• No results found

RAPPORT Juridisk utredning av ansvaret för omhändertagande av det s k historiska avfallet vid Studsvik, version 2021-10-10

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "RAPPORT Juridisk utredning av ansvaret för omhändertagande av det s k historiska avfallet vid Studsvik, version 2021-10-10"

Copied!
69
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Agnes Advokatbyrå AB Finnboda Kajväg 15 SE-131 72 Nacka

E: info@agnesadvokat.se T: +46 (0)70 388 38 24 W: www.agnesadvokat.se

Org. Nr: 556938-4034 Säte: Stockholm Kronhusgatan 11

411 05 Göteborg

RAPPORT

Juridisk utredning av ansvaret för omhändertagande av det s k historiska

avfallet vid Studsvik, version 2021-10-10

(2)

2

Inledning

AB Svafo (Svafo) ägs idag av Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB och Ringhals AB och bildades 1992 för att avveckla och riva de kärntekniska anläggningarna vid Studsvik samt omhänderta radioaktivt avfall. Befintliga anläggningar och mark samt kärnavfall och kärnämne tillhörande Studsvik AB (numera Studsvik Nuclear Aktiebolag (SNAB)) överfördes till Svafo, frånsett vissa anläggningar samt avfall som skulle kvarstå hos SNAB för att överföras i ett senare skede.

Genom ett regeringsbeslut den 7 oktober 1993 beviljades Svafo tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (KTL) att inneha och driva övertagna anläggningar samt att i sam- band därmed ta befattning med det kärnämne och kärnavfall som uppkommit före den 1 juli 1991 och som redovisas i bilaga till beslutet. Det konstaterades att Svafo därmed också över- tog återstående skyldigheter enligt 10 § KTL från SNAB för berörda anläggningar samt det kärn- ämne och kärnavfall som redovisades i bilagan till beslutet.

Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) har i regeringsbeslut den 8 april 2021 (M2021/00771) fått i uppdrag av regeringen att analysera ansvaret för det så kallade historiska radioaktiva avfallet, dvs kärntekniskt avfall (KA) och icke-kärntekniskt avfall (IKA) som har uppkommit före den 1 juli 1991, samt även ansvaret för avfall som deponerats felaktigt. Vidare ska myndigheten redogöra för sina bedömningar i frågan om vem som ska bära kostnaderna för hantering av det historiska avfallet, under vilken tid kostnaderna bedöms falla ut samt lämna förslag på åtgär- der. Bakgrunden till uppdraget är en skrivelse från Svafo till regeringen den 14 december 2020, i vilken Svafo ifrågasätter bolagets ansvar för visst avfall.

Denna rapport avser att utgöra en del av underlaget för SSM:s redovisning av sitt uppdrag till regleringen och syftar till att bidra med en rättslig analys av omfattningen av Svafos ansvar för omhändertagande av det historiska avfallet samt i vilken omfattning staten och andra aktörer har eller förväntas ta ett kostnadsansvar för detta avfall.

(3)

3

SAMMANFATTNING

Rapporten avser att analysera ansvaret för det s k historiska radioaktiva avfallet, dvs KA och IKA som har uppkommit före den 1 juli 1991 inklusive avfall som deponerats felaktigt och som förtecknades i bilagan till regeringsbesluten 1993. Syftet är att utreda vilket ansvar Svafo har för det historiska avfallet samt vilket ansvar som faller på andra aktörer. Frågeställningar som utreds är om det föreligger ett ansvar för Svafo för historiskt avfall på civilrättslig grund, om det föreligger ett offentligrättsligt ansvar för Svafo för det historiska avfallet och om det före- ligger ett ansvar för det historiska avfallet för andra aktörer.

Relevanta bestämmelser avseende ansvar för radioaktivt avfall återfinns i huvudsak i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (KTL) och strålskyddslagen (2018:396) (SSL 2018) samt tidigare versioner av lagen, strålskyddslagen (1988:220) (SSL 1988) och strålskyddslagen (1958:110) (SSL 1958) (gemensamt betecknade SSL). Ansvar för radioaktivt avfall som upp- kommer i en kärnteknisk verksamhet, s k KA, regleras i KTL. Ansvaret för övrigt radioaktivt avfall regleras i SSL 2018. Historiskt IKA utgörs av övrigt radioaktivt avfall. Därutöver finns även särskild lagstiftning avseende finansieringen i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter (finansieringslagen) och i den numera upphävda lagen (1988:1597) om finans- iering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m m (Studsvikslagen).

Genom regeringsbeslut den 7 oktober 1993 beviljades Svafo tillstånd enligt KTL att inneha och driva övertagna anläggningar samt att i samband därmed ta befattning med det kärnämne och kärnavfall uppkommit före den 1 juli 1991 och som redovisas i bilaga till beslutet. Det konsta- terades att Svafo därmed också övertog återstående skyldigheter enligt 10 § KTL från SNAB för berörda anläggningar samt det kärnämne och kärnavfall som redovisades i bilagan till beslutet.

Något tillstånd enligt SSL meddelades inte i samband med överlåtelsen. Svafo har senare beviljats tillstånd för hantering m m av radioaktivt avfall enligt SSL 1988 och SSL 2018.

Sammanfattningsvis har vår bedömning av frågeställningarna resulterat i följande slutsatser.

I fråga om KA får, i enlighet med regeringsbeslutet 1993, de skyldigheter som följer av 10 § KTL anses åligga Svafo för det KA som finns redovisat i bilaga till beslutet. Ansvaret är inte fullgjort förrän slutförvaret för kärnavfall slutligt har förslutits.

IKA omfattas inte av KTL men däremot av bestämmelserna i SSL. Hur de skyldigheter som följer enligt strålskyddslagstiftningen kan överlåtas till en annan aktör är inte tydligt reglerat. Ansva- ret för avfall enligt SSL bör dock kunna anses övergå till en förvärvare av avfallet om en godtag- bar hantering av avfallet säkerställs hos förvärvaren. En överlåtare bör då anses ha fullgjort sina skyldigheter enligt SSL. Ansvaret för historiskt IKA bör således kunna anses ha övergått från ursprungliga avfallsproducenter till SNAB och därefter från SNAB till Svafo genom att SNAB fullgjort sina skyldigheter enligt strålskyddslagstiftningen när överlåtelsen skedde 1993.

Svafo hade genom regeringsbeslutet 1993 tillstånd enligt KTL och, även om regeringsbeslutet inte formellt omfattar IKA, är det rimligt att utgå från att Svafo även de uppfyllde kraven enligt SSL 1988. Detta bekräftas av att Svafo därefter meddelats tillstånd enligt SSL för förvärv och hantering av IKA. Det finns även andra omständigheter som talar för denna slutsats. Bland annat att det under lång tid förefaller ha rått en samsyn mellan Svafo och ansvariga myndig- heter att Svafo ansvarade för det historiska avfallet även i de delar som utgjorde IKA samt att Svafo utan invändningar från ansvariga myndigheter erhållit medel från Studsviksfonden för

(4)

4

hanteringen av detta avfall. Studsvikslagen ändrades även 2007 med det uttryckliga syftet att möjliggöra finansiering av åtgärder som avser hantering av det IKA som ingick i det historiska avfallet och som förtecknades i bilagorna till överlåtelseavtalet från 1993 och i bilagan till regeringens beslut enligt KTL 1993.

I fråga om feldeponerat avfall bör inte det offentligrättsliga ansvaret enligt KTL eller SSL vara begränsat till avfall som förpackats på visst sätt. Om brister föreligger i fråga om paketering är detta en civilrättslig fråga mellan avtalsparterna om vad som överlåtits och vilka förväntningar som varit berättigade att ha avseende avfallets skick.

Eftersom Svafo bör kunna åläggas ansvar för de skyldigheter för det historiska KA och IKA som följer av SSL respektive KTL bör något offentligrättsligt ansvar inte föreligga för SNAB eller ursprungliga avfallsproducenter. Eventuellt skulle ett ansvar för SNAB kunna aktualiseras om Svafo inte kan uppfylla sitt ansvar. Ansvar kan däremot finnas på avtalsrättslig grund för att avfall ska ha varit paketerat och dokumenterat på visst sätt.

Statens ansvar enligt KTL och SSL aktualiseras först när ansvariga tillståndshavare saknas. För att staten ska åläggas ett ansvar för det historiska avfallet måste det först uteslutas att ansvar inte åvilar annan fortfarande aktiv aktör. Ansvaret för KA och IKA åligger därmed i första hand Svafo, SNAB eller ursprungliga avfallsproducenter.

_____________________

(5)

5

Innehållsförteckning

Inledning ... 2

SAMMANFATTNING ... 3

Innehållsförteckning ... 5

Förteckning över rättsakter, författningar m m ... 7

Centrala begrepp och förkortningar ... 9

AVGRÄNSNING OCH DISPOSITION ... 11

RÄTTSLIGT RAMVERK ... 12

1. Bakgrund ... 12

2. EU-rätt ... 13

3. Internationell rätt ... 14

3.1 Allmänt... 14

3.2 Särskilt om kärnavfallskonventionen ... 15

3.3 Införande av internationella överenskommelser i svensk rätt... 15

4. Svensk lagstiftning ... 16

4.1 Allmänt... 16

4.2 Reglering av radioaktivt avfall ... 18

Allmänt om radioaktivt avfall ... 18

Definitioner av olika typer av radioaktivt avfall ... 18

Tillståndsplikt enligt KTL ... 21

Tillståndsplikt enligt SSL ... 22

Det primära ansvaret för radioaktivt avfall ... 23

Statens subsidiära och slutliga ansvar ... 27

4.3 Miljöbalken ... 29

Allmänt ... 29

Miljöfarlig verksamhet ... 29

Särskilt om avfall ... 30

Miljöbalkens ansvarsbestämmelser 10 kap ... 30

5. Finansiering ... 31

5.1 Allmänt... 31

5.2 Studsvikslagen ... 33

5.3 Finansieringslagen ... 38

6. Allmänna rättsliga principer och utgångspunkter ... 39

6.1 Förhållandet mellan MB och speciallagstiftningen ... 39

6.2 Normhierarki... 40

6.3 Offentligrättsligt ansvar ... 41

6.4 Civilrättsligt ansvar ... 41

6.5 Avtalstolkning ... 41

HISTORISK BAKGRUND ... 43

7. Inledning ... 43

8. Verksamheten på Studsvik ... 43

8.1 Allmänt... 43

8.2 Bolagshistorik... 43

9. Svafos verksamhet ... 44

9.1 Inledning ... 44

(6)

6

9.2 Närmare om överlåtelsen från SNAB till Svafo ... 46

9.3 Finansiering av Svafos verksamhet ... 47

10. Regeringsbesluten från 1993 ... 48

11. Ytterligare tillstånd för SNAB och Svafos verksamheter ... 49

ANALYS ... 51

12. Frågeställningar... 51

13. Föreligger ett ansvar för Svafo för historiskt avfall på civilrättslig grund? ... 51

14. Föreligger ett offentligrättsligt ansvar för Svafo för det historiska avfallet? ... 53

14.1 Ansvar för KA ... 53

14.2 Ansvar för IKA ... 53

Utgångspunkter gällande ansvar för IKA ... 53

Hur överlåts ansvaret för IKA enligt SSL? ... 54

Vilken betydelse har den finansiering som Svafo mottagit för Svafos ansvar? ... 55

Har ansvaret för IKA överlåtits till Svafo? ... 56

Sammanfattande slutsatser ... 58

14.3 Avfall som deponerats felaktigt ... 58

14.4 Ansvar enligt MB ... 59

15. Föreligger ett ansvar för historiskt avfall för andra aktörer? ... 59

15.1 Ansvar för KA ... 59

15.2 Ansvar för IKA ... 59

15.3 Statens ansvar ... 60

Referenser ... 62

BILAGA – Förteckning över underlagsmaterial ... 65

(7)

7

Förteckning över rättsakter, författningar m m

Internationell lagstiftning Förkortning

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Funktionsfördraget Fördraget om upprättandet av den Europeiska unionen EU-fördraget Fördraget om upprättandet av den europeiska

atomenergigemenskapen

Euratomfördraget Rådets direktiv 2013/59/Euratom av den 5 december om

fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som uppstår till följd av exponering för joniserande strålning, och om upphävande av direktiven 89/ 618/Euratom, 90/641/Euratom, 92/29/Euratom, 97/43/Euratom och

2003/122/Euratom.

Strålskyddsdirektivet

Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 29 juni 2009 om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar.

Kärnsäkerhetsdirektivet

Rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

Kärnavfallsdirektivet

Konventionen om kärnsäkerhet

Wiendeklarationen om traktaträtten Wiendeklarationen

Konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall

Kärnavfallskonventionen

Lagar

Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform Regeringsformen

Strålskyddslag (2018:396) SSL 2018

Strålskyddslag (1988:220) SSL 1988

Strålskyddslagen (1958:110) SSL 1958

Lagen den 6 juni 1941 (nr 334) om tillsyn å radiologiskt arbete m m

1941 års strålskyddslag

Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet KTL

Miljöbalken (1998:808) MB

Lag (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter Finansieringslagen Lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst

radioaktivt avfall med mera

Studsvikslagen Lagen (1956:306) om rätten att utvinna atomenergi Atomenergilagen Lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor

kärnbränsle m m

Villkorslagen Lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till

Europeiska unionen Förordningar

Förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet Strålskyddsförordning (2018:506)

(8)

8

Miljöprövningsförordningen (2013:251) MPF

Förordning (1988:1598) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m m

Studsviksförordningen Avfallsförordningen (2020:614)

Föreskrifter

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2018:1) om grundläggande bestämmelser för tillståndspliktig verksamhet med joniserande strålning

Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:1) och allmänna råd om säkerhet i kärntekniska anläggningar

*Rättsakter markerade med kursiv stil är inte gällande

(9)

9

Centrala begrepp och förkortningar

Begrepp/Förkortning Förklaring

Radioaktivt avfall Enligt definition i SSL, 1 kap 5 §:

radioaktivt material som är avfall enligt 15 kap. 1 § MB eller som det inte finns någon planerad och godtagbar användning för.

Kärnavfall Enligt definition i KTL, 2 § 3 p:

a) använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar, b) radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller

forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål,

c) material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning, och

d) radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas

Historiskt avfall Avfall som uppkommit före den 1 juli 1991 och som finns med i bilagan till regeringsbeslutet från 1993, innefattande

kärntekniskt och icke-kärntekniskt samt avfall som deponerats felaktigt

Använt kärnbränsle I Sverige räknas det använda kärnbränslet enligt KTL inte som kärnavfall förrän det ligger i ett slutförvar

Kärnteknisk anläggning Enligt definition i KTL, 2 § 1:

a) anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor), b) annan anläggning i vilken en självunderhållande

kärnreaktion kan ske, såsom forskningsreaktor, c) anläggning för utvinning, framställning, hantering,

bearbetning, förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kärnämne, och

d) anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av kärnavfall

Kärnteknisk verksamhet Enligt definition i KTL, 1 §:

1. uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning, 2. förvärv, innehav, överlåtelse, hantering, bearbetning, transport av eller annan befattning med kärnämne eller kärnavfall,

3. införsel till riket av kärnämne eller kärnavfall, och 4. utförsel ur riket av kärnavfall

Kärntekniskt avfall (KA) Saknas legaldefinition, men används synonymt med

”kärnavfall”.

Icke kärntekniskt avfall (IKA) Legaldefinition saknas. Ses som radioaktivt avfall som inte härstammar från tillståndsprövad kärnteknisk verksamhet.

Kärnämne Enligt KTL, 2 § 2:

a) uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår,

(10)

10

b) torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och c) använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar Driftavfall Sådant kärnavfall som uppstår innan en kärnteknisk anlägg-

ning ställs av permanent kallas vanligen för driftavfall, men begreppet definieras inte i lagstiftningen. Använt kärnbränsle som uppstår under drift definieras som restprodukt. För andra typer av driftavfall innehållande lägre halter kärnämne är det inte alltid uppenbart i lagstiftningen när avfallet faller inom definitionen för restprodukter. Ett exempel är kärnavfall från bränsletillverkning i form av sopor och skrot som är förorenat med uran.

Restprodukt Enligt finansieringslagen, 3 §

1. använt kärnbränsle eller annat kärnämne som inte ska användas på nytt, och

2. kärnavfall som uppkommer vid en kärnteknisk anläggning efter det att anläggningen är permanent avstängd.

SSM Strålsäkerhetsmyndigheten

SSI Statens strålskyddsinstitut. 1 juli 2008 upphörde SSI efter att ha sammanslagits med Statens kärnkraftinspektion till den nya myndigheten Strålsäkerhetsmyndigheten.

Kärnavfallsfonden Kärnavfallsfonden är en statlig myndighet som har till uppgift att ta emot och förvalta avgiftsmedel från kärnkraftsbolagen och andra innehavare av kärntekniska anläggningar. Avgift- erna ska bl a finansiera framtida utgifter för att ta hand om använt kärnbränsle och andra restprodukter.

Svafo AB Svafo (orgnr 556446-3411) SVAFO ägs av kraftbolagen Forsmarks Kraftgrupp AB, Ringhals AB och OKG AB

Studsvik Studsvik AB (orgnr 556501-0997)

Studsvik Nuclear/SNAB Studsvik Nuclear AB (orgnr 556051-6212) är ett dotterbolag till Studsvik AB

SKB Svensk Kärnbränslehantering AB (org nr 556175-2014)

SFR Slutförvaret för kortlivat radioaktivt avfall, SKB:s anläggning i Forsmark.

Regeringsbesluten 1993 Regeringens beslut att bevilja Svafo tillstånd enligt KTL den 7 oktober 1993, M 92/4360/6, och regeringens beslut om återkallelse och ändring av SNAB:s tillstånd enligt KTL den 7 oktober 1993, M 92/4360/6

Överlåtelseavtalet 1993 Avtal daterat 1993-03-31 mellan SNAB och Svafo

(11)

11

AVGRÄNSNING OCH DISPOSITION

Denna rättsliga analys är utförd på uppdrag av SSM inom ramen för det pågående regerings- uppdraget enligt regeringens beslut den 8 april 2021 och med avsikten att ge en objektiv rättslig bedömning av ansvarsförhållandena avgränsat till de specifika frågeställningar som redovisas i avsnitt 12.

Slutsatserna i denna rapport grundas på det material som framgår av den referenslista som finns sist i dokumentet samt det övriga underlagsmaterial som finns redovisat i en särskild Bilaga till rapporten. Skulle ytterligare uppgifter framkomma kan slutsatserna förändras eller behöva omformuleras.

Rapporten utgår från gängse definitioner, exempelvis avseende vilket avfall som ska anses utgöra IKA eller KA samt innebörden av begreppet kärntekniskt avfall och radioaktivt avfall, och har därmed inte analyserat huruvida definitioner är korrekta eller ej. Vi har därför valt att ange dessa centrala begrepp och deras innebörd särskilt.

Rapporten är disponerad på så vis att det inledningsvis följer ett rättsligt ramverk med fokus på de bestämmelser som är tillämpliga för hantering av radioaktivt avfall. Därefter följer en närm- are beskrivning av den historiska bakgrunden, innefattande beskrivningar av Svafo respektive SNAB och den verksamhet som bolagen bedriver, samt de avtal vi granskat samt meddelade tillstånd. Avslutningsvis sker en analys av de specifika frågeställningar som aktualiserats genom Svafos skrivelse till regeringen den 14 december 2020.

(12)

12

RÄTTSLIGT RAMVERK

1. Bakgrund

Den svenska lagstiftningen rörande radioaktivt avfall och kärnverksamheter har vuxit fram under mitten och den andra hälften av 1900-talet till följd av ett ökat utnytt- jande av joniserande strålning inom forskning, medicin och teknik samt det svenska kärnkraftsprogrammets framväxt.1

Genom lagen den 6 juni 1941 (nr 334) om tillsyn å radiologiskt arbete m m (1941 års strålskyddslag) infördes för första gången en reglering i Sverige som tog hänsyn till de särskilda riskförhållandena som följer av hanteringen med röntgenstrålar och radio- aktiva ämnen inom framför allt sjukvården. I den efterföljande SSL 1958 som tillkom 1958 infördes krav på tillstånd för och tillsyn över strålkällor som alstrar joniserande strålning och som användes i radiologiskt arbete. För att komplettera koncessions- reglerna enligt 1941 års strålskyddslag, som då också gällde frågor om tillstånd på kärnenergiområdet, antog riksdagen den 1 juni 1956 lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m m (atomenergilagen). I atomenergilagen gavs de grund- läggande föreskrifterna om uppförande och drift av en kärnenergireaktor.

Mot bakgrund av risker i samband med hantering och slutförvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall infördes genom lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att till- föra kärnreaktor kärnbränsle m m (villkorslagen), vilken trädde i kraft i maj 1977, ett nytt slags tillstånd för drift av kärnkraftverk, sk laddningstillstånd. Genom en ändring i atomenergilagen infördes även den 1 juli 1978 ett krav på tillstånd för att få upp- föra, inneha och driva en anläggning för bearbetning, lagring eller förvaring av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som uppkommer vid drift av kärnkraftsreaktorer.

Tidigare hade avfallsfrågorna inte berörts i atomenergilagen.

Den nu gällande KTL trädde i kraft den 1 februari 1984. Slutförvaringsfrågorna fick då en särskild reglering med bland annat krav på att reaktorinnehavarna skulle svara för att bedriva den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att kunna fullgöra en säker slutförvaring av kärnkraftens restprodukter. Begreppet kärnavfall infördes i den nya lagen, vilket innebar att avfall som genererats i samband med kärnteknisk verksamhet fick en särskild och strängare reglering än den reglering som gällde radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen.

Lagstiftningen har därefter ändrats ett antal gånger, bl a för att anpassas till de EU- rättsliga kraven. En ny strålskyddslag trädde i kraft 1988 (SSL 1988) som sedermera ersatts med SSL 2018. Genom lagen genomförs EU:s s k strålskyddsdirektiv, se närmare nedan under avsnitt 2. Lagen innehåller även bestämmelser om att verk- samhetsutövare ska ha tillräckliga resurser och om krav på finansiell säkerhet samt nya och ändrade bestämmelser om utsläpp av radioaktiva ämnen till miljön och justerade krav på tillstånd för verksamheter med joniserande strålning.

1 För en närmare genomgång av historiken nedan, se SOU 2011:18 Strålsäkerhet - gällande rätt i ny form, prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag och SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar.

(13)

13

I KTL genomfördes ändringar 2020 för att förtydliga statens sekundära ansvar för kärnavfall samt sistahandsansvar för geologiskt slutförvar.

2. EU-rätt

Det finns ett flertal EU rättsakter på området av betydelse för frågor gällande radio- aktivt avfall och kärntekniskverksamhet m m.

Inledningsvis kan fördragen som reglerar det europeiska samarbetet nämnas, i huvudsak fördraget om Europeiska unionens funktionssätt2 (Funktionsföredraget) och fördraget om upprättandet av den Europeiska unionen (EU-fördraget). Där återfinns bl a grundläggande principer om EU-samarbetet.

För samarbetet som rör användning av kärnenergi har även ett särskilt fördrag utarbetats, Fördraget om upprättandet av den europeiska atomenergigemenskapen3 (Euratomfördraget) som antogs 1957. Avsikten med fördraget var att fördjupa sam- arbetet kring kärnenergins fredliga användning och det syftar bl a till ett gemensamt utnyttjande av kunskap, forskning, infrastruktur och finansiering på kärnenergi- området. Euratomfördraget har betydelse för kärnsäkerhets- och strålskyddsområdet främst genom att det uppställer krav på enhetliga normer för strålskydd och genom att gemenskapen övervakar tillämpningen av dessa normer.

Flera direktiv och direkt gällande förordningar på kärnsäkerhets- och strålskydds- området har antagits med Euratomfördraget som rättslig grund. Bland annat följande kan nämnas.

- Strålskyddsdirektivet4 som är det grundläggande direktivet för strålskydd.

Genom direktivet upprättas gemensamma normer för strålskyddet inom det europeiska samarbetet för berörda individer, arbetstagare, patienter och allmänheten. Det ställs krav på att medlemsstaterna fastställer ansvars- förhållanden, regelstyrning, administrativ kontroll och tillsyn. Genomför- andet av det nya strålskyddsdirektivet medförde att SLL antogs av riksdagen.

- Kärnsäkerhetsdirektivet5 som syftar dels till att upprätthålla och främja en kontinuerlig förbättring av kärnsäkerheten och regleringen av denna, dels till att säkerställa att medlemsstaterna har lämpliga nationella arrangemang för en hög kärnsäkerhetsnivå för att skydda arbetstagarna och allmänheten mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning från kärntekniska anläggningar. Genomförandet av ändringarna i direktivet medförde vissa ändringar i KTL, vilka trädde i kraft 2017.

2 Tidigare benämnt EEG eller Romfördraget.

3 Konsoliderad version av Fördraget om upprättandet av europeiska atomenergigemenskapen (2010/C 84/01), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:12010A/TXT&from=SV

4 Rådets direktiv 2013/59/Euratom av den 5 december om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som uppstår till följd av exponering för joniserande strålning, och om upphävande av direktiven 89/ 618/Euratom, 90/641/Euratom, 92/29/Euratom, 97/43/Euratom och 2003/122/Euratom.

5 Rådets direktiv 2009/71/Euratom av den 29 juni 2009 om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar.

(14)

14

- Kärnavfallsdirektivet6 som syftar till att säkerställa en ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall och att det inte läggs orimliga bördor på framtida generationer. Direktivet omfattar alla led i hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från civil verksamhet. Direktivet ställer krav på en hög säkerhetsnivå vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i syfte att skydda arbetstagarna och allmänheten mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning.

Direktivet har i Sverige genomförts främst genom ändringar i KTL.

Det finns även andra EU-direktiv, som inte har sitt ursprung i Euroatomföredraget, utan i EU-fördraget och funktionsfördraget som kan vara relevanta vid ansvarsfull och säker hantering av radioaktivt avfall och kärnavfall.7

Euratomfördraget utgör en del av medlemsstaternas rättsordningar och gäller i Sverige i enlighet med lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Det behövs alltså inte någon ytterligare lagstiftning för att Euratomfördraget och de förordningar som utfärdas med stöd av fördraget ska gälla i Sverige. Det kan däremot behövas kompletterande lagstiftning, t ex i de fall då för- draget ställer krav på att medlemsländerna ska vidta någon särskild åtgärd som inte regleras i detalj i fördraget. De direktiv som beslutats under fördragen behöver dock genomföras genom att regler införs i nationell lagstiftning.8

3. Internationell rätt 3.1 Allmänt

Sverige har åtagit sig att följa ett stort antal internationella överenskommelser och konventioner på kärnteknikens och närliggande områden. Häribland kan bl a följande nämnas. Konventionen om kärnsäkerhet9, Wiendeklarationen om traktaträtten10 och konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall11 (kärnavfallskonventionen).

6 Rådets direktiv 2011/70/Euratom av den 19 juli 2011 om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

7 Se Europaparlamentets och Rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt samt Europaparlamentets (EIA) och Rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SEA), Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG.

8 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s 301 ff.

9 SÖ 1995:71 Konventionen om kärnsäkerhet.

10 SÖ 1975:1 Wienkonventionen om traktaträtten.

11 SÖ 1999:60 Konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall.

(15)

15

3.2 Särskilt om kärnavfallskonventionen

Kärnavfallskonventionen antogs 1997 och trädde i kraft 1999. Sverige ratificerade konventionen den 29 juli 1999. Konventionen syftar till att problem som rör använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska tas om hand av den generation som har gett upphov till dem och att dessa problem därmed inte ska lastas över till kommande generationer. Parterna till konventionen förpliktigas därför att uppfylla ett antal gemensamt antagna säkerhets- och strålskyddsprinciper. Grundläggande principer enligt konventionen är bl a att staten har det slutliga ansvaret för säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, att radioaktivt avfall som huvudregel bör förvaras i den stat i vilket det uppkommit och att parterna har rätt att förbjuda import av främmande använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.12

I artikel 3 framgår konventionens tillämpningsområde. Sammanfattningsvis omfattas endast använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från civil verksamhet, om inte en part har deklarerat att för den parten ska konventionen tillämpas även på annat material. Angående radioaktivt avfall anges särskilt att konventionen inte ska tilläm- pas på avfall som innehåller endast naturligt förekommande radioaktiva material och som inte härrör från kärnbränslets kretslopp, såvida det inte är fråga om en kasserad sluten strålkälla eller det har förklarats utgöra radioaktivt avfall i enlighet med syft- ena i denna konvention av den fördragsslutande parten. Sålunda täcks exempelvis lakrester från uranutvinning och hantering av kasserade medicinska strålkällor med radiumpreparat av konventionen.13

Vid ratificering av konventionen bedömdes en anslutning till konventionen inte att medföra krav på ytterligare svensk lagstiftning.14

3.3 Införande av internationella överenskommelser i svensk rätt I Sverige gäller s k dualistiska rättssystem, vilket innebär att internationella överens- kommelser, s k traktat, som staten tillträtt inte per automatik blir gällande intern- rättsligt. Det brukar krävas en lagstiftningsakt för att en sådan effekt ska inträda. Det finns tre metoder för att införa ett traktat i svensk rätt och undvika en konflikt mellan de två regelsystemen:

1. Fördragskonform tolkning/presumtion om normharmoni. I samband med att riksdagen lämnar sitt godkännande till att en traktat ratificeras konstateras att nationell rätt redan står i överenstämmelse med förpliktelserna enligt traktaten. Domstolar och förvaltningsmyndigheter, som i sin verksamhet har anledning att känna till vissa internationella överenskommelser, presumerar i sin tillämpning av nationella regler att dessa står i harmoni med de relevanta traktaterna och tolkar de nationella reglerna utifrån denna förutsedda norm- harmoni.

12 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 310.

13 Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige s. 352, 353.

14 Se prop. 1997/98:145 Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige s. 352, 357.

(16)

16

2. Transformation. Traktatförpliktelserna inarbetas i befintlig eller i en särskild lagstiftning.

3. Inkorporering. Metoden innebär att en internationell överenskommelse (eller ett internationellt beslut) i oförändrad utformning införs i den interna rättsordningen.15

När kärnavfallskonventionen ratificerades bedömdes svensk rätt redan vara i över- ensstämmelse med konventionen. Det gällde alltså en presumtion om normharmoni.

Detta innebär att domstolar och myndigheter ska göra en fördagskonform tolkning vid tillämpning av nationella regler. I doktrinen finns det två varianter av föredrags- konform tolkning; stark fördragskonform tolkning och svag fördragskonform tolkning.

Den starka fördragskonforma tolkningen tillämpas vid tolkning av europarätten, där vid en misstänkt normkonflikt den svenska rättsregeln kan anpassas och flyttas så att en direkt normkonflikt med europarätten undviks. En svag fördragskonform tolkning används inte för att lösa en normkonflikt utan för att bättre förstå innebörden av en rättsregel. Det är möjligt, dock är det upp till domstolen, att använda sig av svag fördragskonform tolkning, eftersom det föreligger en presumtion vid tolkningen av en svensk lagstiftning att den överensstämmer med det folkrättsliga åtagandet.16

4. Svensk lagstiftning 4.1 Allmänt

Det svenska rättsliga ramverket som är tillämpligt för radioaktivt avfall består huvud- sakligen av följande lagar med tillhörande förordningar:

• lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (KTL)

• strålskyddslagen (2018:396) (SSL 2018)

• miljöbalken (1998:808) (MB)

• lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen)

• lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall med mera (Studsvikslagen) (upphävd)

Därutöver finns bestämmelser som kan vara relevanta i bl a lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, atomansvarslagstiftningen, lagstiftningen kring transporter och plan- och bygglag- stiftningen.

Bestämmelser om hantering av radioaktivt avfall finns bl a även i Strålsäkerhets- myndighetens föreskrifter (SSMFS 2018:1) om grundläggande bestämmelser för

15 Sverige och folkrätten, Ove Bring, Pål Wrange, Mark Klamberg, Said Mahmoudi, uppl 6, s. 64 f.

16 Fördragskonform tolkning av MR-traktat, Maria Grahn-Farley, SvJT 2018 s 451, s. 453-455.

(17)

17

tillståndspliktig verksamhet med joniserande strålning och Strålsäkerhetsmyndig- hetens föreskrifter (SSMFS 2008:1) och allmänna råd om säkerhet i kärntekniska anläggningar.

KTL ersatte den tidigare atomenergilagen. KTL innehåller grundläggande bestäm- melser om säkerheten i samband med kärnteknisk verksamhet. Lagen innehåller bestämmelser om tillstånd, definitioner, ansvar, tillsyn m m avseende kärnteknisk verksamhet. Med begreppet kärnteknisk verksamhet avses uppförande, innehav eller drift av kärntekniska anläggningar, förvärv, innehav, överlåtelse, hantering, bear- betning, transport av eller annan befattning med kärnämne eller kärnavfall, införsel till Sverige av kärnämne eller kärnavfall och utförsel ur Sverige av kärnavfall.

SSL ersatte den tidigare SSL 1988 (som i sin tur ersatte SSL 1958). I likhet med den gamla lagen reglerar den nya lagen både joniserande och icke-joniserande strålning.

Den innehåller bestämmelser om de grundläggande principerna om strålskyddet mot skadlig verkan av joniserande strålning samt bestämmelser om krav på tillstånd för verksamheter med joniserande strålning, om skyddsåtgärder och teknisk utrustning och om kontroll och reglering av utsläpp av radioaktiva ämnen till miljön. Lagen inne- håller även bestämmelser om att en verksamhetsutövare ska ha tillräckliga resurser (ekonomiska, personella, kunskapsmässiga) för sin verksamhet och för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt SSL och, om så krävs, kunna lämna finansiella säker- heter för t ex framtida omhändertagande av strålkällor eller sanering av anlägg- ningar.

Miljöbalken syftar till att skydda miljön och människors hälsa mot miljöfarlig verk- samhet. Kärnteknisk verksamhet är enligt balken definierad som miljöfarlig verksam- het. Bestämmelserna i balken omfattar bestämmelser om såväl anläggningssäkerhet som strålskydd samt buller, ljus och annat som kan ha skadlig inverkan. I MB finns även bestämmelser om ansvar och avhjälpande av föroreningsskada.

Finansieringslagen reglerar finansieringen av framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle, avveckling och rivning av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar. Enligt lagen ska tillståndshavarna betala avgifter till staten som fonde- rar medlen i en särskild fond, Kärnavfallsfonden, för att kunna användas när de behövs för att tillgodose lagens syften.

Studsvikslagen är en numera upphävd lag som reglerade skyldigheten för den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor att betala en särskild avgift till staten. Avgiften utgjorde ett kostnadsbidrag för slutlig hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet.

(18)

18

4.2 Reglering av radioaktivt avfall Allmänt om radioaktivt avfall

De grundläggande bestämmelserna om hantering av radioaktivt avfall och skyldig- heten att omhänderta avfallet finns i såväl KTL som SSL (nedan används förkort- ningen SSL för att hänvisa till SSL 1988 och SSL 2018 i de fall när ingen åtskillnad görs mellan lagarna) samt MB. KTL omfattar sådant radioaktivt avfall som har uppstått i en kärnteknisk anläggning medan SSL även omfattar övrigt radioaktivt avfall. MB gäller för båda typerna av avfall. Bestämmelserna i dessa lagar kompletteras av förord- ningar och myndighetsföreskrifter som innehåller mer detaljerade bestämmelser.

Definitioner av olika typer av radioaktivt avfall

För regleringen av avfall som innehåller radioaktiva ämnen används flera begrepp i svensk lagstiftning. Det finns även ett flertal andra begrepp relaterade till kärnavfall och radioaktivt avfall som används i svensk lagstiftning.

Avfall

I 15 kap 1 § MB återfinns den generella avfallsdefinitionen:

Radioaktivt avfall

I SSL 2018 1 kap 5 § definieras för första gången begreppet radioaktivt avfall i svensk lagstiftning:

I förarbeten till SSL 2018 anges att begreppet radioaktivt avfall omfattar sådant radioaktivt avfall som består av material som redan från början innehållit radioaktiva ämnen, men som inte längre ska användas, t ex kasserade strålkällor, aska och rester från utvinning av radioaktiva ämnen. Begreppet anges även omfatta material som har varit rent från början men blivit förorenat med radioaktiva ämnen, antingen vid verksamhet som typiskt sett hanterar radioaktivt material eller vid någon annan verk- samhet eller process, t ex rivnings-, jonbytar- eller filtermassor och skyddskläder.

Även radioaktivt material för vilket det inte finns någon godtagbar användning för omfattas av uttrycket ”radioaktivt avfall”.17

I SSL 1988 definierades inte vad som avsågs med radioaktivt avfall.

17 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 124. Där redogörs även för innebörden av ”godtagbar användning”.

Med avfall avses i denna balk varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Radioaktivt material som är avfall enligt 15 kap. 1 § MB eller som det inte finns någon planerad och godtagbar användning för.

(19)

19

Kärnavfall

Radioaktivt avfall som uppkommer i en kärnteknisk verksamhet betecknas i KTL som kärnavfall.

Enligt 2 § 3 KTL utgör kärnavfall:

Det kan noteras att använt kärnbränsle inte definieras som kärnavfall förrän det är placerat i ett slutförvar. Skälen för detta är att det använda kärnbränslet innan det slutförvaras skulle kunna upparbetas och fortsatt användas.18

I förarbeten till ändringar i KTL redogörs för användandet av begreppen kärnavfall och radioaktivt avfall. Där framgår att begreppet kärnavfall endast används i ett fåtal länder, däribland Sverige. De flesta länder använder endast det bredare begreppet radioaktivt avfall (radioactive waste) som även betecknar avfall från andra verk- samheter än kärntekniska där man använder radioaktiva ämnen såsom inom sjuk- vård, forskning och industri. Sedan kärnavfallsbegreppet infördes i svensk lagstift- ning, med syftet att säkerställa att ett säkert omhändertagande kan utkrävas av den som ansvarar för avfallet, har definitionen av begreppet genomgått flera ändringar och tillägg.19

Den nuvarande definitionen av kärnavfall infördes den 1 januari 1993. Genom ändring gavs begreppet kärnavfall en något snävare definition än tidigare för att en dubbelreglering med framförallt strålskyddslagen skulle undvikas i de fall då särskilda bestämmelser i KTL framstod som obehövliga. Det var tillägg i punkterna b) och c)

18 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 230.

19 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 226.

a) använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar,

b) radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller

kommersiella ändamål,

c) material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning och

d) radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

(20)

20

som lades till.20 SSL 1988 regler ansågs vara tillräckliga för att kunna hantera de föremål som undantogs från KTL:s tillämpningsområde.21

Utifrån ett tekniskt perspektiv har distinktionen mellan radioaktivt avfall och kärn- avfall mindre betydelse. Eftersom det vid behandling, mellanlagring eller slutför- varing av radioaktivt avfall är avfallets fysikaliska och kemiska egenskaper som är avgörande för hur avfallet ska hanteras. Skillnaden i begreppen har dock betydelse genom att regleringen är olika beroende på varifrån avfallet härrör och hur det ska definieras. Exempelvis reglerar finansieringslagen endast avfallet från kärnteknisk verksamhet och kärntekniska anläggningar och inte radioaktivt avfall från t ex verk- samheter med joniserande strålning enligt SSL, se närmare nedan.22

Kärnämne

Med kärnämne avses enligt 2 kap 2 § KTL:

Restprodukter

I finansieringslagen definieras det avfallsrelaterade begreppet restprodukter i 3 § som:

20 Ändringar 1993 markerade med kursivt.

a. använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar,

b. radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål,

c. material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre skall användas i en sådan anläggning, och

d. radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

21 Prop. 92/93:98 Om ändring i lagen (1948:3) om kärnteknisk verksamhet, m. m., s. 22-23.

22 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 232.

a) uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår,

b) torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och

c) använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar,

1. använt kärnbränsle eller annat kärnämne som inte ska användas på nytt, och

2. kärnavfall som uppkommer vid en kärnteknisk anläggning efter det att anläggningen är permanent avstängd.

(21)

21

Enligt 2 § finansieringslagen avses med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, permanent avstängd kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall detsamma som i KTL.

Icke kärntekniskt avfall och kärntekniskt avfall

Begreppen IKA och KA används inte i lagstiftningen och saknar legala definitioner. I den s k IKA-utredningen definieras IKA som ”radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet”.23 Motsatsvis bör KA kunna definieras som ”radioaktivt avfall från kärn- teknisk verksamhet”.

Tillståndsplikt enligt KTL

Tillstånd krävs för att bedriva kärnteknisk verksamhet, vilket bl a innefattar förvärv, innehav, överlåtelse, hantering, bearbetning, transport av eller annan befattning med kärnämne eller kärnavfall (5 § och 1 § 2 p KTL). Det finns även ett förbud mot att utan tillstånd bedriva slutförvaring eller mellanlagring i avvaktan på slutförvaring av utlän- dskt använt kärnbränsle eller kärnavfall och att utomlands slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte är avsett att användas på nytt (5a § § KTL). Anmälningsplikt före- ligger även för vissa angivna verksamheter (7a-d §§ KTL).

Av KTL framgår tillståndshavarens allmänna skyldigheter avseende verksamheten.

Dessa innefattar bl a en skyldighet att vidta åtgärder för att upprätthålla säkerheten i verksamheten, att fortlöpande och systematiskt värdera, verifiera och, så långt det är möjligt och rimligt, förbättra säkerheten i verksamheten, att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärn- avfall som har uppkommit i verksamheten samt att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som verksamheten inte längre ska bedrivas i (10 § KTL). Skyldigheterna kvarstår till dess att de har fullgjorts, även om ett tillstånd återkallas, ett tillstånds giltighetstid går ut m m. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan även ge dispens från skyldigheterna, se närmare 14 § KTL.

Närmare bestämmelser om tillstånd och anmälan finns i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet.

Tillståndsplikt för kärnteknisk verksamhet föreskrevs även enligt den ursprungliga lydelsen av KTL.24

Övergångsbestämmelser finns för vissa ändringar som genomförts av KTL, se över- gångsbestämmelser i KTL. Bland annat gäller att tillstånd samt villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av atomenergilagen ska anses ha meddelats enligt mot- svarande bestämmelse i den nya lagen.

23 SOU 2003:122 Utredningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet, s. 9.

24 Se ursprunglig lydelse av SFS 1984:3 lag om kärnteknisk verksamhet.

(22)

22

Tillståndsplikt enligt SSL Nuvarande reglering

Enligt SSL 2018 är det förbjudet att utan tillstånd bedriva en verksamhet med joniserande strålning, vilket bl a innefattar att tillverka, använda, lagra, bearbeta, återvinna, bortskaffa, förvärva, inneha, transportera, upplåta, saluföra, överlåta, till Sverige föra in eller från Sverige föra ut ett radioaktivt material eller en teknisk anordning som innehåller ett radioaktivt ämne (6 kap 1 § och 1 kap 7 § SSL 2018). På motsvarande sätt som i KTL finns även ett förbud mot att, utan tillstånd, slutförvara radioaktivt avfall utomlands eller slutförvara eller i avvaktan på slutförvaring mellan- lagra radioaktivt avfall i Sverige (6 kap 2 § SSL 2018).

Det föreskrivs även ett antal undantag från tillståndsplikten, se 2 kap 3 och 5 §§ SSL 2018. Undantag gäller även för en verksamhet som omfattas av ett tillstånd enligt KTL. En sådan verksamhet behöver ha tillstånd enligt SSL endast om man vid till- ståndsprövningen enligt KTL har funnit att det bör krävas ett särskilt strålskydds- tillstånd (6 kap 4 § SSL). I de fall det vid en kärnteknisk anläggning även bedrivs verk- samhet med joniserande strålning som inte är en del av den kärntekniska verksam- heten kvarstår tillståndsplikten enligt SSL 2018 för den verksamheten.25 Detta gällde även enligt den ursprungliga lydelse av SSL 1988 (se 23 §).

Möjlighet att i det enskilda fallet ge dispens från krav i SSL 2018 finns i fråga om radioaktivt material, tekniska anordningar som innehåller ett radioaktivt ämne eller som kan alstra strålning, och medicinsk kontroll (2 kap 7 § SSL 2018).

Närmare bestämmelser om tillstånd och anmälan finns i strålskyddsförordning (2018:506).

Enligt övergångsbestämmelserna till SSL 2018 gäller att tillstånd, förelägganden, för- bud och andra beslut i enskilda fall som har meddelats med stöd av den tidigare lagen fortfarande gäller och ska anses beslutade med stöd av motsvarande bestäm- melser i den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen, se övergångsbestämmelse till SSL 2018 (3 p). I övrigt finns endast övergångsbestäm- melser avseende tid för den nya lagens ikraftträdande samt att genom lagen upphävs SSL 1988.

Äldre lydelser

Enligt den ursprungliga lydelsen av SSL 1988 krävdes tillstånd bl a för att tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha eller

använda ett radioaktivt ämne (20 §).26

I SSL 1958 föreskrevs att radiologiskt arbete inte får bedrivas utan tillstånd av

myndighet som regeringen bestämmer (strålskyddsmyndigheten). Ej heller må någon utan tillstånd av strålskyddsmyndigheten innehava röntgenutrustning eller annan

25 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 159.

26 Se 20 §, paragrafen ändrades inte förrän 1995-07-01, SFS 1995:874 Lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220).

(23)

23

teknisk anordning avsedd att utsända joniserande strålning, idka handel med radio- aktivt ämne eller eljest till riket införa eller här förvärva, innehava eller överlåta sådant ämne (2 § 1 st). Med radiologiskt arbete avsågs arbete med radioaktivt ämne, arbete vari brukas röntgenutrustning eller annan teknisk anordning, avsedd att utsända joniserande strålning, och arbete vid kärnteknisk anläggning (1 § 1 st). Vid införande av SSL 1988 skedde en justering av den terminologi som använts i SSL 1958. Enligt förarbeten till SSL 1988 ska dock tillståndsplikten ha motsvarat vad som tidigare omfattats av krav på tillstånd, med utvidgande till att även omfatta tillverk- ning, transport och upplåtelse av radioaktivt ämne.27 Tillstånd enligt SSL 1958 erford- rades inte för vad som omfattades av tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet om icke annat föreskrives i tillståndet. Motsvarande gällde enligt atom- energilagen.28

I SSL 1988 föreskrevs möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, i den utsträckning det kan ske utan att syftet med lagen åsidosätts, föreskriva undantag från lagen i fråga om radioaktiva ämnen eller tekniska anord- ningar som kan alstra strålning (3 § SSL 1988). Bestämmelsen förefaller inte ha med- fört en möjlighet att i ett enskilt fall besluta om dispens från lagen, utan denna möj- lighet förefaller ha införts först i SSL 2018.29

Det primära ansvaret för radioaktivt avfall

I såväl KTL som SSL finns bestämmelser avseende det primära ansvaret för radioaktivt avfall respektive kärnavfall.

Ansvar enligt KTL

Enligt KTL gäller att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ansvarar för säkerheten i verksamheten. Tillståndshavaren ska bl a vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte används på nytt, om avfallet eller ämnet har uppkommit i verksamheten och vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som verksamheten inte längre ska bedrivas i till dess att all verksamhet vid anläggning- arna har upphört och allt kärnämne och allt kärnavfall placerats i ett slutförvar som slutligt förslutits (10 § KTL). Som framgår är inte ansvaret fullgjort förrän slutförvaret för kärnavfall slutligt har förslutits.30

27Prop. 1987/88:88 Om ny strålskyddslag, m m, s. 34-35.

28 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till strålskyddslag m m, nr 29 år 1958.

29 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 60.

30 SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 256.

(24)

24

Enligt 14 § KTL kvarstår skyldigheterna till dess att de har fullgjorts, även om t ex ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid går ut. Som framgår får dock dispens meddelades från skyldigheterna. Innan 2010 angavs att befrielse från skyldig- heterna kunde medges. Ändringen ska dock inte ha inneburit någon ändring i sak.31

Ansvar för att hantera och slutförvara det kärnavfall som uppkommit i verksamheten föreskrevs även i den ursprungliga lydelsen av KTL.

31 Se prop. 2009/10:172 Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte, s. 58, samt SFS 2010:947.

Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ansvarar för säkerheten i verksamheten och ska

1. fortlöpande och systematiskt värdera, verifiera och, så långt det är möjligt och rimligt, förbättra säkerheten i verksamheten och vid anläggningar där verksamheten bedrivs med hänsyn till

a) de förhållanden under vilka verksamheten bedrivs,

b) hur utrustningar och anläggningar påverkas av drift och ålder, c) erfarenheter från verksamheten och liknande verksamheter, och d) utvecklingen inom vetenskap och teknik,

2. vidta de åtgärder som anges i 4 § med hänsyn till de förhållanden under vilka verksamheten bedrivs,

3. vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte används på nytt, om avfallet eller ämnet har uppkommit i verksamheten,

4. vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva

anläggningar som verksamheten inte längre ska bedrivas i till dess att all verksamhet vid anläggningarna har upphört och allt kärnämne och allt kärnavfall placerats i ett slutförvar som slutligt förslutits, och

5. i samband med en radiologisk nödsituation, ett hot eller en annan liknande omständighet snarast till den myndighet som avses i 16 § lämna sådana upplysningar som har betydelse för bedömningen av säkerheten och, om händelsen avser en kärnkraftsreaktor, överföra värden för processparametrar för reaktorn.

Skyldigheterna enligt 10 § kvarstår till dess att de har fullgjorts, även om 1. ett tillstånd återkallas,

2. ett tillstånds giltighetstid går ut,

3. rätten att driva en kärnkraftsreaktor har upphört att gälla enligt den upphävda lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling, eller

4. en kärnkraftsreaktor är permanent avstängd.

Trots första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ge dispens från skyldigheterna enligt 10 §.

(25)

25

Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska svara för kostnaderna för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara det kärnavfall som har uppkommit i verksam- heten. De mer specifika bestämmelserna avseende vissa kostnader återfinns i finans- ieringslagen (13 § KTL).

Frågan om möjligheten att överföra ansvar enligt 10 § KTL behandlas bl a i prop.

1992/93:98, Om ändring i lagen (1948:3) om kärnteknisk verksamhet. Där uttalas, mot bakgrund av den då planerade överlåtelsen från SNAB till Svafo, att det inte finns något hinder i lagen mot att ett tillstånd återkallas på tillståndshavarens begäran och att denna befrias från sina skyldigheter enligt lagen, under förutsättning att det sam- tidigt konstateras att skyldigheterna kan fullgöras på ett tillfredställande sätt av en annan tillståndshavare. Något särskild bestämmelse i lagen i detta avseende bedöm- des dock inte som nödvändig.32

Ansvar enligt SSL

Även i SSL 2018 finns reglering avseende ansvar för hantering av avfall. Regleringen infördes ursprungligen i SSL 1988 och med regleringen i KTL som förebild.

I SSL 2018 regleras ansvaret för hantering av avfall i 5 kap 3 §.

I förarbeten till SSL 2018 anges följande avseende ansvaret. Det ansvar som framgår av första punkten upphör inte enbart genom att lämna avfallet till någon som åtar sig att hantera det eller slutförvara det. För att uppfylla skyldigheten behöver man för- vissa sig om att hanteringen eller slutförvaringen kan anses ha en sådan kvalitet att den är godtagbar från strålskyddssynpunkt. Enligt andra punkten är det däremot till- räckligt att se till att avfallet lämnas till en sådan producent som anges där, dvs någon som enligt föreskrifter om producentansvar meddelade med stöd av miljöbalken har skyldighet att ta emot avfallet. Kontrollen av att hanteringen därefter sker på ett från strålskyddssynpunkt godtagbart sätt sker enligt det regelverk som gäller för produ- centen.33

32 Prop. 1992/93:98 Om ändring i lagen (1948:3) om kärnteknisk verksamhet, m. m., s. 37.

33 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 154.

Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet med joniserande strålning ska se till att det radioaktiva avfall som uppkommit i eller tillförts verksam- heten så snart som det är möjligt och rimligt

1. hanteras och vid behov slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt godtagbart sätt, eller

2. överlämnas till en producent som enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 12 § MB är skyldig att ta hand om avfallet

(26)

26

I förarbetena till SSL 2018 anges att uttrycket ”uppkommit i eller tillförts” innebär att avfallet inte fysiskt behöver finnas i verksamheten utan kan finnas hos någon annan men ändå omfattas av verksamhetsutövarens ansvar enligt bestämmelsen. Det inne- bär även att den som endast behandlar eller lagrar avfall åt någon annan inte har några skyldigheter enligt bestämmelsen eftersom avfallet inte ”tillförts” verksam- heten.34

I den ursprungliga lydelsen till SSL 1988 angavs att ansvaret gällde det i verksam- heten ”uppkomna” avfallet. Vid en ändring 2006 justerades formuleringen till det avfall som ”förekommer”. Syftet var att klargöra att denna skyldighet också omfattar utövare av sådana verksamheter som initialt inte betraktas som verksamhet med strålning, t ex industriella processer som omsätter naturligt förekommande radio- aktiva ämnen och där dessa koncentreras och bildar ett radioaktivt avfall som en oönskad bieffekt. Formuleringen bedömdes dock kunna leda till oklarhet angående vem som har det primära ansvaret för avfallet. Till exempel kunde den som behand- lar eller lagrar avfall åt någon annan utpekas som ansvarig för avfallet, eftersom avfallet förekommer i behandlarens/lagrarens verksamhet, vilket i förlängningen bedömdes kunna leda till ovillighet hos avfallshanterare att ta emot avfall för behan- dling och därmed skapa problem i hanteringen av avfallsströmmarna. Genom den därefter justerade formuleringen ”radioaktivt avfall som uppkommer i eller tillförs verksamheten” var avsikten att undvika denna problematik.35

Av 5 kap 5 § SSL 2018 följer att skyldigheterna enligt 5 kap 3 § kvarstår.

Verksamhetsutövaren är således ansvarig även när verksamheten inte längre bedrivs.36 Enligt förarbetena är det inte förrän allt avfall hanterats i enlighet med bestämmelsen om avfall som skyldigheterna bör upphöra att gälla.37

Bestämmelsen infördes i SSL 2018 och det fanns inte någon motsvarande bestäm- melse i SSL 1988. Som får förstås av uttalanden i förarbeten till SSL 1988 gällde dock denna skyldighet även enligt SSL 1988.38 Av förarbetena till SSL 1988 framgår vidare att i vissa fall kunde befrielse medges från skyldigheterna och att det i samband med det bör prövas om åliggandena kan fullföljas av annan. Ett medgivande till befrielse gavs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.39 Det förefaller

34 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 154.

35 SSM, Införande av strålskyddsdirektivet (2013/59/EURATOM) i svensk lagstiftning. Ny lag om strålskydd.

2016, s. 204.

36 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 155.

37 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 82.

38 Prop. 1987/88:88 Om ny strålskyddslag, m.m, s. 76, samt prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 155.

39 Prop. 1987/88:88 Om ny strålskyddslag, m.m, s. 76. Detta anges även i SOU 2003:122, s. 211.

Skyldigheterna enligt 2-4 §§ gäller till dess att de har fullgjorts även om verk- samheten eller det tillstånd som gäller för verksamheten har upphört eller verksamheten har överlåtits till en ny verksamhetsutövare.

(27)

27

dock inte ha funnits någon särskild bestämmelse avseende detta. Enligt övergångs- bestämmelserna till SSL 1988 gällde inte skyldigheterna avseende radioaktivt avfall för den som hade upphört att bedriva verksamhet före ikraftträdandet av lagen. I SSL 1958 fanns ingen motsvarande reglering om hantering och omhändertagande av radioaktivt avfall. Genom villkor och föreskrifter fanns dock möjlighet för Statens strålskyddsinstitut (SSI) att indirekt uppställa krav på avfallshantering från strål- skyddssynpunkt.40

I SSL 2018 finns inte heller någon särskild bestämmelse avseende medgivande till befrielse från ansvaret i 5 kap 3 § eller överföring av ansvar och behovet av en sådan bestämmelse berörs inte närmare i förarbeten till den nya lagen.

I SSL 2018 infördes ett krav på ställande av finansiell säkerhet för de kostnader för avfallshantering och återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda för att tillstånd ska beviljas. Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver dock inte ställa någon finansiell säkerhet. Undantag gäller även för den som är skyldig att betala avgift eller ställa finansiell säkerhet enligt finansieringslagen eller 16 kap 3

§ MB (6 kap 18 § SSL).

I 6 kap 24 § SSL 2018 anges att radioaktivt material och tekniska anordningar som innehåller ett radioaktivt ämne eller som kan alstra joniserande strålning får över- låtas eller upplåtas endast till den som har det tillstånd eller har fullgjort den anmäl- ningsplikt som krävs enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Paragrafen infördes först med SSL 2018 och ska delvis ha mot- svarats av bestämmelser i SSM:s föreskrifter.41

Statens subsidiära och slutliga ansvar

Frågan om statens subsidiära ansvar respektive sistahandsansvar har diskuterats i ett antal av de statliga utredningar som genomförts avseende regleringen av kärnteknisk verksamhet samt strålskydd, däribland SOU 2019:16. I utredningen avses med subsi- diärt ansvar ”det ansvar som staten måste ta om det skulle uppstå en situation, vid t ex en konkurs, där det inte finns någon som kan utkrävas det primära ansvaret för de skyldigheter som en tillståndshavare eller en verksamhetsutövare har”. Med sista- handsansvar avser utredningen det ansvar som ”på ett i förväg reglerat och organi- serat sätt träder in när en kärnteknisk verksamhet har avslutats och där tillstånds- havare och verksamhetsutövare uppfyllt sina lagstadgade skyldigheter. En tillstånds- havare och verksamhetsutövare som uppfyllt alla sina skyldigheter kommer efter denna tidpunkt sannolikt att avveckla sig. Därmed behövs ”någon” som har ansvaret för eventuella åtgärder som skulle behöva vidtas på lång sikt samt uppfylla eventuella internationella åtaganden.”42

Nedan följer de utgångspunkter som gäller avseende statens ansvar.

40 Prop. 1987/88 Om ny strålskyddslag, m m, s. 31.

41 Prop. 2017/18:94 Ny strålskyddslag, s. 166.

42 Se SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s 251-252.

References

Related documents

Boverket känner inte till att ordet invändning tidigare givits sådan långtgående betydelse och rätts- verkan i svensk rätt.. Inte heller synes ordet ges sådan betydelse enligt

invändningar ska göras utifrån en objektiv bedömning och länsstyrelserna ska genom ”samverkan sinsemellan bidra till att urvalet av områden blir likvärdigt runt om i

Detta yttrande har beslutats av chefsrådmannen Karin Dahlin efter föredragning av förvaltningsrättsfiskalen Amanda Hägglund.

Om regeringen inte anser att kommunerna själva kan anmäla områden utan gör det i strid mot regleringens syfte, så anser Hylte kommun att det är det bättre att länsstyrelsen

Länsstyrelsen i Blekinge län anser att det vid bedömningen av vilka kommuner som ska ha möjlighet att anmäla områden till Migrationsverket bör tas hänsyn till

Aktuella handlingar för ärende 202000763, Remiss - Ett ändrat förfarande för att anmäla områden som omfattas av begränsningen av rätten till dagersättning vid eget boende

Faktorerna som påverkar hur lätt vagnen är att manövrera är vikten, val av hjul och storleken på vagnen. Val av material påverkar vikten i stor utsträckning och då vagnen ska

On immediate/early loading of implant-supported protheses in the maxilla.. Correlation between RFA and marginal bone levels at three and