioteksförening bildade därför en kommitté 1998 som skulle fokusera på kopplingen mellan folkbibliotek och demokrati.88 Kommittén
gav bland annat ut skriften Bibliotek – mötesplats i tid och rum. En bok om
demokrati, och sammanställde tio teser om demokrati och bibliotek som innefattar
bland annat grogrund och delaktighet, gränssnitt för medborgare och mångfald
och möjlighet.89 Detta visar att det finns ett intresse för en utvidgning av
folkbibliotekens demokratiska uppgifter.
Medborgarkontorens utveckling
Sedan 1970-talet har olika sätt att effektivisera samhällsinformationen diskuterats inom den offentliga sektorn i Sverige. 1971–1981 fanns en särskild nämnd som hade
84
Holmgren & Flodin, 1996, s. 86. 85
Holmgren & Flodin, 1996, s. 100 f. 86
SFS nr: 1996:1596, Bibliotekslagen, 2 §. 87
Unescos folkbiblioteksmanifest, 1994, s. 19.
88 Belfrage, Joneta, 2001, ”Advocacy of Democracy II: The role of the Swedish Library Association”, s. 208 ff.
32
det övergripande ansvaret för samhällsinformationen, därefter har respektive myndighet haft eget ansvar för informationen till medborgarna. 1982 tillsattes dock en informationsdelegation som skulle samordna myndigheternas informationsverksamhet. Delegationens arbete skulle utgå från medborgarnas behov och önskemål. Ett av de förslag som delegationen lade fram var att varje kommun skulle ha en informationscentral med lättillgänglig information från myndigheter.90
I början av 1990-talet kom flera rapporter från försök med så kallade lokal-kontor och servicestugor i kommunal regi. Redan 1987 hade den första service-stugan med kommunal service öppnats i invandrartäta Botkyrka kommun. Det som anses vara startpunkten för utvecklingen av medborgarkontor är dock MISO-projektet (Medborgare – Information – Service i Offentlig sektor) i Härnösands kommun och SLOS-projektet (Samordnad Lokal Offentlig Sektor) i Västernorrland som satte igång 1988. Dessa projekt syftade till att säkra kvaliteten och öka effektiviteten inom offentlig service i tider av nedskärningar och innefattade försök med medborgarkontor.91
Det finns inga standardiserade kriterier för hur ett medborgarkontor ska se ut eller fungera, och verksamheten är frivillig för kommunerna. Vilka uppgifter som utförs på medborgarkontoret och vilka intressenter som samverkar bestäms av lokala förutsättningar, men gemensamt för medborgarkontoren är syftet att samla information och service från olika myndigheter och förvaltningar, ibland även privata organisationer, på en för medborgarna lättillgänglig plats. Medborgarkontoret kan antingen ha egna lokaler eller vara samlokaliserat med till exempel ett kommunhus eller ett folkbibliotek. Medborgarkontorets personal är generalister som vid behov kan hänvisa till specialister inom myndigheterna. Medborgarkontoret kan antingen vara en samverkan mellan enbart kommunala verksamheter eller mellan kommunala och statliga verksamheter.92 Övergripande målsättningar med
medborgarkontorsverksamhet kan vara att förbättra eller åtminstone behålla offentlig service på en ort, att rationalisera och effektivisera servicen eller att utveckla den
lokala demokratin.93
1991 inkom flera skrivelser till Civildepartementet från kommuner där man ansåg den lagstiftning som försvårade samarbete mellan statliga och kommunala
90
Ds 1993:4, Medborgarkontor – redovisning av pågående utvecklingsarbete, s. 16 ff, 54. 91 Ds 1999:26, Medborgarkontor i utveckling, s. 16 f.
