Mer service, mindre myndighet

Mer service,

mindre myn

dighet

Ulf Axberg

September

2008

Perspektiv på ny inriktning

av Sektor individ och familj

i Lerums kommun

© FoU i Väst/GR

Första upplagan september 2008 Layout: Infogruppen GR

Innehåll

InLednInG ... 4

några ord om författaren ... 4

Lerum i tiden ... 4

några återkommande begrepp ... 6

UPPdRaGet ... 7

tILLVäGaGånGSSätt ... 8

ÖGonbLIckSbILd FebRUaRI 2007 ... 9

Genomförandet av organisationsförändringen ... 9

Innehållet i organisationsförändringen ... 11

Ledningsstruktur och kultur ... 11

brukarna i organisationen ... 12

arbetsmiljö och arbetsgrupper ... 13

kommunikationssammanbrott ... 13

FebRUaRI 2008 ... 15

Ledningsstruktur och kultur - igen ... 15

arbetsmiljö och arbetsgrupper ... 16

Reparation av kommunikationsvägar ... 16

Specialist – kontra generalistperspektiv ... 16

omRåden I beLySnInG ... 18

organisationsförändringen som sådan ... 18

barnperspektivet ... 19

barnskyddsperspektivet... 19

nya eller andra grupper som kommer till Sektor individ och familj ... 21

dokumentation eller ej... 22

kompetensutveckling – en paradox? ... 23

mot en evidensbaserad praktik ... 23

avslutande kommentar ... 25

I

april 2006 trädde en ny organisation i kraft inom Socialförvaltningen i Lerum. Förvaltningen dela-des upp i två avdelningar, myndighetsavdelningen och Råd- och stödavdelningen. I diskussioner som förts mellan ledning och fackliga representanter innan förändringen gjordes en överenskommelse om att förändringen skulle bli belyst utifrån. kon-takt togs med FoU i Väst/GR som gavs i uppdrag att följa och belysa utvecklingen i Lerum. Utvär-deringen påbörjades vid årsskiftet 2006/2007 och pågick till och med mars 2008. I rapporten belyses inledningsvis några av de strömningar som ligger i tiden vilka påverkar individ- och familjeomsorgens verksamhet och organisation. därefter presenteras uppdrag och tillvägagångssätt. två ögonblicks-bilder beskrivs utifrån de samtal och intervjuer som genomfördes med ledning och personal inom Sektor individ och familj i Lerums kommun under februari 2007 respektive februari 2008. I dessa bil-der belyses de teman som varit mest framträdande vid de olika intervjutillfällena. avslutningsvis lyfts några specifika områden fram som diskuterats vid samtal som förts med personal och ledning.

Några ord om författaren

en intervju eller ett samtal förs inte i ett vakuum utan sker alltid i ett sammanhang. Sammanhanget är meningsskapande utifrån att tid, plats, de olika deltagarnas förväntningar, förhoppningar och för-förståelse samt yttre förutsättningar påverkar vilken betydelse olika yttranden ges [1]. Utifrån detta kan det vara på plats att ge en kort presentation av vilken bakgrund jag har som skrivit rapporten. Jag är forskare, psykolog och psykoterapeut och har varit verksam inom barn- och ungdomspsykiatrin under flera år. Under tidigt 1990-tal var jag med om att bygga upp Familjeenheten i Upplands- bro en verksamhet med uppdrag att arbeta med familj- och nätverksinriktade insatser för att hjälpa barn och ungdomar med familjer i deras närmiljö för

Inledning

att om möjligt undvika institutionsplaceringar – en variant av så kallade hemmaplanslösningar innan detta begrepp var uppfunnet. Under senare år har jag utvecklat olika samverkansformer mellan so-cialtjänst, skola och barn- och ungdomspsykiatri, dels inom ramen för forskningsprojekt [2] dels för ”nexus-teamet” ett samverkansprojekt i Skövde kommun.

Lerum i tiden

det sociala arbetet bedrivs i ett socialt och politiskt sammanhang som påverkar inriktningen på det sociala arbetet, så även i Lerum. Utifrån esping-andersens idéer beskriver Forkby och Larsson [3] olika välfärdsmodeller som tillämpas i olika länder. I USa och Storbritannien praktiseras i stor utsträckning en modell som bygger på att det är upp till föräldrarna och familjerna själva att söka stöd i den mån de önskar så länge barnets rättig-heter inte kränks. modellen har betecknats som (ny)-liberal och det sociala arbetet har begränsats till att i första hand bevaka barnskyddsaspekter. en annan modell för det sociala arbetet finns till exempel i tyskland, där arbetet bygger på ett nära samarbete mellan olika välfärdsorganisationer som kyrkan och statliga eller lokala verksamheter. denna form av organisation brukar kallas kon-servativ/korporativ. I de skandinaviska länderna har framförallt en socialdemokratisk modell varit framträdande. den bygger på idéer om att det finns goda kunskaper hos olika företrädare för samhället och att de har en god förmåga att stötta och hjälpa människor. Utifrån detta har samhället såväl en förmåga som skyldighet att intervenera aktivt med förebyggande och vårdande insatser. en omfattande kritik mot den offentliga sektorn i kombination med 1990-talets lågkonjunktur, vikande offentlig ekonomi samt en politisk omori-entering mot nyliberalism bidrog till en betydande förändring av offentlig sektor [4].

Förändringens vindar blåser även över indi-vid- och familjeomsorgen. en strömning som finns är att allt fler verksamheter stävar mot en ökad andel serviceinriktade insatser [5]. detta innebär att allt fler insatser ges utan individuell behovs-prövning eller biståndsbeslut, vilket medför att de inte dokumenteras. I en nationell kartläggning av öppen vårdens former konstateras att i genomsnitt ges omkring en tredjedel av insatsformerna inom öppenvården i huvudsak som service [5]. en tredje-del av kommunerna erbjuder sin öppenvård i större omfattning som service än som bistånd.

I Socialstyrelsens nationella lägesrapport för individ- och familjeomsorgen beskrivs hur det inom flera verksamheter pågår omorganisationer, vilka är tid- och energikrävande, skapar oro och riskerar att bryta sönder upparbetade samarbetskanaler [6]. bakgrunden till många av dessa omorganisationer är svårigheter som egentligen finns inbyggda i indi-vid- och familjeomsorgens uppdrag men görs till ett organisationsproblem. några exempel är behovet av en helhetssyn samtidigt som insatserna blir allt mer komplexa och kräver ökad specialisering, när tvång respektive frivillighet ska tillämpas och hur värna om barns behov kontra vuxnas rättigheter.

med tanke på de omorganisationer som sker kan det finnas anledning att titta på organisa-tionsförändring som sådant ur ett teoretiskt per-spektiv. angelöw beskriver tre olika strategier för förändringsarbete: (I) den toppstyrda (II) den representativa samt (III) den delaktiga [7]. Vid den toppstyrda förändringsstrategin tas ofta initiativet till förändringen av ledningen som önskar en snabb förändring. Strategin utgår från att ledningen kan genomföra de nödvändiga förändringarna. denna modell stöter ofta på motstånd från personal som inte känner sig delaktig i det egentliga för-ändringsarbetet och som har en upplevelse av att deras personliga erfarenheter inte tagits till vara i förändringsprocessen. en annan vanlig konsekvens är att det uppstår kommunikationsklyftor mellan olika nivåer i organisationen. den representativa förändringsstrategin bygger på att representanter från ledning, personal och fackliga organisationer bildar en projektgrupp som har till uppgift att föreslå förändringar. Personalen är intresserad men hamnar ändå i utkanten av förändringspro-cessen och ser inte alltid att deras synpunkter får någon direkt betydelse för förändringsarbetet.

det finns en överhängande risk att projektgrup-pens förslag inte får avsedd genomslagskraft. den delaktiga förändringsstrategin bygger på samtliga berördas medverkan i förändringsarbetet. många personer är involverade i förändringsprocessen, vilket medför att det är en tidskrävande strategi. Förändringen upplevs dock i regel som positiv och kan förväntas bli bestående. detta är den mest demokratiska förändringsstrategin.

I egentlig mening kan en organisationsföränd-ring aldrig bli klar då organisationen som system ständigt är i rörelse och förändring. detta blir sär-skilt relevant för politiskt styrda verksamheter som dels är känsliga för olika strömningar i samhället, dels påverkas av att det politiska systemet som sådant bygger på att det finns en inbyggd konflikt mellan olika ideologier och perspektiv [8]. Sedan slutet av 80-talet har till exempel offentlig sektor genomgått vad forskare i Skandinavien kallar en före tagisering eller marknadisering [9], som innebär att modeller för organisation och ledning av verksamheter har hämtats från näringslivet. ett exempel på detta är äldreomsorgen där man prövat former där verksamheten delats upp i omsorgsteam, som arbetar utifrån traditionella biståndsbeslut och serviceteam där brukaren kan välja vilken typ av insats som hon/han vill ha uti-från en så kallad servicemeny [9].

organisationsförändringar behöver också få tid. det är dock svårt att uttala sig generellt om hur lång tid en förändring av en organisation tar. Förutom det faktum att det inte alltid är tydligt när förändringen fullt ut är genomförd påverkas läng-den av flera olika parametrar som till exempel hur komplicerad organisationen är, hur många nivåer som är inblandade och hur genomgripande själva förändringen är samt hur stora skillnaderna är mel-lan de nya och de etablerade idéerna [8, 10]. detta medför att en organisationsförändring oftast tar flera år i anspråk. att beskriva resultatet av större och komplicerade förändringar låter sig således inte enkelt göras, utan en mer rimlig ansats kan vara att belysa några av de processer som påverkas av förändringsambitionen.

det förändrade utbudet och de nya formerna att organisera verksamheterna för också med sig att de rättsliga förutsättningarna blir oklara [11]. Inom socialtjänsten finns till exempel vissa insatser som är undantagna från skyldigheten att

doku-mentera. det gäller verksamheter som rådgivning, information och vissa öppna verksamheter som är tillgängliga utan någon individuell behovspröv-ning. tanken bakom detta är att den enskilde bör ha möjlighet att söka hjälp anonymt utifrån att det annars kan finnas en risk att den enskilde av-står från att söka hjälp (prop. 2004/05:39 s.31). I förarbetena till lagen har sannolikt gruppinriktade verksamheter som erbjuder möjligheter till social samvaro och gemenskap, till exempel dagcentraler för äldre och träffpunkter för personer med psy-kiska funktionshinder avsetts vid skrivningen om rådgivande och öppna verksamheter. Under senare år har socialtjänstens verksamheter för barn, unga och deras föräldrar genomgått stora förändringar i riktning mot en mer serviceinriktad öppenvård, det vill säga verksamheter som erbjuder insatser utan individuell behovsprövning och särskilt bi-ståndsbeslut. Utbudet av vad som idag kallas öp-penvård, öppna verksamheter eller öppna insatser, har både ökat kraftigt och förändrats i en riktning som kanske inte lagtexten som sådan syftade på. Socialstyrelsen har i en regeringsskrivelse uppmärk-sammat att gränsen mellan vad som är rådgivning och behandling är oklar. Utifrån detta framförs en önskan om att de rättsliga förutsättningarna för kommunens möjligheter att tillhandahålla individuellt inriktade insatser utan utredning och särskilt beslut bör klargöras inom ramen för en särskild utredning [11].

det är bland annat i ljuset av dessa nationella strömningar som förändringen av organisationsin-riktningen i Lerum ska ses. när Lerums kommun-ledning tog ett beslut om vilka prioriterade mål som ska gälla för hela den kommunala verksamheten (kvalitetssäkring, valfrihet och konkurrensutsätt-ning), respektive vilka mål som specifikt ska gälla för sektorerna ”Vård omsorg och socialtjänst” (alternativa driftsformer, förebyggande insatser samt individens behov och önskemål i centrum) ska dessa mål översättas till hur verksamheten som sådan ska organiseras och bedrivas. Ledningen för socialtjänsten i Lerum lät sig inspireras av en modell som utvecklats i kungsbacka vilken bland annat inburit en ökad andel av serviceinsatser samt färre redovisade utredningar. även om den nya organisationen varit i gång i nio månader när utvärderingen påbörjades, var den inte fullt genomförd. Under den period som utvärderingen

pågick gjordes ständigt olika förändringar i orga-nisationen, varför utvärderingen i huvudsak kom att spegla en organisation i förändring – inte en organisationsförändring.

Några återkommande begrepp

Under utvärderingens gång gjordes en förändring av begreppen i Lerum och socialtjänstens individ- och familjeomsorg bytte namn till Sektor individ och familj. Vid organisationsförändringen i Lerum delades verksamheten upp i en myndighetsavdel-ning (de som tidigare hört till familjesektionen, familjerätt och vuxensektionen) och i en råd- och stödavdelning. den sistnämnda delades dessutom upp i Råd och stöd I (de som tidigare hört till administration, arbetsmarknadsenhet inklusive flyktingverksamheten) och Råd och stöd II (de som tidigare hört till förebyggandesektionen). n

Uppdraget

U

ppdraget var öppet formulerat, det vill säga att de områden som skulle belysas i viss mån fick växa fram under utvärderingens gång. Samti-digt fanns det ett antal frågor som diskuterats vid de inledande mötena mellan FoU i Väst/GR och representanterna från Lerum som man önskade få belysta: (I) Vad innebär förändringarna för barnen? (II) Vilken betydelse får förändringen för yrkesrol-len, samt (III) Hur ser kommunikationen och flödet ut mellan de olika grupperna? Genomförandet av organisationsförändringen som sådan hade också diskuterats varför det fanns en önskan om att också få denna belyst (IV). ett intressant perspektiv hade varit att se om den nya organisationen var effek-tivare än den gamla. Förutom flera metodmässiga svårigheter i en sådan ansats, fanns ingen mätning av den tidigare organisationens sätt att fungera som kunde sättas i jämförelse med den nya varför detta inte lät sig göras. Inriktning på utredningen blev således att fånga och belysa olika teman och frågeställningar som blivit aktuella i samband med den förändrade organisationen. n

Tillvägagångssätt

I

nledningsvis genomfördes en genomgång av olika protokoll och minnesanteckningar från olika ar-betsmöten och sammanträden inom förvaltningen. detta gjordes med huvudsyftet att få en bild av be-slutsprocesser och informationsvägar inom Sektor individ och familj innan omorganisationen. Under februari 2007 genomfördes sju gruppintervjuer med personal från olika arbetsgrupper. Syftet med dessa intervjuer var dels att få en ögonblicksbild av situa-tionen inom verksamheten, dels att få ett underlag för vilka teman som skulle fördjupas och belysas ytterligare i arbetet. Under februari 2008 gjordes förnyade gruppintervjuer med i stort sett samma grupper som ett år tidigare. Viss personalomsätt-ning, sjukdomar och andra svårigheter för personal att medverka gjorde att en del förändringar i grup-perna var oundvikliga. Syftet med intervjuerna var att få en ögonblicksbild av situationen ett år efter den första intervjun samt att följa upp vissa av de teman som varit aktuella tidigare. Innehållet i intervjuerna kom till viss del att styras av vad som diskuterats ett år tidigare. Förutom gruppintervjuerna genom-fördes i olika omgångar ytterligare intervjuer med personal från de olika avdelningarna för att fördjupa olika specifika områden (fem individuella intervjuer och tre intervjuer i mindre grupper). Såväl under våren 2007 som 2008 fördes också samtal med avdelningscheferna i grupp. av de 71 personer som finns upptagna på Sektor Individ och familjs interna telefonlista (februari 2008) har totalt har 57 perso-ner deltagit i olika intervjusammanhang. ytterligare en källa till information har varit medverkan som observerande deltagande vid olika möten och kon-ferenser, samt deltagande i olika informella samtal vid besök på Sektor individ och familj. n

Ögonblicksbild februari 2007

d

en första omgången av intervjuer som genom-fördes under februari 2007 hade två syften. det ena var att presentera mig som utredare och mitt uppdrag, det andra var att få en bild av vilka tankar som fanns kring den förändring som genom-förts av organisationen nio månader tidigare. Frå-gorna kretsade kring vad man i gruppen upplevt som bakgrunden till organisationsförändringen, för vem hade den gjorts, vilka farhågor respektive möjligheter såg man inför den, hur man tänkte kring flödet mellan myndighetsutövningen och serviceinsatserna, det vill säga mellan myndighets-avdelningen och Råd och stöd II. Ur dessa diskus-sioner växte även ett antal olika nya teman fram.

Såväl inom ledningsgrupp som i personalgrup-perna beskrivs att man gått igenom en turbulent tid, men att situationen börjat stabiliseras. Vid denna tidpunkt är det dock tydligt att det framför-allt är själva genomförandet av organisationsför-ändringen som kommer i förgrunden, medan själva innehållet hamnar i bakgrunden (fig 1).

Fig 1.

Genomförandet av

organisationsför-ändringen

det dominerande temat var att det tillvägagångs-sätt som använts vid förändringen inte varit bra. Vid projektets start upplevdes det som i hög grad toppstyrt. Initiativet kom från ledningen och det var också ledningen som tydligt markerade i vilken riktning förändringen skulle gå. Innan genomför-andet hade representanter ur personalen fått i upp-drag att bilda grupper för att diskutera och lämna förslag på hur man tänkte sig att verksamheten skulle organiseras i framtiden. Grupperna tillde-lades namn och kom att kallas ”färggrupperna”. organisationsförslag skulle lämnas till och disku-teras i förvaltningens samverkansgrupp (FSG) där representanter från ledning och arbetstagarorgani-sationer sitter. meningarna går i viss mån isär om hur mycket som togs tillvara av dessa förslag. den dominerande uppfattningen som diskuterades var dock att det finns en stor besvikelse över att mycket tid och ett stort engagemang lagts ned i arbetet i färggrupperna samtidigt som väldigt lite tagits tillvara vid själva organisationsförändringarna.

ett utmärkande drag i den toppstyrda för-ändringsprocessen är att den utlöser motmakt [12], vilket bland annat innebär att diskussionen i organisationen mer kommer handla om tillväga-gångssättet för organisationsförändringen än själva genomförandet. denna diskussion blev tydlig även i Lerum. en annan aspekt var att mandatet och ramarna för färggrupperna var oklart för de flesta deltagarna, vilket utlöste en känsla av besvikelse hos flera av dem. det hade funnits en tanke om att möjligheterna att påverka verksamhetens inrikt-ning och organisation var större än vad som visade sig var fallet. Inriktningen på ett ökat serviceutbud

Innehållet i

organisations-förändringen

ff

Genomförandet av

organisations-förändringen

med en uppdelning på en myndighetsavdelning och en serviceavdelning, liksom övergången från ett specialist- till ett generalistperspektiv, var en från ledningen redan förutbestämd målsättning med förändringen av organisationen.

ytterligare kritik som framfördes mot till-vägagångssättet av förändringen var en otydlig ledning samt bristen på forum att debattera och diskutera förändringen på. även inom ledningen fanns en osäkerhet kring hur förändringen skulle genomföras och man hade ingen riktig möjlighet att överblicka alla konsekvenser som förändringen medförde. det senare ses också i litteraturen som en av svårigheterna med en toppstyrd föränd-ringsprocess inom offentlig förvaltning, det vill säga att det är i stort sett omöjligt för ledningen att överblicka alla konsekvenser av förändringen [12]. För att ledningen skulle bli tydligare i beslut och information om förändringen beslutades att man skulle använda de möjligheter som den nya informationsteknologin erbjuder. Inom socialför-valtningens samverkansgrupp, FSG, gjordes en överenskommelse om att kommunens intranät, Lernet, skulle användas som forum för diskussion och debatt. anställda kunde lägga ut olika frågor som diskussionsinlägg på Lernet. I en ambition att undvika osäkerhet och otydlighet i svaren samlades ledningen gemensamt för att besvara frågorna. det visade sig att inläggen på Lernet efter en kort tid blev allt färre och diskussionen ebbade ut. Såväl inom ledningsgruppen som i arbetsgrupperna fanns en upplevelse av att detta förfaringssätt snarare ströp diskussionen än skapade en arena för den.

Valet att använda Lernet som kommunika-tionskanal var olyckligt. kommunikation betyder ungefär ”att göra gemensamt” [13]. det handlar om att det sker ett utbyte mellan minst två perso-ner. kommunikation innehåller information på

minst två logiska nivåer, innehåll och innebörd. med innebörden avses information om hur inne-hållet ska uppfattas, vilket förmedlas genom ord, betoningar, röstläge, kroppsrörelse, positionering, val av omgivning, tid och så vidare. det finns forskare som menar att enbart sju procent av det vi vill förmedla förmedlas genom orden medan 55 procent förmedlas av kroppsspråk och 38 procent av hur orden och meningarna uttrycks [12]. Sam-mantaget medför detta att våra budskap är olika rika på information och att valet av kommunika-tionskanal bör påverkas av hur mycket information som finns i budskapet. Ju rikare budskapen är på innehålls- och innebördsnivå, desto viktigare blir mötet mellan parterna som är inbegripna i en kom-munikationsprocess (se fig 2).

Frågor och funderingar kring en omfattande förändring av organisationen innehåller ofta mycket information. en fråga kring innehållet i förändringen kan även rymma känslor av oro och osäkerhet (hur kommer det att bli för mig, var kommer jag att hamna, kommer vi att kunna arbeta professionellt, hur påverkar det vår relation och så vidare). med tanke på detta kan man se det olämpliga i att använda Lernet som diskus-sionsforum, då denna informationskanal lämpar sig bäst för att kommunicera budskap som inte är alltför rik på information. Genom att använda en skriftlig kommunikationskanal, där dessutom ”netiketten” föreskriver att man ska vara så kortfattad och distinkt i sina formuleringar som möjligt, uppstår en uppenbar risk av att delar av budskapets innebörd missas och missuppfattningar frodas, liksom upplevelser av att inte bli förstådd eller tagen på allvar.

Informationsblad, brev, e

-post

Samtal

Torftig på

information

information

Rik på

Efter Jacobsen & Thorvik 2002 s.344

I samband med organisationsförändringen fick personalen önska var i organisationen de ville arbeta: råd och stöd eller myndighet. även om de flesta placerades utifrån sina önskemål fanns det upplevelser av att denna process inte var tydlig och att man var osäker på hur stor möjlighet man egentligen hade att påverka var man skulle hamna i organisationen.

Vid gruppintervjuerna togs även tidsperspekti-vet upp. Flera i personalen uttryckte en frustration över att genomförandefasen, det vill säga tiden från det att beslutet om den nya organisationen var taget till dess att den skulle vara genomförd, var för kort. även om serviceinriktning och gene-ralistperspektiv diskuterats under en längre period, var man inte beredd på att denna förändring skulle bli så omfattande. I samband med diskussioner i socialförvaltningens samverkansgrupp om färg-gruppernas arbete under hösten 2005 framfördes tankar om att det var viktigt att några förändringar skulle komma till stånd under våren 2006 och att det inte drog ut för långt på tiden. Förslagen i dessa diskussioner handlade dock om avgränsade förändringar inom rådande organisation inte en omfattande omorganisation av hela Sektor individ och familj.

organisationsförändringar kan komma som en reaktion på förhållanden som redan förändrats inom eller utanför organisationen eller som en pla-nerad förändring utifrån förväntningar inför hur organisationen bör fungera i framtiden. Reaktiv respektive proaktiv förändring är begrepp som använts för att särskilja dessa processer [12]. den förändring som genomfördes inom Sektor individ och familj i Lerum kan till största delen betraktas som proaktiv. den skedde i huvudsak inte som en reaktion på förhållanden som redan förändrats

el-ler inte fungerat utan snarare som ett sätt att möta nya framtida förväntningar. en annan aspekt på förändringar är om de genomförs i många små steg genom att nya sätt att fungera tillförs i utveckling över tid, eller om de är omfattande och sker över kort tid. begreppen inkrementell respektive strate-gisk används för att beskriva dessa olika föränd-ringsprocesser [12]. Utifrån detta perspektiv var förändringen i Sektor individ och familj i Lerum till största delen strategisk. Vissa justeringar hade skett tidigare men en radikal förändring av organisa-tionen genomfördes under en kort period. Genom att sätta de olika dimensionerna reaktiv-proaktiv och inkrementell-strategisk i relation till varandra kan man få en uppfattning av omfattningen av organisationsförändringen, vilket illustreras i fyr-fältstabellen i figur 3.

Satt i denna belysning blir förändring av organi-sationen för Sektor individ och familj omfattande. det handlar om en omorientering av hela verksam-heten och denna typ av förändringar behöver tid.

Innehållet i organisationsförändringen

I samband med omorienteringen av verksamheten i Sektor individ och familj gjordes flera samtidiga förändringar på olika nivåer i organisationen. I gruppintervjuerna framkommer förändringar av ledningsstrukturen, införande av en utbyggd serviceinriktning samt förändringar kring hur bru-karna ska mötas i organisationen. detta medförde också förändrade arbetsgrupper och förändringar i arbetsmiljön.

Ledningsstruktur och kultur

Vid intervjuerna med såväl ledningsgrupp som personalgrupper framkommer att det i samband med förändringen av organisationen i Lerum också genomfördes en betydande förändring av

Omvandling

Anpassning

Omorientering

Finjustering

”

REAKTIV

INKREMENTELL

STRATEGISK

PROAKTIV

”

Efter Jacobsen & Thorvik 2002 s. 442

ledarskapsstrukturen och kulturen. I den tidigare organisationen var det framförallt verksamhets-chefen som hade ett övergripande perspektiv över hela Sektor individ och familjs verksamhet. när ledningsgruppen träffades företrädde avdelnings-cheferna i första hand sina respektive per och argumenterade för den egna arbetsgrup-pens synpunkter och önskemål. I samband med organisationsförändringen betonades vikten av en enig ledningsgrupp där de olika avdelningscheferna gav tydliga och enhetliga budskap och där de skulle stå för ett övergripande verksamhetsperspektiv även i arbetsgruppen. avdelningschefernas roll blev snarare att företräda ledningsgruppen i res-pektive arbetsgrupp än den omvända som tidigare. I personalgrupperna uttrycktes att man förlorat sin röst inför ledningen, vilket delvis kan ses som en effekt av denna förändring. Förändringen av ledarskapsstrukturen och kulturen bidrog till att skapa osäkerhet hos såväl ledning som personal. I och med detta nya och annorlunda förhållnings-sätt blev det mindre tydligt vilket mandat avdel-ningschefen hade att fatta beslut i arbetsgruppen utan att förankra dessa i ledningsgruppen. konse-kvenserna av den förändrade organisationen och det förändrade arbetssättet var heller inte fullt överblickbara för de respektive arbetsgrupperna. med ett systemteoretiskt synsätt ser man att en förändring inom en del av ett system påverkar även andra delar inom systemet. tillämpat på föränd-ringen inom Sektor individ och familj i Lerum kan det konstateras att det i detta skede till exempel var oklart hur ett beslut om en förändring inom myndighetsavdelningen kom att påverka råd- och stödavdelningen. ännu en aspekt som lyftes var att då avdelningscheferna fått ett större och mer övergripande ansvar minskade personalens tillgång till avdelningschefen i det dagliga arbetet.

Brukarna i organisationen

en del i uppdraget från kommunledningen var att öka valfriheten och sätta individens behov i centrum. detta kan ses som ett sätt att utveckla och öka brukarperspektivet, det vill säga att man i planeringen av verksamheten försöker se den utifrån kommuninvånarnas perspektiv. ett annat sätt att tänka kring brukarperspektiv är att man mer aktivt går ut och tar reda på vad brukarna faktiskt tycker, tänker och önskar.

I inledningen beskrevs hur individ- och famil-jeomsorgen ur ett nationellt perspektiv blivit allt mer specialistinriktad. en konsekvens av detta kan bli att när en familj kommer i kontakt med social-tjänsten får de träffa flera olika handläggare utifrån olika behov. en avsikt med förändringarna inom Sektor individ och familj i Lerum var att öka kon-tinuiteten i kontakterna genom att minska antalet personer som brukaren skulle behöva träffa. detta medförde att såväl assistenter som socialsekreterare skulle gå från att vara mer specialiserade i betydel-sen att de jobbade med olika specifika områden, till att de skulle jobba med allt, det vill säga att de skul-le bli generalister. Utöver att klienten enbart skulskul-le träffa ett begränsat antal personer skulle handläg-garna på detta sätt få en helhetssyn på det ärende som brukaren presenterade för verksamheten. en förändring i denna riktning hade redan genomförts ett år innan den aktuella organisationsförändringen då dåvarande försörjningsstöd och missbruksgrupp (vuxen) hade slagits samman till en arbetsgrupp. nu tillkom även barnavårdsarbetet till den nybil-dade myndighetsavdelningen. detta medförde att handläggarna från den tidigare Familjesektionen fick utvidgade arbetsuppgifter då de även skulle hantera ansökningar om försörjningsstöd i sina barnavårdsärenden. Vid intervjutillfället menade de från myndighetsavdelningen att sammanslagningen till en myndighetsgrupp varit en svår process för framförallt Familjesektionen. det var också från denna grupp som flera medarbetare sagt upp sig som en konsekvens av organisationsförändringen. ändå fanns en upplevelse av att det gått bättre än förväntat att hålla ett generalistperspektiv. den samlade kompetensen i arbetsgruppen blev en tillgång. det fanns dock uttryck för en oro att barnperspektivet skulle tappas bort då de vuxnas problem riskerar att få den största uppmärk-samheten. I Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten beskriver Socialstyrelsen att barnperspektivet innebär att barnens behov står i centrum vid utredningar som gäller barns behov av insatser eller frågor om vårdnad, boende och umgänge [14]. det betyder att handläggarna ska vinnlägga sig om att sätta sig in i och försöker för-stå barnens eller ungdomarnas situation. med ett stärkt barnperspektiv inom socialtjänsten avses att även när vuxna vänder sig till socialtjänsten med en ansökan om ekonomiskt eller annat bistånd till

familjen bör barnens situation uppmärksammas. det är inte alltid som barnets bästa är avgörande för vilket beslut som fattas, men det ska alltid beaktas, utredas och redovisas.

ett ökat brukarperspektiv innebar också att man inom hela Sektor individ och familj skulle lägga mer vikt vid brukarens egna lösningsförsök och önskningar i stället för att snabbt presentera färdiga lösningar på det ärende som presenterats. en konsekvens av detta var att serviceenheten Råd och stöd II skapades. till denna enhet skulle bru-karna kunna vända sig direkt och få stöd och råd utan någon föregående utredning eller bedömning om bistånd. Ingen dokumentation skulle föras och det fanns möjlighet att vara anonym. det var alltså tänkt som en lågtröskel-enhet i betydelsen att det skulle vara lätt att komma till och få hjälp. man skulle heller inte behöva vara rädd för att hamna i några register eller att de bekymmer man pre-senterades skulle dokumenteras. en förhoppning som fanns var att allmänhetens attityd till Sektor individ och familj skulle förändras i riktning mot att kommuninvånarna i större utsträckning skulle se verksamheten som en möjlighet att få stöd och hjälp och mindre som en hotfull myndighet. det fanns också en förhoppning om att man skulle kunna nå familjer i behov av hjälp tidigt, innan problemen växt sig för stora, genom att tröskeln till verksamheten gjorts lägre. detta skulle ge utrymme för ett mer förebyggande arbete. det fanns också en förväntan på att färre utredningar skulle behöva genomföras inom myndighetsavdelningen som en konsekvens av att brukarna i större utsträckning skulle söka direkt själva till Råd och Stöd II samt genom att man efter en förhandsbedömning skulle kunna hänvisa eller rekommendera klienten att ta kontakt med Råd och stöd II. I gruppintervjuerna framkom en oro för att barn i behov av hjälp, men vars föräldrar inte hade tillräcklig motivation eller förmåga att söka hjälp själva, skulle kunna komma att bli utan hjälp.

Arbetsmiljö och arbetsgrupper

Vid gruppintervjuerna diskuteras också föränd-ringarna av de rent fysiska förutsättningarna. det handlade dels om omlokaliseringen av de olika avdelningarna, dels om att assistenterna fick sitta tillsammans i ett kontorslandskap. tidigare hade de suttit tillsammans med eller direkt i närheten av

de socialsekreterare som de jobbade mest tillsam-mans med. nu blev gruppen mer tydligt definierad som en assistentgrupp. det fanns också en tanke att även denna grupp skulle bli mera generalister och kunna arbete med flera olika socialsekreterare. På detta sätt skulle de kunna täcka upp för varandra vid arbetstoppar inom något område, eller vid sjukdom och ledigheter. Utifrån detta blev grup-pen placerad i ett eget landskap. Vid intervjuerna i februari 2007 var frustrationen över detta stor i assistentgruppen. Flera i gruppen gav uttryck för att de upplevde att det var svårt att hålla koncentra-tionen uppe på arbetsuppgifterna då det ständig var någon telefon som ringde. kommunikationen med socialsekreterarna försvårades också genom att det inte längre satt tillsammans med dem de jobbade mest ihop med. ett annat dilemma var att kontors-landskapet inte medgav några längre diskussioner mellan assistent och socialsekreterare kring olika ärenden, då dessa samtal blev störande för andra. när det gäller generaliseringen uttryckte de flesta att då arbetsuppgifterna var mycket specialiserade, var det omöjligt att sätta sig in i allt och jobba med alla uppgifter. I och med detta jobbade de mer specialiserat kring några områden och täckte upp för varandra på liknande sätt som de gjort tidigare vid ledigheter och sjukdom.

Kommunikationssammanbrott

ett tema som kom att beröras i de flesta av grupp-intervjuerna var olika former av kommunikations-svårigheter och kommunikationssammanbrott på olika nivåer (fig 4).

en risk med organisationsförändringar är att gamla kommunikations- och samarbetskanaler bryts upp. det krävs ett jobb för att skapa nya vägar för kom-munikationsflöden. assistentgruppen beskrev hur kommunikationen mellan dem och socialsekrete-rarna hade försvårats genom den nya arbetsorgani-sationen och miljön. I samband med diskussion om förändringarna av ledarskapsstrukturen och kul-turen beskrevs hur kommunikationsflödet strypts och att många i arbetsgrupperna upplevde att det nu snarare handlade om ett enkelriktat informa-tionsflöde uppifrån och ner i organisationen.

I samband med förändringen av inriktningen och organisationen i Sektor individ och familj i Lerum var det uttalat från ledningen att det inte skulle föreligga några kopplingar mellan myndig-hetsavdelningen och Råd och Stöd II. Från ledning-ens sida ville man ha en tydlig gräns mellan dessa grupper. tanken bakom detta var att säkerställa att klienterna som rekommenderades att ta kontakt med Råd och stöd II skulle komma på eget bevåg, helt frivilligt utan att det fanns någon påtryckare bakom. Vidare skulle kontakten inte dokumente-ras och det skulle finnas en möjlighet att vara helt anonym. Vid gruppintervjuerna diskuterades hur avsaknaden av kommunikationskanaler mellan myndighetsavdelningen och Råd och stöd II med-förde en osäkerhet på hur och med vilka respektive enhet jobbade, vilka klienter som kunde hänvisas från myndighetsavdelningen till Råd och stöd II och om familjer som rekommenderades att söka upp Råd och stöd II verkligen hade motivation och/eller förmågan att ta denna kontakt på egen hand.

I rapporten Serviceinsatser inom Socialtjänsten konstateras att för att barnskyddsperspektivet ska vara beaktat när en verksamhet inför service-insatser bör det finns en kommunikationskanal mellan myndighetsutövningen och serviceinsatsen för matchning och återkoppling [3]. Vidare bör klienten vara så motiverad att kontakten med serviceinsatsen verkligen etableras. eftersom både stöd och skydd ingår inom uppdraget för barn- och ungdomsvården finns det en klar risk med en alltför skarp gräns mellan myndighetsutövning och service. det bör finnas rutiner för att försäkra att en kontakt verkligen har etablerats då ett över-lämnande till service sker efter att ett övervägande om utredning gjorts [6]. Serviceinsatsernas effekter bör utvärderas och bedömas även då de bygger

på frivilliga överenskommelser. Utifrån detta per-spektiv fanns det i detta skede brister i såväl kom-munikationskanalerna mellan avdelningarna som i metoder för att arbeta med motivationsstärkande insatser. Redan vid intervjutillfället i februari 2007, nio månader efter organisationsförändringen, hade dock en viss uppluckring börjat ske av kom-munikationsstoppet. det fanns nu en möjlighet för handläggarna på myndighetsavdelningen att prata med sina respektive chefer om familjer som efter hänvisning till Råd och stöd II önskade att de skulle bli kontaktade. Vederbörande chef på myndighetsavdelningen kunde sedan diskutera detta med avdelningschefen på Råd och stöd II som i sin tur kunde be en handläggare ringa upp. det fanns även en del av personalen på myndig-hetsavdelningen som på eget bevåg hade börjat fråga familjerna om de önskade hjälp med att få kontakt med någon på Råd och stöd II och om de önskade att de skulle följa med dem som ett stöd under kontaktfasen. n

Februari 2008

R

edan vid första gruppintervjuomgången i februari 2007 uttryckte deltagarna i de olika grupperna att mycket hade förändrats under de nio månader som gått efter det att organisationsför-ändring genomförts. ytterligare ett år senare kon-staterar de flesta inom såväl ledningsgruppen som arbetsgrupperna att många delar nu fallit på plats och att man är nöjda med såväl arbetsuppgifter som sättet som arbetet bedrivs på. Samtidigt finns det fortfarande kvar områden som behöver ut-vecklas eller förbättras. en kommentar som fångar stämningarna i många av diskussionerna var:

”Det är viktigt att ta med att även om mycket fungerar bra nu så var sättet som förändringen genomfördes på inte bra”

även om missnöjet med genomförandet av orga-nisationsförändringen fortfarande lever kvar hos flera av de intervjuade har tillvägagångssättet som sådant vid hamnat i bakgrunden, medan innehållet i den förändrade organisationen kommit i förgrun-den (fig 5).

Ledningsstruktur och kultur – igen

Såväl inom ledningsgruppen som i arbetsgrupperna beskriver man att ledningsfunktionen blivit tydli-gare. Ledningsgruppen är definierad och arbetsle-darna beskriver att de nu är mer klara över vilket mandat de har och hur ledningsgruppen fungerar, vilket medför att de också kan vara tydligare i sitt ledarskap i arbetsgrupperna. de fungerar inte längre som advokater för sina respektive grup-per, utan de representerar ledningsgruppen. detta innebär att ledningsgruppen har ett gemensamt ansvar för hela Sektor individ och familjs verksam-het och de står gemensamt bakom de beslut som tas om verksamhetens inriktning och mål. detta perspektiv speglas även i samtalen med de olika arbetsgrupperna där man konstaterar att kom-munikationen uppifrån och ner har blivit tydligare och fungerar bättre vilket uttrycks vid en intervju i följande kommentar: ”Om ledningen inte hade blivit tydligare, så hade vi inte varit så nöjda som vi är idag”. På avdelningsnivå beskriver personal att man får stöd, frihet och ansvar i arbetet, men att man har för lite tillgång till avdelningschefen vilket speglas i kommentarer som: ”De har för mycket jobb och hinner inte vara med så mycket i det dagliga arbetet”. tillgången till arbetsledaren har betydelse för arbetsklimatet. Lägre tillgänglig-het kan bidra till ökad osäkertillgänglig-het i arbetsgruppen vilket också påverkar den enskilde arbetstagaren i kontakt med brukarna [4]. I och med arbetsledar-nas förändrade roll uttrycker flera av deltagarna att information och idéer från personalen inte fångas upp och tas till vara inom ledningen samt att det finns en upplevelse av att ingen lyssnar högre upp i organisationen.

Genomförandet av

organisations-förändringen

det av

Innehållet i

organisations-förändringen

Fig 5

Arbetsmiljö och arbetsgrupper

Vid gruppintervjuerna i februari 2008 speglas hur organisationen befinner sig i ständig förändring. nu är återigen en flytt av olika arbetsgrupper på gång, som bland annat innefattar att råd- och stödavdelningen kommer att flytta in i samma hus, men dock på ett annat våningsplan än myndighets-avdelningen. nya lokaler och utrymmen innebär också förändringar för assistentgruppen och för receptionen. Vid intervjutillfället är detta helt nytt och man har ännu inte bilden klar för sig vilka kon-sekvenser det kommer att få. För assistentgruppen innebar placeringen i ett kontorslandskap en stor omställning. Under det år som gått sedan den förra intervjun har de inom gruppen jobbat med sina in-bördes relationer, fördelning av arbetsuppgifter och hur de vill att arbetet ska bedrivas för att fungera så smidigt som möjligt i kontorslandskapet. de tycker att de har kommit långt i detta arbete och att det nu fungerar bra att jobba som man gör. Rutiner har även utarbetats för hur kontakten med socialsekreterarna ska fungera. blanketter har tagits fram för rutinuppgifter där assistenterna lyft fram vad som behöver vara specificerat, för att de ska kunna assistera socialsekreterarna på bästa sätt. detta har underlättat arbetet och kontakten mellan grupperna. det har också blivit tydligare kring vilka ärenden man behöver gemensamma diskussioner och var och hur dessa ska genomföras. Sammantaget upplever man inom assistentgruppen att kommunikationen och arbetet mellan dem och socialsekreterarna flyter smidigare, samtidigt som utvecklingsarbetet fortgår.

Reparation av kommunikationsvägar

ovan beskrivs hur kommunikationskanalerna mellan assistenter och socialsekreterarna börjat repareras. även mellan Råd och stöd II och myn-dighetsavdelningen hade olika kanaler upprättats under det gångna året. Grupperna hade börjat träffas i återkommande gemensamma arbetsmö-ten där frågor som berör arbetet såväl inom som mellan de respektive enheterna diskuteras, vilket möjliggör en bättre uppföljning av flödet mellan verksamheterna. Förändringar har även gjorts i hur överlämnande kan gå till mellan avdelning-arna. Handläggarna på myndighet kan kontakta personal på Råd och stöd II och be dem ringa upp om klienten så önskar. de kan även medverka vid

ett första samtal på Råd och stöd II. ytterligare en förändring som genomförts är handläggare på myndighetsavdelningen kan höra med klienten om det är ok att de följer upp om en kontakt etablerats med Råd och stöd II. dörren har också öppnats för att personal från Råd och stöd II kan komma till myndighetsavdelningen vid några tillfällen och presentera sin verksamhet samt diskutera med handläggaren och den aktuella klienten på vilket sätt de skulle kunna erbjuda råd och stöd.

kommunikationen uppifrån och ner i organisa-tionen har blivit tydligare, men samtidigt beskrivs fortfarande en upplevelse av att kommunikations-vägen nerifrån och upp inte fungerar tillfredstäl-lande. I egentlig mening handlar det snarare om att informationen från ledningen till arbetsgrupperna blivit tydligare, än att kommunikationskanalerna har reparerats (fig 6).

Specialist- kontra generalistperspektiv

en del i arbetet med att förändra organisationen och dess arbetssätt var att gå från en allt mer ökad specialisering till att personalen skulle jobba mer utifrån ett generalistperspektiv. Syftet med detta var att minska antalet personer som en klient skulle behöva ha i kontakten med i sin kontakt med Sektor individ och familj. På detta sätt skulle kontinuiteten och kunskapen om klientens hela situation i samband med beslut vid olika insatser ökas. I samtalen med de olika grupperna i februari 2008 framkommer att utvecklingen gått åt olika håll i de olika grupperna. arbetssätt inom vissa områden av Råd- och stöd och myndighetsavdel-ningen (familjerätten, boendehandläggarna och arbetsmarknadsenheten) har inte påverkas i så stor utsträckning av förändringen.

pen hade redan ett år tidigare kunnat berätta att de återgått till en uppdelning av sina olika arbetsupp-gifter på ett sätt som gick i linje med hur de jobbat redan tidigare. Inom resursgruppen (Råd och stöd II) beskriver man nu snarare en ökad specialisering. några i personalgruppen har fördjupat sina kunska-per i att jobba kring olika former av missbruk, andra jobbar mer inriktat på ungdomar medan ytterligare andra jobbar mer inriktat på familjer. kompetens-mässigt efterfrågas i större grad mer specialiserad kompetens som i familjeterapi/behandling (några går utbildning i funktionell familjeterapi) eller grundläggande psykoterapikompetens (det som i dagligt tal ofta kallas Steg-1 kompetens).

Inom myndighetsavdelningen arbetar man dock mer som generalister. de flesta upplever det som po-sitivt att få mer av ett helhetsperspektiv på klientens situation. de upplever också att barnen blivit mer synliggjorda genom detta arbetssätt och genom att man infört dokumentationssystemet bbIc (barns behov i centrum), vilket kläds i ord med kommen-tarer som: ”Idag vräker man ju inte en barnfamilj”. Vidare konstaterar flera av socialsekreterarna att de också uppskattar att arbetsuppgifterna blivit mer varierade. då det är omöjligt att som enskild hand-läggare att ha all den specialkompetens som behövs i olika ärenden har arbetsgruppen och den samlade kompetens som finns inom denna kommit att bli ännu viktigare. Generalistperspektivet förutsätter att man inom arbetsgruppen vet vilka som har special-kompetens inom ett område och att det är lätt att få ta del av denna kompetens vid behov. ytterligare en aspekt som blir belyst i intervjuerna är introduk-tionen av nyanställda. när arbetsuppgifterna inte blir specifikt avgränsade blir det fler områden man måste sätta sig in i som nyanställd vilket gör att det tar är längre tid att lära sig jobbet. en konsekvens som blivit tydlig är att rutinerna för hur nyanställda ska introduceras och stöttas på ett bra sätt behöver ses över och utvecklas ytterligare. ännu en process som komplicerar introduktionen är den minskade tiden som avdelningschefen har att finnas med i det dagliga arbetet. Samtidigt kan man konstatera att generalistperspektivet stämmer bättre överens än specialistperspektivet med den utbildning som ges på de flesta socionomutbildningar i landet [6], vilket kan underlätta för den nyanställde då utbildning och arbetsuppgifter blir mer samstämmiga. n

Områden i belysning

o

van har en bild getts över de teman som framförallt diskuterats vid gruppintervjuerna i februari 2007 och 2008. Utöver dessa intervjuer har samtal förts på flera olika nivåer för att belysa och fördjupa olika områden som blivit aktuella under utredningens gång. det handlar om indivi-duella intervjuer och samtal i smågrupper, träffar med ledningsgruppen samt informella spontana samtal vid besök på Sektor individ och familj. Som en avslutande diskussion i denna rapport lyfts några av de områden som blivit belysta i de olika intervjuerna och samtalen.

Organisationsförändringen som sådan

Som tidigare konstaterats är det svårt att uttala sig om när förändringar av en organisation blir klar. det blir svårare ju mer omfattande och komplex förändringen är. Handlar det om att flytta ett arkiv-skåp från ett rum till ett annat går det naturligtvis att avgöra om det är klart eller ej, men handlar det som för Sektor individ och familj om förändringar inom flera områden och på flera nivåer samtidigt (ledarskap, serviceinriktning, generalistperspektiv, kommunikationsvägar) blir det genast mer vansk-ligt. dessutom pågår nya mindre förändringar ständigt. nästan två år efter det att förändringen sjösattes konstaterar många att det mesta fallit på plats, även om några av medarbetarna fortfarande inte har funnit sin roll i organisationen. det be-skrivs hur arbetsrutiner och kommunikationsvägar blivit mer tydliga och flertalet av de intervjuade konstaterar att de är nöjda med de arbetsuppgifter de har.

Sättet som förändringen av organisationen ge-nomfördes på beskrevs av många som i hög grad toppstyrt och att tempot var för högt. tiden från

beslut till genomförande upplevdes som för kort. Hur man uppfattar tiden kan te sig mycket olika beroende på vilken position man har i den pågå-ende förändringsprocessen. Som en metafor kan man tänka sig förändringsprocessen som en resa. Sitter man väl på X 2000 i Göteborg och påbörjar sin resa mot Stockholm, kan otåligheten snart visa sig. man vet ju vart man vill komma och målet är klart, men själva resan kan ändå kännas långsam. För den som inte befinner sig i tåget, utan snarare står på vid sidan om, låt oss säga på perrongen i Le-rum, svischar tåg förbi i en rasande, kanske till och med skrämmande, fart. Ju mer man är involverad i informationsflödet och beslutsprocessen, desto mer otålig kan man bli att komma till skott och tycka att det hela går för långsamt, men har man stått vid sidan om och inte haft tillgång till så mycket information är det lätt att uppleva att man inte haft tid att förbereda sig inför den förändring som kommer. till viss del speglar detta några perspektiv som kommit upp i samtalen med olika grupper inom Sektor individ och familj i Lerum. För en del av dem som varit med tidigt i förändringsproces-sen, diskuterat och fattat beslut om förändringen, och för vilka målet varit klart har processen varit långsam och fått ta för mycket tid, medan en del av dem som inte varit så delaktiga i förarbetena, har förändringen genomdrivits mycket snabbt. detta har medfört att man inte heller känt sig delaktig i förändringsarbetet och haft svårt att hinna med och ta ställning till förändringarna. tåget hat bara rusat förbi och man har mer eller mindre frivilligt dragits med i vinddraget.

I ett protokoll från socialförvaltningens samver-kansgrupp (FSG) i februari 2005 ger socialchefen information om att ledningsgruppen bjudit in en

utvecklingsledare från kungsbacka socialförvalt-ning för att berätta om hur de arbetar. Samver-kansgruppen bjuds in att delta vid detta tillfälle. därefter kommer hela förvaltningen att få en information om kungsbacka socialförvaltnings arbetsmodell. till detta tillfälle bjuds även social-nämndens arbetsutskott in. I socialförvaltningens samverkansgrupp sitter representanter för såväl arbetsgivarna som arbetstagarna. den modell som används i kungsbacka presenteras av socialchefen som ”kungsbackamodellen”. I protokoll från samverkansgruppen i april 2005 står att läsa att socialchefen informerar om att ledningsgruppen har ansvar att leda det fortsatta arbetet med en förändrad inriktning inom socialförvaltningen. de fackliga representanterna för fram att det är viktigt att personalen görs delaktig i processen. de så kallade färggrupperna får i uppdrag att disku-tera en framtida organisation och inriktning, dessa grupper ska rapportera till samverkansgruppen. På ett samverkansgruppsmöte i september förtydligas att färggruppernas arbete är prioriterat och om det arbetet inte fungerar tar ledningsgruppen över hela ansvaret. I slutet av november presenterar färggrupperna sina förslag i socialförvaltningens samverkansgrupp. Vid detta möte diskuteras också tidsperspektivet och det uttalas att det inte får dröja får lång tid innan nästa steg i utvecklingsarbetet: ”Det bör hända något senast under våren”. det är värt att notera att i detta skede diskuteras en förändring av någon del inom organisationen, inte en total förändring av organisationen. en vecka efter denna information ges information vid sam-verkansgruppens decembermöte att först kommer information att ges om förändring av ledarskapet och därefter om förändring av organisationen. I december 2005 gavs information till hela förvalt-ningen om den förändring som skulle träda i kraft i april 2006, en förändring som var så omfattande att socialchefen i sitt tal till personalen i samband med att den nya organisationen sjösattes, beskrev den som starten på en helt ny förvaltning snarare än en utveckling av förvaltningen. Vid detta tal konstaterades också att diskussionen om huru-vida förändringen skulle genomföras eller ej var avslutad, att nu går tåget och att alla har ett eget val att hoppa på tåget eller ej. I den kronologi som angivits ovan går det att utläsa hur vissa grupper varit involverade i diskussionerna om

förändring-ens inriktning och omfattning under en längre tid, medan andra varit mer perifera i denna process och först i mitten av december 2005 blivit varse att de också skulle komma att beröras av den nya organisationen som skulle träda i kraft drygt tre månader senare. Information om var man hamnade i organisationen gavs under februari 2006. den för-ändringsstrategi som i huvudsak använts har varit den toppstyrda. Fördelen med denna strategi är att ledningen förhållandevis snabbt kunde genomföra de förändringar som uppfattades som önskvärda, samtidigt som man också riskerade att personalen inte skulle uppleva sig som delaktig, att kommuni-kationsklyftor kunde uppstå och att ett motstånd mot förändringen skulle breda ut sig. Vid de olika intervjuerna har uppgifter om att fem till ett tiotal personer har lämnat förvaltningen som en konse-kvens av förändringen och förändringsprocessen. med en mer delaktig eller demokratisk modell får man i större utsträckning med sig personalen, som i regel är mer positivt inställd till förändringen, samtidigt är den mer tidskrävande och utfallet är osäkert.

Barnperspektivet

en farhåga som uttrycktes inför förändringen och även i samband med första gruppintervjuomgången var att barnperspektivet skulle komma att förloras. Vid den andra gruppintervjuomgången uttrycks inte längre någon sådan oro. det är snarare så att man upplever att barnens behov har blivit mer synliggjorda i den nya organisationen när man dels jobbar utifrån bbIc, dels genom att man fått ett ökat helhetsperspektiv i arbetet med brukarna. ytterligare en aspekt är att kommunen startat många olika verksamheter för barn och/eller deras föräldrar, som till exempel gruppverksamhet för barn till missbrukare, gruppverksamhet för barn till skilda föräldrar, föräldraträningsgrupper. Vid en gruppintervju ger en deltagare uttryck för det med kommentaren:”Det finns snart inte ett tillstånd hos barn som de inte kan gå i grupp för i Lerum”.

Barnskyddsperspektivet

ytterligare en farhåga som uttrycktes inför orga-nisationsförändringen och i den första gruppinter-vjuomgången var hur väl barnskyddsperspektivet var beaktat i förändringen. ett av spänningsfälten i diskussionerna kring den nya inriktningen av

or-ganisationen har handlat om vilket ansvar Sektor individ och familjeomsorg har för medborgarnas sociala välfärd. är det så att man utifrån sin profes-sion och sina yrkeserfarenheter vet vilka insatser som behövs för att stötta och hjälpa en aktuell familj (den skandinaviska eller socialdemokratiska modellen), eller är det upp till föräldrarna och familjen att söka den hjälp de behöver så länge inte en skyddsaspekt föreligger som föranleder tvångsåtgärder (den nyliberala modellen)? diskus-sionerna inom Sektor individ och familj i Lerum speglar dels individuella skillnader i tänkesätt och ideologi inom förvaltningen, dels kommer ström-ningar i samhället på detta sätt också att belysas i olika ställningstaganden i arbetsgrupperna.

I Socialstyrelsens lägesrapport för Individ- och familjeomsorgen tar man upp att med en utbyggd serviceinriktning behöver det finnas en funktion som på ett professionellt sätt kan avgöra vad som behöver utredas respektive vad som kan hänvisas till en serviceenhet, kanaler för kommunikation och återkoppling mellan myndighets- och servi-ceavdelningarna samt att det finns metoder att arbeta efter så att en kontakt med serviceenheten verkligen etableras [6]. Vidare efterlyses statistik och uppföljning så att en bedömning kan göras om hur serviceinsatserna fungerar.

Utifrån detta perspektiv var situationen vid den första gruppintervjuomgången bekymmersam, med brister på kommunikationskanaler mellan grup-perna och i möjlighet till arbete för att se till att kontakt verkligen etablerades. Under året som löpt mellan gruppintervjuerna har dock olika arbeten och förändringar gjorts. nu finns kommunikations-kanaler mellan myndighetsavdelningen och Råd och stöd II. Vidare har fler strategier för att stärka motivationen så att

kontak-ten med serviceinsatsen verk-ligen etablerats utvecklats. de olika grupperna träffas nu kontinuerligt för att följa upp eventuella oklarheter eller brister i flödet mellan sig. För att skapa en bild av flödet mellan myndighetsav-delningen och Råd och stöd II har olika arbeten gjorts. Ledningsgruppen har arbe-tat med att beskriva flödet i

flödesscheman för att på så sätt kunna fånga upp områden som behöver ses över. en metod för att mäta flödet och eventuellt bortfall under är under utprovning, vilken bygger på den begreppsapparat som beskrivits i rapporten Serviceinsatser inom socialtjänsten [3]. I denna beskrivs fyra olika vägar in till en serviceenhet. med rekrytering avses då en kontakt uppkommer genom att verksamheten i sitt uppsökande arbete identifierat, etablerat kontakt med och därefter motiverat någon eller några till en stödinsats. Egeninitiering används för att beskriva den process då klienten själv kontaktar en viss verksamhet och efterfrågar möjligheten till stöd. Vid en hänvisning blir den enskilde vid en förfrågan om stöd från socialtjänsten upplyst om att han el-ler hon kan ta kontakt med serviceinsatsen. Ingen dokumentation som kan relateras till den enskilde i samband med hänvisningen förs. Slutligen används begreppet rekommendation för att beskriva den process som innebär att en individuell bedömning om lämplig insats görs efter det att socialtjänsten hämtat information om den enskilde. detta kan göras som en del av en så kallad förhandsprövning, vilken genomförs innan en eventuell utredning inleds. det kan också ske genom att socialsekrete-raren mer aktivt ser till att överlämna kontakten, dock fatts inget biståndsbeslut i samband med utredningen. Insatsen åtföljs inte av något särskilt uppföljnings- eller dokumentationsansvar. en för-enklad skiss som illustrerar vägen in till Råd och stöd II visas i figur 7. RoS II Reception Övrig Myndighet ingång “utifrån” Egen initiering Hänvisning Hänvisning Rekommendation Rekrytering Fig 7

Vid en mätning i receptionen under två veckor i juni 2007 tog man emot 48 nya telefonkontakter. av dessa hänvisades 13 att direkt att ta kontakt med Råd och stöd II, 31 gick till mottagningsgrup-pen och 4 samtal föll under kategorin ”övriga kontakter”. Förutom ingången via egeninitiering och rekrytering kan man bli hänvisad till Råd och stöd II direkt från receptionen, eller hänvisad el-ler rekommenderad från myndighetsavdelningen. det system som utprövas bygger på att statistik förs över hur många som blivit rekommenderade respektive hänvisade till Råd och stöd II. Vidare förs statistik på Råd och stöd II över på vilket sätt klienterna kommit i kontakt med dem. Statistiken är inte personbunden utan förs helt anonymt. På detta sätt kan en grov uppfattning skapas om hur många som verkligen tar initiativ till en kontakt med Råd och stöd II efter att ha blivit hänvisade eller rekommenderade att ta kontakt. Statistiken kan användas som underlag för en analys om det faktiskt är stora grupper som inte tar kontakt efter en hänvisning eller rekommendation. detta kan visa om den oro är befogad som finns kring att barn som löper risk att få fördjupade problem senare i livet och vars föräldrar inte har motivation eller förmåga att ta kontakt med Råd och stöd II kan bli utan hjälp. Visar det sig att så är fallet kanske det finns en grupp där de insatser i form av råd och stöd som följer på en utredning ska erbjudas på myndig-hetsavdelning. ett beslut i den riktningen har tagits kring de klienter som har en missbruksproblematik av sådan karaktär att insatserna behöver kunna följas upp och dokumenteras.

ytterligare ett sätt att försöka fånga upp barn i risk är den verksamhet som kallas kresam, som är en förkortning för kreativ samverkan. kresam är ett samverkansteam som är tänkt att kunna fånga upp barn som riskerar att hamna mellan olika verksamheter som sektorerna lärande, individ och familjeomsorg, vård och omsorg samt barn- och ungdomspsykiatrin och primärvården. kresam ska arbeta så att barn som är behov av samordnade insatser ska kunna få detta genom att en gemen-sam handlingsplan upprättas, utförs och följs upp med utgångspunkt från hemmaplanslösningar exempelvis på skolan eller inom kommunens olika verksamheter.

det ställs även ett hopp till att föräldratränings-grupperna enligt cope-modellen [15] som erbjuds

invånarna samt den planerade familjecentralen ska kunna fånga upp barn i risk.

Nya eller andra grupper som kommer

till Sektor individ och familj

det finns en förhoppning om att klienter ska våga söka hjälp i ett tidigare skede, innan problematiken blivit alltför djup och manifest, genom att service-insatserna görs mer lättillgängliga då de inte föregås av en utredning och ett biståndsbeslut. Vidare kan serviceinsatserna upplevas som mindre hotfulla eftersom det inte förekommer någon dokumentation. det fanns även en förhoppning om att myndighetsavdelningen skulle bli avlastad då färre utredningar skulle behöva göras. Vid de första gruppintervjuerna uttrycktes också en för-hoppning om att allmänhetens syn på och attityd till socialförvaltningen skulle komma att ändras i positiv riktning, då servicefunktionen blev mer framträdande och myndighetsfunktionen kom i bakgrunden.

I intervjuerna framkommer att personalens upplevelse är att avlastningseffekten är begränsad. det är snarare så att andra och nya grupper kom-mer till Sektor individ och familj än att behovet av utredningar minskar. detta går väl i linje med vad som beskrivs i den nationella rapportern kring ser-viceinsatser inom socialtjänsten. där konstateras att en servicefunktion på de flesta håll medfört ett tillägg till utbudet, snarare än att myndighetsfunk-tionen minskat i omfattning [3]. Inom Råd och stöd II beskriver man att det nu är nya grupper som kommer. det är fler etablerade och inte så socialt utsatta familjer som söker råd och stöd. Flera av dessa uppger också att de tidigare inte kunnat tänka sig att söka hjälp inom socialtjänsten och att det har stor betydelse att ingen registrering el-ler dokumentation förekommer. Samtidigt har de stora bekymmer och är i behov av hjälp. I första gruppintervjuomgången diskuterades om fel famil-jer skulle komma, det vill säga familfamil-jer som inte var i så stort behov av hjälp. denna diskussion blir dock aldrig aktuell i den andra intervjuomgången. något som beskrivs som nytt och som man upple-ver positivt på Råd och stöd II är man nu nästan alltid har med föräldrarna och hela familjen i ar-betet kring ungdomar. tidigare var det vanligare med insatser som enbart riktades till ungdomen i fråga. en undran som finns på Råd och stöd II är

var de unga mammor som behövde stöd och hjälp för att klara sin roll som förälder har tagit vägen. Innan organisationsförändringen arbetade några ur personalen på Råd och stöd II i förhållandevis stor utsträckning med dessa familjer, medan det nu är mycket sällan som småbarnsföräldrar söker råd och stöd. Idag är det mest tonårsföräldrar som tar kontakt. Frågan är om de unga mammornas behov tillgodoses genom andra insatser, som till exempel föräldraträningsgrupper, eller om det är så att en del av de insatser som krävs till denna grupp tarvar ett biståndsbeslut varför de antingen får bedrivas från myndighetsavdelningen alternativt köpas in utifrån.

när det gäller attityden till Sektor individ och familj är deltagarna i gruppintervjuerna tveksamma till om den verkligen förändras. dels uttrycker man att brukarna inte fäster så stor vikt hur verksam-heten är organiserad, dels har man uppfattningen att den tydliga uppdelning som gjorts mellan serviceenheten och myndighetsavdelningen gör att många överhuvudtaget inte kopplar ihop Råd och stöd II med socialtjänsten, utan ser den som en mer allmän kommunal inrättning som erbjuder råd och stöd till kommuninnevånarna i Lerum. Socialtjänsten som sådan är fortfarande kopplad till myndighetsutövning.

det är intressant att notera att en av de farhågor som lyfts fram inför förändringen av organisationen var att serviceverksamheten skulle bli den vita eller goda verksamheten medan myndighetsavdelningen skulle uppfattas som den hotfulla eller svarta. detta skulle bland annat kunna medföra en fördjupad klyfta mellan verksamheterna. detta diskuterades framförallt vid det första intervjutillfället. I dessa diskussioner framkommer en mer komplex bild. Vid intervjuerna med personal på myndighetsav-delningen framkommer att man många gånger såg utredningen som ett sätt att bygga en god relation till och skapa en allians med klienten, vilket ut-gjorde en viktig grund när olika insatser ska prövas. många klienter ger uttryck för att det är just det faktum att de kan få praktiskt stöd som gör att de värdesätter insatsen från myndighetsavdelningen. Samtidigt finns vid första gruppintervjuomgången en viss frustration på Råd och stöd II, att det fram-förallt är samtalet som man har som sitt redskap, vilket ibland kan upplevas som begränsande då man tänker att även andra insatser skulle kunna

vara ett bra komplement. dessa insatser behöver dock föregås av ett biståndsbeslut vilket medför att de inte ryms inom ramen för Råd och stöd II. temat diskuteras dock inte så mycket vid det andra intervjutillfället, vilket kan var ett uttryck för att Råd och stöd II:s uppdrag och arbetsuppgifter blivit mer tydliga och arbetsgruppen nu är tryggare med samtalet som metod, med dess möjligheter och begränsningar.

Sammanfattningsvis understryker diskussio-nerna hur verksamheten på Råd och stöd II snarare har blivit ett tillägg till tidigare verksamhet än en ersättning. Samtalet som metod för kvalificerat råd och stöd har nu på ett tydligare sätt förankrats i verksamheten. en konsekvens av inriktningen är att en fördjupad kompetens kring olika former av samtalsbehandling efterfrågas, vilket även belysts ovan då önskemål om fördjupande utbildningar i familjeterapi och grundläggande psykoterapi har framförts. även om man är mycket tydlig på Råd och stöd II att det är inom ramen för kvali-ficerat råd och stöd som dessa samtal bedrivs, så blir gränsdragningen mot vad som är behandling oklar. dilemmat har även uppmärksammats i ett nationellt perspektiv [3]. en annan process som komplicerar denna gränsdragning är den rörelse som finns inom den terapeutiska värden, där te-rapibegreppet överges för att framförallt ersättas av samtalsbegreppet [se till exempel 16]. detta medför bland annat att innehållet i insatser som å ena sidan bedrivs inom till exempel barn- och ungdomspsykiatrin kan te sig mycket snarlika de insatser som erbjuds inom formen för kvalificerat råd och stöd. ett exempel på detta är funktionell familjeterapi (FFt) som på sina håll i landet bedrivs inom ramen för bUP, men i Lerum bedrivs i form av kvalificerat råd och stöd.

Dokumentation eller ej

Situationen kring hur råd- och stödinsatser ska dokumenteras är i dagsläget oklar. dilemmat med de oklara gränserna mellan behandling och kvalificerat råd och stöd har uppmärksammats av Socialstyrelsen, som i en regeringsskrivelse önskar att de rättsliga förutsättningarna för kommunens möjligheter att tillhandahålla individuellt inriktade insatser utan utredning och särskilt beslut bör klar-göras inom ramen för en särskild utredning [11]. I 11 kapitlet 5 § socialtjänstlagen (SoL) finns